COMMISSION EUROPÉENNE
Bruxelles, le 12.9.2018
COM(2018) 632 final
RAPPORT DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN ET AU CONSEIL
relatif à l'évaluation du système européen de surveillance des frontières (Eurosur)
Une contribution de la Commission européenne à la réunion des dirigeants à Salzbourg les 19 et 20 septembre 2018
Table des matières
1.
Introduction
2.
Historique du dossier
3.
Évaluation d’Eurosur
3.1.Portée de l’évaluation
3.2.État d’avancement de la mise en œuvre d’Eurosur
3.3.Résultats de l’évaluation
3.3.1.Pertinence
3.3.2.Efficacité
3.3.3.Efficience
3.3.4.Cohérence
3.3.5.Valeur ajoutée de l’UE
3.4.Respect des droits fondamentaux et incidence sur ces derniers
3.4.1.Pays tiers et non-refoulement
3.4.2.Traitement des données à caractère personnel
3.4.3.Améliorations suggérées
4.
Questions nécessitant une attention accrue
4.1.Amélioration du fonctionnement d’Eurosur
4.1.1.Renforcement des compétences des centres nationaux de coordination
4.1.2.Amélioration de la gouvernance d’Eurosur
4.1.3.Diminution des exigences techniques
4.1.4.Mise à profit des services de fusion d’Eurosur
4.2.Élargissement du champ d’application d’Eurosur
4.2.1.Inclusion des vérifications aux points de passage frontaliers
4.2.2.Surveillance des frontières aériennes
4.2.3.Coopération avec les pays tiers voisins
4.2.4.Eurosur et la gestion intégrée des frontières
5.
Conclusions et suivi
0.Introduction
La gestion efficace des frontières extérieures de l’Union est une priorité absolue et une condition pour bien mettre en œuvre et préserver l’espace de libre circulation de Schengen, qui est l’une des principales réussites de l’intégration européenne.
Adopté en 2013, le règlement (UE) nº 1052/2013 portant création du système européen de surveillance des frontières (Eurosur) fournit un cadre commun pour l’échange d’informations et pour la coopération entre les autorités de surveillance des frontières des États membres et l’Agence européenne de garde-frontières et de garde-côtes (Frontex), ci-après l’«Agence». Le cadre d’Eurosur est opérationnel depuis le 2 décembre 2013. Le règlement prévoit que la Commission présente une évaluation générale d’Eurosur tous les quatre ans accompagnée, au besoin, de propositions appropriées de modification du règlement.
Le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes adopté le 14 septembre 2016 a institué le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes en tant que responsabilité partagée entre l’Agence et les États membres, a élargi le mandat de l’Agence et a défini les composantes de la gestion européenne intégrée des frontières. Étant donné que l’Agence joue un rôle important dans la mise en œuvre d’Eurosur, les nouveautés introduites par le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes ont une incidence majeure sur la mise en œuvre quotidienne d’Eurosur et doivent être prises en considération lors de la poursuite du développement d’Eurosur.
Afin de tenir compte de la mise en œuvre intégrale du règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et de ses incidences sur Eurosur, l’évaluation d’Eurosur, initialement prévue pour décembre 2016, a été reportée à septembre 2018.
1.Historique du dossier
Eurosur instaure un mécanisme d’échange d’informations et de coopération permettant aux différentes autorités nationales chargées des activités de surveillance des frontières d’échanger des informations et de coopérer au niveau tactique, opérationnel et stratégique au sein des États membres et entre elles ainsi qu’avec l’Agence.
Eurosur a pour objectif de détecter, de prévenir et de combattre l’immigration illégale et la criminalité transfrontalière, et de contribuer ainsi à assurer la protection de la vie des migrants et à leur sauver la vie. Eurosur vise à améliorer la connaissance de la situation et à renforcer la capacité de réaction aux frontières extérieures des États membres
.
Eurosur s’applique à la surveillance des frontières extérieures terrestres et maritimes. Sur une base volontaire, il peut également être appliqué à la surveillance des frontières aériennes et aux vérifications aux points de passage frontaliers. Les activités de surveillance d’Eurosur comprennent la surveillance, la détection et la prévention du franchissement illégal des frontières et la localisation, l’identification et l’interception des personnes concernées.
Eurosur ne s’applique pas aux mesures d’ordre juridique ou administratif prises lorsque les autorités compétentes d’un État membre ont intercepté des activités criminelles transfrontalières ou des personnes qui franchissent sans autorisation les frontières extérieures et, en particulier, ne couvre pas les aspects liés aux poursuites.
Les principaux éléments d’Eurosur sont les suivants:
·les centres nationaux de coordination, qui servent dans chaque État membre de pôles de coopération et d’échange d’informations interservices dans le domaine de la surveillance des frontières;
·un réseau de communication qui soutient l’échange d’informations au sein d’Eurosur, y compris des informations sensibles et classifiées de l’UE, et héberge un service de vidéoconférence géré par l’Agence;
·les services de fusion d’Eurosur assurés par l’Agence, qui fournissent aux États membres et à l’Agence des services de surveillance aux frontières extérieures et aux zones situées en amont des frontières sur la base d’une combinaison d’activités de surveillance et de sources d’information, telles que l’imagerie satellite, les services de comptes rendus des navires et les services météorologiques et environnementaux;
·différents tableaux de situation, qui contiennent des informations sur les événements et les moyens de patrouille ainsi que des informations analytiques. Chaque État membre gère son propre tableau de situation national. L’Agence gère le tableau de situation européen, qui couvre le territoire des États membres, ainsi que le tableau commun du renseignement en amont des frontières qui couvre la zone située au-delà des frontières extérieures.
Le règlement prévoit également une capacité de réaction renforcée, notamment par la définition de tronçons de frontières extérieures par les États membres. Sur la base d’une analyse des risques et en accord avec l’État membre concerné, l’Agence attribue à ces tronçons de frontières différents niveaux d’impact (faible, moyen, élevé). Les niveaux d’impact attribués déclenchent les mesures d’intervention correspondantes des États membres et de l’Agence.
Le règlement encadre également l’échange d’informations et la coopération avec les pays tiers voisins aux fins d’Eurosur sur des questions telles que l’échange de données à caractère personnel, qui est strictement limité par le règlement (UE) nº 1052/2013.
2.Évaluation d’Eurosur
2.0.Portée de l’évaluation
L’évaluation porte sur l’ensemble du champ d’application du règlement (UE) nº 1052/2013, et met l’accent sur sa mise en œuvre par les États membres et par l’Agence. Conformément à l’article 22, paragraphe 2, dudit règlement et aux lignes directrices pour l’amélioration de la réglementation, cette évaluation porte notamment sur les aspects suivants:
·pertinence d’Eurosur et maintien de la validité des principes de base,
·efficacité d’Eurosur au moyen d’une évaluation des résultats obtenus au regard des objectifs fixés,
·efficience d’Eurosur, y compris une analyse coûts-bénéfices,
·cohérence d’Eurosur avec d’autres politiques et actes juridiques,
·valeur ajoutée européenne du règlement au moyen d’un contrôle de la subsidiarité.
L’évaluation comprend également une évaluation indépendante par l’Agence des droits fondamentaux du respect des droits fondamentaux et de l’incidence sur ces derniers.
2.1.État d’avancement de la mise en œuvre d’Eurosur
Eurosur englobe à la fois un cadre de gouvernance et un système d’échange d’informations. D’une manière générale, la mise en œuvre du cadre d’Eurosur s’est déroulée conformément aux dispositions du règlement.
·Tous les États membres ont mis en place leur centre national de coordination comme point de contact pour la surveillance des frontières au niveau national, qui opère généralement sur une base 24/7. En fonction tant de la répartition des compétences que de la situation géographique de l’État membre, le centre national de coordination est utilisé soit pour commander et contrôler les garde-frontières, soit uniquement comme «plate-forme» pour la coordination des activités de surveillance des frontières. Tous les centres nationaux de coordination coopèrent et échangent des informations avec les centres situés dans d’autres États membres et avec l’Agence et la quasi-totalité en fait de même avec d’autres autorités nationales d’un même État membre. Toutefois, plusieurs États membres doivent encore mettre leurs centres pleinement en conformité avec les exigences du règlement (UE) nº 1052/2013, comme cela a été constaté dans le contexte du mécanisme d’évaluation de Schengen.
·Tous les États membres ont mis en place un tableau de situation national de leur situation frontalière, permettant le partage des incidents aux frontières (couche «événements») et de rapports analytiques (couche «analyse»). Néanmoins, à l’heure actuelle, la moitié des États membres seulement partagent, au niveau national, la position de leurs moyens de patrouille par l’intermédiaire de la couche «opérations». La moitié des États membres partagent également des informations provenant de leur tableau de situation national avec les États membres voisins.
·Tous les États membres ont défini leurs tronçons de frontières auxquels l’Agence a attribué des niveaux d’impact adaptés en accord avec les États membres concernés. Pour les tronçons de frontières ayant un impact élevé, l’Agence a fourni un appui à tous les États membres concernés, à l’exemple de l’Italie et de la Grèce.
·Tous les États membres ont fait part à la Commission de leur coopération avec les pays tiers voisins. Cette coopération a généralement lieu par l’intermédiaire de réseaux de coopération régionale ou sur la base d’accords bilatéraux. Dans le cadre de l’évaluation, les États membres ont communiqué à la Commission les textes des accords bilatéraux pertinents conclus avec des pays tiers.
·L’Agence assure actuellement treize services de fusion d’Eurosur. Ces services fournissent des services d’information à haute valeur ajoutée à tous les centres nationaux de coordination par l’intermédiaire du réseau de communication d’Eurosur et directement aux opérations conjointes coordonnées par l’Agence. Ces services sont utilisés pour soutenir les opérations aux frontières, pour détecter et analyser les activités criminelles transfrontalières, telles que le trafic de migrants, d’armes, de stupéfiants, de cigarettes et autres articles de contrebande, et pour détecter les migrants en détresse. Ils sont également utilisés pour soutenir les activités de patrouille des États membres.
Les services de fusion d’Eurosur sont le résultat de la coopération quotidienne de l’Agence avec l’Agence européenne pour la sécurité maritime (AESM), l’Agence européenne de contrôle des pêches (AECP) et le Centre satellitaire de l’UE et ils ont été élargis avec le soutien financier du programme spatial de l’UE, Copernicus. Un nouveau service de surveillance aérienne polyvalente (Multipurpose Aerial Surveillance — M.A.S.) est actuellement en cours d’essai dans le contexte de la coopération européenne relative aux fonctions de garde-côtes et de l’accord de travail tripartite entre l’AESM, l’AECP et l’Agence.
·Le réseau de communication d’Eurosur est déployé et exploité par l’Agence. Depuis décembre 2013, plus de 184 000 événements liés aux frontières ont été signalés et échangés par l’intermédiaire du tableau de situation européen. En janvier 2018, l’Agence a officiellement achevé l’homologation de sécurité de ce réseau, ce qui lui a permis d’échanger des informations «Restreint UE» avec les centres nationaux de coordination.
Afin de rendre l’échange d’informations plus convivial, la disponibilité du réseau et de son interface utilisateur doit encore être améliorée. Cela permettrait aux États membres d’utiliser plus rapidement et mieux les informations disponibles. Même s’il existe déjà un certain degré d’hétérogénéité dans les informations communiquées dans le cadre d’Eurosur, en ce qui concerne aussi bien le type d’incidents que les délais de déclaration dans les tableaux de situation, l’utilisation des informations disponibles à des fins d’analyse pourrait encore être améliorée en permettant une gestion plus automatisée des informations.
·Le réseau de communication d’Eurosur entre les centres nationaux de coordination et l’Agence a été déployé avec un autre système d’information géré par l’Agence, qui sert à la Joint Operations Reporting Application (JORA — application de transmission d’informations sur les opérations conjointes) de l’Agence et qui a des fonctions similaires. Cette redondance a été source de confusion pour les États membres et a eu une incidence négative sur la qualité des données communiquées aux frontières extérieures. La situation s’améliore depuis que l’Agence fusionne progressivement JORA et le réseau de communication d’Eurosur, qui devrait, à moyen terme, devenir un instrument unique.
·En 2015, la Commission a adopté le manuel Eurosur, qui contient des orientations techniques et opérationnelles, des recommandations et des meilleures pratiques, y compris en ce qui concerne la coopération avec les pays tiers.
2.2.Résultats de l’évaluation
2.2.0.Pertinence
La crise migratoire, en particulier le long de la route des Balkans occidentaux en 2015/2016, et les attentats terroristes perpétrés en Europe sont les deux principales situations de crise auxquelles l’UE a dû faire face depuis l’adoption d’Eurosur. Ces deux situations de crise ont clairement démontré la nécessité de disposer d’un cadre solide et complet d’échange d’informations et de coopération pour le corps européen de garde-frontières et de garde-côtes. Il conviendrait de développer davantage Eurosur à cet égard.
Eurosur est pertinent pour prévenir l’immigration irrégulière et combattre la criminalité transfrontalière. Il existe de nombreux exemples de cas dans lesquels les informations échangées via Eurosur avec l’Agence et entre les États membres ont empêché des trafics de stupéfiants, d’armes, de cigarettes et d’autres biens illicites ainsi que d’êtres humains et ont conduit à l’arrestation des trafiquants qui ont ensuite été jugés.
Exemples d’utilisation des services de fusion d’Eurosur pour lutter contre la criminalité transfrontalière
Le 29 novembre 2014, le personnel des garde-côtes grecs, exploitant les informations disponibles, a détecté un car-ferry battant pavillon tanzanien, qui transportait neuf camions. Le navire a fait l’objet d’un suivi complet par l’intermédiaire des services de fusion d’Eurosur sur une longue période. À l’intérieur des camions, une quantité importante de tabac a été découverte, plus de 60 millions de cigarettes, sans aucun document de possession juridique. À l’époque, il s’agissait de la seconde plus grande quantité jamais saisie par les garde-côtes grecs, avec une cargaison d’une valeur approximative de 30 000 000 EUR.
Pendant plusieurs mois, le navire «Haddad I» (battant pavillon bolivien), identifié comme potentiellement suspect, a été suivi par l’intermédiaire des services de fusion d’Eurosur. En septembre 2015, à la suite d’un comportement inhabituel en mer, le navire a été arrêté et contrôlé par les autorités grecques. Cette opération a entraîné la découverte à bord du navire d’environ 5 000 armes et de 500 000 balles ainsi que de cigarettes de contrebande; la Libye était le point de destination du navire.
Le 15 juin 2017, les garde-côtes grecs ont immobilisé un cargo (Golendri) avec des cigarettes de contrebande et ont arrêté six trafiquants. L’utilisation des services de fusion d’Eurosur sur la base d’une demande des garde-côtes grecs a permis de compléter le suivi du navire de contrebande du Monténégro vers la Crète.
En juillet 2017, les services de fusion d’Eurosur ont contribué à l’interception du cargo «Falkvag». Le navire a été repéré par un moyen aérien et ses mouvements ont fait l’objet d’un suivi assuré par l’Agence. Toutes les informations recueillies ont été transmises au centre national de coordination espagnol. Six conteneurs de cigarettes de contrebande ont été saisis. Comme l’ont indiqué les médias espagnols, «il s’agissait de la plus grande quantité saisie dans l’histoire des douanes espagnoles».
Dans plusieurs cas, Eurosur a directement contribué à sauver la vie de centaines de migrants en permettant d’abord de les détecter en mer et de déclencher les mécanismes de recherche et de sauvetage. Indirectement, Eurosur a permis de sauver de nombreuses vies humaines en établissant et en assurant la coopération et l’échange d’informations entre les garde-frontières et les garde-côtes travaillant dans les centres nationaux de coordination et les centres de coordination de sauvetage maritime.
Exemples de contributions des services de fusion d’EUROSUR au sauvetage de migrants
En octobre 2015, l’Agence, à l’aide des services de fusion d’Eurosur, a détecté des objets non identifiés en mer dans la zone proche des côtes libyennes. Ces informations ont été transmises rapidement aux autorités italiennes, qui ont informé le navire amiral de l’EUNAVFOR MED présent dans la zone, ce qui a conduit au sauvetage des migrants.
En septembre 2016, les services de fusion d’Eurosur, qui utilisent une technologie de pointe en matière de radars satellites, ont contribué à sauver des personnes en détresse en mer au nord du Maroc. Les autorités espagnoles ont été informées par les fonctionnaires marocains de la présence d’un navire égaré dans la zone, mais sans indication de sa localisation exacte. Un balayage satellite de la zone demandé par l’Agence dans le cadre des services de fusion d’Eurosur a mis en évidence un objet en mer. Ces informations ont été rapidement transmises aux autorités espagnoles, qui ont lancé une opération de recherche et de sauvetage. Un bateau transportant 35 migrants, dont des femmes et des enfants, a été repéré dans la zone indiquée et les personnes ont été sauvées par un bateau français déployé dans l’opération conjointe Indalo.
Le 24 juin 2017, deux canots pneumatiques avec 73 personnes à bord ont été détectés par une ressource de l’opération conjointe Indalo 2017 qui effectuait un vol de suivi pour la détection de navires. Les services de fusion d’Eurosur récemment modernisés ont confirmé le positionnement des embarcations au nord des côtes nord-africaines, ce qui prouve leur capacité à détecter même de petits objets (5 à 7 m) en mer. Les passagers ont été sauvés et mis en sécurité dans le port espagnol de Motril.
En octobre 2017, le nouveau service de fusion d’Eurosur aux fins de la surveillance aérienne polyvalente a contribué à des opérations de recherche et de sauvetage concernant 19 navires différents en mer Méditerranée, ce qui a donné lieu au sauvetage de quelque 716 migrants. En novembre 2017, huit navires au total ont été détectés en Méditerranée centrale, ce qui a permis le sauvetage de quelque 314 migrants.
2.2.1.Efficacité
Le cadre Eurosur est efficace pour promouvoir l’échange d’informations et la coopération.
La création des centres nationaux de coordination a apporté une valeur ajoutée en améliorant la coopération et l’échange d’informations entre services aux niveaux national et régional, avec les États membres voisins et avec l’Agence. Le rôle des centres nationaux de coordination pourrait être encore renforcé grâce à une meilleure coordination avec les niveaux locaux et régionaux de gestion des frontières et pourrait englober d’autres aspects de la gestion intégrée des frontières, tels que le suivi des mouvements secondaires.
Exemples de cas dans lesquels Eurosur a contribué à améliorer les capacités de réaction dans les États membres
Au Portugal, Eurosur a conduit à l’établissement de lignes de communication directe entre le centre national de commandement et de contrôle qui gère le système national de surveillance (SIVICC), le centre de coordination du sauvetage maritime (autorité navale et maritime) et le commandement aérien (armée de l’air). Cette avancée a permis d’accroître de manière très significative la capacité de réaction aux situations de crise.
En Suisse, il arrive que les trains internationaux de marchandises traversant le pays transportent des migrants en situation irrégulière à bord. Les informations sur ces trains provenant des centres nationaux de coordination des États membres voisins ont aidé à sauver des migrants à bord de ces trains de l’hypothermie et leur ont évité des blessures graves.
À gauche: au centre national de coordination italien, la police nationale, les carabinieri, les garde-côtes, la Guardia di Finanza, la marine et les douanes travaillent côte à côte.
Ci-dessous: le centre national de coordination espagnol notifie à Eurosur l’interception d’un hors-bord utilisé pour le trafic de stupéfiants.
La qualité des informations partagées entre l’Agence et les États membres au moyen du tableau de situation européen pourrait être améliorée. Comme indiqué précédemment, il conviendrait de fusionner les différents systèmes d’information utilisés par l’Agence, tels que la Joint Operations Reporting Application (JORA) et le réseau de communication d’Eurosur. L’automatisation et l’adoption par les utilisateurs devraient être améliorées sur la base de technologies de pointe. L’Agence devrait contrôler la qualité du service et des informations partagées dans Eurosur et, le cas échéant, veiller à cet aspect.
Globalement, pour être plus efficace, Eurosur devrait évoluer d’un système à un cadre de gouvernance plus général pour l’échange d’informations et la coopération.
2.2.2.Efficience
Les coûts de mise en œuvre d’Eurosur, qui sont supportés par les budgets nationaux, par les instruments de financement de l’UE et par l’Agence, sont estimés à environ 130 millions d’EUR et sont bien inférieurs aux 208 millions d’EUR estimés dans l’analyse d’impact accompagnant la proposition législative concernant Eurosur de 2011.
L’UE apporte un soutien financier aux États membres pour la mise en œuvre d’Eurosur par l’intermédiaire du Fonds pour les frontières extérieures (FFE) englobant la période 2007-2013 et du Fonds pour la sécurité intérieure (FSI)/Frontières et visas du cadre financier pluriannuel actuel, en gestion directe et en gestion partagée. La mise en œuvre de ces instruments fait l’objet d’évaluations spécifiques.
Eurosur a créé une charge administrative limitée, liée notamment, comme l’ont souligné les parties consultées, à l’intervention manuelle nécessaire pour l’échange d’informations.
D’après les parties prenantes, les bénéfices liés à l’amélioration de la connaissance de la situation et des capacités de réaction découlant d’Eurosur compensent les coûts liés à la mise en œuvre du dispositif: Eurosur a contribué à faire appliquer des synergies au niveau européen, limitant ainsi les coûts au niveau national.
2.2.3.Cohérence
Eurosur favorise les synergies et donc la cohérence avec d’autres politiques: le centre national de coordination est un point de contact pour la coopération opérationnelle avec d’autres acteurs dans des domaines tels que les affaires maritimes, la sûreté maritime et le contrôle douanier maritime. Il constitue également un bon exemple de la coopération civile/militaire, étant donné que plusieurs centres nationaux de coordination accueillent également des intervenants militaires, notamment des officiers de marine.
À l’échelle de l’UE, les services de fusion d’Eurosur sont un outil qui peut être utilisé pour d’autres fonctions de garde-côtes telles que le contrôle des pêches. Il existe également des avantages mutuels pour la sécurité extérieure, étant donné que, par exemple, les produits d’information d’Eurosur ont été partagés par l’intermédiaire de l’Agence avec l’EUNAVFOR MED opération Sophia, qui relève de la politique de sécurité et de défense commune.
Les services de fusion d’Eurosur sont également un outil permettant de mettre en pratique des projets et des programmes de recherche et constituent un résultat concret de Copernicus, le programme spatial de l’UE.
Il convient de modifier Eurosur en vue de l’adapter aux nouveautés introduites par le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes et de tenir compte à la fois du nouveau mandat de l’Agence et de la mise en œuvre de la gestion intégrée des frontières de l’UE.
2.2.4.Valeur ajoutée de l’UE
La valeur ajoutée européenne d’Eurosur est pleinement reconnue par la communauté de l’UE en matière de gestion des frontières. La suppression du cadre d’Eurosur n’est pas concevable, étant donné que la plupart des États membres en dépendent maintenant pour la surveillance des frontières.
Les services de fusion d’Eurosur apportent une réelle valeur ajoutée aux utilisateurs finaux participant à la surveillance des frontières. Aucun corps national de garde-frontières ne disposerait à lui seul des moyens suffisants pour avoir accès aux services de surveillance fondés sur l’espace et aux autres plateformes à longue distance proposés par les services de fusion d’Eurosur.
2.3.Respect des droits fondamentaux et incidence sur ces derniers
L’Agence des droits fondamentaux (FRA) a évalué Eurosur. Dans son rapport, l’Agence conclut qu’Eurosur respecte tant les droits fondamentaux que les principes en matière de protection des données tout en suggérant plusieurs améliorations possibles.
2.3.0.Pays tiers et non-refoulement
La FRA a accordé une attention particulière à la question du non-refoulement lors de la coopération avec des pays tiers en matière de gestion des frontières et n’a détecté aucun cas de non-respect:
la majorité des 20 États membres qui ont conclu des accords bilatéraux avec des pays tiers dans le domaine de la surveillance des frontières utilisent une évaluation générale de la situation des droits fondamentaux dans les pays tiers, tandis que 11 États membres ont intégré dans leurs accords des clauses de sauvegarde relatives aux droits fondamentaux.
L’Agence a examiné sept accords bilatéraux sélectionnés de manière aléatoire et aucun ne contenait de dispositions allant à l’encontre des dispositions relatives aux droits fondamentaux consacrées dans la charte de l’UE ainsi qu’au considérant 15 et à l’article 2, paragraphe 4, du règlement (UE) nº 1052/2013. En particulier, selon l’évaluation de la FRA, la plupart des accords comportent une référence générale indiquant que l’accord doit être mis en œuvre conformément aux obligations internationales des parties et pourraient être clarifiés par une clause de sauvegarde expresse visant à promouvoir une mise en œuvre respectueuse des droits fondamentaux.
2.3.1.Traitement des données à caractère personnel
D’une manière générale, les données à caractère personnel sont traitées de manière appropriée au sein d’Eurosur grâce à la formation et aux orientations adéquates fournies par le manuel Eurosur.
À l’exception des numéros d’identification des navires, aucune donnée à caractère personnel n’est échangée entre l’Agence et les États membres dans le cadre d’Eurosur. Seuls six États membres traitent des données à caractère personnel dans le contexte de la mise en œuvre nationale d’Eurosur.
2.3.2.Améliorations suggérées
Dans son rapport, l’Agence a suggéré plusieurs évolutions possibles d’Eurosur, telles que l’inclusion, dans les accords futurs avec des pays tiers, de clauses spécifiques précisant que l’accord doit être appliqué conformément aux droits fondamentaux, dans le respect intégral du principe de non-refoulement et compte tenu des garanties fondamentales en matière de protection des données. À titre de solution éventuelle, elle suggère de mettre au point des solutions techniques et procédurales pour mieux documenter les événements liés aux opérations de recherche et de sauvetage, ainsi que les événements concernant les groupes de personnes vulnérables tels que les enfants. La FRA estime qu’il serait ainsi possible d’atténuer le risque de violation des droits de l’homme.
3.Questions nécessitant une attention accrue
La modification prévue du règlement Eurosur pourrait permettre d’apporter les améliorations suivantes.
3.0.Amélioration du fonctionnement d’Eurosur
Eurosur devrait évoluer et passer d’un système à un cadre de gouvernance encourageant l’échange d’informations et la coopération au niveau national, régional et européen, ainsi qu’avec des tiers.
3.0.0.Renforcement des compétences des centres nationaux de coordination
La mise en place des centres nationaux de coordination (CNC) dans les États membres est l’une des plus grandes réussites du règlement Eurosur. Lorsque plusieurs autorités nationales interviennent dans le contrôle aux frontières, le centre national de coordination est souvent utilisé comme une «plateforme» pour favoriser la coopération interservices entre plusieurs organisations appartenant à différents ministères.
Le centre national de coordination a également contribué à structurer la coopération interservices au-delà des frontières nationales et à favoriser la coopération bilatérale et multilatérale dans le domaine de la surveillance des frontières. Le modèle du centre national de coordination est à présent exporté vers les pays tiers, ce qui permet le développement de réseaux de coopération régionale.
Tout développement ultérieur d’Eurosur en vue de promouvoir la gestion européenne intégrée des frontières devrait tenir compte de la diversité des structures administratives et des cultures dans les États membres. Le renforcement et la clarification du rôle et des compétences du centre national de coordination permettraient de maintenir le degré de souplesse nécessaire à la mise en œuvre tout en augmentant l’échange d’informations et la coopération.
3.0.1.Amélioration de la gouvernance d’Eurosur
Le règlement Eurosur devrait mieux définir les rôles et les responsabilités des différents acteurs afin d’améliorer l’échange d’informations et de renforcer la confiance entre les parties prenantes.
Par exemple, il conviendrait d’apporter des précisions sur la notification des événements et la fourniture de services d’information dans Eurosur, en particulier en définissant quelles sont les entités responsables et qui détient la propriété des informations ainsi que le délai de notification des incidents.
Des normes devraient être établies pour faire converger les procédures de notification, le type d’événements signalés et les interfaces techniques afin de faciliter les connexions de machine à machine. Un mécanisme automatisé devrait être mis en place pour contrôler la qualité des informations échangées au sein d’Eurosur et veiller à cet aspect.
3.0.2.Diminution des exigences techniques
Le développement rapide de la technologie est un catalyseur qui permet également une mise en œuvre innovante et plus efficace des solutions d’échange d’informations.
S’il était essentiel de prévoir des exigences techniques strictes, par exemple en ce qui concerne la structure des tableaux de situation, en vue de la mise en place d’Eurosur dans un délai très court, ces exigences peuvent rapidement devenir un obstacle à un échange rapide et efficace d’informations et entraver ainsi de nouvelles améliorations.
Par exemple, en plus de l’échange d’informations entre le niveau national et le niveau européen décrit dans le règlement Eurosur, les informations tactiques et opérationnelles pourraient être échangées plus rapidement au niveau local entre les États membres sur une base bilatérale ou multilatérale dans le cadre «global» d’Eurosur.
Il en va de même pour l’échange d’informations dans le contexte d’opérations conjointes au moyen du système JORA de l’Agence, qui est également une source essentielle pour alimenter Eurosur.
3.0.3.Mise à profit des services de fusion d’Eurosur
Les services de fusion d’Eurosur sont une panoplie de services d’information générés par une solide coopération interservices à l’échelle de l’UE. De l’avis général, ce mécanisme apporte une réelle valeur ajoutée européenne aux opérations de gestion des frontières.
Avec l’évolution de la surveillance des frontières, de nouveaux outils sont en cours d’élaboration, tels que la surveillance aérienne polyvalente. Eurosur devrait permettre le déploiement rapide de ces nouveaux services tout en garantissant le respect des exigences en matière de droits fondamentaux et de protection des données.
3.0.Élargissement du champ d’application d’Eurosur
Sur la base des enseignements tirés et du succès d’Eurosur en tant que cadre juridique pour l’échange d’informations et la coopération entre les États membres et l’Agence, le champ d’application du règlement pourrait être élargi progressivement de manière à englober plusieurs aspects de la gestion des frontières.
3.0.0.Inclusion des vérifications aux points de passage frontaliers
Comme le prévoit l’article 2, paragraphe 2, du règlement (UE) nº 1052/2013, des informations relatives aux vérifications aux points de passage frontaliers et à la surveillance des frontières aériennes sont fournies par un nombre considérable d’États membres sur une base volontaire. Dans la situation actuelle, de nombreux incidents se produisant à ces frontières peuvent «échapper» au tableau de situation européen, étant donné qu’ils ne sont pas signalés par tous les États membres.
Il est donc nécessaire d’inclure systématiquement les incidents aux points de passage frontaliers.
3.0.1.Surveillance des frontières aériennes
Outre les problématiques liées aux aéroports, abordées ci-dessus, la question de la surveillance des frontières aériennes mérite une attention particulière. De nouvelles activités criminelles sont signalées: elles s’appuient sur l’utilisation d’aéronefs de petite taille, y compris des systèmes d’aéronefs télépilotés pour la contrebande de stupéfiants et de cigarettes. Des solutions tant techniques qu’organisationnelles pourraient être envisagées dans le cadre d’un développement ultérieur du cadre d’Eurosur.
3.0.2.Coopération avec les pays tiers voisins
L’échange d’informations et une coopération plus étroite avec les pays tiers voisins sont essentiels pour la gestion des flux migratoires et la lutte contre la criminalité aux frontières extérieures.
Les articles 54 et 55 du règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes offrent des possibilités nouvelles et plus larges à l’Agence à cet égard que ce que prévoit l’article 20 du règlement Eurosur.
Il est nécessaire d’améliorer la cohérence du cadre d’échange d’informations et de coopération avec les pays tiers dans les deux règlements, afin d’éviter les chevauchements et d’assurer la complémentarité avec d’autres actes législatifs tels que le règlement de l’OIT.
3.0.3.Eurosur et la gestion intégrée des frontières
Le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes définit la gestion européenne intégrée des frontières en tant que responsabilité partagée entre l’Agence et les États membres. À cette fin, il n’existe pas de cadre commun général pour l’échange d’informations et la coopération dans le contexte de la gestion intégrée des frontières.
Eurosur a mis en œuvre avec succès un tel cadre dans le domaine de la surveillance des frontières. Il convient d’étudier la possibilité d’élargir le concept en vue de définir un cadre commun pour la gestion intégrée des frontières incluant le suivi des mouvements secondaires.
5.Conclusions et suivi
À la lumière des résultats de l’évaluation SWD(2018) 410 et des discussions menées avec les experts des États membres et de l’Agence, la Commission tire les conclusions suivantes:
Bien que le cadre d’Eurosur ait enregistré des progrès dans la réalisation de ses objectifs, son fonctionnement pourrait être amélioré par le passage d’un système d’information technique à un cadre de gouvernance pour l’échange d’informations et la coopération, qui inclurait les contrôles aux frontières et éventuellement d’autres éléments spécifiques de la gestion européenne intégrée des frontières.
Suivi
Conformément à l’article 22, paragraphe 3, du règlement Eurosur, la Commission accompagne donc le présent rapport sur l’évaluation d’Eurosur d’une proposition visant à modifier le règlement Eurosur et à englober Eurosur dans la proposition modifiant le règlement relatif au corps européen de garde-frontières et de garde-côtes.
