21.12.2007   

FR

Journal officiel de l’Union européenne

C 312/3

I-VIII

1-6

7-8

9-43

9-12

10-11

12

13-17

14-16

17

18-34

19-21

22-26

27

28

29-30

31

32

33-34

35-39

40-43

40-42

43

44-48

I.

Nombreux sont les projets et les programmes en matière de développement de tous types qui font appel à l'assistance technique. Celle-ci consiste à engager des experts pour transmettre un savoir-faire et des compétences et pour mettre en place et renforcer des institutions. Ces dernières années, elle a été de plus en plus utilisée, afin de soutenir le renforcement des capacités des services centraux et locaux des gouvernements des pays bénéficiaires, notamment dans des domaines tels que la gestion des finances publiques, la santé et l'éducation. Ce recentrage sur le fonctionnement des services du gouvernement résulte de la sensibilisation accrue des bailleurs de fonds, dont l'Union européenne fait partie, au fait que le manque de capacités institutionnelles constitue un obstacle majeur au développement durable (voir points 1 à 6).

II.

L'audit de la Cour avait pour objectif de déterminer la mesure dans laquelle la Commission veille à ce que l'assistance technique contribue au renforcement des capacités institutionnelles dans les pays bénéficiaires. À cette fin, il a été procédé à une évaluation portant sur l'approche de la Commission à l'égard du renforcement des capacités et du recours à l'assistance technique, et sur sa gestion de la conception et de la mise en œuvre des activités d'assistance technique dans le cadre des projets relatifs au renforcement des capacités (voir points 7 et 8).

III.

Il a été reconnu, dans la politique de développement de la Communauté européenne, que le renforcement de la capacité institutionnelle constituait un élément fondamental de la lutte contre la pauvreté. La Commission n'a cependant pas intégré, dans ses documents de stratégie par pays, d'évaluation globale des insuffisances en matière de capacités institutionnelles, ni identifié de besoins prioritaires en matière de renforcement des capacités au sein des administrations et des institutions des gouvernements des pays bénéficiaires. La Commission ne dispose pas davantage de lignes directrices concernant le rôle que devrait jouer l'assistance technique dans ce contexte (voir points 9 à 12).

IV.

Le choix des projets est généralement pertinent, mais leur conception est souvent inappropriée du fait d'objectifs trop ambitieux, de délais serrés et de l'évaluation insuffisante des faiblesses de l'environnement institutionnel existant et du degré d'appropriation des projets au niveau local (voir points 13 à 17).

V.

La mise en œuvre des projets est fréquemment entravée par un certain nombre de problèmes, liés notamment à la longueur des phases de conception et de démarrage. De ce fait, le projet est dépassé au moment de la mise en œuvre, ce qui limite considérablement le temps disponible à ce stade. Le recrutement d'experts en matière d'assistance technique aggrave souvent les retards, dans la mesure où il n'est pas rare que les personnes sélectionnées ne soient pas disponibles à l'issue de l'attribution des marchés. Les procédures de passation de marchés auxquelles on a actuellement recours pour conclure des contrats en matière d'assistance technique ne se prêtent pas à la participation d'institutions publiques; or, dans certains domaines, des experts plus qualifiés pourraient y être trouvés. Les bailleurs de fonds continuent d'octroyer l'essentiel de leur soutien en matière d'assistance technique dans le cadre de projets distincts et non coordonnés, tandis que les modalités de mise en œuvre ne favorisent pas l'appropriation locale (voir points 18 à 34).

VI.

L'établissement de rapports relatifs aux projets, ainsi que le suivi et l'évaluation de ces derniers, sont le plus souvent satisfaisants. Cependant, il n'existe pas de système d'information de gestion permettant, d'une part, d'évaluer et d'enregistrer la performance d'entreprises ou d'experts spécialisés dans le domaine de l'assistance technique, et, d'autre part, de communiquer des informations lorsque des décisions en matière de passation de marchés dans le domaine de l'assistance technique sont arrêtées (voir points 35 à 39).

VII.

Les résultats des projets sont très variables. La Cour conclut cependant que, compte tenu de leur environnement souvent difficile, les résultats des projets et la contribution apportée par l'assistance technique employée peuvent être considérés comme raisonnables. La qualité de l'assistance technique fournie a été jugée globalement satisfaisante; toutefois, d'autres facteurs importants ont limité l'efficacité du soutien apporté. Même si la Commission n'a aucune emprise sur certains de ces facteurs, elle devrait mieux les anticiper (voir points 40 à 43).

VIII.

Sur la base des observations qui précèdent, la Cour formule des recommandations détaillées susceptibles d'aider la Commission à mettre en place une approche plus ciblée et plus structurée en matière de recours à l'assistance technique, afin d'apporter un soutien plus efficace au renforcement des capacités (voir points 44 à 48).

1.

La coopération au développement est subdivisée en deux types de coopération ou d'assistance: l'aide financière et l'assistance technique, c'est-à-dire «les capitaux» et «le savoir-faire» ou «les idées». Le présent rapport concerne l'audit de la Cour relatif à l'assistance technique, que la Commission définit de la manière suivante: «Spécialistes, consultants, formateurs, conseillers, etc., contractés pour le transfert du savoir-faire et des compétences et le développement et le renforcement des institutions locales» (1).

2.

Nombreux sont les projets et les programmes de tous types en matière de développement qui font appel à l'assistance technique; l'on apprécie son importance ou son efficacité par sa contribution aux réalisations et aux résultats obtenus dans le cadre des projets et des programmes concernés. Parmi les domaines ou les tâches spécifiques de la coopération au développement dans lesquels l'assistance technique a joué ou joue encore un rôle, l'on peut citer:

3.

Ce recentrage sur le fonctionnement des services centraux et locaux du gouvernement résulte de la sensibilisation accrue des bailleurs de fonds, dont l'Union européenne fait partie, au fait que le manque de capacités institutionnelles constitue un obstacle majeur au développement durable. Le renforcement des capacités est ainsi devenu l'un des principaux éléments de la politique de la Communauté européenne en matière de développement de 2000, puis de la nouvelle politique élaborée en 2005 (2).

4.

L'importance que revêt le renforcement des capacités a également été soulignée dans un document récent de l'OCDE/CAD (3). Ce document indique que les efforts actuellement déployés pour atteindre les objectifs du millénaire pour le développement sont entravés par le fait qu'un facteur important — la capacité suffisante des pays — fait cruellement défaut. Les efforts en matière de développement déployés dans de nombreux pays parmi les plus pauvres du monde, même soutenus par un financement plus important, n'aboutiront pas si le renforcement de capacités durables ne bénéficie pas d'une plus grande attention (4).

5.

La déclaration de Paris sur l'efficacité de l'aide au développement de mars 2005 (5), qui précise que la capacité des pays partenaires de planifier, de gérer et de mettre en œuvre les politiques et programmes et de rendre compte de leurs résultats est un élément essentiel pour la réalisation des objectifs de développement, est une preuve supplémentaire de l'importance que revêt le renforcement des capacités. Elle souligne la nécessité pour les donneurs de faire reposer leur soutien sur les stratégies nationales de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires et de fournir un soutien destiné à remédier aux défaillances affectant actuellement les capacités institutionnelles des pays partenaires. Bien que le renforcement des capacités puisse être soutenu par un éventail d'autres mesures — telles que la formation, les bourses d'études, les équipements et les logiciels informatiques et la documentation, voire les infrastructures physiques —, l'assistance technique est le principal instrument utilisé dans ce contexte.

6.

Les systèmes d'information en matière de comptabilité et de gestion de la Commission n'ont pas permis à la Cour d'obtenir des informations précises et fiables sur les montants dépensés en matière d'assistance technique, que ce soit au titre des Fonds européens de développement ou du budget général. La Cour a estimé la valeur totale des engagements relatifs aux contrats d'assistance technique signés au cours de la période 2000-2005 et encore ouverts au début de 2006 à quelque 2 200 millions d'euros (6). La part des activités d'assistance technique correspondant au renforcement des capacités n'a pu être estimée.

7.

L'audit de la Cour avait pour objectif de déterminer la mesure dans laquelle la Commission veille à ce que l'assistance technique financée par la Commission (7) contribue au renforcement des capacités institutionnelles dans les pays bénéficiaires. Plus précisément, l’audit a visé à répondre aux questions suivantes:

8.

La Cour a contrôlé l'approche et les activités de la Commission, tant au plan de la politique suivie qu'au niveau des projets, en ce qui concerne douze pays bénéficiaires sélectionnés à partir de quatre zones géographiques différentes bénéficiant de l'aide au développement: l'Afrique, l'Asie, l'Amérique latine et la région Méditerranée (8). Cinq de ces pays ont fait l'objet d'une visite sur place. L'audit des sept autres a été effectué au moyen d'un examen documentaire et de l'envoi de questionnaires aux délégations et aux autorités des pays bénéficiaires concernés. Sur la base d'un inventaire des projets de renforcement des capacités, 32 projets ont été sélectionnés, comprenant 33 contrats d'assistance technique mis en œuvre au cours de la période 2000-2006. Le montant total engagé pour les projets contrôlés s'élevait à 400 millions d'euros, dont 144 millions étaient affectés aux dépenses en matière d'assistance technique. La liste complète des 32 projets et programmes examinés figure à l'annexe I.

9.

La Commission traduit les principes de la politique globale de la Communauté européenne en matière de développement en stratégies spécifiques par pays, généralement quinquennales, en établissant des documents de stratégie par pays et des programmes indicatifs nationaux plus détaillés pour tous les pays bénéficiaires. S'agissant des régions couvertes par l'audit, la Cour s'est efforcée de déterminer, sur la base de ces documents (9), d'une part, si la Commission examinait systématiquement les capacités institutionnelles des pays bénéficiaires pour en évaluer les points forts et les points faibles et, d'autre part, si les besoins globaux de ces pays en la matière étaient mis en évidence, hiérarchisés et traduits en besoins d'assistance technique.

10.

L'examen des documents d'orientation pertinents de la Commission correspondant aux pays couverts par l'audit, ainsi que des plans nationaux de développement et/ou des «documents de stratégie de réduction de la pauvreté» des différents pays, a permis de constater que l'importance du renforcement des capacités était de plus en plus largement reconnue. En dépit de cela, la Commission n'a ni présenté une évaluation complète des insuffisances institutionnelles au niveau des pays, ni mis en évidence les besoins prioritaires en matière de renforcement des capacités au sein des administrations et des institutions des gouvernements des pays bénéficiaires. Par conséquent, les secteurs de concentration éligibles au soutien communautaire ont été sélectionnés alors que ces informations faisaient défaut, ce qui engendre le risque que des secteurs ou des programmes potentiellement importants et nécessitant l'aide de bailleurs de fonds demeurent ignorés.

11.

En 2005, la Commission a élaboré un «document de réflexion» interne intitulé «Institutional Assessment and Capacity Development». La signification et l'importance que revêt le développement des capacités y sont décrites. Ce document donne des orientations quant à la manière d'évaluer les capacités institutionnelles et de soutenir les processus de renforcement des capacités. Toutefois, ces orientations ne sont pas applicables aux documents de stratégie par pays. Au niveau inférieur de la planification sectorielle, les questions liées au renforcement des capacités bénéficient d'une attention accrue, encore qu'elles y soient abordées de manière très générale. Cette planification est élaborée une fois que les secteurs de concentration à soutenir dans un pays bénéficiaire donné ont été sélectionnés.

12.

Bien que l'assistance technique soit un instrument ancien, fréquemment utilisé dans le cadre de projets et de programmes de renforcement des capacités financés par la Commission, celle-ci n'en a défini ni le rôle ni la contribution au renforcement des capacités. Il n'existe pas davantage de lignes directrices spécifiques, auxquelles les délégations pourraient recourir lors de l'élaboration des projets, expliquant quand et comment utiliser cet instrument dans le cadre du renforcement des capacités. En outre, l'instrument de jumelage, qui a permis de faire bénéficier les pays en phase de préadhésion (et, plus récemment, les pays associés à la politique de voisinage) d'une assistance technique, n'est toujours pas accessible aux pays ACP, asiatiques et latino-américains. Si le document visé au point 11 comporte des éléments de réflexion concernant les questions liées à l'assistance technique, il ne fournit en revanche aucune indication quant à l'utilisation des différents types d'assistance technique selon les situations, les secteurs ou les pays concernés.

13.

La Cour a apprécié dans quelle mesure le choix des trente-deux projets audités était compatible avec les stratégies nationales de la Commission et des pays partenaires, si, lors de la conception des projets, des objectifs clairs et des indicateurs de performance correspondants étaient fixés, et si le type et le montant de l'assistance technique proposés étaient dûment justifiés. La Cour a également examiné si les autorités des pays bénéficiaires avaient pris part activement à l'élaboration des projets et indiqué clairement qu'elles s'étaient approprié le projet.

14.

Tous les projets audités étaient compatibles avec les documents de stratégie par pays de la Commission et avec les priorités sectorielles établies dans le cadre de ceux-ci. De manière générale, ils étaient aussi cohérents avec les priorités globales en matière de développement des pays bénéficiaires concernés.

15.

La conception de trois quarts environ des projets examinés était affectée d'une ou de plusieurs des déficiences suivantes:

Ces facteurs entravent à leur tour la spécification et la mise en œuvre appropriées des tâches d'assistance technique.

16.

Alors que dans tous les projets examinés, l'assistance technique était un intrant majeur, dans environ la moitié des cas, les documents relatifs aux projets proposaient certaines formes (internationale ou locale) et un certain volume (tâches de longue ou de courte durée) d'assistance technique, sans motiver clairement la combinaison proposée de ressources correspondantes. Le rôle que les experts étaient supposés jouer manquait également de clarté, dans la mesure où les missions de conseil concernant les objectifs de renforcement des capacités devaient généralement être combinées avec des fonctions «complémentaires» d'assistance de l'institution concernée dans ses tâches habituelles.

Encadré 1Exemple de déficiences affectant la conception des projetsProgramme de soutien au secteur de la santé — AngolaCe projet visait notamment à renforcer les capacités institutionnelles aux niveaux central et provincial, à améliorer les services de santé de base et l'accès aux médicaments essentiels, ainsi qu'à mettre en place un système de lutte contre le VIH. Bien que l'évaluation d'un projet antérieur ait fait état de la difficulté à faire jouer un rôle actif au ministère de la santé, l'étude de faisabilité ne comportait pas d'évaluation des capacités locales à garantir la mise en œuvre effective de cet ambitieux projet. Ce n'est qu'après le lancement du projet que l'on s'est aperçu que certains des partenaires angolais ne disposaient pas des capacités requises pour mettre en œuvre le projet. Le rapport de mise en route établi par les experts concluait que ce projet était trop ambitieux; toutefois, des modifications n'ont été apportées que dix-huit mois avant la fin du projet, lorsque les objectifs et les activités ont été considérablement réduits.

17.

L'appropriation, par l'institution bénéficiaire et par ses agents, du projet de renforcement institutionnel constitue un facteur déterminant pour l'environnement dans lequel l'assistance technique est mise en œuvre; elle contribue de ce fait à l'efficacité de la mise en œuvre des plans de renforcement des capacités. Consciente de cela, la Commission a généralement fait participer les institutions bénéficiaires locales à la phase de conception de ses projets. Elle n'a cependant pas suffisamment évalué le risque que le gouvernement d'un pays bénéficiaire ne respecte pas ses engagements. Le fait que le gouvernement d'un pays bénéficiaire passe une convention de financement avec un bailleur de fonds n'implique pas nécessairement que les hypothèses formulées dans la plupart des accords de projet concernant l'engagement du gouvernement concerné à mener à bien des réformes se vérifieront. Cela ne signifie pas non plus que le projet sera soutenu par l'ensemble des agents de l'institution, ou par ceux concernés d'une manière ou d'une autre par le projet, comme le montre le manque d'intérêt de certains agents des institutions bénéficiaires.

Encadré 2Exemple d'appropriation insuffisante du projet au niveau localProjet en matière de santé — BéninCe projet avait pour objectif d'améliorer la qualité des soins de santé et l'accès à ceux-ci. Les experts ont cependant été confrontés à de nombreux problèmes, tels que la mauvaise gestion des ressources humaines dans le secteur de la santé, qui se caractérisait par des mutations fréquentes et par des nominations arbitraires, ce qui avait pour effet de démotiver le personnel. La participation peu active du ministère au projet a causé de nombreux retards; à titre d'exemple, il a refusé de détacher des représentants locaux auprès de l'unité de gestion de projets. D'autres agents, censés jouer le rôle de personnes de contact entre les différentes directions du ministère et les responsables du projet, n'étaient pas suffisamment motivés, estimant que cette activité, qu'ils considéraient comme du travail «supplémentaire», devrait être rémunérée. La Commission s'oppose à juste titre à cette idée.

18.

Pour déterminer si la mise en œuvre avait été efficiente, la Cour a examiné si le projet avait débuté à temps et s'il avait été exécuté selon les modalités prévues, si la passation des marchés d'assistance technique et la mobilisation de cette assistance n'avaient pas souffert de retards indus, si le niveau de coordination avec d'autres projets ou activités connexes était satisfaisant et si les modalités de mise en œuvre des projets en favorisent l'appropriation par les institutions bénéficiaires.

19.

S'agissant des projets examinés, la phase d'élaboration avait généralement une durée d'un à deux ans. Elle comportait un certain nombre d'actions obligatoires, notamment une ou plusieurs missions de conseil préparatoires (pour l'identification et la conception), la formulation de deux séries de conseils et de commentaires par les groupes d'appui à la qualité (10) au sein des services centraux de la Commission et la présentation de la proposition de financement au comité consultatif concerné des États membres.

20.

Une fois la proposition approuvée par la Commission, une procédure de passation de marchés est organisée (voir points 22 à 26) afin de confier l'exécution des travaux aux experts requis. Lorsqu'ils arrivent sur place pour lancer le projet — généralement au moins deux ou trois ans après le début de la phase de conception —, la situation locale a souvent évolué, au niveau politique ou autre (élections, nouvelles nominations, nouvelles politiques nationales); il arrive également que des projets aient été lancés par d'autres bailleurs de fonds. De ce fait, les experts constatent souvent que les données sur lesquelles reposent les projets ne sont plus d'actualité, ou que certaines des activités prévues ne sont plus pertinentes. Dans de tels cas, les experts doivent donc commencer par déterminer quels sont les nouveaux besoins du bénéficiaire en matière de renforcement des capacités et par revoir la conception du projet en conséquence avant de pouvoir commencer leurs travaux habituels, c'est-à-dire élaborer le programme détaillé du projet.

21.

Toutefois, de telles révisions se produisent rarement lors du démarrage d'un projet, compte tenu des travaux administratifs et du temps nécessaires à l'obtention de l'accord permettant de modifier la convention de financement. La Commission lance généralement le projet selon les modalités prévues, et ce n'est que lors de l'évaluation à mi-parcours (normalement effectuée environ deux ans après le début de la mise en œuvre) qu'une décision est prise concernant les changements. À ce stade, le temps encore disponible pour mettre en œuvre les modifications nécessaires est très court, ce qui compromet l'efficacité globale de l'action.

Encadré 3Exemple dans lequel la longueur de la période d'élaboration a rendu le projet obsolèteProgramme européen d'assistance technique en faveur du Viêt Nam (ETV2)Deux missions distinctes ont été effectuées, en octobre 2000 et en juillet 2002, dans le cadre de l'élaboration du projet. La convention de financement a été signée en avril 2003; cependant, pour diverses raisons, le contrat d'assistance technique ne l'a été qu'en août 2005. Le projet a démarré en janvier 2006, ce qui s'explique principalement par le fait que le chef de projet initial, qui n'était plus disponible, a dû être remplacé. Trois ans et demi s'étaient alors écoulés depuis la conception du projet et, la situation évoluant très rapidement au Viêt Nam, un grand nombre des activités prévues n'étaient plus pertinentes. Dès lors, au cours de la phase de mise en route, la principale tâche des experts a consisté à revoir la conception du projet; de ce fait, il ne restait plus que moins de la moitié du temps prévu pour mettre en œuvre les activités programmées.

22.

L'assistance technique requise pour la mise en œuvre de projets s'obtient généralement par le biais d'un appel d'offres international restreint (11). Cette procédure a une durée comprise entre six et huit mois. Dans la mesure où la procédure de passation de marchés n'est généralement lancée qu'après la signature de la convention de financement, il faut compter au minimum dix mois avant que les experts n'arrivent sur place (huit mois pour la passation des marchés et deux mois pour la mobilisation des experts). Ce délai est pris en compte lors de la détermination de la période de mise en œuvre formelle du projet dans la convention de financement.

23.

L'audit des trente-deux projets qui a été réalisé par la Cour a cependant montré qu'un grand nombre de problèmes étaient survenus au cours des procédures de passation de marchés, ou lors du démarrage du projet, ce qui a retardé le lancement des activités programmées et réduit le temps disponible pour la mise en œuvre. Les problèmes suivants figuraient parmi les plus fréquemment rencontrés:

Le constat général est que, pour la quasi-totalité des projets examinés, la période de mise en œuvre réelle était, ou risquait de devenir, trop courte pour que toutes les activités prévues puissent être mises en œuvre et que les résultats attendus puissent être obtenus.

24.

Outre le délai global fixé pour la mise en œuvre des projets, il y a également une échéance contractuelle à respecter (la règle dite «D + 3»), instaurée par le règlement financier de 2003 (12). Ainsi, tous les retards survenant après la date de l'adoption de la décision de financement, par exemple dans le cadre de l'appel d'offres concernant le principal marché d'assistance technique, ou au cours de la phase de démarrage, limitent effectivement la durée pendant laquelle d'autres marchés concernant la mise en œuvre de travaux, de fournitures ou d'autres services peuvent être conclus. Cela affecte ou pourrait affecter plusieurs projets conçus depuis l'entrée en vigueur de cette règle. Le 1er mai 2007, une modification du règlement financier applicable au budget général (13) est entrée en vigueur. Elle assouplit quelque peu la règle contraignante dite «D + 3», dans la mesure où la période de trois ans commence désormais à la date de la conclusion de la convention de financement. Toutefois, tout retard se produisant après cette date continuera à se traduire par une réduction de la période de mise en œuvre, ainsi que du temps disponible pour la passation des marchés.

25.

Il est techniquement possible d'entamer la procédure de passation des marchés publics plus tôt — c'est-à-dire avant la signature de la convention de financement, voire avant l'adoption de la décision de financement —, auquel cas l'avis de marché doit être publié avec clause suspensive (14). Cela permettrait de limiter le temps qui s'écoule habituellement entre la signature de la convention de financement et le début des activités liées aux projets. De fait, le recours à une telle clause est prévu, du moins pour les pays ACP, dans l'une des annexes de l'accord de partenariat ACP-CE (l'accord de Cotonou du 23 juin 2000), «afin de garantir un démarrage rapide des projets» (15).

26.

Les lignes directrices internes de la Commission en matière de passation de marchés publics prévoient qu'il ne doit être fait usage de cette possibilité qu'à titre exceptionnel (sans toutefois préciser dans quels cas). La Commission considère que les appels d'offres risquent d'être annulés et que, si cela se produit trop souvent, l'intérêt des prestataires de services potentiels pour de futurs projets financés pourrait s'en trouver réduit. Aussi la clause suspensive n'est-elle que rarement utilisée. Toutefois, dans la pratique, le risque qu'un projet soit totalement annulé à l'issue de la phase d'élaboration et de l'adoption de la décision de financement est limité. La Commission devrait préciser, dans ses lignes directrices, les circonstances et les conditions dans lesquelles il peut être fait usage de la clause suspensive.

Encadré 4Exemple de retards limitant la période de mise en œuvreDéveloppement des ressources humaines dans le secteur de la santé — OugandaLe contrat d'assistance technique a été signé en septembre 2003, environ dix-huit mois après la signature de la convention de financement, et les premiers experts sont arrivés deux mois plus tard. La procédure de passation de marchés a été excessivement longue du fait d'une combinaison de facteurs, parmi lesquels le transfert des écoles de formation en matière de santé du ministère de la santé vers le ministère de l'éducation, ainsi que de changements internes survenus au sein de la délégation à cette période (départ de certains agents, déconcentration, transfert de portefeuilles). Bien que la période de mise en œuvre de la convention de financement fût de cinq ans et la période d'exécution du contrat d'assistance technique de quatre ans, le retard de vingt mois survenu au début du projet n'a laissé que trois ans et trois mois pour sa mise en œuvre.

27.

Pour un tiers des contrats examinés, alors qu'elles venaient à peine de remporter le marché les engageant à fournir des assistants techniques, les sociétés de conseil ont fait savoir à la Commission que les principaux experts n'étaient plus disponibles. Dans certains cas, cela était dû à l'achèvement tardif de l'évaluation des offres et de l'attribution du contrat d'assistance technique, avec pour conséquence que les experts n'étaient plus tenus par leur engagement de disponibilité (16). Dans d'autres cas, l'expert était indisponible pendant la période de validité, la raison la plus fréquemment invoquée étant un problème de santé. Le risque existe que des sociétés proposent délibérément des experts disposant de CV intéressants afin de remporter le marché, alors qu'elles savent pertinemment que l'expert ne sera pas disponible pour cette mission. Dans tous les cas, trouver des remplaçants retarde le démarrage du projet.

Encadré 5Exemple de remplacement d'un expert après l'attribution du marchéÀ l'issue d'une procédure d'appel d'offres efficace, un groupement de plusieurs organisations a remporté le contrat d'assistance technique, principalement grâce aux solides qualifications du chef d'équipe proposé. Mais ce chef d'équipe n'a jamais assumé ses fonctions: il a été écarté peu après la signature du contrat, car il s'est avéré qu'il était sensible à une maladie sévissant dans le pays concerné. Il aurait fallu disposer de ces informations plus tôt. Le remplaçant du chef d'équipe est arrivé sur place avec près de trois mois de retard.

28.

Le désistement régulier des principaux experts soulève la question de savoir si les critères utilisés pour l'évaluation des propositions d'assistance technique sont réellement appropriés (17). Le critère unique qui revêt la plus grande importance pour l'évaluation technique des offres de marchés de services est l'évaluation du curriculum vitæ des experts proposés à long terme pour le projet, en particulier celui du chef d'équipe. Des entretiens avec les experts ne sont organisés que dans certains cas. D'autres indicateurs potentiels de la qualité technique ne sont pas pris en considération, comme la capacité globale de l'entreprise et/ou l'expérience pratique que la Commission a pu avoir avec l'entreprise ou avec les experts proposés dans le cadre de marchés antérieurs financés par elle.

29.

En ce qui concerne les différentes sources de recrutement d'experts pour la mise en œuvre de projets de renforcement des capacités, le choix est limité. Les experts peuvent être recrutés essentiellement de deux manières: par le biais du système de contrat-cadre (18) ou par appel d'offres international restreint en matière de services (voir point 22).

30.

Dans les deux cas, le contrat sur la base duquel les experts doivent être engagés est signé avec une société de conseil. Dans certains domaines de compétences tels que la gestion des finances publiques ou l'administration publique, il est possible de trouver des experts plus qualifiés au sein d'autres types d'organisations telles que les administrations nationales des États membres — notamment dans le cas de la gestion des finances publiques —, les Trésors publics, les ministères des finances ou les banques centrales, à l'instar de ce qui se produit dans le cadre des projets de «jumelage» mis en œuvre dans les pays candidats à l'adhésion. Lorsqu'une expertise locale très spécifique est requise, aucune des deux procédures ne permet véritablement d'aller chercher les compétences techniques sur le marché local ou régional.

31.

Les experts internationaux n'ont pas toujours été mis à contribution de manière efficiente, différents rôles leur ayant été assignés. Bien qu'ils soient sélectionnés principalement en fonction de leurs compétences techniques, la Commission leur demande également d'intervenir dans la gestion de projets et dans le contrôle financier. Conformément au règlement financier en vigueur, le chef de l'équipe d'assistance technique internationale n'est plus codirecteur du projet et ne dispose plus d'un pouvoir de signature conjoint, contrairement à ce qui se pratiquait sous le règlement financier antérieur. Cependant, concrètement, le chef d'équipe ne fait pas que superviser: il élabore aussi les programmes de travail et les budgets correspondant aux projets, ainsi que les rapports, les dossiers d'appel d'offres, les projets de contrats et les propositions de versement à effectuer à partir du compte de projet. Dans certains cas, le temps nécessaire à l'accomplissement de ces tâches administratives était disproportionné et était pris sur celui que l'expert aurait pu consacrer à des activités de renforcement des capacités techniques. De plus, cette situation fait naître une certaine ambiguïté quant à l'entité (institution bénéficiaire ou délégation) à laquelle les experts doivent rendre compte, ce qui complique la tâche de ces derniers et risque de compromettre le climat de confiance entre les experts et leurs homologues locaux.

32.

Le niveau de coordination des programmes de renforcement des capacités varie considérablement d'un pays à l'autre. Il va d'un petit nombre d'échanges d'informations à des systèmes plus élaborés de groupes de travail sectoriels et/ou thématiques qui rassemblent l'ensemble des partenaires actifs et font montre d'un niveau de coordination élevé, la Commission étant généralement l'un des bailleurs de fonds les plus actifs à cet égard. Lorsqu'un programme d'aide relevant du budget général ou un programme d'aide sectoriel avait été mis en place, la coordination était mieux organisée et plus intensive. Cependant, même dans ces cas-là, l'assistance technique était souvent encore fournie dans le cadre de projets distincts, chaque bailleur de fonds appliquant ses propres procédures.

33.

Des unités de réalisation (ou unités de soutien) de projet sont encore établies dans la plupart des pays sous la forme de structures temporaires pour la durée d'un projet, parallèlement à l'administration nationale existante, même si, dans plusieurs cas, elles sont déjà intégrées davantage au sein de la structure institutionnelle ordinaire de l'administration bénéficiaire. Dans aucun des pays concernés, la passation des marchés d'assistance technique financés par la Commission et les versements correspondants n'ont été gérés selon des systèmes et des procédures nationaux, la Commission considérant ces derniers comme peu fiables et peu transparents. Cependant, plusieurs de ces pays (à savoir, le Bénin, le Tchad, le Maroc, la Sierra Leone, l'Ouganda et le Viêt Nam) bénéficient de l'aide budgétaire financée par la Commission, et les dépenses relevant de ces fonds sont, par définition, soumises aux procédures financières nationales. Cela illustre le caractère incohérent de l'approche de la Commission en ce qui concerne le recours aux systèmes de gestion des finances publiques et de passation de marchés des pays bénéficiaires au titre de ses différents instruments d'aide.

34.

Dans le cadre de la déclaration de Paris (voir point 5), les bailleurs de fonds ont pris un certain nombre d'engagements en vue d'aligner leur soutien sur les stratégies de développement, les institutions et les procédures des pays partenaires. Certains de ces engagements concernent directement la question du renforcement des capacités. À cet égard, l'Union européenne s'est fixé, dans trois domaines, des objectifs encore plus stricts, à savoir: fournir l’ensemble de l’aide au renforcement des capacités par la mise en place de programmes coordonnés et un recours accru à des arrangements entre bailleurs de fonds multiples, acheminer 50 % de l'aide publique par le biais de systèmes nationaux, et enfin éviter la création de nouvelles unités de réalisation des projets. Étant donné la façon dont la plupart des projets de renforcement des capacités actuels ont été conçus, la Commission aura du mal à respecter les engagements pris dans le cadre de la déclaration de Paris.

35.

D'une manière générale, les rapports présentés par les experts l'ont été en temps utile et étaient d'une qualité satisfaisante; les projets sont, dans la plupart des cas, activement suivis par le personnel des délégations. De plus, deux systèmes principaux permettent d'assurer le suivi et l'évaluation externes des projets:

36.

Les deux systèmes sont utilisés régulièrement. Dans certains cas, les consultants chargés du SAR avaient effectué des visites sur place peu après le début des activités liées au projet, de sorte que l'évaluation n'a pu porter que sur la conception du projet, et non sur l'efficience ou sur l'efficacité de sa mise en œuvre, ni sur ses résultats.

37.

Le système SAR constitue une bonne pratique, en particulier du fait qu'il comporte des visites sur place régulières pendant la mise en œuvre des projets. Cependant, dans un certain nombre de cas, la Cour a constaté que les scores attribués aux projets étaient peu réalistes ou peu appropriés, ou que ceux qui avaient été attribués à l'occasion de visites consécutives du même projet dans le cadre du SAR n'étaient pas cohérents. Cela peut être dû en partie au fait que ces visites sont nécessairement très courtes (étant donné le grand nombre de projets) et au fait que le personnel chargé du suivi change régulièrement.

38.

Des évaluations à mi-parcours sont effectuées pour la plupart des projets et sont généralement considérées comme un instrument très utile pour obtenir un point de vue mesuré et extérieur sur le projet. Les recommandations qui en découlent sont souvent mises à profit par les délégations lorsqu'elles décident de modifier, de recentrer ou d'étendre des projets. Toutefois, avec la tendance actuelle à la réduction des périodes de mise en œuvre, il devient difficile de planifier une évaluation à mi-parcours de telle sorte que le projet ait eu le temps nécessaire pour progresser, mais qu'il reste également assez de temps pour mettre en œuvre les recommandations et en tirer profit.

39.

Il n'y a pas d'évaluation systématique de la performance des sociétés et des experts en matière d'assistance technique. Les évaluations éventuellement effectuées par une délégation, par un bénéficiaire local ou par le pouvoir adjudicateur local (dans le cas du FED) ne sont que ponctuelles et informelles. La Commission ne dispose pas d'un système permettant le partage de ces informations, même limitées. En l'absence d'un système approprié d'information de gestion en matière d'assistance technique, il n'est pas possible, lorsque de nouvelles décisions sont prises en ce qui concerne la passation des marchés d'assistance technique, de mettre à profit les expériences fructueuses acquises lors de collaborations antérieures avec certaines sociétés ou certains experts.

40.

Globalement, les résultats réels ou probables des trente-deux projets audités varient considérablement (voir annexe II). Dix projets en étaient encore à un stade trop peu avancé de la mise en œuvre pour permettre une anticipation raisonnable de leurs résultats probables. En ce qui concerne les autres projets:

Encadré 6Exemple de projet réussiAide à la décentralisation au BéninL'objectif du projet était de mettre en place au niveau communal les capacités administratives nécessaires pour fournir à la population des services publics de meilleure qualité.Une approche novatrice a été adoptée, faisant intervenir un expert international unique, responsable de la direction et de la coordination des activités au niveau central, associé à une équipe importante d'experts locaux disposant des connaissances locales spécifiques et apportant un soutien au niveau local. Pour cela, il fallait que l'expert international assure la formation initiale des équipes locales de manière à garantir une approche commune et à développer des outils normalisés. Le projet était conçu avec des objectifs clairs et des indicateurs de performance, bien que non quantifiés au départ. L'expert a été mobilisé dans les six mois suivant la signature de la convention de financement. Au début du projet, l'expert a précisé le cadre logique et établi une base de données pour le suivi et l'évaluation. Malgré un environnement peu favorable dû à l'absence de soutien politique clair en faveur du processus de décentralisation, le projet a largement atteint ses objectifs. La Commission, adoptant une approche à long terme en ce qui concerne le développement de cette zone, a mis au point une deuxième phase du projet, destinée à favoriser la mise en œuvre des plans de développement communal et à accroître la capacité des organismes de surveillance.

41.

Comme l'assistance technique est le principal instrument des projets de renforcement des capacités, sa qualité a naturellement une influence sensible sur les résultats obtenus. La performance des experts a généralement été jugée satisfaisante par les institutions bénéficiaires et les délégations. Si des remplacements ont été opérés dans la moitié environ des projets audités, cela était généralement dû à des questions de personnalité, mais parfois aussi à des performances insuffisantes. Dans un petit nombre de cas seulement, une équipe entière d'experts s'est avérée peu performante et a dû être remplacée. Toutefois, une assistance technique de qualité ne garantit pas nécessairement la réussite d'un projet, d'autres facteurs ayant une influence déterminante sur le résultat.

42.

Pour la grande majorité des projets, une période de mise en œuvre trop courte a été l'une des principales raisons qui explique que les résultats des projets n'aient pu être produits dans les délais impartis par la convention de financement. La durée d'un grand nombre de ces projets a été, ou sera, prolongée, ce qui devrait permettre d'obtenir des résultats supplémentaires. Une prolongation du délai ne permet pas à elle seule de garantir que les projets soient menés à bien. D'autres facteurs importants ont une influence sur l'efficacité des projets, à savoir l'environnement institutionnel dans les pays bénéficiaires et le degré d'appropriation dont ont fait preuve les institutions bénéficiaires au cours de la préparation et de la mise en œuvre des projets. Pour les pays visités par la Cour, ces facteurs ont été globalement positifs au Viêt Nam et en Ouganda et, dans une moindre mesure, en Algérie et au Bénin, mais pas en Angola. Ces variations de la capacité institutionnelle et de l'appropriation locales expliquent en grande partie les différences enregistrées au niveau des résultats obtenus ou attendus des projets audités par la Cour dans les différents pays. Certains de ces facteurs échappent au contrôle direct de la Commission, qui aurait pourtant avantage à les anticiper.

Encadré 7Exemple de projet présentant des résultats partiels et une durabilité incertaineFormation d'instituteurs — AngolaUne préparation médiocre du projet et des retards ont entraîné l'annulation de la moitié des activités prévues. Par conséquent, le projet n'a pas atteint tous ses objectifs, puisque quatre centres de formation seulement, sur les seize visés, sont opérationnels, et que 11 000 instituteurs ont été formés, alors que l'objectif initial était de 14 250. Le gouvernement angolais n'a pas respecté ses engagements concernant le financement de ces centres de formation provinciaux. En l'absence de salles de classe, d'eau ou d'électricité, l'infrastructure de ces derniers était totalement inadaptée, et les cours avaient lieu dans les écoles primaires, ce qui obligeait les enfants à suivre leurs cours sur l'aire de récréation. Les instituteurs étaient généralement satisfaits de la formation assurée, mais ils n'avaient pas encore reçu le certificat officiel du ministère de l'éducation et n'avaient donc pas encore obtenu la promotion ou l'augmentation de salaire correspondantes. Un système de données statistiques a été mis en place, mais il ne fonctionnait pas. D'autres équipements fournis dans le cadre du projet ne fonctionnaient pas en raison d'un manque de maintenance et de pièces de rechange.

Encadré 8Exemple de projet présentant des résultats peu satisfaisantsProgramme d'aide dans le secteur de la santé — Sierra LeoneLe projet a été conçu dans des circonstances difficiles vers la fin des années quatre-vingt-dix, alors que la situation en matière de sécurité était encore très instable. Les objectifs du projet étaient trop ambitieux, étant donné cette situation difficile et la complexité du processus de décentralisation. Des retards dans le recrutement et une performance insuffisante des experts, ajoutés au manque d'appropriation du projet par le ministère de la santé, qui n'a pas fourni les homologues locaux requis, ont sérieusement affecté les activités prévues. Par conséquent, le projet est resté bien en deçà de ses objectifs. Fin 2006, les services de la Commission élaboraient un avenant à la convention de financement pour dégager 13 millions d'euros (sur une contribution initiale de 28 millions d'euros) et pour prolonger le projet de deux ans et demi afin de tenter de mener à terme certains éléments des deux composantes les plus réussies, à savoir les soins de santé primaires au niveau décentralisé et la composante pharmaceutique.

43.

Les perspectives de durabilité des résultats des projets, en d'autres termes le fait qu'une amélioration de la capacité perdure, sont incertaines dans de nombreux cas (voir annexe II). En raison de la brièveté des périodes de mise en œuvre de plusieurs projets, une forte pression s'est exercée pour que les activités soient achevées le plus rapidement possible, mais sans que soient créées les conditions permettant de supprimer progressivement l'aide extérieure. La durabilité dépendra principalement de l'engagement et de la capacité des gouvernements et des institutions bénéficiaires à continuer de soutenir le progrès et la mise en œuvre de réformes relatives au fonctionnement des services du gouvernement central et, plus généralement, de l'administration publique, une fois l'aide de la Commission arrivée à son terme. Outre la volonté politique nécessaire pour poursuivre ce soutien, il faut faire face aux incidences financières, qui se traduisent par un accroissement des coûts à charge du budget du gouvernement national ou local. Dans de nombreux pays audités, cela crée des doutes importants en ce qui concerne la poursuite de nombreux processus de réforme et de renforcement des capacités en l'absence d'une aide technique et/ou financière continue.

44.

Bien que le renforcement des capacités institutionnelles ait été reconnu, dans le cadre de la politique de développement de la Communauté européenne, comme un élément fondamental de la lutte contre la pauvreté, la Commission n'a pas fait figurer, dans ses documents de stratégie par pays, d'évaluation globale ni de classement par priorité des faiblesses affectant les institutions de chacun des pays, ni exploité ces informations pour sélectionner des secteurs sur lesquels concentrer l'aide communautaire. Elle ne dispose pas non plus de lignes directrices concernant le rôle que devrait jouer l'assistance technique dans ce contexte (points 9 à 12).

Recommandation 1Dans ses documents de stratégie par pays, la Commission devrait procéder à une analyse complète et structurée des faiblesses institutionnelles actuelles et des besoins en matière de renforcement des capacités.Recommandation 2La Commission devrait élaborer des lignes directrices relatives à l'assistance technique qui définissent le rôle de cette dernière en matière de renforcement des capacités, ainsi qu'une approche et des outils satisfaisants pour déterminer les circonstances et les modalités de son utilisation.

45.

Les projets de renforcement des capacités faisaient appel à l'assistance technique qui ont été retenus pour recevoir une aide sont, pour la plupart, cohérents avec les stratégies globales de développement, généralement formulées en termes très peu précis, des pays concernés, mais la justification précise des besoins spécifiques d'assistance technique fait souvent défaut. Les objectifs des projets sont souvent trop ambitieux, étant donné les délais serrés qui ont été fixés, et ne tiennent pas suffisamment compte des faiblesses de l'environnement institutionnel dans lequel les projets sont mis en œuvre, du degré d'appropriation du projet au niveau local et de l'engagement à procéder aux changements institutionnels proposés, ce qui entrave la conception et la mise en œuvre appropriées des tâches d'assistance technique (points 13 à 17).

Recommandation 3La conception des projets de renforcement des capacités devrait être améliorée en facilitant l'appropriation et la conduite effectives de la partie nationale du processus, en définissant plus précisément les objectifs spécifiques de renforcement des capacités et les exigences correspondantes en matière d'assistance technique, en évitant les structures de mise en œuvre exagérément complexes, en fixant de manière plus réaliste les objectifs à atteindre et en prévoyant des périodes de mise en œuvre plus longues.

46.

Pour un certain nombre de raisons, les périodes de mise en œuvre sont dans la plupart des cas trop courtes pour réaliser l'ensemble des activités prévues et atteindre les objectifs fixés, ce qui oblige souvent à allonger la durée des projets. Les principaux problèmes qui affectent la mise en œuvre et réduisent de ce fait l'efficacité et l'efficience de l'assistance technique sont les suivants:

Recommandation 4Il conviendrait de revoir les procédures régissant la phase de préparation et de démarrage des projets, y compris la passation des marchés d'assistance technique, de manière à allouer plus de temps à la mise en œuvre, et de permettre une plus grande souplesse dans la phase de mise en route pour adapter la conception du projet et/ou les termes de référence des contrats d'assistance technique aux changements de circonstances.Recommandation 5Les critères d'évaluation des appels d'offres en matière d'assistance technique devraient être revus de manière à mieux tenir compte de la qualité des experts et de la société de conseil, ainsi que de l'expérience acquise avec eux.Recommandation 6Il conviendrait d'étudier les autres possibilités offertes en matière de passation de marchés, afin de permettre le choix des meilleures compétences techniques possibles, y compris celles disponibles dans les institutions publiques, ainsi que dans le pays bénéficiaire ou dans la région.Recommandation 7Conformément aux engagements pris dans le cadre de la déclaration de Paris, la Commission devrait recourir davantage aux programmes coordonnés pour fournir son assistance technique et appliquer des dispositifs de mise en œuvre encourageant l'appropriation des projets au niveau local.

47.

La Cour a constaté que les rapports, le suivi et l'évaluation concernant les activités d'assistance technique étaient satisfaisants dans la plupart des cas. Les rapports, le suivi et l'évaluation relatifs aux projets sont effectués régulièrement et servent à mettre en évidence et à traiter les problèmes et, le cas échéant, à adapter et à recentrer les projets. Cependant, aucun système n'a été mis en place pour évaluer et pour enregistrer les performances des sociétés d'assistance technique ou des experts en la matière qui pourraient servir de référence ultérieurement, lors du recrutement d'experts ou de sociétés d'assistance technique dans le cadre de projets financés par la Commission (points 35 à 39).

Recommandation 8Il faudrait évaluer systématiquement les performances des sociétés d'assistance technique et des experts en la matière et élaborer un système d'information de gestion permettant d'enregistrer ces performances, d'en rendre compte et de s'y référer.

48.

Étant donné l'environnement politique et institutionnel peu favorable dans lequel ils sont obtenus, les résultats des projets de renforcement des capacités financés par la Commission peuvent, dans l'ensemble, être considérés comme raisonnables. Si la qualité de l'assistance technique fournie a été jugée globalement satisfaisante, d'autres facteurs importants ont limité l'efficacité du soutien apporté. Le renforcement des capacités représente une tâche ardue, d'autant plus que, comme l'ont montré un grand nombre de projets audités, les capacités institutionnelles existantes sont souvent déficientes, et les changements institutionnels ne bénéficient pas toujours d'un engagement ferme au niveau local.