SDĚLENÍ KOMISE Posouzení opatření přijatých POLSKEM v návaznosti na doporučení Rady ze dne 10. prosince 2013 a CHORVATSKEM v návaznosti na doporučení Rady ze dne 28. ledna 2014 s cílem odstranit nadměrný schodek veřejných financí /* COM/2014/0431 final */
1.
Úvod
Dne 10. prosince
2013 přijala Rada pro Polsko a dne 28. ledna 2014 pro Chorvatsko
doporučení určené k odstranění nadměrného schodku
veřejných financí. Rada stanovila, že Polsko a Chorvatsko mají do 15.
a 30. dubna 2014 přijmout opatření nezbytná k účinnému
dosažení souladu s doporučeními a podat podrobnou zprávu o
konsolidační strategii, kterou hodlají k dosažení těchto cílů
použít. V
případě Polska Rada dne 10. prosince 2013 na základě
čl. 126 odst. 8 Smlouvy rozhodla, že Polsko nepřijalo
pro splnění doporučení Rady ze dne 21. června 2013 účinná
opatření k odstranění nadměrného schodku do roku 2014, a na
základě čl. 126 odst. 7 Smlouvy Polsku doporučila, aby
nadměrný schodek odstranilo do roku 2015. V souladu
s čl. 5 odst. 1a nařízení Rady (ES) č. 1467/97
Polsko podalo zprávu o přijatých opatřeních jak v rámci svého
konvergenčního programu předloženého dne 15. dubna 2014, tak ve
zvláštní zprávě předložené téhož dne. Pokud jde o
Chorvatsko, Komise dne 10. prosince 2013 s ohledem na svou zprávu podle čl.
126 odst. 3 Smlouvy a na stanovisko Hospodářského a finančního výboru
podle čl. 126 odst. 4 Smlouvy dospěla k názoru, že v Chorvatsku
existuje nadměrný schodek. Komise proto toto stanovisko sdělila
Chorvatsku a informovala o něm Radu. Dne 28. ledna 2014, vzhledem k tomu,
že podle vnitrostátních plánů i podle prognózy Komise měly schodky v
období 2013–2015 zůstat vysoko nad referenční hodnotou stanovenou
podle Smlouvy na 3 % HDP, a očekávalo se, že míra zadlužení vystoupí v roce
2014 nad 60 % HDP a v horizontu prognózy bude dále růst až do roku
2015, Rada v souladu s čl. 126 odst. 6 Smlouvy rozhodla, že v Chorvatsku
existuje nadměrný schodek a podle čl. 126 odst. 7 Smlouvy vydala pro
tento stát doporučení k odstranění nadměrného schodku do roku
2016. V souladu s čl. 3 odst. 4a nařízení Rady (ES)
č. 1467/97 Chorvatsko podalo zprávu o přijatých
opatřeních v rámci svého konvergenčního programu předloženého
dne 30. dubna 2014. Po
předložení zpráv členskými státy Komise posoudila, zda tyto státy
splnily příslušná doporučení vydaná podle čl. 126 odst. 7.
2.
Posouzení přijatých opatření
Podle
nařízení (ES) č. 1467/97 a souboru pravidel[1] by se
mělo mít za to, že členský stát přijal účinná
opatření, pokud jednal v souladu s doporučením vydaným podle
čl. 126 odst. 7 SFEU. Soubor pravidel stanoví, že při
posuzování účinnosti opatření by mělo být zejména
zohledněno, zda dotyčný členský stát dosáhl ročních
rozpočtových cílů a souvisejícího zlepšení svého cyklicky očištěného
salda bez vlivu jednorázových a jiných dočasných opatření, jak
doporučila Rada. Podle metodiky
pro posuzování účinnosti opatření musí Komise nejprve posoudit, zda
členský stát plní nominální cíl a dosáhl souvisejícího zlepšení
strukturálního salda podle doporučení vydaného v rámci postupu
při nadměrném schodku. Pokud tomu tak je, je postup pozastaven. Pokud
členský stát nesplní cíl celkového schodku nebo nedosáhne požadovaného
zlepšení strukturálního salda, provede se důkladná analýza
příčin tohoto stavu, aby se vyhodnotilo, zda členský stát jednal
v souladu s doporučením (nebo oznámením). Důkladná analýza
je založena na dvou vzájemně se doplňujících opatření fiskální
konsolidace: i) na přístupu „shora dolů“, při němž se
spočítá změna strukturálního salda upravená o změny vyplývající
z revize růstu potenciálního produktu, neočekávaných příjmů
či výpadků příjmů a neočekávaných událostí, a ii)
na přístupu „zdola nahoru“, při němž se odhadne rozpočtový
dopad jednotlivých fiskálních opatření prováděných vládou.
Důkladná analýza musí být doplněna posouzením dalších relevantních
aspektů, které Komisi umožní vytvořit si kvalifikovaný úsudek
o tom, zda členské státy přijaly dostatečná politická
opatření ke splnění doporučení (nebo oznámení) vydaného
v rámci postupu při nadměrném schodku. Jestliže z důkladné
analýzy vyplývá, že dotčený členský stát plní své politické
závazky, povede posouzení k závěru, že účinná opatření
byla přijata, a Rada bude moci prodloužit lhůtu, i když nebylo
dosaženo cíle celkového schodku. Jestliže z důkladné analýzy vyplývá, že
nejsou plněny politické závazky a není dosaženo cíle celkového schodku,
povede posouzení k závěru, že účinná opatření nebyla
přijata a že by postup při nadměrném schodku měl vstoupit
do další fáze (s možností stanovit pro odstranění schodku novou
lhůtu).
2.1.
Posouzení opatření přijatých Polskem
V novém
doporučení Rady ze dne 10. prosince 2013 bylo Polsku doporučeno
dosáhnout celkového schodku ve výši 4,8 % HDP v roce 2013,
3,9 % HDP v roce 2014 a 2,8 % HDP v roce 2015 (bez
dopadu převodů aktiv z druhého pilíře systému důchodového
pojištění). Na základě makroekonomické prognózy, která byla
podkladem pro doporučení Rady, to odpovídá zlepšení strukturálního salda
ve výši 1 % HDP v roce 2014 a 1,2 % HDP v roce
2015. Polsku bylo rovněž doporučeno, aby důsledně
provádělo opatření, která již oznámilo a přijalo, a aby je
doplnilo dodatečnými opatřeními k dosažení udržitelné nápravy
nadměrného schodku do roku 2015. Lhůta, do níž mělo Polsko
přijmout účinná opatření ke splnění doporučení a podat
podrobnou zprávu o konsolidační strategii plánované pro dosažení výše
uvedených cílů, byla stanovena na 15. dubna 2014. Ve stanoveném
termínu předložily polské orgány Komisi zprávu, v níž popsaly
opatření přijatá na základě doporučení Rady a nastínily
konsolidační strategii, která by měla ukončit situaci
nadměrného schodku veřejných financí. Celkový schodek
v roce 2013, dosahující 4,3 % HDP, byl nižší než doporučená
úroveň 4,8 % HDP. Podle letošní jarní prognózy Komise se
předpokládá, že saldo veřejných financí vykáže v roce 2014
přebytek ve výši 5,7 %. Upravíme-li tuto projekci tak, aby
nezahrnovala převod aktiv systému důchodového pojištění
(v souladu se statistickými pravidly, která začnou platit
v září 2014), dosáhne saldo veřejných financí v roce 2014 –3,6 %
HDP, bude tedy lepší než celkový cíl stanovený v doporučení. Za
předpokladu, že nedojde ke změně politiky, bude schodek v roce
2015 podle projekce činit 3,1 % HDP (bez dopadu převodu aktiv), bude
tedy vyšší než doporučený cíl stanovený na 2,8 %. Podle jarní
prognózy Komise se očekává, že změna strukturálního salda bude
přesně v souladu s cílem 1 % doporučeným pro rok 2014
a v roce 2015 by měla představovat 0,4 % HDP, což je méně než
doporučená cílová úroveň. Tabulka 1.
Polsko – srovnání rozpočtových projekcí Projekce Komise
přihlížejí k dostatečně specifikovaným opatřením, která
Polsko oznámilo ve zprávě o účinných opatřeních a v
konvergenčním programu. Většina těchto opatření byla
přijata již před tím, než Rada vydala nové doporučení
v rámci postupu při nadměrném schodku, tedy před 10.
prosincem 2013, a proto již byla zahrnuta do loňské podzimní prognózy
Komise. Z posouzení Komise vyplývá, že dodatečná opatření zavedená po
přijetí doporučení v rámci postupu při nadměrném schodku
budou mít v roce 2014 jen nepatrný dopad a v roce 2015 sníží schodek o 0,1 %
HDP. Po úpravě
na základě přehodnocení potenciálního růstu směrem
dolů a po úpravě plynoucí z vývoje příjmů od doby
přijetí rozhodnutí Rady se upravené strukturální zlepšení v roce 2014
odhaduje na 0,6 % HDP, což je méně než úsilí požadované Radou.
Nedostatečnost
úsilí je potvrzena i posouzením zdola nahoru, při němž se velikost
dodatečného fiskálního úsilí v roce 2014 odhaduje
na základě diskrečních opatření na straně
příjmů a na základě vývoje výdajů mezi základním
scénářem, z něhož vychází doporučení Rady, a letošní jarní
prognózou Komise. Podle tohoto posouzení se očekává úsilí ve výši
–0,1 % HDP, zatímco požadovaná úroveň činí 0,4 % HDP. Za
obvyklého předpokladu, že nedojde ke změně politiky, se
očekává, že v roce 2015 dosáhne upravená změna strukturálního salda
úrovně 0,1 % HDP, což je výrazně méně než 1,2 % HDP požadovaných
v revidovaném doporučení vydaném v rámci postupu při nadměrném
schodku. Nesplnění požadavku je potvrzeno i posouzením zdola nahoru, podle
něhož se v roce 2015 očekává úsilí na úrovni –0,8 % HDP, což je
výrazně nižší než úroveň, která byla považována za potřebnou v
době vydání doporučení. Tabulka 2.
Polsko – srovnání upravené změny strukturálního salda a fiskálního úsilí
na základě letošní jarní prognózy Komise Vzhledem k tomu,
že Polsko dosáhlo v roce 2014 doporučeného celkového salda i
doporučené změny strukturálního salda, dospěla Komise k názoru,
že postup při nadměrném schodku by měl být pozastaven. Dosažení
trvalé nápravy nadměrného schodku ve stanovené lhůtě je však
stále ohroženo, neboť fiskální úsilí měřené jak opravenou
změnou strukturálního salda, tak posouzením zdola nahoru, je výrazně
nižší než doporučená úroveň. Útvary Komise především pro rok
2015, a před předložením rozpočtu na rok 2015, očekávají
snížení celkového schodku na 3,1 % HDP (bez převodů aktiv penzijního
systému) a strukturální zlepšení ve výši 0,4 % HDP, což nesplňuje cíle
doporučené Radou. Pro zajištění souladu s doporučením Rady proto
musí rozpočet na rok 2015 zahrnovat opatření pro strukturální
korekci.
2.2.
Posouzení opatření přijatých Chorvatskem
Rada zahájila
postup při nadměrném schodku vůči Chorvatsku dne 28. ledna
2014 a doporučila nadměrný schodek napravit do roku 2016. Podle
doporučení vydaného v rámci postupu při nadměrném schodku by
Chorvatsko mělo dosáhnout cíle celkového schodku ve výši 4,6 %
HDP v roce 2014, 3,5 % HDP v roce 2015 a 2,7 % HDP
v roce 2016[2].
Odpovídá to zlepšení strukturálního salda o 0,5 % HDP v roce 2014,
0,9 % HDP v roce 2015 a 0,7 % HDP v roce 2016
a přijetí konsolidačních opatření ve výši 2,3 %
HDP v roce 2014 a 1,0 % HDP v letech 2015 a 2016, tak
aby bylo dosaženo požadované korekce strukturálního salda. Lhůta, do níž
mělo Chorvatsko přijmout účinná opatření ke splnění
doporučení a podat podrobnou zprávu o konsolidační strategii
plánované pro dosažení výše uvedených cílů, byla stanovena na 30. dubna
2014. Chorvatsko předložilo zprávu o přijatých opatřeních
v rámci svého konvergenčního programu. Tabulka 3.
Chorvatsko – srovnání rozpočtových projekcí Na základě
aktuálních informací a letošní jarní prognózy Komise se očekává,
že schodek veřejných financí dosáhne 3,8 % HDP v roce 2014
a 3,1 % HDP v roce 2015. Upravíme-li tyto projekce tak, aby
nezahrnovaly převod aktiv systému důchodového pojištění
(v souladu se statistickými pravidly, která začnou platit
v září 2014), očekává se v roce 2014 schodek veřejných
financí ve výši 4,6 % HDP a v roce 2015 3,8 % HDP. Základní scénář
útvarů Komise však nezahrnuje úplný soubor opatření
konsolidačního balíčku kvůli nedostatečné specifikaci
některých opatření (jako jsou úspory na dotacích nebo sociálních dávkách)
nebo pochybnostem o zaúčtování jiných opatření (například
v případě stažení zisků pocházejících ze státem
vlastněných podniků). Očekává se nicméně, že s touto
očekávanou úpravou by byl nominální cíl stanovený v rámci postupu
při nadměrném schodku v roce 2014 splněn a v roce 2015 by k jeho
splnění chybělo ¼% HDP. Strukturální saldo by se mělo zlepšit
o 0,4 % HDP v roce 2014 a o 0,8 % HDP v roce
2015, což je jen o málo méně než bylo pro oba roky doporučeno v rámci
postupu při nadměrném schodku (0,5 % a 0,9 % HDP). Tabulka 4.
Chorvatsko – srovnání upravené změny strukturálního salda a fiskálního
úsilí na základě letošní jarní prognózy Komise Pokud by byla
důkladná analýza provedena na základě upravené změny
strukturálního salda a podle přístupu „zdola nahoru“, který je vyžadován
pro posouzení účinnosti opatření, vykazovalo by strukturální saldo
v roce 2014 zlepšení o 0,2 % HDP a v roce 2015 úsilí na úrovni
0,8 % HDP. V obou letech by tedy nebylo dosaženo požadovaných úrovní, v
roce 2015 však velice těsně. Zároveň se na základě
posouzení fiskálního úsilí přístupem zdola nahoru předpokládá, že
požadovaných úrovní bude dosaženo jak v roce 2014, tak v roce 2015,
díky opatřením, která budou v roce 2014 činit 2,3 % HDP, což je
v souladu s požadavkem, a v roce 2015 1,1 % HDP, což mírně
překračuje doporučenou hodnotu 1 % HDP. Je tomu tak,
protože korekce rozpočtu plánovaná v programu je podepřena rozsáhlým
souborem opatření, mezi něž patří zvýšení odvodů na
sociální a důchodové zabezpečení a úspory výdajů na dotace,
mezispotřebu a sociální dávky. V rámci důkladné analýzy by se
mělo přihlížet k tomu, že všechna tato opatření byla
přijata poté, co Rada v lednu 2014 přijala rozhodnutí o existenci
nadměrného schodku, a jako reakce na ně. Pevné odhodlání chorvatských
orgánů dosáhnout souladu s doporučením Rady se projevilo i tím, že
jakmile se ukázalo, že revize rozpočtu na rok 2014 z března 2014
nebude stačit ke splnění doporučení vydaných v rámci postupu
při nadměrném schodku, tyto orgány přijaly dodatečná
opatření ve výši 0,4 % HDP. Vzhledem k tomu,
že se v roce 2014 očekává dosažení nominálního cíle, že podle
přístupu zdola nahoru přijalo Chorvatsko opatření, která jsou
považována za nezbytná pro dosažení strukturálních cílů uvedených v
doporučení vydaném v rámci postupu při nadměrném schodku, a s
ohledem na důkladnou analýzu a další výše uvedené kvalitativní aspekty se
Komise domnívá, že postup, který se týká Chorvatska, by měl být
pozastaven. Nicméně vzhledem k tomu, že útvary Komise v roce 2015 a
před předložením rozpočtu na rok 2015 očekávají, že celkové
saldo a strukturální zlepšení nesplní Radou doporučené cíle, musí
rozpočet na rok 2015 zahrnovat opatření pro strukturální korekci, aby
bylo zajištěno splnění doporučení Rady.
3.
Závěry
Komise se
domnívá, že Polsko a Chorvatsko přijaly účinná opatření
a že v současnosti není třeba přijímat žádné další kroky
v rámci postupu při nadměrném schodku. V souladu se Smlouvou a s
Paktem o stabilitě a růstu bude Komise vývoj rozpočtu v
těchto státech nadále pečlivě sledovat. Příloha.
Tabulky související s postupem při nadměrném schodku Tabulka A1. Úprava zjevného
strukturálního úsilí s ohledem na revizi potenciálního růstu – podrobnosti k výpočtu Tabulka A2. Úprava zjevného
strukturálního úsilí s ohledem na revizi neočekávaných příjmů
či výpadků příjmů – podrobnosti k výpočtu [1]„Technické podmínky provádění Paktu o stabilitě a růstu
a obecné zásady pro formu a obsah programů stability a
konvergenčních programů“ k dispozici na stránce
http://ec.europa.eu/economy_finance/economic_governance/sgp/index_en.htm
. [2] Cíle nejsou upraveny o dopad převodu aktiv souvisejících
s penzijní reformou. Po zavedení ESA 2010 na podzim 2014 bude tento
dopad vyloučen z údajů, z nichž se bude vycházet při posouzení
podle Paktu o stabilitě a růstu od daného data.