52014DC0431

1. Uvod

Vijeće je 10. prosinca 2013. donijelo preporuku za Poljsku, a 28. siječnja 2014. za Hrvatsku u cilju okončanja njihova stanja prekomjernog državnog deficita. Vijeće je utvrdilo rokove 14. travnja 2014. odnosno 30. travnja 2014. u okviru kojih te dvije države trebaju donijeti mjere potrebne za učinkovito djelovanje u skladu s preporukama i dostaviti detaljno izvješća o predviđenim strategijama konsolidacije koje namjeravaju poduzeti za postizanje ciljeva.

Vijeće je 10. prosinca 2013. na temelju članka 126. stavka 8. Ugovora utvrdilo da Poljska nije poduzela učinkovito djelovanje za ispravak svojeg prekomjernog deficita do 2014. u skladu s preporukom Vijeća od 21. lipnja 2013. te je na temelju članka 126. stavka 7. Ugovora preporučilo Poljskoj da okonča stanje prekomjernog državnog deficita do 2015. Poljska je u skladu s člankom 5. stavkom 1.a Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 izvijestila o poduzetom djelovanju u okviru programa konvergencije koji je dostavila 15. travnja 2014. i u posebnom izvješću dostavljenom istog dana.

S obzirom na svoje izvješće na temelju članka 126. stavka 3. Ugovora i uzimajući u obzir mišljenje Gospodarskog i financijskog odbora u skladu s člankom 126. stavkom 4. Ugovora, Komisija je 10. prosinca 2013. zaključila da u Hrvatskoj postoji prekomjerni deficit. Komisija je stoga navedeno mišljenje uputila Hrvatskoj i o tome obavijestila Vijeće. Budući da su u skladu s nacionalnim planovima i prognozom Komisije deficiti u razdoblju 2013. – 2015. ostali znatno iznad referentne vrijednosti iz Ugovora od 3 % BDP-a te da se u 2014. očekuje rast udjela duga iznad 60 % BDP-a i njegov daljni rast tijekom razdoblja obuhvaćenog prognozom do 2015., Vijeće je 28. siječnja 2014. utvrdilo da u Hrvatskoj postoji prekomjerni deficit u skladu s člankom 126. stavkom 6. Ugovora te je na temelju članka 126. stavka 7. Ugovora toj državi izdalo preporuku u cilju okončanja njezina stanja prekomjernog deficita do 2016. Hrvatska je u skladu s člankom 3. stavkom 4.a Uredbe Vijeća (EZ) br. 1467/97 izvijestila o poduzetom djelovanju u okviru programa konvergencije koji je dostavila 30. travnja 2014.

Nakon što su države članice dostavile svoja izvješća, Komisija ih je pregledala kako bi ocijenila jesu li poštovale preporuke koje su primile u skladu s člankom 126. stavkom 7.

2. Ocjena poduzetog djelovanja

U skladu s Uredbom (EZ) br. 1467/97 i Kodeksom ponašanja[1] smatra se da je država članica poduzela učinkovito djelovanje ako je postupila u skladu s preporukom iz članka 126. stavka 7. UFEU-a. U Kodeksu ponašanja navodi se da je pri ocjeni učinkovitog djelovanja potrebno osobito voditi računa o tome je li dotična država članica ostvarila godišnje proračunske ciljeve i poboljšala svoj ciklički prilagođeni saldo bez jednokratnih i ostalih privremenih mjera, u skladu s preporukom Vijeća.

Komisija u skladu s metodologijom za ocjenjivanje učinkovitog djelovanja prvo razmatra je li država članica ostvarila nominalni cilj i s time povezano poboljšanje strukturnog salda, kako je navedeno u preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Ako jest, postupak se obustavlja.

Ako država članica nije postigla cilj ukupnog deficita ili traženo poboljšanje strukturnog salda, provodi se pomna analiza razloga njezina neuspjeha kako bi se ocijenilo je li država članica postupila u skladu s preporukom (ili obavijesti). Pomna analiza temelji se na dvije komplementarne mjere fiskalnog napora: i. pristup „odozgo prema dolje”, odnosno izračun promjene strukturnog salda, prilagođen promjenama koje proizlaze iz revizije potencijalnog rasta proizvodnje, neočekivano visokih/niskih prihoda i nepredviđenih događaja; ii. pristup „odozdo prema gore”, odnosno procjena proračunskog učinka pojedinačnih fiskalnih mjera koje je provela vlada. Pomnu analizu potrebno je dopuniti ostalim relevantnim kvalitativnim razmatranjima zahvaljujući kojima će Komisija moći donijeti kvalificiranu odluku o tome je li država članica poduzela dovoljno mjera politika radi pridržavanja preporuke (ili obavijesti) u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. Pokaže li pomna analiza da je dotična država članica u okviru svojih politika ispunila preuzete obveze, zaključak ocjene bit će da je učinkovito djelovanje poduzeto, a Vijeće će imati mogućnost produžiti rok iako cilj ukupnog deficita nije postignut. Pokaže li pomna analiza da te obveze nisu ispunjene i da cilj ukupnog deficita nije postignut, zaključak ocjene bit će da učinkovito djelovanje nije poduzeto i da bi postupak trebalo pojačati (uz mogućnost novog roka za uklanjanje nedostataka).

2.1. Ocjena djelovanja koje je poduzela Poljska

U skladu s novom preporukom Vijeća od 10. prosinca 2013. Poljska je trebala ostvariti ukupni deficit od 4,8 % BDP-a u 2013., 3,9 % u 2014. i 2,8 % u 2015. (isključujući učinak prijenosa sredstava iz drugog stupa mirovinskog sustava). Na temelju makroekonomske prognoze na kojoj se zasniva preporuka Vijeća, to je u skladu s poboljšanjem strukturnog salda od 1 % BDP-a u 2014. i 1,2 % BDP-a za 2015. Poljskoj je preporučeno i da strogo provodi mjere koje je već najavila i donijela te da ih dopuni dodatnim mjerama kako bi postigla održivo smanjenje prekomjernog deficita do 2015. Poljska je dobila rok 15. travnja 2014. za poduzimanje učinkovitog djelovanja u skladu s preporukom i dostavu detaljnog izvješća o predviđenoj strategiji konsolidacije koju namjerava poduzeti za postizanje ciljeva. Poljska nadležna tijela u utvrđenom su roku Komisiji dostavila izvješće u kojem predstavljaju mjere poduzete na temelju preporuke Vijeća i iznose strategiju konsolidacije za okončanje stanja prekomjernog državnog deficita.

Ukupni deficit u 2013. iznosio je 4,3 % BDP-a, što je manje od preporučene razine od 4,8 % BDP-a. U skladu s proljetnom prognozom Komisije 2014. predviđa se da će deficit opće države dosegnuti suficit od 5,7 % BDP-a u 2014. Ako se ta predviđanja prilagode kako bi se isključio prijenos sredstava iz mirovinskog sustava (u skladu sa statističkim pravilima koja će na snagu stupiti u rujnu 2014.), saldo opće države u 2014. iznosi -3,6 % BDP-a, što je ispod cilja ukupnog deficita utvrđenog u preporuci. Uz pretpostavku o nepromijenjenim politikama predviđa se da će deficit za 2015. iznositi 3,1 % BDP-a (isključujući učinak prijenosa sredstava iz drugog stupa mirovinskog sustava), što je iznad preporučenog cilja od 2,8 %.

U skladu s proljetnom prognozom Komisije očekuje se da će u 2014. promjena strukturnog salda biti u skladu s preporučenim ciljem od 1 %, dok će u 2015. iznositi 0,4 % BDP-a, što je ispod cilja za tu godinu.

Tablica 1. Poljska – usporedba proračunskih predviđanja

U Komisijinim predviđanjima u obzir se uzimaju i dovoljno precizne mjere koje je Poljska najavila u svojem izvješću o učinkovitom djelovanju i programu konvergencije. Većina tih mjera poduzeta je prije nego što je Vijeće 10. prosinca 2013. donijelo novu preporuku u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita i već je obuhvaćena jesenskom prognozom Komisije 2013. U skladu s procjenom Komisije očekuje se da će dodatne mjere poduzete nakon preporuke u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita imati neznatan učinak u 2014., dok će u 2015. dovesti do smanjenja deficita za 0,1 % BDP-a.

Nakon ispravka u smislu smanjenja potencijalnog rasta i kretanja prihoda nakon preporuke Vijeća, prilagođeno strukturno poboljšanje u 2014.procjenjuje se na 0,6 % BDP-a, što je ispod onoga što zahtijeva Vijeće. To je potvrđeno i procjenom utemeljenom na pristupu „odozdo prema gore” u okviru koje se procjenjuje opseg dodatnog fiskalnog napora u 2014. na temelju diskrecijskih mjera na strani prihoda i kretanja rashoda između osnovnog scenarija na kojem se temelji preporuka Vijeća i prognoze Komisije 2014. Ta procjena upućuje na napor od -0,1 % BDP-a u usporedbi s traženih 0,4 % BDP-a. U 2015. se na temelju uobičajene pretpostavke o nepromijenjenim politikama predviđa da će prilagođena promjena strukturnog salda iznositi 0,1 % BDP-a, što je znatno niže od 1,2 % BDP-a koji se zahtijeva u revidiranoj preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita. To je potvrđeno i procjenom utemeljenom na pristupu „odozdo prema gore” u okviru koje se predviđa napor od -0.8 % BDP-a u 2015., što je znatno niže od procjene potrebnog napora u trenutku izrade preporuke.

Tablica 2. Poljska – usporedba prilagođene promjene strukturnog salda i fiskalnog napora na temelju proljetne prognoze Komisije 2014.

Budući da je Poljska u 2014. dosegnula preporučeni ukupni saldo i preporučenu promjenu strukturnog salda, Komisija smatra da se postupak treba obustaviti. Međutim i dalje postoje rizici za trajno smanjenje prekomjernog deficita u postavljenom roku jer je fiskalni napor mjeren s pomoću ispravljene promjene strukturnog salda i pristupa „odozdo prema gore” znatno niži od preporučene razine. Prema prognozi službi Komisije za 2015. prije dostave proračuna za 2015. ukupni deficit smanjit će se na 3,1 % BDP-a (isključujući prijenos sredstava iz drugog stupa mirovinskog sustava), a strukturno poboljšanje dosegnuti 0,4 % BDP-a, što je niže od ciljeva koje je preporučilo Vijeće. Stoga proračun za 2015. treba obuhvaćati strukturne mjere prilagodbe kako bi se osigurala usklađenost s preporukom Vijeća.

2.2. Ocjena djelovanja koje je poduzela Hrvatska

Vijeće je 28. siječnja 2014. pokrenulo postupak u slučaju prekomjernog deficita za Hrvatsku i preporučilo da se prekomjerni deficit smanji do 2016. U preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita od Hrvatske se traži da ostvari cilj ukupnog deficita od 4,6 % BDP-a u 2014., 3,5 % BDP-a u 2015. i 2,7 % BDP-a u 2016.[2] To je u skladu s poboljšanjem strukturnog salda od 0,5 % BDP-a u 2014., 0,9 % BDP-a u 2015. i 0,7% BDP-a u 2016., a Hrvatska bi trebala donijeti i konsolidacijske mjera u iznosu od 2,3 % BDP-a u 2014. i 1,0 % BDP-a u 2015. i 2016. kako bi postigla traženu prilagodbu strukturnog salda. Hrvatska je dobila rok 30. travnja 2014. za poduzimanje učinkovitog djelovanja u skladu s preporukom i dostavu detaljnog izvješća o predviđenoj strategiji konsolidacije koju namjerava poduzeti za postizanje ciljeva. Hrvatska je dostavila izvješće o djelovanju koje je poduzela u okviru svojeg programa konvergencije.

Tablica 3. Hrvatska – usporedba proračunskih predviđanja

Na temelju trenutačnih informacija i proljetne prognoze Komisije 2014. očekuje se da će deficit opće države dosegnuti 3,8 % BDP-a u 2014. i 3,1% BDP-a u 2015. Ako se ta predviđanja prilagode kako bi se isključio prijenos sredstava iz mirovinskog sustava (u skladu sa statističkim pravilima koja će na snagu stupiti u rujnu 2014.), predviđeni državni deficit iznosi 4,6 % BDP-a u 2014. i 3,8% BDP-a u 2015. Međutim osnovni scenarij službi Komisije ne obuhvaća potpuni skup mjera iz konsolidacijskog paketa zbog nedovoljne preciznosti određenih mjera (primjerice uštede na subvencijama ili socijalnim transferima) i određene neizvjesnosti u pogledu računovodstvenog tretmana određenih mjera (primjerice u slučaju povlačenja dobiti iz državnih poduzeća). Usprkos tome i s obzirom na tu predviđenu prilagodbu očekuje se da će nominalni cilj utvrđen u kontekstu postupka u slučaju prekomjernog deficita biti postignut u 2014., dok će u 2015. za njegovo postizanje nedostajati 0,25 % BDP-a. Strukturni saldo se u 2014. poboljšava za 0,4 % BDP-a, a u 2015. za 0,8 % BDP-a, što je u obje godine nešto manje od poboljšanja od 0,5 % i 0,9 % koje se traži u preporuci u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita.

Tablica 4. Hrvatska – usporedba prilagođene promjene strukturnog salda i fiskalnog napora na temelju proljetne prognoze Komisije 2014.

Pomna analiza na temelju prilagođene promjene strukturnog salda i pristupa „odozdo prema gore”, što je potrebno za ocjenu učinkovitog djelovanja, upućuje na to da će se prilagođeni strukturni saldo u 2014. poboljšati za 0,2 % BDP-a, dok će napor u 2015. iznositi 0,8 % BDP-a. U obje bi godine to bilo manje od zahtjeva iz preporuke, ali u 2015. samo neznatno manje. Istodobno ocjena fiskalnog napora utemeljena na pristupu „odozdo prema gore” upućuje na to da će on biti postignut u 2014. i 2015., pri čemu će mjere u 2014. iznositi 2,3 % BDP-a (u skladu sa zahtjevima), a u 2015. 1,1 % (nešto iznad preporučenih 1 % BDP-a). To je odraz činjenice da se proračunska prilagodba predviđena u okviru programa temelji na opsežnom skupu mjera, uključujući povećanja doprinosa za socijalnu sigurnost i mirovinsko osiguranje, uštedu rashoda u području subvencija, intermedijarne potrošnje i socijalnih transfera. U okviru pomne analize treba voditi računa o tome da su sve te mjere donesene nakon odluke Vijeća o postojanju prekomjernog deficita iz siječnja 2014. i kao odgovor na tu odluku. Odlučnost nadležnih tijela da poštuju preporuku Vijeća očituje se i u činjenici da su donijeli dodatne mjere koje iznose 0,4 % BDP-a nakon što je postalo očito da revizija proračuna za 2014. provedena u ožujku 2014. nije dovoljna za ispunjenje preporuka u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita

S obzirom na činjenicu da se u 2014. očekuje postizanje nominalnog cilja, da pristup „odozdo prema gore” upućuje na to da je Hrvatska poduzela potreban broj mjera za postizanje strukturnih ciljeva iz preporuke u okviru postupka u slučaju prekomjernog deficita i uzimajući u obzir pomnu analizu i ostale prethodno spomenute kvalitativne čimbenike, Komisija smatra da se postupak za Hrvatsku treba obustaviti. Međutim uzevši u obzir da službe Komisije predviđaju da će u 2015. prije dostave proračuna za 2015. ukupni saldo i strukturno poboljšanje biti ispod ciljeva koje je preporučilo Vijeće, proračun za 2015. treba obuhvaćati strukturne mjere prilagodbe kako bi se osiguralo poštovanje preporuke Vijeća.

3. Zaključci

Komisija smatra da su Hrvatska i Poljska poduzele učinkovito djelovanje te da trenutačno nisu potrebni daljnji koraci u postupku u slučaju prekomjernog deficita. Komisija će u skladu s Ugovorom i Paktom o stabilnosti i rastu nastaviti pažljivo pratiti proračunska kretanja.

Prilog. Tablice povezane s postupkom u slučaju prekomjernog deficita

Tablica A1. Prilagodba vidljivog strukturnog napora za reviziju potencijalnog rasta –

detalji izračuna

Tablica A2. Prilagodba vidljivog strukturnog napora za reviziju neočekivano visokih/niskih prihoda – detalji izračuna

[1]„Specifikacije za provedbu Pakta o stabilnosti i rastu i smjernice u pogledu oblika i sadržaja programa stabilizacije i konvergencije” dostupne su na:            http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm .

[2]    Ciljevi nisu ispravljeni u odnosu na učinak prijenosa sredstava iz drugog stupa mirovinskog sustava. Međutim s uvođenjem sustava ESA2010 u jesen 2014. taj će učinak biti isključen iz iznosa koji će nakon toga biti osnova za procjenu u okviru Pakta o stabilnosti i rastu.