21.10.2016   

HR

Službeni list Europske unije

C 389/35

Izvjestitelj:

Antonio LONGO

1.1.

Četiri godine nakon stupanja na snagu Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi Europski gospodarski i socijalni odbor (EGSO) ponovo ističe središnju ulogu građana u europskom projektu i sposobnost europske građanske inicijative da pridonese rješavanju problema demokratskog deficita podupiranjem aktivnoga građanstva i participativne demokracije.

1.2.

Odbor se slaže sa stajalištima koja su već zauzeli Europski parlament, Odbor regija i europska ombudsmanica te smatra da nije iskorišten sav potencijal europske građanske inicijative zbog Uredbe za koju se traži revizija.

1.3.

Naime, EGSO je uočio znatne tehničke, pravne i administrativne probleme, kao i očitu preopterećenost Europske komisije nadležnostima, što onemogućuje potpuno korištenje i provedbu europske građanske inicijative te poduzimanje daljnjih mjera nakon uspješnih inicijativa.

1.4.

U svrhu revizije Uredbe Odbor predlaže sljedeće mjere:

1.4.1.

dati mogućnost građanskim odborima da započnu s prikupljanjem izjava o potpori na datum koji sami odaberu;

1.4.2.

priznati građanskim odborima status pravne osobe kako bi se ograničila kaznena odgovornost organizatora za djela počinjena namjerno ili krajnjom nepažnjom, po uzoru na Direktivu 2008/99/EZ o zaštiti okoliša putem kaznenog prava;

1.4.3.

stvoriti jedinstveno kontaktno mjesto, fizičko i na internetu, na kojemu građani mogu primati informacije i biti usmjereni tijekom podnošenja inicijativa;

1.4.4.

razmotriti prijedloge da se smanji dobna granica za podržavanje europskih građanskih inicijativa i sudjelovanje u njima, kao što su zatražili Parlament i Odbor regija;

1.4.5.

riješiti očiti sukob interesa unutar Komisije odvajajući uloge „institucionalnog vodiča” i „suca”. U tom kontekstu EGSO može biti prirodni kandidat za preuzimanje uloge pomagača i institucionalnog vodiča te Odbor ponovo ističe svoju spremnost da nastavi ispunjavati obveze u okviru već započetih inicijativa;

1.4.6.

jamčiti odgovarajuće aktivnosti koje trebaju uslijediti nakon uspješnih inicijativa zahtijevajući od Komisije da izradi zakonodavni prijedlog u roku od 12 mjeseci od kraja kampanje ili da na odgovarajući način obrazloži odluku o nepodnošenju prijedloga. U slučaju nepodnošenja prijedloga, Odbor se nada da će Europski parlament izvršiti pritisak na Komisiju u duhu članka 225. UFEU-a.

1.5.

EGSO naglašava da za određene probleme nije potrebna revizija Uredbe i da bi ih stoga trebalo hitno riješiti kako se ne bi obeshrabrili potencijalni predlagači. Kako bi taj instrument bio učinkovitiji i jednostavniji za korištenje, Odbor se nada provedbi sljedećih inicijativa:

1.5.1.

radi veće transparentnosti procesa registracije Komisija mora usvojiti jasne i jednostavne postupke te pružiti detaljne odgovore i moguća rješenja u slučaju inicijativa koje su ocijenjene kao neprihvatljive, omogućujući na taj način odborima da ih izmijene i ponovno podnesu;

1.5.2.

Komisija mora nastaviti pregovore s državama članicama radi pojednostavljenja, smanjenja i ujednačavanja sustava nacionalnih normi predviđenog za prikupljanje podataka. Posebno se predlaže da se ograniči zahtijevanje osobnih identifikacijskih dokumenata te da se svim građanima pruži mogućnost da potpisuju inicijative iz država boravka;

1.5.3.

besplatan računalni program za internetsko prikupljanje izjava o potpori (OCS) (1) učiniti trajno dostupnim kako bi se pojednostavili prikupljanje i katalogizacija izjava o potpori te kako bi se nacionalnim nadležnim tijelima olakšala provjera tih izjava. Usto se nada da će taj instrument postati dostupan i osobama s invaliditetom.

1.6.

U cilju većeg širenja i ukorijenjivanja europske građanske inicijative, Odbor preporučuje:

1.6.1.

bolje informiranje i podizanje razine osviještenosti građana o instrumentu europske građanske inicijative ad hoc uz pomoć kampanja, čime bi se građanskim odborima omogućilo da svojim potpisnicima pruže informacije o postignutim rezultatima, te posebice putem većeg zalaganja Komisije u pogledu objave daljnjih mjera poduzetih uslijed uspješnih inicijativa;

1.6.2.

jamčenje višejezičnosti i istraživanje novih načina povezivanja internetskog prikupljanja potpisa s društvenim i digitalnim medijima kako bi se doprlo do sve šire publike;

1.6.3.

u načelu pružanje svakom građaninu EU-a mogućnosti da bude predlagač europske građanske inicijative uz osiguravanje mogućnosti pokrivanja osnovnih troškova za kampanju kad je ta inicijativa službeno registrirana.

1.7.

EGSO predlaže uspostavu institucionalnog foruma o sudjelovanju europskih građana, koji bi u okviru Odbora i prema modelu Europskog foruma za migracije postao stalno mjesto za razgovor i raspravu i putem kojeg bi se iskoristilo djelovanje započeto Danom europske građanske inicijative. Ta bi tema mogla biti predmet posebnog i razrađenijeg prijedloga Odbora u okviru ad hoc samoinicijativnog mišljenja.

2.1.

Pravo na europsku građansku inicijativu uvedeno je Ugovorom iz Lisabona (2) kao inovativan instrument transnacionalne participativne demokracije. Tim se instrumentom omogućuje da milijun europskih građana iz najmanje sedam država članica zatraži od Komisije da donese zakonodavni prijedlog o pitanjima koja su u nadležnosti EU-a. Njime se želi aktivno uključiti građane u europske postupke donošenja odluka osiguravajući im neizravno pravo na zakonodavnu inicijativu.

2.2.

Propisi i postupci kojima se uređuje europska građanska inicijativa navedeni su u Uredbi EU-a koja je usvojena 16. veljače 2011. i stupila je na snagu 1. travnja 2012. (3).

2.3.

Europsku građansku inicijativu mogu organizirati i/ili potpisati svi europski građani koji su dosegli dob u kojoj se stječe pravo glasovanja na izborima za Europski parlament (4). Inicijativama ne mogu upravljati organizacije, no one ih mogu promicati i podržavati pod uvjetom da to rade potpuno transparentno.

2.4.

Postupak predviđen za europsku građansku inicijativu može se sažeti u tri faze:

2.4.1.

u početnoj se fazi predviđaju uspostava „građanskog odbora” (5), službena registracija inicijative (6) čiju prihvatljivost provjerava Komisija (7) te potvrđivanje sustava internetskog prikupljanja potpisa (8);

2.4.2.

u fazi prikupljanja potrebno je doseći milijun „izjava o potpori” (potpisa) u razdoblju od najviše 12 mjeseci u najmanje sedam država članica EU-a (9). Taj će rezultat morati potvrditi nadležna nacionalna tijela (10);

2.4.3.

u fazi podnošenja inicijativu ispituje Komisija, uz prethodan sastanak s organizatorima i javno saslušanje u Europskom parlamentu. Komisija će imati tri mjeseca za davanje odgovora ad hoc komunikacijom i odluku o tomu hoće li prihvatiti prijedlog kojim će se pokrenuti zakonodavni postupak.

3.1.

Do danas je više od šest milijuna europskih građana potpisalo najmanje jednu europsku građansku inicijativu. Iako je predstavljeno 56 inicijativa, Komisija je registrirala samo 36, a od toga je za samo tri inicijative prikupljeno najmanje milijun potpisa (11). Nijedna uspješna inicijativa nije rezultirala novim zakonodavnim prijedlogom premda je u nekim slučajevima Europska komisija uzela u obzir stajalište javnosti u pogledu određenih aspekata.

3.2.

Znatne tehničke, pravne i administrativne poteškoće na koje su naišli organizatori te slab zakonodavni učinak uspješnih inicijativa u temelju su narušile vjerodostojnost europske građanske inicijative kao instrumenta. Taj se fenomen očituje u velikom smanjenju broja registriranih inicijativa, koji je pao sa 16 inicijativa 2012. na 5 inicijativa 2015. godine (12), kao i u broju prikupljenih izjava o potpori, koji je s preko pet milijuna 2012. pao na tek nekoliko tisuća 2015. (13).

3.3.

U tom razdoblju od četiri godine mnogi organizatori i predstavnici organizacija civilnog društva (14) osudili su nedostatke i krutost instrumenta koji je trebao biti jasan, jednostavan i prilagođen korisnicima. Takva su stajališta potvrđena i na javnom savjetovanju koje je organizirao EGSO 22. veljače 2016.

3.4.

U veljači 2015., tri godine nakon stupanja na snagu Uredbe, Europski parlament predstavio je studiju (15) o stanju provedbe Uredbe i zatražio njezinu reviziju. U listopadu 2015. zaključci te studije preuzeti su u rezoluciji (16) kojom je Europski parlament službeno podnio spomenuti zahtjev Komisiji s jasnim i točnim prijedlozima.

3.5.

Nakon istrage čija je svrha bila provjeriti funkcionira li dobro postupak kojim se uređuje europska građanska inicijativa te ispitati ulogu i odgovornosti Komisije, europska je ombudsmanica u ožujku 2015. sastavila 11 smjernica s ciljem unapređenja inicijative (17).

3.6.

U listopadu 2015. Odbor regija usvojio je mišljenje u kojem se i sam zalagao za brzu i detaljnu izmjenu Uredbe (18).

3.7.

Kao odgovor na brojne zahtjeve za izmjenu Uredbe te kako je njome bilo predviđeno, Komisija je u travnju 2015. objavila izvješće (19) o dotad postignutim rezultatima, a nakon toga, u veljači 2016., izvješće o aktivnostima (20) u vezi s prijedlozima Parlamenta. Iako je priznala razne poteškoće s kojima su se suočili predlagači europske građanske inicijative i prihvatila mogućnost poboljšanja provedbe postojećeg regulatornog okvira, Komisija je u oba slučaja u više navrata odbacila svaku mogućnost revizije postojeće Uredbe u kratkom roku.

3.8.

Rašireno mišljenje među europskim institucijama, organizatorima i predstavnicima organizacija civilnog društva jest da, unatoč nekim zabilježenim pozitivnim rezultatima, potencijal europske građanske inicijative još uvijek nije ni približno u cijelosti iskorišten kada je riječ o prijedlozima politike i aktivnom sudjelovanju građana.

3.9.

Glavne su kritike koje su na jednak način istaknule institucije i dionici sljedeće:

3.9.1.

Nedovoljno znanje i slaba osviještenost građana i nacionalnih institucija o instrumentu europske građanske inicijative (21).

3.9.2.

Građanski odbori naišli su na brojne tehničke, pravne i administrativne prepreke u fazama registracije i prikupljanja izjava o potpori, takve prirode da bi mogli narušiti uspjeh same inicijative.

3.9.3.

Građani koji su htjeli potpisati određenu inicijativu suočili su se s brojnim poteškoćama povezanima s pojedinim nacionalnim zakonima o obradi podataka.

3.9.4.

Komisija nije uzela u obzir mali broj uspješnih inicijativa za izradu novih zakonodavnih prijedloga, već samo za zakonodavne inicijative koje su bile samo neizravno povezane s građanskim inicijativama.

3.10.

Kao glavne poteškoće s kojima su se suočili građanski odbori istaknuto je sljedeće:

3.10.1.

nepriznavanje statusa građanskih odbora kao pravnih osoba. To negativno utječe na važne praktične aspekte europske građanske inicijative, poput prikupljanja novčanih sredstava ili jednostavnog otvaranja tekućeg računa. Osim toga, činjenica da su predlagači odgovorni „za bilo kakvu štetu koju uzrokuju pri organiziranju” (22) europske građanske inicijative ima odvraćajući učinak;

3.10.2.

previše kruta primjena uvjeta koje europske građanske inicijative trebaju ispunjavati. Europska komisija ocijenila je oko 40 % inicijativa neprihvatljivima u prvoj fazi procesa, odnosno u fazi registracije inicijative (23). Prema mišljenju Europskog parlamenta trebalo bi detaljno ispitati sukob interesa unutar Komisije koja bi s jedne strane trebala informirati organizatore i procijeniti prihvatljivost inicijative, ali je s druge strane i institucija kojoj je ta ista inicijativa namijenjena (24);

3.10.3.

preklapanje aktivnosti u vremenskom razdoblju predviđenom za provođenje europske građanske inicijative. Vrijeme potrebno da bi se u svakoj državi članici potvrdili sustavi elektroničkog prikupljanja podataka dodatno smanjuje već ionako kratko razdoblje od 12 mjeseci za prikupljanje izjava o potpori;

3.10.4.

izostanak odgovarajuće potpore Komisije, posebice u fazi pokretanja inicijative i upravljanja njome. Posebno je detaljno potrebno ispitati usluge hostinga i OSC-a koje Komisija nudi bez naknade te poteškoće s kojima se susreću organizatori pri izradi i objavi dokumentacije na više jezika;

3.10.5.

provođenje europske građanske inicijative skup je proces. To potvrđuje i činjenica da su tri uspješne inicijative imale potporu velikih organizacija civilnog društva koje su tehnički, organizacijski i financijski podupirale njihove aktivnosti. Kako se ne bi narušilo osnovno načelo europske građanske inicijative, mnogi su organizatori istaknuli potrebu za time da se na razini EU-a dodjeljuje veća potpora za pokretanje kampanje;

3.10.6.

prekomjerna strogost u prikupljanju i obradi osobnih podataka. U nekim su državama članicama propisi u tom području doveli do dodatnog obeshrabrivanja u pogledu organiziranja novih inicijativa i sudjelovanja u njima. Osim toga, u nekim se državama zakonima o prikupljanju podataka predviđa da se u obzir uzmu samo potpisi građana koji borave na tom nacionalnom teritoriju, čime se zapravo 11 milijuna osoba lišava njihovog prava na sudjelovanje (25);

3.10.7.

slabo uključivanje predlagača u daljnje mjere. S obzirom na slabe mjere poduzete uslijed uspješnih inicijativa, sastanci i saslušanja čine se nedostatnima da bi Komisija pokrenula konkretne zakonodavne mjere.

3.11.

Godina 2016. ključna je za europsku građansku inicijativu u pogledu procesa koji bi mogao dovesti do njezine revizije. Ovim se samoinicijativnim mišljenjem želi predstaviti doprinos EGSO-a tom procesu, imajući pritom na umu ogroman neiskorišteni potencijal tako važnog i inovativnog instrumenta u europskim postupcima donošenja odluka te u kontekstu istinskog europskoga građanstva.

4.1.

EGSO je, kao most između europskih institucija i organizacija civilnog društva, od samog početka bio uključen u raspravu o europskoj građanskoj inicijativi. O tome svjedoče i dosad usvojena mišljenja (26), kao i uspostava ad hoc skupine koja neprestano prati napredak i provedbu tog prava (27).

4.2.

Odbor je usto aktivno uključen u postupak provođenja europske građanske inicijative u dvostrukoj ulozi (28): on djeluje kao pomagač u inicijativama i institucionalni vodič. Među inicijativama i ovlastima EGSO-a treba spomenuti:

4.2.1.

događanje pod nazivom „Dan europske građanske inicijative” koje se organizira svake godine u cilju ocjene, u suradnji sa svim uključenim dionicima, stanja provedbe i djelotvornosti europske građanske inicijative. Osim toga, tim se događanjem olakšava razmjena dobrih praksi i umrežavanje predlagača i drugih dionika;

4.2.2.

uspostavu vlastita ureda („Služba za korisnike za europsku građansku inicijativu”), koji među ostalim nudi prijevod na službene jezike EU-a opisa onih inicijativa koje je Komisija potvrdila;

4.2.3.

stavljanje na raspolaganje vlastitih prostora radi poticanja širenja kampanja;

4.2.4.

izradu praktičnog vodiča, sada već u trećem izdanju, radi informiranja o europskoj građanskoj inicijativi i njezina promicanja (29). Osim toga, Odbor europskoj građanskoj inicijativi daje ključnu ulogu u još jednoj publikaciji naslovljenoj „Europska putovnica za aktivno građanstvo” (30) čiji je cilj informirati europske građane o njihovim pravima i potaknuti transnacionalnu participativnu demokraciju;

4.2.5.

izradu, 2016. godine, javnog arhiva akademske i znanstvene dokumentacije o europskoj građanskoj inicijativi koji je dostupan svim građanima bez naknade;

4.2.6.

predstavljanje na plenarnim zasjedanjima ili na sastancima stručnih skupina svih registriranih inicijativa koje su imale velik odjek, a koje nisu u suprotnosti sa službenom politikom Odbora izraženom u njegovim mišljenjima. To EGSO-u omogućuje da uz zadržavanje neutralnog položaja tim građanskim inicijativama pruži odgovarajuću vidljivost;

4.2.7.

predstavnici EGSO-a sudjeluju na saslušanjima u Europskom parlamentu koja se tiču uspješnih inicijativa te EGSO na taj način pridonosi postupku analize i detaljnog ispitivanja tih inicijativa koje provodi Komisija.

5.1.

EGSO ponovno snažno ističe svoju potporu europskoj građanskoj inicijativi. Četiri godine od stupanja na snagu Uredbe o europskoj građanskoj inicijativi bilježe se ohrabrujući podaci u pogledu sudjelovanja, ali i ogroman neiskorišteni potencijal. Naime, Odbor vjeruje da se ispravnom i potpunom provedbom europske građanske inicijative može pridonijeti premošćivanju rastućeg jaza između građana i Europske unije.

5.2.

EGSO se slaže s mišljenjima koja su već iznijeli Europski parlament, Odbor regija i europska ombudsmanica, koji smatraju da je razlog djelomične i ograničene provedbe europske građanske inicijative višestruk. Posebice se uočavaju tehničke, pravne i administrativne prepreke, ali i jasan institucionalni kratki spoj do kojega dolazi zbog preopterećenosti Europske komisije nadležnostima i odgovornostima.

5.3.

EGSO usto smatra da je Komisija uspješno riješila neke od tih problema, kao u slučaju uspostavljanja besplatnog sustava internetskog prikupljanja podataka, dok se drugi, nažalost, ne mogu riješiti bez izmjene same Uredbe.

5.4.

Odbor stoga poziva Komisiju da se angažira na dvostrukoj razini, odnosno da se hitno uključi u rješavanje i/ili pojednostavljenje jednostavnijih i očitih tehničkih i administrativnih problema te da što prije predstavi prijedlog reforme spomenute Uredbe kako bi se riješili složeniji institucionalni, pravni i organizacijski problemi.

6.1.

Radi pojednostavljenja i povećanja djelotvornosti europske građanske inicijative, EGSO iznosi sljedeće prijedloge za reformu Uredbe:

6.1.1.

omogućiti građanskim odborima da započnu s prikupljanjem izjava o potpori na datum koji sami odaberu. To je ključno kako bi razdoblje od 12 mjeseci za prikupljanje potpisa bilo iskorišteno na najdjelotvorniji način;

6.1.2.

priznati građanskim odborima status pravne osobe, dodjeljujući im, ako je potrebno, poseban status, tako da se ograniči kaznena odgovornost organizatora za djela počinjena namjerno ili krajnjom nepažnjom, po uzoru na Direktivu 2008/99/EZ o zaštiti okoliša putem kaznenog prava;

6.1.3.

stvoriti jedinstveno kontaktno mjesto, fizičko i na internetu, na kojemu zainteresirani građani mogu primati informacije i biti usmjereni tijekom podnošenja inicijative. Ključno je građanskim odborima pružiti odgovarajuću tehničku i pravnu pomoć kako bi se olakšalo podnošenje prijedloga i povećao postotak inicijativa koje se smatraju prihvatljivima;

6.1.4.

razmotriti prijedloge da se smanji dobna granica za podupiranje građanskih inicijativa i sudjelovanje u njima, kako su predložili Parlament i Odbor regija, kako bi se mladima omogućilo da aktivno sudjeluju u procesu izgradnje Europske unije;

6.1.5.

odvojiti uloge „institucionalnog vodiča” i „suca” koje trenutačno pripadaju Komisiji. To je presudno za rješavanje očitog sukoba interesa unutar Komisije, kao i za poticanje potpune i djelotvorne provedbe europske građanske inicijative.

6.1.5.1.

Potvrđujući svoju spremnost da nastavi ispunjavati obveze u okviru već započetih inicijativa, EGSO može biti prirodni kandidat za preuzimanje uloge pomagača i institucionalnog vodiča.

6.1.6.

Jamčiti da se uslijed uspješnih inicijativa poduzimaju odgovarajuće daljnje mjere. Uvažavajući pravo na inicijativu Europske komisije, od potonje se traži da izradi zakonodavni prijedlog u roku od 12 mjeseci od kraja kampanje ili da na odgovarajući način obrazloži odluku o nepodnošenju prijedloga. U slučaju nepodnošenja prijedloga u utvrđenom roku, Odbor se nada da će Europski parlament izvršiti pritisak na Komisiju u duhu članka 225. UFEU-a. Komisija će usto morati uspostaviti uži odnos s predlagačima inicijativa, i to ne samo jednostavnim saslušanjima u Europskom parlamentu, kako bi se osiguralo da razrađeni prijedlog odgovara očekivanjima onih koji su ga poduprli.

6.2.

Odbor usto ističe da bi Europska komisija trebala:

6.2.1.

proces registracije učiniti transparentnijim i djelotvornijim. Konkretno, Komisija bi trebala imati aktivniju ulogu i pružati detaljne odgovore te moguća rješenja u slučaju da se inicijativa ocijeni neprihvatljivom, čime bi se odborima pružila mogućnost da je izmijene i usklade s kriterijima utvrđenima važećim propisima;

6.2.2.

nastaviti pregovarati s državama članicama radi pojednostavljenja, smanjenja i ujednačavanja sustava nacionalnih normi predviđenog za prikupljanje podataka, koji je potreban za potpisivanje izjave o potpori. Posebno predlaže da se maksimalno ograniči zahtijevanje osobnih identifikacijskih dokumenata te da se svim građanima pruži mogućnost da potpisuju inicijative iz država boravka (31);

6.2.3.

besplatan program za internetsko prikupljanje izjava o potpori učiniti trajno dostupnim, čime bi se pojednostavilo prikupljanje i katalogizacija izjava o potpori te bi se nacionalnim nadležnim tijelima olakšala provjera tih izjava. Usto se nada da će taj instrument postati dostupan i osobama s invaliditetom;

6.3.

Posebno preporučuje:

6.3.1.

jačanje postupaka informiranja i podizanja razine osviještenosti u vezi s europskom građanskom inicijativom. To bi se prije svega trebalo činiti ad hoc kampanjama koje promiču Komisija i države članice. U tu svrhu predlaže da se građanskim odborima pruži mogućnost da zainteresiranim podupirateljima pružaju informacije o napretku i rezultatima postignutima kampanjom (uz njihovo prethodno odobrenje). Slično vrijedi i za Komisiju koja bi trebala na bolji način obznanjivati daljnje mjere poduzete uslijed uspješnih inicijativa te o tome ponajprije obavještavati građanske odbore;

6.3.2.

jamčenje višejezičnosti kao neophodnog preduvjeta za ostvarenje visoke stope sudjelovanja te istraživanje novih načina povezivanja internetskog prikupljanja potpisa s društvenim i digitalnim medijima kako bi se doprlo do sve šire publike;

6.3.3.

u načelu pružanje svakom građaninu EU-a mogućnosti da bude predlagač europske građanske inicijative uz osiguravanje mogućnosti pokrivanja osnovnih troškova za kampanju kad je ta inicijativa službeno registrirana.

6.4.

Konačno, EGSO predlaže uspostavu institucionalnog foruma o sudjelovanju europskih građana, koji bi u okviru Odbora i prema modelu Europskog foruma za migracije postao stalno mjesto za razgovor i raspravu i putem kojeg bi se iskoristilo djelovanje započeto tijekom Dana europske građanske inicijative. U tom kontekstu te kako bi se zajamčilo sudjelovanje kvalificiranih dionika, EGSO bi među ostalima pozvao relevantne predstavnike institucija, po jednog predstavnika svakog građanskog odbora čija je inicijativa službeno registrirana, kao i sve zainteresirane dionike. Ta bi tema mogla biti predmet posebnog i razrađenijeg prijedloga Odbora u okviru ad hoc samoinicijativnog mišljenja.