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INTRODUCTION

Le présent document de consultation retrace les progrès réalisés ces dernières années quant à la politique commune de la pêche et expose des pistes pour les années à venir, pour continuer sur cette lancée. L'objectif est de lancer une consultation sur la manière dont il conviendrait de fixer les totaux admissibles de captures (TAC) pour les pêcheries situées dans les eaux territoriales européennes et pour les pêcheurs européens. Les citoyens européens, les États membres, les conseils consultatifs régionaux et le comité consultatif de la pêche et de l'aquaculture (CCPA) sont invités à émettre des commentaires.

Les niveaux des totaux admissibles de captures (TAC), des quotas et de l'effort de pêche fixés pour 2012 devront répondre à l'objectif qu'est l'élimination progressive de la surpêche. La surpêche ne signifie pas nécessairement qu'un stock halieutique est menacé d'extinction ou d'épuisement: on entend simplement par là qu'une activité de pêche moindre suffirait à pêcher autant voire davantage de poissons. Cela implique de capturer chaque année une proportion adaptée des stocks halieutiques qui permette aux poissons de grandir et de se reproduire au moment où leur fécondité est la plus forte. Ainsi, l'exploitation des ressources halieutiques offrira un rendement optimal à long terme [le «rendement maximal durable» (RMD)]. Une pêche qui exerce une pression trop forte est synonyme de capture de poissons trop jeunes et trop petits, et d'une consommation de carburant excessive. La Commission européenne[1] et les États membres de l'Union européenne se sont engagés à atteindre cet objectif d'ici 2015.

L'état des stocks dans les eaux de l'UE s'améliore. La proportion de stocks affectés par la surpêche dans l'Atlantique et les mers attenantes est passée de 32 sur 34 stocks en 2004 à 22 stocks sur un total de 35 en 2010, soit, exprimée en pourcentages, de 94 à 63 % (voir l'annexe I pour plus de détails). Ce progrès doit être salué comme une bonne nouvelle car il prouve qu'une action déterminée mène à des résultats tangibles. Désormais, les stocks de sole du Skagerrak, du Kattegat, de la Baltique, de la Manche occidentale et de la mer Celtique, l'églefin de la mer du Nord et de Rockall, le hareng de la mer du Nord, de l'ouest de l'Écosse et de la mer Celtique, le lieu noir de la mer du Nord et de l'ouest de l'Écosse, la cardine d'Espagne et du Portugal ainsi que les langoustines de la mer du Nord sont réputés ne plus être surexploités. Néanmoins, l'état des stocks des grands fonds demeure préoccupant.

En Méditerranée, 82% des ressources connues font l'objet d'une surexploitation. Le pourcentage de stocks surexploités reste trop élevé et tout triomphalisme serait hors de propos: il faudra encore des efforts avant de voir disparaître la surpêche.

La fixation de TAC et de quotas demeure un instrument majeur de conservation des ressources. D'après des analyses récentes, rien ne prouve que la surcapacité de la flotte de l'UE a été réduite de manière significative[2].

On s'attend à ce que les efforts accomplis pour atteindre le RMD soient largement récompensés: ils se traduiront par le passage d'une pêche intensive pratiquée sur des ressources rares à une pêche non dommageable pratiquée sur des populations plus fournies. Ainsi, les captures devraient être équivalentes, voire plus importantes, mais leur incidence sur l'environnement sera moindre. L'intensité globale des activités de pêche diminuant, les fonds marins seront moins affectés et le volume des prises accessoires d'organismes vulnérables dont les marsouins, les dauphins et autres mammifères marins baissera. Les coûts des carburants diminueront considérablement étant donné qu'il faut moins de temps pour pêcher une tonne de poissons prélevés sur un stock abondant que sur un stock dépeuplé. Les émissions de CO2 s'en trouveront réduites de même que les dépenses de carburant des navires de pêche.

Les rejets dus à la pression de pêche diminueront aussi, ce qui n'est pas un moindre avantage. Les stocks faisant l'objet d'une pêche massive sont pour la plupart constitués de poissons plus petits et de moindre valeur commerciale qui sont rejetés soit du fait de leur maigre valeur sur les marchés soit parce qu'ils n'ont pas atteint la taille légalement requise. L'élimination progressive de la surpêche contribuera fortement à réduire les rejets. La mise en place d'une réglementation complémentaire spécifique en matière de rejets est prévue dans le cadre de la réforme de la politique commune de la pêche.

L'élimination progressive de la surpêche améliorera l'état des ressources halieutiques et réduira l'incidence environnementale de la pêche. La rentabilité du secteur de la capture s'en trouvera également renforcée. Les projections en matière de rentabilité pour certains segments de flotte engagés dans des plans de gestion à long terme sont encourageantes et laissent entrevoir de meilleures performances économiques.

ÉTAT DES RESSOURCES

En 2010, le Conseil international pour l'exploration de la mer (CIEM) a élaboré une nouvelle forme d'avis sur les niveaux des TAC permettant d'aboutir à une pêche correspondant au RMD d'ici 2015. La Commission se félicite de ce nouvel avis et compte bien élaborer ses propositions en matière de TAC sur cette base.

L'état actuel des connaissances sur la situation des stocks de poissons est résumé à l'annexe Ia et exposé succinctement ci-après[3].

Des TAC garantissant un rendement maximal durable ont été établis pour le hareng atlantico-scandinave, le merlan bleu et le hareng de la mer du Nord, dont l'exploitation est désormais sous contrôle. Pour autant, l'UE n'est pas parvenue à obtenir l'accord de l'Islande pas plus que celui des Îles Féroé quant à un engagement de leur part à coopérer à la gestion du maquereau. Le total des TAC fixés par l'UE, la Norvège, les Îles Féroé, l'Islande et la Russie en 2010 se situait à un niveau supérieur de 63 % à celui préconisé par les avis scientifiques. Bien que les stocks de maquereau soient désormais entièrement reconstitués, le taux de capture dépasse largement les limites biologiques de sécurité et il est probable que, dans les années à venir, le stock se retrouve dans une situation critique si aucun accord n'est conclu pour mettre en place une gestion internationale.

En mer du Nord, dans le Skagerrak et le Kattegat, tous les stocks connus, à l'exception de la plie, de l'églefin, et du hareng, sont affectés par la surpêche et exploités à un niveau qui ne permet pas d'assurer leur rendement maximal durable. Les TAC de 2011 ont été fixés à un niveau dépassant de 11% celui préconisé dans les avis scientifiques, sachant que l'écart était de 17 % en 2010 et qu'il atteignait 37 % en 2009.

De nombreux stocks à l'ouest de l'Écosse, en mer d'Irlande et en mer Celtique continuent d'être surexploités et la taille de ces stocks est faible. Le CIEM signale de nombreux problèmes concernant l'enregistrement des captures et d'autres données. Huit stocks sont tellement épuisés que les scientifiques recommandent d'interdire toute capture. Sur les 14 stocks ayant fait l'objet d'évaluations de RMD, huit se sont révélés surexploités. Les TAC ont été fixés en 2011 à un niveau dépassant de 42 % celui préconisé par les scientifiques. Certes, le hareng et l'églefin de la mer Celtique se portent bien, mais les rejets d'églefin et de merlan augmenteront si rien n'est fait pour mettre un terme à la pêche intensive des langoustines avec des filets de maillage 80 mm et tant que les engins de pêche utilisés ne permettent pas aux poissons de petite taille de s'échapper. Le secteur de la pêche et les États membres concernés sont donc invités à développer et introduire des engins de pêche plus sélectifs.

Seules quelques évaluations sont disponibles pour les stocks du golfe de Gascogne et de la zone ibéro-atlantique. Si les stocks de merlu du sud sont abondants grâce à un bon repeuplement en juvéniles, le CIEM signale néanmoins qu'en 2010, les quotas ont été largement dépassés, de sorte que la viabilité à long terme du stock en question est menacée. Les langoustines de la mer Cantabrique continuent de faire l'objet d'un avis appelant à la suspension des captures.

En l'absence d'évaluations précises, l'état de nombreux stocks de poissons d'eaux profondes suscite l'inquiétude. Les stocks d'hoplostète orange, de certains requins des grands fonds, de dorade rose dans le golfe de Gascogne ainsi que de grenadier de roche sont épuisés. Pour la plupart des stocks, les avis formulés préconisent de réduire la pêche ou d'en interdire toute augmentation, à moins que la durabilité des pêcheries ne soit établie. En ce qui concerne les espèces à croissance plus rapide telles le brosme, la lingue, la lingue bleue, la dorade rose et le sabre noir, la pêche pourrait, dans l'avenir, être ramenée à des niveaux durables à long terme. Aucun règlement spécifique relatif aux possibilités de pêche ne sera proposé pour l'année 2011, puisque le règlement adopté en 2010 couvre à la fois les campagnes 2011 et 2012.

En mer Baltique, 4 des 6 stocks connus sont surexploités. La gestion du cabillaud de la Baltique orientale et du hareng de la mer de Botnie est satisfaisante.

En Méditerranée, la majeure partie (82 %) des ressources sont surexploitées et certains stocks ont atteint des niveaux fort bas (annexe Ib)

En mer Noire, la situation demeure globalement inchangée. La situation du sprat est bonne, au vu des recrutements importants récents, et cette pêcherie est durable, ce qui n'est pas le cas du turbot, qui pâtit d'une surpêche.

ANALYSE ÉCONOMIQUE

En raison du caractère incomplet des données fournies par certains États membres, il n'est pas encore possible d'élaborer un panorama complet qui inclurait tous les secteurs de la flotte de l'UE. La Grèce et l'Espagne n'ont ainsi fourni aucune donnée économique pour 2008. Celles fournies pour la période 2002-2008 par la Belgique, la Bulgarie, le Danemark, la Grèce, l'Irlande, la Lituanie, le Portugal, la Roumanie, la Slovénie et l'Espagne étaient incomplètes. Ces lacunes dans les données compromettent gravement les évaluations portant sur la performance économique globale de la flotte de pêche de l'UE.

Les chiffres de 2008 du rapport économique annuel montrent que la rentabilité économique du secteur de la capture de l'Union est faible et qu'elle se détériore lentement mais sûrement.

Le bénéfice avant impôt était d'environ 6 %, en comptant les aides directes (environ 3,8 % sans les comptabiliser). La crise économique semble avoir eu des effets négatifs sur les prix à la première vente pour de nombreuses espèces, sachant que les prix actuels stagnent à un niveau inférieur d'environ 10 % aux prix de 2007.

Les deux principales composantes des coûts sont le carburant (23 % des coûts totaux en moyenne) et les salaires (environ 28 %). La consommation de carburant est très variable, les chalutiers, notamment chalutiers à perche, consommant le plus. Avec des prix du carburant très élevés, les efforts de nombreuses flottes pour adapter leur comportement de pêche de manière à consommer moins n'empêchent pas que les prix du carburant pèsent toujours plus sur les coûts. Dans nombre de segments de flotte, la hausse des coûts des carburants conduit à la baisse des frais d'équipage et des rémunérations.

Entre 10 et 20 % des segments de flotte génèrent un flux de liquidités négatif, autrement dit, ne génèrent pas suffisamment de revenus pour couvrir les coûts d'exploitation à court terme. Lorsque les coûts du capital sont inclus, entre 30 et 40 % des segments de flotte ont une rentabilité négative sur le long terme.

Les chalutiers à perche enregistrent des pertes considérables. Les chalutiers de pêche démersale et les navires de pêche à la senne s'en sortent mieux, enchaînant niveaux de profits positifs et négatifs, en fonction des prix de première vente du poisson et des coûts de carburants. Les segments de la pêche à la drague ont réalisé de meilleures performances que ceux utilisant d'autres engins mobiles. Tous les segments utilisant des engins dormants sont rentables.

Les projections de rentabilité pour certains segments de flotte sont légèrement meilleures dans le cadre de plans de gestion à long terme.

En règle générale, le secteur de la transformation est rentable. De nombreuses zones côtières, qui dépendaient traditionnellement des débarquements locaux, sont en train de se spécialiser dans la transformation de poissons importés. Désormais, plus de 65 % des produits de la mer consommés dans l'UE sont des produits de l'importation.

ORIENTATIONS STRATÉGIQUES

Avis scientifiques inexistants

Les experts scientifiques n'ont pu se prononcer quant au risque de surpêche pour près des deux tiers des TAC. Dans la plupart des cas, c'est en raison du caractère lacunaire des informations détenues quant aux captures, du caractère incomplet des enquêtes ou de la médiocrité des échantillonnages, sans toutefois exclure les cas dans lesquels des questions biologiques sous-jacentes renvoient à des problèmes scientifiques non encore élucidés. C'est aux États membres qu'il incombe de fournir des données scientifiques sur les pêcheries, et force est de constater que certains d'entre eux manquent en partie à leur obligation.

Dans d'autres domaines d'activité humaine (de même que dans les pêcheries situées dans d'autres parties du monde), une activité donnée ne peut être lancée que si elle a préalablement fait l'objet d'une analyse d'impact dûment réalisée. Les pratiques observées ces derniers temps dans les pêcheries s'écartent considérablement de cette norme. Il faut remédier à cette situation. Si la pêche se pratique dans l'ignorance de la situation des poissons capturés par rapport au danger de surexploitation, la surpêche ne sera jamais éradiquée.

Tant que nos connaissances sont à ce point déficitaires concernant nombre de stocks[4], la prudence avec laquelle les TAC sont fixés doit être fonction de l'incertitude pesant sur les pêcheries correspondantes.

Remédier immédiatement à la situation en déclarant la pêche interdite pour tous les stocks dont la situation est encore inconnue conduirait à de graves perturbations. Au lieu de procéder de la sorte, quatre axes stratégiques sont proposés.

- Lorsque les avis scientifiques concernant le risque de surpêche font défaut, une réduction de 25 % des TAC et/ou de l'effort de pêche, sauf avis des experts scientifiques préconisant une réduction plus forte du fait des risques courus à court terme par le stock concerné, doit être proposée.

- Les États membres sont invités à consacrer à l'entreprise les ressources nécessaires et à fournir de toute urgence les informations qui permettent d'évaluer l'état des stocks concernés.

- Les agences scientifiques seront chargées d'apporter d'urgence leur soutien à la résolution de ces problèmes, sans perdre de vue que c'est aux États membres de fournir la base de connaissances.

- Il faut développer des indicateurs fournis par les pêches commerciales et par les études scientifiques pour aboutir à une solide réglementation à même d'orienter la pêche vers un mode durable d'exploitation des ressources, y compris lorsque les données sont insuffisantes.

Effort de pêche

L'effort de pêche (limitation du temps passé en mer pour les navires de pêche) est géré parallèlement aux TAC afin de réduire les rejets et de limiter la possibilité de se livrer à la pêche illicite. La gestion de l'effort de pêche est une importante mesure de conservation mise en œuvre dans le cadre de plusieurs plans de gestion à long terme, comme par exemple pour le cabillaud de la mer du Nord et de la Baltique, la plie et la sole de la mer du Nord, la sole de la Manche occidentale et les stocks de merlu du Sud et de langoustine (annexe II).

L'effort total de pêche, tel que mesuré à l'annexe II, en ce qui concerne les stocks de cabillaud de l'ouest de l'Écosse et de la mer du Nord, n'a pas enregistré de baisse, et l'effort exercé à l'aide de filets maillants (de maillage supérieur à 60 mm) et de palangres de fond dans la zone ibérico-atlantique a augmenté. Cela doit changer, ne serait-ce que parce que les plans de gestion du cabillaud et du merlu dans ces zones prévoient une réduction de l'effort de pêche et une baisse de la mortalité par pêche, et non leur hausse. Des mesures seront proposées pour garantir que l'effort exercé à l'aide palangres de fond et d'engins fixes pour la pêche du merlan du Sud diminue bien.

La mise en place d'un régime de gestion de l'effort n'est pas chose aisée et nécessite une analyse minutieuse. Dans ce but, la Commission demandera aux parties concernées de lui signaler, à compter du 1er septembre, toute difficulté rencontrée avec les systèmes de gestion de l'effort, de sorte que cette question puisse être étudiée avec le soin nécessaire avant l'adoption des décisions de fin d'année.

Au cas où des problèmes en la matière seraient portés à sa connaissance au-delà de cette date, la Commission repoussera toute proposition de modification du régime jusqu'à ce qu'une évaluation exhaustive puisse être menée l'année suivante. Dans l'intervalle, les niveaux d'effort devront être adaptés en fonction des exigences fixées par les différents plans.

GESTION DANS LE CADRE DE PLANS PLURIANNUELS

Plusieurs des plans de gestion actuels ont été élaborés pour reconstituer les stocks en péril plutôt que dans l'objectif d'une gestion visant leur maintien dans de bonnes conditions. Il y a donc lieu de revoir ces plans si l'on veut voir disparaître la surpêche d'ici 2015.

Pour l'instant, les plans suivants font l'objet d'une révision: sole de la Manche occidentale, stocks de cabillaud, stocks de sole et de plie de la mer du Nord, églefin, hareng, lieu noir de la mer du Nord, merlu du Sud et langoustines, sole du golfe de Gascogne.

La Commission mettra au point une nouvelle proposition pour le stock septentrional de merlu dès que les connaissances en la matière seront consolidées, et est susceptible d'adopter une approche multispécifique puisque le merlu est considéré comme une pêcherie mixte combinée à la baudroie.

Certains plans semblent être déjà conformes aux objectifs en matière de rendement maximal durable:

- églefin de la mer du Nord (accepté dans le cadre de consultations bilatérales menées avec la Norvège)

- hareng de l'ouest de l'Écosse

- hareng de la mer du Nord

- hareng atlantico-scandinave (accepté par les états côtiers concernés)

- merlan bleu (accepté par les états côtiers concernés)

Les plans relatifs à l'anchois du golfe de Gascogne et au chinchard sont actuellement examinés par le Parlement et le Conseil. D'autres plans, ceux concernant par exemple les stocks pélagiques de la Baltique, sont en cours d'élaboration.

En Méditerranée, les efforts pour mettre sur pied des plans internationaux à long terme pour les pêcheries qui le nécessitent seront poursuivis. Conformément au règlement «Méditerranée»[5], les États membres mettent en place des plans pluriannuels au niveau national. De premiers progrès sont observés, qui se poursuivront.

MÉTHODE DE TRAVAIL FONDANT LES PROPOSITIONS DE TAC

Lorsque des plans à long terme fixant les niveaux des TAC ou de l'effort de pêche existent, il est impératif qu'ils soient respectés. C'est là la meilleure approche pour garantir la durabilité des pêcheries à long terme. De même, lorsque les TAC et d'autres mesures ont fait l'objet d'accords avec des pays tiers, il faut qu'ils soient appliqués.

Les TAC devraient être fixés en tenant compte d'avis scientifiques fondés sur des données exhaustives, une analyse quantitative et des prévisions établies conformément au «cadre RMD». Lorsque les experts ont émis un avis, celui-ci est exploité directement pour fixer les niveaux de quotas ou d'effort de pêche, sachant toutefois qu'une mise en œuvre graduelle de ce cadre d'ici 2015 est envisageable à condition d'être compatible avec cet avis.

En l'absence d'avis scientifique, ou lorsque les données existantes ne permettent pas de calculer la taille du stock et les quantités de captures adéquates, la prudence s'impose. Comme exposé au point 4.1, les TAC devraient alors être réduits de 25 % en attendant que les États membres aient pris toutes les mesures nécessaires pour déterminer le taux de capture approprié, ce qu'ils sont censés faire sans délai.

CALENDRIER DES PROPOSITIONS

D'une région à l'autre, le calendrier des propositions peut varier. Depuis peu, les décisions en matière de TAC pour la plupart des stocks halieutiques de l'UE sont prises au mois de décembre sur la base des propositions publiées à partir de la mi-octobre jusqu'aux derniers jours d'octobre. Pour l'Atlantique, la mer du Nord et d'autres zones, il serait possible d'anticiper propositions comme décisions si ces décisions étaient prises séparément, sans inclure la transcription des possibilités de pêche convenues avec la Norvège et d'autres pays tiers.

Si une telle restructuration des propositions était adoptée, le calendrier de travail se présenterait comme suit:

Règlement sur les possibilités de pêche | Avis disponibles | Proposition de la Commission | Adoption possible par le Conseil |

Mer Noire | Octobre | Novembre | Décembre |

Mer Baltique | Mai | Début septembre | Octobre |

Stocks exclusifs de l'UE dans l'Atlantique, la mer du Nord et d'autres zones | Juin(*) | Septembre | Novembre |

Stocks partagés de l'Atlantique, de la mer du Nord, et stocks en gestion internationale de l'Atlantique et d'autres zones | Octobre(*) | Novembre | Décembre |

(*) Premier avis du CIEM concernant de nombreux stocks dès juin, étoffé en juillet. Pour les espèces pélagiques et celles largement distribuées, avis émis en octobre.

CONCLUSION

La Commission invite les citoyens européens, le Parlement européen, les États membres représentés au Conseil, les conseils consultatifs régionaux, et le comité consultatif de la pêche et de l'aquaculture à se prononcer sur l'approche exposée dans le présent document, qui vise à atteindre les objectifs de la PCP en matière de gestion durable de la pêche.

ANNEXE Ia – Atlantique du Nord-Est et eaux attenantes

Tableau 1. Avis scientifiques sur l'état du stock | Nombre de stocks |

Stocks classés selon le critère indiqué ci-dessus (point de référence validé par accord) | 1 | 0,9 |

Stocks restants non classés parce qu'insuffisamment connus (point de référence n'ayant pas encore fait l'objet d'un accord) | 110 | 99,1 |

Stocks pris en compte (19 espèces en tout) | 111 | 100 |

Stocks classés en catégories: |

Capacité reproductive réduite | 1 | 100,0 |

Capacité reproductive intégralement préservée | 0 | 0,0 |

Total des stocks | 1 | 100 |

2 - Avis scientifiques sur la surpêche en Méditerranée et dans la mer Noire | nombre | % |

Stocks classés selon le critère indiqué ci-dessus (point de référence validé par accord) | 61 | 55,0 |

Stocks restants non classés parce qu'insuffisamment connus (point de référence n'ayant pas encore fait l'objet d'un accord) | 50 | 45,0 |

Stocks pris en compte (19 espèces en tout) | 111 | 100 |

Stocks classés en catégories: |

Le stock est surexploité (Fmsy ou sa variable de substitution dépassés). | 50 | 82,0 |

Le stock est exploité en deçà du Fmsy ou de sa variable de substitution, ou en adéquation avec ces valeurs. | 11 | 18,0 |

Total des stocks | 61 | 100 |

ANNEXE II – Effort de pêche réglementé par des plans pluriannuels, suivant les informations communiquées par les États membres au CSTEP

(informations communiquées par le Centre commun de recherche)

[pic] Graphique 1. Effort de pêche réglementé dans la Baltique occidentale.

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Graphique 2. Effort de pêche réglementé dans la partie centrale de la Baltique.

[pic]

Graphique 3. Effort de pêche réglementé dans le Kattegat.

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Graphique 4. Effort de pêche réglementé dans la mer du Nord, le Skagerrak et la Manche orientale.

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Graphique 5 . Effort de pêche réglementé dans la mer d'Irlande.

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Graphique 6. Effort de pêche réglementé à l'ouest de l'Écosse.

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Graphique 7. Effort de pêche réglementé dans la Manche occidentale.

[pic]

Graphique 8. Effort de pêche réglementé dans la zone ibéro-atlantique. Remarque : le changement d'évolution comparativement à l'année dernière tient à l'amélioration de la qualité des données communiquées par l'Espagne.

[1] Application du principe de durabilité dans les pêcheries de l’Union européenne au moyen du rendement maximal durable. Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen. COM(2006) 360 final.

[2] Rapport relatif aux efforts consentis par les États membres en 2009 pour instaurer un équilibre durable entre la capacité de pêche et les possibilités de pêche Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions. COM(2011).

[3] Un tableau reprenant les quotas européens et doté graphiquement d'un système de signalisation indiquant l'état des pêcheries peut être consulté à l'adresse suivante:

http://ec.europa.eu/fisheries/documentation/publications/poster_tac2011_fr.pdf.

Une analyse complète de l'état des stocks est disponible sur les sites www.ices.dk et https://stecf.jrc.ec.europa.eu.

[4] COM(2000) 1 final.

[5] Règlement (CE) n° 1967/2006 du Conseil

[6] Le taux de pêche garantissant le rendement maximal durable (Fmsy) est l'intensité de l'activité de pêche qui permettra d'obtenir un rendement maximal des stocks à long terme, sans compromettre leur capacité productive à court terme.

[7] Par captures durables, on entend le niveau de capture préconisé par le CIEM et le CSTEP selon le principe de précaution, combiné, si ce principe l'exige, à la mise en œuvre d'un plan à long terme.