14.8.2015   

HR

Službeni list Europske unije

C 268/33

Izvjestitelj:

David CROUGHAN

Suizvjestitelj:

Carmelo CEDRONE

1.1.

Europska pravila o ekonomskom upravljanju, osmišljena u krizi, odigrala su važnu ulogu u fiskalnoj konsolidaciji, koordinaciji gospodarske politike te, nakon uvođenja ocjene nacrta proračuna, jačanju fiskalne integracije. Međutim, EGSO je zabrinut zbog njihovih negativnih posljedica po rast i zapošljavanje i sporijeg izlaska Europske unije iz gospodarske krize u odnosu na ostale napredne ekonomije, što ukazuje na neuspjeh njezinih politika, većim dijelom zbog nedorađenog ekonomskog upravljanja unutar ekonomske i monetarne unije.

1.2.

Mjerama uvedenim u okviru europskog semestra počeo je proces fiskalne konsolidacije i ponovne izgradnje vjerodostojnosti, ali taj pristup utemeljen na pravilima, koji je prikladan za normalna vremena, sada je dio problema. Državama članicama koje su u teškoćama potrebni su veći resursi za izlazak iz recesijske slijepe ulice te za osiguravanje rasta i stvaranja radnih mjesta te, kroz rast, i održive fiskalne konsolidacije.

1.3.

EGSO smatra da Europska središnja banka ne smije biti ostavljena da se sama bori protiv aktualne recesije u europodručju. Mjere kvantitativnog olakšanja (eng. quantitative easing) s kojima je sada počeo ESB trebale bi pratiti političke inicijative država članica koje se ne bi zaustavile na Planu ulaganja za Europu koji je najavila Komisija.

1.4.

Razlike u relativnoj konkurentnosti država članica u ekonomskoj i monetarnoj uniji, koje bi se ranije uravnotežavale kroz aprecijaciju ili deprecijaciju valute, ne mogu se riješiti jednostavno zahtijevanjem da oni za koje se procijeni da nisu konkurentni provedu preporuke i reforme pod prijetnjom kazni.

1.5.

Potrebno je hitno uspostaviti konkretne mehanizme i instrumente za dobro osmišljenu usklađenost gospodarskih politika koja će voditi prema konvergenciji i solidarnosti. Taj proces ne bi u prvoj fazi uključivao izmjene Ugovora, no EGSO smatra da će dugoročno te izmjene biti nužne.

1.6.

U reviziji višegodišnjeg financijskog okvira za 2016. hitne strukturne reforme u zajedničkom interesu EU-a, uključujući ponovnu uspostavu makroekonomske ravnoteže, treba poduprijeti i nekim oblikom fiskalnih kapaciteta poput Instrumenta za konvergenciju i konkurentnost predloženog u Nacrtu.

1.7.

EGSO je zabrinut zbog toga što je strukturnoj ravnoteži, latentnoj varijabli utemeljenoj na teoretskim i osporavanim izračunima proizvodnog jaza te podložnoj značajnim izmjenama, dodijeljena tako važna uloga u preventivnim i korektivnim dijelovima postupka u slučaju prekomjernog deficita.

1.8.

U okviru procesa europskog semestra, veća se težina daje smanjenju godišnjeg deficita središnje države kao rješenju za visoki udio duga u BDP-u nego mjerama za povećanje rasta BDP-a, što bi dalo više rezultata. Komisija bi trebala pratiti ne samo provedbu preporuka za pojedine zemlje, nego i provesti naknadnu analizu o utjecaju svojih preporuka na povećanje proizvodnje, rasta i visokokvalitetnih radnih mjesta u tim državama članicama.

1.9.

Odbor pozdravlja stavljanje naglaska na fleksibilnost pravila Pakta o stabilnosti i rastu (PSR), u okviru kojeg će Komisija kod izračuna fiskalnog deficita u obzir uzeti određena javna ulaganja. No Odbor to smatra ograničenom i parcijalnom mjerom. Razumno odstupanje od parametra od 3 % deficita trebalo bi se određeni broj godina smatrati privremenom iznimkom i ne bi trebalo biti automatski podložno sankcijama.

1.10.

Zbog demokratskog deficita neizabranih tijela koja imaju važan utjecaj na upravljanje postoji opasnost da će osjećaj odgovornosti za preporuke biti slab, a raspoloženje prema europskom projektu neprijateljsko. Nedostatna provedba preporuka za pojedine zemlje mogla bi se spriječiti istinskim uključivanjem civilnog društva i socijalnih partnera u sastavljanje tih preporuka.

1.11.

Europski bi parlament trebao imati važnu ulogu u određivanju gospodarskih prioriteta svakog europskog semestra te u parlamentarnom nadzoru preporuka za pojedine zemlje. Države članice i Komisija također bi trebale javnost u većoj mjeri upoznati s europskim semestrom kako bi osigurali da ga građani bolje razumiju.

2.1.

Europski semestar, uveden 2011. godine, pratio je jači Pakt o stabilnosti i rastu koji je stupio na snagu 13. prosinca 2011. te je uključivao nova pravila za gospodarski i fiskalni nadzor koja su se sastojala od pet uredbi i jedne direktive, poznatih pod nazivom „paket od šest mjera”. Dana 30. svibnja 2013. dodane su još dvije uredbe, poznate kao „paket od dvije mjere”, s ciljem daljnjeg povećanja gospodarske integracije i konvergencije država članica europodručja. Ova se revizija odnosi na učinkovitost tih sedam uredbi te na smjer budućih izmjena. Tema su joj uglavnom tri dijela ekonomskog upravljanja na razini EU-a: fiskalni nadzor (1), makroekonomske neravnoteže (2) te praćenje i nadzor zemalja europodručja suočenih s teškoćama u pogledu financijske stabilnosti (3).

3.1.1.

Odbor pozdravlja to što je u fokusu Godišnjeg pregleda rasta za 2015., objavljenog istodobno s Revizijom ekonomskog upravljanja, racionalizacija i jačanje europskog semestra, i to pojednostavljivanjem raznih faza i njihovih rezultata, kao što je preporučeno u mišljenju EGSO-a o Godišnjem pregledu rasta za 2014. godinu (4).

3.1.2.

EGSO smatra da europski semestar ima nezamjenjivu ulogu u procesu konvergencije i prilagodbe. Odbor je nadalje pozvao na pokretanje strategije komunikacije i pojednostavljenja u obliku zajedničkog napora Komisije, Europskog parlamenta, država članica i civilnog društva (5).

3.1.3.

Odbor pozdravlja jačanje fiskalne integracije uvedeno uspostavom zajedničkih rokova u kojima države članice svake godine do sredine listopada predaju i objavljuju nacrte proračunskih planova, uz praćenje neovisnih nacionalnih tijela, a Komisija ih komentira prije nego što ih vlade država članica usvoje. Postupak bi trebao postati demokratičniji i transparentniji, a države članice i Komisija trebale bi osigurati da ima veći publicitet kako bi ga građani mogli bolje razumjeti. Odbor bi pozdravio ocjenu uloge i kvalitete neovisnih nacionalnih tijela koju bi izradila Komisija.

3.1.4.

Odbor zaključuje da će prema nacrtima proračunskih planova za 2015. godinu smanjenje fiskalnih napora u toj godini dovesti do uglavnom neutralnog fiskalnog stanja u europodručju. Također konstatira da bi tri od sedam država kod kojih postoji rizik od nepoštovanja pravila, u ožujku mogle podlijegati potencijalnim mjerama iz postupka u slučaju prekomjernog deficita. Taj bi postupak također iziskivao veću transparentnost, savjetovanje s nacionalnim vladama i civilnim društvom, osobito socijalnim partnerima, te nadzor Europskog parlamenta.

3.1.5.

Odbor vjeruje da su fiskalna pravila EU-a, izmijenjena mjerodavnim propisima o fiskalnom nadzoru, u kratkom vremenu trajanja revizije nedvojbeno utjecala na postizanje fiskalne konsolidacije, što se vidjeti iz činjenice da je deficit 28 članica EU-a pao s 4,5 % BDP-a u 2011. na 3 % u 2014. godini.

3.1.6.

Međutim, cijena za to je bila visoka, a postignut uspjeh vrlo ograničen, što ukazuje na neuspjeh politika EU-a da pridonesu gospodarskom rastu i otvaranju radnih mjesta. Za razliku od toga, u istom je razdoblju američki deficit pao s 10,6 % na 4,9 %, dok se rast američkog BDP-a ubrzao s 1,6 % na 2,4 % (u usporedbi s usporavanjem u EU-u s 1,7 % na 1,3 %). Nezaposlenost u SAD-u pala je s 8,9 % na 6,2 % (u usporedbi s porastom u EU-u s 9,6 % na 10,2 %), a – što je još važnije – zaposlenost u SAD-u porasla je za 6,3 %, dok je u EU-u stagnirala te se promijenila za tek - 0,1 %.

3.1.7.

U usporedbi s Komisijom EGSO je mnogo manje uvjeren da ciljne vrijednosti strukturnog deficita koje su u skladu s postupkom u slučaju prekomjernog deficita omogućuju preciznije i transparentnije strateške preporuke. Odbor prihvaća da ta mjera daje transparentniju sliku, jer se njome isključuju anomalije uzrokovane gospodarskim ciklusima i jednokratnim fiskalnim mjerama, no smatra da je to i dalje varijabla koju je nemoguće izravno mjeriti, utemeljena na teorijskim i upitnim izračunima potencijalnog proizvodnog jaza te podložna značajnim izmjenama, pa će stoga vjerojatno u nekim slučajevima dovesti do uvođenja loših mjera.

3.1.8.

Udio duga u BDP-u važan je element fiskalne održivosti. Sastoji se od dvije sastavnice: veličine duga i veličine BDP-a, pri čemu se ni jedan od tih elemenata ne može poboljšati a da se u obzir ne uzme njihov međusobni utjecaj. Pristup usmjeren na prebrzo smanjenje deficita s ciljem daljnjeg smanjenja razine duga imat će kontraproduktivni učinak u pogledu cilja smanjenja samog udjela duga u BDP-u ako dovede do susprezanja ili smanjenja BDP-a.

3.1.9.

Odbor pozdravlja stavljanje naglaska na fleksibilnost pravila PSR-a, u okviru kojih će Komisija (kod utvrđivanja je li stanje proračuna države članice solidno) u obzir uzeti: (a) javne investicije u sklopu Plana ulaganja za Europu; (b) ulaganja povezana sa sufinanciranjem u sklopu strukturnih fondova; (c) reforme koje imaju dugoročan utjecaj na održivost javnih financija; i (d) cikličke uvjete (6). Po mišljenju EGSO-a, međutim, to predstavlja ograničenu i parcijalnu mjeru.

3.1.10.

EGSO upozorava da, usprkos donekle pojačanoj suradnji s Europskim parlamentom i povećanoj suradnji s nacionalnim parlamentima putem terenskih misija i nadzora nacrta proračuna u europodručju, u srži tog postupka i dalje postoji demokratski deficit, jer većinom neizabrane institucije EU-a imaju značajan utjecaj na nacionalno donošenje odluka.

3.1.11.

Ulazni deficit (tj. nedostatak stvarnog nacionalnog uključivanja u donošenje odluka) koji se ne kompenzira dobrim izlaznim legitimitetom (tj. dobrim ekonomskim rješavanjem problema) dovodi do nedovoljno entuzijastičnog osjećaja odgovornosti za gospodarske programe i sve izraženijeg neprijateljskog stava prema europskom projektu, kao što se vidjelo na europskim izborima (7).

3.1.12.

Komisija treba ne samo naknadno ocijeniti provedbu svojih preporuka o politikama u državama članicama, već i ispitati potiču li te preporuke zaista povratak gospodarstva na održiv put, ne samo u pogledu financijskih i proračunskih prilagodbi, već i u pogledu gospodarskog rasta, razvoja i otvaranja visokokvalitetnih radnih mjesta.

3.2.1.

Odbor prepoznaje i podržava potrebu za postupkom u slučaju markoekonomske neravnoteže (MIP) jer se nadzorom ključnih neproračunskih varijabli loši trendovi mogu otkriti prije nego što se ustale. Kriza je i više nego dobro pokazala nesposobnost Pakta o stabilnosti i rastu za nadzor samo fiskalnih bilanci, dok se pitanja razvoja i zapošljavanja i dalje ignoriralo ili se njima bavilo tek usput.

3.2.2.

Europski bi parlament trebao imati važnu ulogu u određivanju gospodarskih prioriteta svakog europskog semestra te u parlamentarnom nadzoru preporuka za pojedine zemlje (8).

3.2.3.

Odbor je iznimno zabrinut zbog jednostranog pristupa ispravljanju makroekonomskih neravnoteža. Problem se promatra isključivo kao nacionalni problem, a naglasak je gotovo samo na ispravljanju štetnih deficita i benignom stavu prema suficitima. Da bi se to riješilo na smislen način, nužna je procjena neravnoteža i njihova utjecaja na gospodarstvo čitave Europe.

3.2.4.

Kako bi se osiguralo da MIP, a samim time i projekt Europa 2020., ne bude repriza neuspjele Lisabonske strategije, Komisija treba pronaći bolju metodu procjene kvalitete provedbe preporuka za pojedine zemlje, te biti spremna pratiti taj proces i davati poticaje državama članicama (fleksibilnost, zlatna pravila itd.) prije korištenja sankcija kao krajnje mjere.

3.2.5.

Za razliku od proračunskog nadzora, koji je obično kratkoročna mjera s lako mjerljivim rezultatima, preporuke o politikama, koje čine značajan dio preporuka za pojedine zemlje, odnose se na blaže politike i rezultate kao što su konkurentnost i razni aspekti poslovnog okruženja ili reformi sustava socijalne skrbi, čija razina provedbe ili utjecaja može biti teže mjerljiva.

3.2.6.

U reviziji višegodišnjeg financijskog okvira za 2016. hitne strukturne reforme u zajedničkom interesu EU-a, uključujući ponovnu uspostavu makroekonomske ravnoteže, treba poduprijeti i nekim oblikom fiskalnih kapaciteta. EGSO poziva da se razmotre mogući instrumenti: Instrument za konvergenciju i konkurentnost kojim bi se omogućilo da opterećena gospodarstva provedu hitne strukturne reforme od zajedničkog interesa za EU, kako je navedeno na šest stranica Nacrta za snažni i stvarni EMU (Blueprint for a deep and genuine EMU), a zatim i u komunikaciji (9); preispitivanje Zelene knjige o obveznicama za stabilnost, na što se poziva u Uredbi (EU) br. 1173/2011 koja je predmet ovog mišljenja; te neki oblik programa minimalnog socijalnog osiguranja koji bi pomogao opterećenim gospodarstvima.

3.2.7.

Komisija tvrdi da su u srži MIP-a detaljna preispitivanja i da preporuke politika iz MIP-a završavaju u preporukama za pojedine zemlje. EGSO podržava tu praksu koja bi potencijalno mogla dovesti do još temeljitijih analiza, budući da podrazumijeva terenske misije koje znatno doprinose razumijevanju gospodarstva koje se analizira, a dodana je vrijednost te prakse da financijski službenici Komisije i država članica uspostavljaju korisne profesionalne kontakte.

3.2.8.

S obzirom na to da je korist od reformi u okviru MIP-a dugoročne prirode, postoji strah da ih nacionalne vlade neće smatrati prioritetom i da bi njihovu provedbu mogle podržavati samo na papiru. Ključan dio preporuka za pojedine zemlje za ispravljanje neravnoteža trebao bi biti usmjeren na dovršenje unutarnjeg tržišta.

3.2.9.

Stvarna uključenost civilnog društva i socijalnih partnera u ovo područje europskog semestra bila bi važan oblik osiguravanja poštovanja pravila te podizanja političkog profila i povećanja odgovornosti na nacionalnoj razini.

3.2.10.

EGSO predlaže da se pouke o tome koji bi bio najbolji način za međusobnu suradnju Komisije i država članica izvuku iz iskustava zemalja obuhvaćenih programima prilagodbe, u kojima je proveden kontinuiran i dubinski nadzor.

3.2.11.

U dokumentu službi Glavne uprave za gospodarske i financijske poslove (ECFIN) navodi se da je u dvogodišnjem razdoblju od 2012. do 2013. provedeno samo 41 % preporuka za pojedine zemlje, te da je u te dvije godine došlo do manjeg pogoršanja (10), što bi trebao biti glasan znak za uzbunu. Potrebna nam je ocjena uzroka postojećeg raskoraka između preporuka i njihove primjene.

3.2.12.

EGSO upozorava da se ljestvicom pokazatelja, koja obuhvaća proteklo razdoblje te se koristi kao glavni instrument za opravdavanje detaljnog preispitivanja, nužno ne otkrivaju nagomilane neravnoteže stanja koje bi mogle izazvati neku buduću krizu. Stoga postoji opasnost da kreatori politika neće imati dobru osnovu za poduzimanje učinkovitih mjera (11) te da bi im to čak moglo odvući pažnju s važnijih područja politika.

3.3.1.

EGSO prepoznaje potrebu za potporom kroz usmjereni nadzor za one zemlje koje 1. imaju ili im prijete ozbiljne poteškoće u pogledu financijske stabilnosti ili održivosti javnih financija; ili 2. zatraže ili dobiju financijsku pomoć od institucija EU-a, drugih država članica ili MMF-a.

3.3.2.

EGSO u potpunosti podržava da se u slučaju ulaska u program makroekonomske prilagodbe sve ostale obveze, uključujući europski semestar, suspendiraju te da se te države članice podvrgnu kontinuiranom nadzoru i nakon završetka programa.

3.3.3.

Postupak koji obuhvaća razdoblje u kojem se država članica želi prijaviti za financijsku pomoć još nije isproban jer je ova uredba stupila na snagu tek nakon što su četiri države ušle u program prilagodbe.

3.3.4.

EGSO poziva Komisiju da provede i objavi studiju o rezultatima programa prilagodbe u te četiri zemlje, posebice kako bi se utvrdilo je li drugačijim pristupom Komisije bilo moguće ublažiti navodno slabiji rezultat u jednoj od tih zemalja.

4.1.

EU je jedan od najvećih i najuspješnijih ekonomskih blokova u svijetu, koji je dosad preživljavao s disfunkcionalnim sustavom ekonomskog upravljanja proizašlim iz odluke o stvaranju ekonomske i monetarne unije s jednom valutom i monetarnom politikom, uz istodobno zadržavanje nacionalnih fiskalnih i gospodarskih politika.

4.2.

EGSO smatra da Europska središnja banka ne smije biti ostavljena da se sama bori protiv aktualne recesije u europodručju. Mjere kvantitativnog olakšanja s kojima je sada počeo ESB trebale bi pratiti jače političke inicijative država članica. Plan ulaganja za Europu koji je objavila Komisija nužan je, ali nedovoljan korak u pravom smjeru. Bez daljnje fiskalne integracije, pristup gospodarskoj koordinaciji u okviru europskog semestra, usmjeren na pojedine države članice, sprečava europodručje da pokuša doseći odgovarajuće fiskalno stanje.

4.3.

Kriza je razotkrila velike nedostatke koji ugrožavaju postojanje eura. Kriza je prisilila uvođenje velikih reformi ekonomskog upravljanja koje su kreirane na brzinu i donesene putem međuvladinih ugovora, a ne metodom Zajednice. Razlike u relativnoj konkurentnosti država članica u ekonomskoj i monetarnoj uniji, koje bi se ranije uravnotežavale kroz aprecijaciju ili deprecijaciju valute, ne mogu se riješiti jednostavno zahtijevanjem da oni za koje se procijeni da nisu konkurentni provedu preporuke i reforme pod prijetnjom kazni.

4.4.

Mjerama uvedenim u okviru europskog semestra počeo je proces fiskalne konsolidacije i ponovne izgradnje vjerodostojnosti, ali taj pristup utemeljen na pravilima, koji je prikladan za normalna vremena, sada je dio problema. EGSO smatra da se ekonomsko upravljanje (posebno upravljanje europodručjem) više ne može odvijati isključivo prema propisima koji su trenutno predmet revizije. Državama članicama koje su u teškoćama potrebni su veći resursi za izlazak iz recesijske slijepe ulice te za osiguravanje rasta i stvaranja radnih mjesta te, kroz rast, i održive fiskalne konsolidacije.

4.5.

EGSO dijeli zabrinutost zbog godišnjeg izvješća o europskom društvenom razvoju koji je nedavno objavila Komisija (12), a u kojem se navodi da su mjere uvedene radi rješavanja krize „povećale financijske teškoće i razinu zaduženosti domaćinstava, pogoršale siromaštvo i socijalnu isključenost” te da je „pogoršanje socijalnog stanja kroz duži period imalo negativan utjecaj na vjeru i povjerenje javnosti u sposobnosti vlada i institucija za rješavanje takvih problema”. Podaci izneseni u Komisijinu izvješću o kvaliteti radnih mjesta (rada sa skraćenim radnim vremenom, nesigurnih i nestabilnih radnih mjesta) te nezaposlenosti, posebice među mladima, izuzetno su upečatljivi.

4.6.

EGSO traži da socijalni pokazatelji (13) dobiju istaknutije mjesto na ljestvici pokazatelja i da se koriste za prilagodbu proračunskih politika, počevši od europskog semestra, kako bi se izbjeglo potkopavanje temeljnih načela EU-a – skladnog i uravnoteženog gospodarskog razvoja, održivog i ekološki prihvatljivog rasta, visoke razine gospodarske konvergencije, visoke zaposlenosti i socijalne zaštite, gospodarske i socijalne kohezije, solidarnosti među državama članicama – što je uvedeno Ugovorom iz Rima i potom propisano ugovorima iz Maastrichta, Amsterdama i Lisabona, ali je nedovoljno uzeto u obzir u Fiskalnom ugovoru i svim povezanim tekstovima.

4.7.

Kako bi se integraciji država članica, a posebice zemalja europodručja, dao novi zamah, moramo predložiti europski pristup upravljanju koji zemljama s najvećim dugovima i nepostojećim ili negativnim rastom BDP-a omogućuje ulaganja nužna da svoje proizvodne sustave ponovno učine konkurentnima i da pokrenu razvoj. Takav pristup treba uzeti u obzir načela gospodarske i socijalne kohezije ugrađena u osnivačke ugovore EU-a.

4.8.

Razumno odstupanje bilo koje države članice od parametra od 3 % deficita moglo bi se određeni broj godina smatrati privremenom iznimkom, pa ne bi automatski podlijegalo sankcijama. U skladu s tim novim pristupom upravljanju, Komisija mora pažljivo ispitati potrebe na koje upozore zemlje u teškoćama, ocijeniti je li plan ulaganja koji je predložila država članica prikladan i izvediv u svjetlu preuzetih obveza (programa stabilnosti/konvergencije i nacionalnih programa reformi) iz europskog semestra te taj plan odobriti uz nadzor Europskog parlamenta.

4.9.

Parametri koji se koriste za pripremu proračuna i tumačenje podataka moraju biti jedinstveni i usklađeni te se moraju primjenjivati na sve države i njihove uprave te uključivati transparentne, razumljive i javnosti poznate postupke. Bila bi dovoljna samo jedna uredba s jasnim, jednostavnim pravilima koja bi osigurala uključivanje civilnog društva, socijalnih partnera i nacionalnih parlamenata.

4.10.

U skladu s tim pristupom, europski semestar treba preobraziti u veliku priliku da se u okviru EMU-a uspostavi međusobno povjerenje i pokrenu zajednički procesi, kako na polju strukturnih reformi (s kojima se moraju složiti sve države europodručja), tako i na polju proračuna. Regulatorni okvir trebao bi se razvijati u smjeru novog proračuna za europodručje, pri čemu bi se zajednički postupak za njegovo donošenje testirao uz najveću moguću transparentnost i vjerodostojnost, kao ključne vrijednosti za europsku javnost.