21.12.2007   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 312/3

I-VIII

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I.

Technische Hilfe ist Teil vieler Entwicklungsprojekte und -programme unterschiedlicher Art. Sie lässt sich folgendermaßen definieren: Experten, die im Rahmen von Verträgen damit beauftragt werden, für den Transfer von Know-how und Kenntnissen sowie den Auf- und Ausbau von Institutionen zu sorgen. Die technische Hilfe wurde in den letzten Jahren zunehmend zur Unterstützung des Kapazitätsaufbaus in den zentralen und lokalen öffentlichen Verwaltungsstellen der Empfängerländer eingesetzt, u. a. in Bereichen wie öffentliches Finanzmanagement, Gesundheits- und Bildungswesen. Diese Schwerpunktverlagerung auf das Funktionieren der öffentlichen Verwaltungsstellen ergab sich aus dem gestiegenen Bewusstsein der Geber, einschließlich der Europäischen Union, dass der Mangel an institutioneller Kapazität ein grundlegendes Hindernis für nachhaltige Entwicklung darstellt (Ziffern 1-6).

II.

Ziel der Prüfung des Hofes war festzustellen, inwiefern die Kommission gewährleistet, dass die technische Hilfe tatsächlich zum institutionellen Kapazitätsaufbau in den Empfängerländern beiträgt. Zu diesem Zweck bewertete der Hof den Ansatz der Kommission für den Kapazitätsaufbau und für den Einsatz der technischen Hilfe sowie die Frage, wie die Kommission die Planung und Durchführung der technischen Hilfe im Rahmen von Projekten für den Kapazitätsaufbau verwaltet (Ziffern 7-8).

III.

Obwohl der institutionelle Kapazitätsaufbau im Rahmen der Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft als zentrales Element im Kampf gegen die Armut angesehen wurde, hat die Kommission in ihren Länderstrategiepapieren keine umfassende Bewertung der Schwachstellen im Bereich der institutionellen Kapazität vorgenommen und auch keine Analyse des prioritären Bedarfs an Kapazitätsaufbau in den zentralen öffentlichen Verwaltungsstellen und Institutionen der Empfängerländer durchgeführt. Die Kommission verfügt auch nicht über Leitlinien zur Rolle der technischen Hilfe in diesem Kontext (Ziffern 9-12).

IV.

Die Auswahl der Projekte ist in den meisten Fällen angemessen, doch ist ihre Konzeption oft unangemessen aufgrund von zu ehrgeizigen Zielen, zu engen Zeitrahmen und unzulänglicher Bewertung der Schwachstellen des vorhandenen institutionellen Umfelds und des Maßes an lokaler Eigenverantwortung für die Projekte (Ziffern 13-17).

V.

Die Projektdurchführung wird oft durch eine Reihe von Problemen beeinträchtigt, wie lange Vorbereitungs- und Anlaufphasen mit der Folge, dass die Projektkonzeption überholt und die für die Durchführung zur Verfügung stehende Zeit erheblich verkürzt ist, wenn die Durchführungsphase beginnt. Die Vertragsvergabe an technische Assistenten führt häufig zu zusätzlichen Verzögerungen, da die ausgewählten Experten oft nicht mehr zur Verfügung stehen, nachdem die Zuschlagserteilung erfolgt ist. Die geltenden Verfahren zur Vergabe von Verträgen über technische Hilfe eignen sich nicht für die Beteiligung der öffentlichen Einrichtungen; es kann aber durchaus sein, dass es für bestimmte Bereiche besser qualifizierte Experten in diesen Organisationen gibt. Die Geber stellen technische Hilfe noch immer hauptsächlich im Wege einzelner, unkoordinierter Projekte zur Verfügung, und die Durchführungsmodalitäten begünstigen die lokale Eigenverantwortung nicht (Ziffern 18-34).

VI.

Monitoring und Bewertung der Projekte sowie die diesbezügliche Berichterstattung sind in den meisten Fällen angemessen. Es besteht jedoch kein Managementinformationssystem, das die Bewertung und Erfassung der Leistungen der für technische Hilfe zuständigen Gesellschaften oder Experten ermöglicht bzw. Informationen über den Zeitpunkt der Entscheidungen über die Vergabe von Aufträgen im Rahmen der technischen Hilfe liefert (Ziffern 35-39).

VII.

Die Projektergebnisse sind sehr unterschiedlich, doch kam der Hof zu dem Schluss, dass angesichts der oft schwierigen Bedingungen, unter denen die Projekte durchgeführt werden, die Projektergebnisse und der Beitrag der technischen Hilfe als angemessen betrachtet werden können. Die Qualität der geleisteten technischen Hilfe war im Allgemeinen zufrieden stellend. Andere wichtige Faktoren haben jedoch die Wirksamkeit der erbrachten Unterstützung verringert. Obwohl einige dieser Faktoren nicht der Kontrolle der Kommission unterliegen, müsste sie diese besser vorhersehen (Ziffern 40-43).

VIII.

Auf der Grundlage dieser Bemerkungen formuliert der Hof detaillierte Empfehlungen, die es der Kommission ermöglichen könnten, einen zielgerichteteren und strukturierteren Ansatz für den Einsatz der technischen Hilfe auszuarbeiten, um den Kapazitätsaufbau wirksamer zu unterstützen (Ziffern 44-48).

1.

Die Entwicklungszusammenarbeit ist in zwei Arten von Zusammenarbeit oder Hilfen unterteilt: finanzielle Hilfe und technische Hilfe, d. h. „Geldzuweisungen“ und „Know-how“ oder „Ideen“. Der vorliegende Bericht bezieht sich auf die Prüfung der technischen Hilfe durch den Hof, die von der Kommission folgendermaßen definiert wird: Spezialisten, Gutachter, Ausbilder, Berater usw., die im Rahmen von Verträgen damit beauftragt werden, für den Transfer von Know-how und Kenntnissen sowie den Auf- und Ausbau von Institutionen zu sorgen (1).

2.

Technische Hilfe ist Teil vieler Entwicklungsprojekte und -programme unterschiedlicher Art, und ihre Bedeutung bzw. Wirksamkeit bemisst sich an ihrem Beitrag zum Output und zu den Ergebnissen der betreffenden Projekte und Programme. Bei den folgenden spezifischen Bereichen oder Tätigkeiten der Entwicklungszusammenarbeit spielte bzw. spielt die technische Hilfe eine Rolle:

3.

Die Schwerpunktverlagerung auf das Funktionieren der zentralen und lokalen öffentlichen Verwaltungsstellen ergab sich aus dem gestiegenen Bewusstsein der Geber, einschließlich der Europäischen Union, dass der Mangel an institutioneller Kapazität ein grundlegendes Hindernis für nachhaltige Entwicklung darstellt. Kapazitätsaufbau wurde deshalb einer der Schwerpunkte der Entwicklungspolitik 2000 der Europäischen Gemeinschaft sowie der 2005 formulierten neuen Entwicklungspolitik (2).

4.

Die Bedeutung des Kapazitätsaufbaus wurde auch kürzlich in einem Dokument der OECD/DAC (3) bekräftigt. Darin heißt es, das Fehlen angemessener lokaler Kapazitäten in den betreffenden Ländern stelle einen der kritischen Faktoren bei den gegenwärtigen Bemühungen um das Erreichen der Millenniums-Entwicklungsziele dar; die Entwicklungsbemühungen in vielen der ärmsten Länder seien trotz steigender finanzieller Unterstützung zum Scheitern verurteilt, wenn dem Aufbau nachhaltiger Kapazitäten nicht mehr Aufmerksamkeit eingeräumt werde (4).

5.

Ebenfalls bekräftigt wird die Bedeutung des Kapazitätsaufbaus in der Erklärung von Paris vom März 2005 (5) über die Wirksamkeit der Entwicklungszusammenarbeit, die besagt, dass die Fähigkeit der Partnerländer Politiken und Programme zu planen, zu verwalten und umzusetzen und über deren Ergebnisse Rechenschaft abzulegen, zur Verwirklichung der Entwicklungsziele von entscheidender Bedeutung ist. Darin wird betont, dass die Geber ihre Unterstützung soweit möglich an die nationalen Entwicklungsstrategien, Institutionen und Verfahren der Partnerländer anpassen und Unterstützung bei der Überwindung der auf der Ebene der institutionellen Kapazitäten der Partnerländer bestehenden Schwachstellen leisten sollten. Obwohl der Kapazitätsaufbau mit einer Vielfalt anderer Maßnahmen unterstützt werden kann, wie etwa Fortbildung, Stipendien, IT-Ausrüstung, Software, Dokumentation und sogar physischer Infrastruktur, ist die technische Hilfe in diesem Kontext das wichtigste Instrument.

6.

Die Rechnungsführungs- und Managementinformationssysteme der Kommission ermöglichten es dem Hof nicht, genaue und zuverlässige Informationen über die — im Rahmen des Europäischen Entwicklungsfonds bzw. des Gesamthaushaltsplans — für technische Hilfe verwendeten Beträge zu erlangen. Der Hof schätzte den Gesamtbetrag der Mittelbindungen für die im Zeitraum 2000-2005 unterzeichneten und Anfang 2006 noch laufenden Verträge über technische Hilfe auf rund 2 200 Millionen Euro (6). Der auf den Kapazitätsaufbau entfallende Anteil der technischen Hilfe konnte nicht veranschlagt werden.

7.

Ziel der Prüfung des Hofes war festzustellen, inwiefern die Kommission gewährleistete, dass die von der Kommission finanzierte technische Hilfe (7) zum institutionellen Kapazitätsaufbau in den Empfängerländern beiträgt. Mit der Prüfung sollten folgende spezifische Fragen beantwortet werden:

8.

Der Hof prüfte den Ansatz und die Tätigkeiten der Kommission sowohl auf politik- als auch auf projektbezogener Ebene im Zusammenhang mit zwölf Empfängerländern, die aus vier unterschiedlichen geografischen Gebieten, die Entwicklungshilfe erhalten (Afrika, Asien, Lateinamerika und Mittelmeerraum (8)), ausgewählt wurden. In fünf dieser Länder wurden Vor-Ort-Prüfungen durchgeführt, während bei den anderen sieben Ländern Belegprüfungen stattfanden und Fragebögen an die Delegationen und die Empfängerbehörden der betreffenden Länder gesandt wurden. Aus einer Liste von Projekten zum Kapazitätsaufbau wurden 32 Projekte ausgewählt, die mit 33 im Zeitraum 2000-2006 durchgeführten Verträgen über technische Hilfe verbunden waren. Der Gesamtbetrag der Mittelbindungen für die geprüften Projekte belief sich auf 400 Millionen Euro, wobei rund 144 Million Euro auf Ausgaben im Rahmen der technischen Hilfe entfielen. Die vollständige Liste der 32 geprüften Projekte und Programme ist aus Anhang I ersichtlich.

9.

Die Kommission setzt die Grundsätze der globalen Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft in spezifische, in der Regel einen Fünfjahreszeitraum abdeckende Länderstrategien um, indem sie Länderstrategiepapiere und detailliertere nationale Richtprogramme für jedes einzelne Empfängerland ausarbeitet. In den von der Prüfung abgedeckten Regionen untersuchte der Hof anhand dieser Dokumente (9), ob die Kommission eine systematische Bewertung der Stärken und Schwächen der institutionellen Kapazitäten in den Empfängerländern vornimmt und ob der generelle Bedarf an Kapazitätenentwicklung in diesen Ländern ermittelt, nach Prioritäten geordnet und in Bedarf an technischer Hilfe umgesetzt wird.

10.

Die Prüfung der entsprechenden Strategiepapiere der Kommission für die geprüften Länder sowie der jeweiligen nationalen Entwicklungsprogramme dieser Länder und der so genannten Strategiepapiere zur Armutsverringerung machte das gestiegene Bewusstsein für die Bedeutung des Kapazitätsaufbaus deutlich. Die Kommission führte jedoch keine umfassende Bewertung der institutionellen Schwachstellen auf der Ebene der einzelnen Länder durch und bestimmte auch keine Prioritäten für den Bedarf an Kapazitätenentwicklung in den Verwaltungen und Institutionen der Empfängerländer. Dies führte dazu, dass die Auswahl der Schwerpunktbereiche für die Unterstützung durch die EU nicht auf der Grundlage entsprechender Informationen erfolgte und somit das Risiko eingegangen wurde, dass potenziell wichtige Sektoren oder Programme, die eine Unterstützung durch die Geber benötigt hätten, nicht ermittelt wurden.

11.

Im Jahr 2005 arbeitete die Kommission ein internes „Konzeptpapier“ über die institutionelle Bewertung und den Kapazitätsaufbau aus, in dem die Bedeutung und Wichtigkeit des Kapazitätsaufbaus erläutert wird. Das Papier enthält Leitlinien zur Bewertung der institutionellen Kapazitäten und zur Unterstützung des Kapazitätenentwicklungsprozesses. Diese Leitlinien gelten aber nicht für die Länderstrategiepapiere. Auf einer niedrigeren Ebene der Sektorprogramme wird der Frage des Kapazitätsaufbaus größere Aufmerksamkeit eingeräumt, allerdings in sehr allgemeiner Form. Diese Programme werden erst ausgearbeitet, nachdem die Schwerpunktbereiche, die in einem bestimmten Empfängerland unterstützt werden, ausgewählt wurden.

12.

Obwohl die technische Hilfe ein seit langem eingeführtes und oft verwendetes Instrument bei von der Kommission finanzierten Projekten und Programmen zum Kapazitätsaufbau ist, hat die Kommission die Rolle der technischen Hilfe sowie ihren Beitrag zum Kapazitätsaufbau nicht definiert. Die Delegationen verfügen für die Vorbereitung der Projekte nicht über spezifische Leitlinien, aus denen hervorgeht, wann und wie dieses Instrument im Zusammenhang mit dem Kapazitätsaufbau einzusetzen ist. Darüber hinaus war das „Twinning-Instrument“, das erfolgreich für die Bereitstellung von technischer Hilfe an beitrittswillige Länder eingesetzt wurde (und in jüngerer Zeit an Länder im Rahmen der „Nachbarschaftspolitik“), bislang nicht für die AKP-Staaten und die Länder in Asien oder Lateinamerika verfügbar. Das in Ziffer 11 erwähnte Konzeptpapier enthält zwar einige Überlegungen zu Fragen der technischen Hilfe, doch beinhaltet es keine Orientierungshilfe für die Verwendung der unterschiedlichen Arten von technischer Hilfe in den einzelnen Situationen, Sektoren oder Ländern.

13.

Bei den 32 geprüften Projekten bewertete der Hof, inwiefern die Auswahl dieser Projekte mit der Strategie der Kommission und den nationalen Strategien der Partnerländer übereinstimmte. Ferner wurde überprüft, ob die Projektkonzeption klare Ziele und entsprechende Leistungsindikatoren beinhaltete und die vorgeschlagene Art der technischen Hilfe sowie der dafür vorgesehene Betrag ordnungsgemäß begründet wurden. Mit der Prüfung des Hofes wurde auch untersucht, ob die Empfängerbehörden aktiv an der Projektvorbereitung teilgenommen und klar Eigenverantwortung am Projekt übernommen hatten.

14.

Alle geprüften Projekte stimmten mit den Länderstrategiepapieren der Kommission und den darin festgelegten sektoralen Prioritäten überein und waren ferner in der Regel auf die allgemeinen Entwicklungsprioritäten der betreffenden Empfängerländer abgestimmt.

15.

Die Projektkonzeption wies bei etwa drei Viertel der geprüften Projekte eine oder mehrere der folgenden Schwachstellen auf:

Diese Faktoren erschweren wiederum die klare Formulierung und Durchführung der Tätigkeiten im Rahmen der technischen Hilfe.

16.

Während alle geprüften Projekte die technische Hilfe als einen der wichtigsten Inputs umfassten, enthielten die Projektunterlagen in etwa der Hälfte der Fälle Vorschläge für bestimmte Formen (internationale oder lokale) und einen bestimmten Umfang (langfristige oder kurzfristige Aufgaben) der technischen Hilfe, ohne dass die vorgeschlagene Zusammenstellung an Maßnahmen der technischen Hilfe klar begründet wurde. Ferner bestand ein Mangel an Deutlichkeit in Bezug auf die Rolle der Experten, die neben ihren Beratungsaufgaben im Zusammenhang mit den Kapazitätenentwicklungszielen des Projekts in der Regel noch eine „Zusatzaufgabe“ im Zusammenhang mit der Unterstützung der betreffenden Institution bei ihren regulären Aufgaben wahrzunehmen hatten.

Kasten 1Beispiel eines Projekts mit KonzeptionsmängelnUnterstützungsprogramm im Gesundheitswesen — AngolaDie Projektziele umfassten die Stärkung der institutionellen Kapazitäten auf zentraler und regionaler Ebene, die Verbesserung der medizinischen Grundversorgung, einen besseren Zugang zu Basismedikamenten und die Einführung eines Systems zur Vorbeugung von HIV-Infektionen. Obwohl im Rahmen der Bewertung eines früheren Projektes die Schwierigkeiten hinsichtlich der aktiven Beteiligung des Gesundheitsministeriums erwähnt worden waren, umfasste die Durchführbarkeitsstudie keine Bewertung der lokalen Kapazitäten zwecks Sicherstellung einer wirksamen Durchführung dieses ehrgeizigen Projekts. Erst als das Projekt bereits angelaufen war, wurde festgestellt, dass einige Partner Angolas nicht über die zu seiner Durchführung erforderliche Kapazität verfügten. Der von den Experten ausgearbeitete Anfangsbericht kam zu dem Schluss, dass das Projekt zu ehrgeizige Ziele verfolgte, doch wurden erst 18 Monate vor Abschluss des Projekts Änderungen vorgenommen, wobei die Zielsetzungen und Tätigkeiten erheblich verringert wurden.

17.

Die Eigenverantwortung für den angestrebten institutionellen Kapazitätsaufbau seitens der Empfängerinstitution und ihrer Mitarbeiter ist das Schlüsselelement, da sie ausschlaggebend ist für das Umfeld, in dem die Tätigkeiten der technischen Hilfe stattfinden, und damit zur erfolgreichen Durchführung der geplanten Kapazitätenentwicklung beiträgt. Da sich die Kommission dessen bewusst ist, beteiligt sie in der Regel lokale Empfängerinstitutionen während der Konzeptionsphase ihres Projekts, doch hat sie das Risiko, dass die Regierung eines Empfängerlands ihre Verpflichtungen nicht erfüllen könnte, nicht hinreichend bewertet. Die Tatsache, dass die Regierung eines Empfängerlands eine Finanzierungsvereinbarung mit einem Geber unterzeichnet bedeutet nicht automatisch, dass die in den meisten Projektvereinbarungen formulierten Erwartungen in Bezug auf die Verpflichtung der Regierung, Reformen durchzuführen, tatsächlich erfüllt werden. Es bedeutet auch nicht, dass das Projekt von allen Mitarbeitern der Institution oder von denjenigen, die in irgendeiner Weise vom Projekt betroffen sind, unterstützt wird, wie der in mehreren Fällen festgestellte Mangel an Interesse seitens der Mitarbeiter der unterstützten Institutionen zeigte.

Kasten 2Beispiel für unzureichende lokale EigenverantwortungProjekt im Gesundheitswesen — BeninZiel des Projekts war die Verbesserung der Qualität der Gesundheitsversorgung und des Zugangs dazu. Die Experten stießen jedoch auf viele Probleme, wie beispielsweise die schlechte Personalverwaltung im Gesundheitssektor, die durch viele Versetzungen und willkürliche Ernennungen gekennzeichnet war, was sich negativ auf die Motivation des Personals auswirkte. Die geringe aktive Beteiligung des Ministeriums am Projekt verursachte viele Verzögerungen; so weigerte sich das Ministerium beispielsweise, Mitarbeiter als lokale Ansprechpartner in die Projektmanagementeinheit zu entsenden. Andere Mitarbeiter, die als Kontaktpersonen zwischen den einzelnen Direktionen des Ministeriums und den Verantwortlichen des Projekts agieren sollten, waren nicht hinreichend motiviert, da sie der Ansicht waren, sie sollten für diese von ihnen als „zusätzliche Arbeit“ betrachtete Tätigkeit bezahlt werden. Die Kommission verweigerte zu Recht entsprechende Zahlungen.

18.

Um die Wirksamkeit der Projektdurchführung zu prüfen, untersuchte der Hof, ob das Projekt fristgerecht begonnen und planmäßig durchgeführt wurde, ob sich bei der Auftragsvergabe und der Mobilisierung der technischen Hilfe keine unnötigen Verzögerungen ergeben hatten, eine angemessene Koordinierung mit damit verbundenen Projekten oder Tätigkeiten bestand und ob die Projektdurchführungsmaßnahmen die Eigenverantwortung der Empfängerinstitutionen begünstigt hatten.

19.

Die Vorbereitungsphase der geprüften Projekte dauerte im Allgemeinen zwischen einem und zwei Jahren. Sie umfasste eine Reihe obligatorischer Schritte, darunter eine oder mehrere vorbereitende Dienstreisen der Berater (zur Projektermittlung und -formulierung), zwei Sitzungen für Beratungen und Empfehlungen durch die Qualitätsunterstützungsgruppe (10) in den zentralen Dienststellen der Kommission sowie die Vorlage des Finanzierungsvorschlags bei den zuständigen Beratungsausschüssen der Mitgliedstaaten.

20.

Nach Annahme des Vorschlags durch die Kommission folgt ein Auftragsvergabeverfahren (siehe Ziffern 22-26), um die benötigten Experten mit der Durchführung der Aufgaben zu beauftragen. Bis diese Experten an Ort und Stelle sind, um mit dem Projekt anzufangen — in den meisten Fällen mindestens zwei oder drei Jahre nach Beginn der Konzeptionsphase — haben sich die Bedingungen vor Ort oft verändert, weil es politische Veränderungen oder sonstige Entwicklungen gab (Wahlen, Umbesetzungen, neue nationale Politiken) oder andere Geber bereits mit Projekten begonnen haben. Die Experten stellen dann häufig fest, dass die ursprünglichen Voraussetzungen für das Projekt nicht mehr gegeben oder andere geplante Tätigkeiten nicht mehr relevant sind. In diesem Fall müssen die Experten zunächst den Bedarf der Empfänger an Kapazitätenentwicklung überprüfen und die Projektplanung dementsprechend anpassen, bevor sie mit der eigentlichen Aufgabe der Vorbereitung des detaillierten Arbeitsplans für das Projekt beginnen.

21.

Derartige Überprüfungen erfolgen jedoch aufgrund des Verwaltungsaufwands und der für die Änderung der Finanzierungsvereinbarung benötigten Zeit selten am Anfang des Projekts. Die Kommission beginnt das Projekt in der Regel in seiner ursprünglichen Konzeption und wartet die Halbzeitüberprüfung ab (die normalerweise nach etwa zwei Jahren vorgenommen wird), bevor sie eine Entscheidung über Änderungen trifft. Dann ist die für die erforderlichen Änderungen noch zur Verfügung stehende Zeit kurz, wodurch die allgemeine Wirksamkeit infrage gestellt wird.

Kasten 3Beispiel für eine lange Vorbereitungsphase, die zu einer überholten Projektkonzeption führteEuropäisches Programm über technische Hilfe an Vietnam (ETV2)Das Projekt wurde im Rahmen von zwei getrennten Dienstreisen im Oktober 2000 und im Juli 2002 vorbereitet. Die Finanzierungsvereinbarung wurde im April 2003 unterzeichnet, doch wurde der Vertrag über technische Hilfe aus unterschiedlichen Gründen erst im August 2005 unterzeichnet. Das Projekt startete erst im Januar 2006, weil der ursprüngliche Teamleiter nicht mehr zur Verfügung stand und ersetzt werden musste. Bis zu diesem Zeitpunkt waren bereits dreieinhalb Jahre seit der Projektformulierung vergangen und aufgrund der raschen Veränderungen in Vietnam waren viele vorgesehene Tätigkeiten nicht mehr relevant. Hauptaufgabe der Experten während der Anfangsphase war deshalb die Neugestaltung des Projekts, mit dem Ergebnis, dass schließlich weniger als die Hälfte der vorgesehenen Zeit für die Durchführung der Projekttätigkeiten zur Verfügung stand.

22.

Aufträge zur Durchführung von Projekten über die benötigte technische Hilfe werden in der Regel über internationale beschränkte Ausschreibungen vergeben (11). Bis zum Abschluss dieses Verfahrens vergehen etwa sechs bis acht Monate. Da das Vergabeverfahren meist erst nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung eingeleitet wird, vergehen mindestens zehn Monate, bis die Experten vor Ort sind (acht Monate für das Vergabeverfahren und zwei Monate für die Mobilisierung der Experten). Diese Zeitspanne wird bei der Festlegung des offiziellen Durchführungszeitraums in der Finanzierungsvereinbarung berücksichtigt.

23.

Die Prüfung der 32 Projekte durch den Hof ergab jedoch, dass viele Probleme während der Ausschreibungsverfahren oder beim Anlaufen der Projekte entstanden, wodurch sich der Beginn der Projekttätigkeiten verzögerte und sich die für die Durchführung verfügbare Zeit verkürzte. Folgende typische Probleme traten auf:

Gesamtergebnis war, dass die eigentliche Durchführungsphase bei fast allen geprüften Projekten zu kurz war oder werden würde, um alle geplanten Tätigkeiten durchzuführen und die angestrebten Ergebnisse zu erzielen.

24.

Neben der allgemeinen Frist für die Projektdurchführung, ist eine weitere Frist für die Vertragsvergabe einzuhalten (die so genannte n + 3 Regel), die mit der Haushaltsordnung 2003 (12) eingeführt wurde. Alle nach dem Datum des Finanzierungsbeschlusses, d. h. während der Ausschreibung für den Hauptvertrag über technische Hilfe oder während der Anlaufphase auftretenden Verzögerungen, verkürzen daher den Zeitraum, während dem weitere durchführungsbezogene Bau-, Liefer- und Dienstleistungsaufträge geschlossen werden können. Mehrere Projekte, die nach Inkrafttreten dieser Regel konzipiert wurden, sind bereits davon betroffen bzw. werden davon betroffen sein. Am 1. Mai 2007 trat eine Änderung der Haushaltsordnung für den Gesamthaushaltsplan (13) in Kraft, die diese n + 3 Regel bis zu einem gewissen Maße auflockert, indem der Dreijahreszeitraum mit dem Zeitpunkt der Finanzierungsvereinbarung beginnt. Jede Verzögerung nach diesem Zeitpunkt wird jedoch eine Verkürzung der Durchführungsphase sowie der verfügbaren Zeit für weitere Auftragsvergaben zur Folge haben.

25.

Technisch ist es möglich, das Vergabeverfahren früher zu beginnen — d. h. bevor die Finanzierungsvereinbarung unterzeichnet ist oder sogar bevor der Finanzierungsbeschluss getroffen wurde. In diesem Fall muss die Bekanntmachung des Vergabeverfahrens mit einer „Suspensivklausel“ veröffentlicht werden (14). Auf diese Weise könnte der Zeitraum, der normalerweise zwischen der Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung und dem Start der Projektaktivitäten vergeht, verkürzt werden. Die Anwendung einer entsprechenden Klausel ist, zumindest für die AKP-Staaten, in einem der Anhänge zum AKP-EG-Partnerschaftsabkommen vorgesehen (Cotonou-Abkommen vom 23. Juni 2000), „um ein baldiges Anlaufen des Projekts zu gewährleisten“ (15).

26.

Gemäß den internen Leitlinien der Kommission für die Vergabe öffentlicher Aufträge sollte diese Möglichkeit nur in Ausnahmefällen (wobei nicht angegeben wird, um welche Ausnahmefälle es sich dabei handelt) genutzt werden. Nach Ansicht der Kommission besteht das Risiko, dass die Ausschreibungen annulliert werden müssen und dass, wenn dies zu oft geschieht, das Interesse potenzieller Dienstleister an künftigen von der Kommission finanzierten Projekten nachlässt. Die Suspensivklausel wird daher selten angewandt. In der Praxis ist jedoch das Risiko, dass ein Projekt nach abgeschlossener Vorbereitung und getroffenem Finanzierungsbeschluss vollständig annulliert wird, sehr gering. Die Kommission sollte in ihren Leitlinien klarstellen, unter welchen Umständen und Bedingungen die Suspensivklausel angewandt werden kann.

Kasten 4Beispiel für eine verkürzte Durchführung aufgrund von VerzögerungenSchulung von Mitarbeitern im Gesundheitswesen — UgandaDer Vertrag über technische Hilfe wurde im September 2003 unterzeichnet, etwa 18 Monate nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung. Die beiden ersten Experten waren zwei Monate danach vor Ort. Eine Verknüpfung von Faktoren führte aber zu Verzögerungen beim Ausschreibungsverfahren; dazu gehörte die Verlagerung der Schulungszentren vom Gesundheitsministerium ins Bildungsministerium sowie interne Veränderungen bei der Delegation (Abgang von Personal, Befugnisübertragung auf die Delegation, Transfer von Portfolios). Obwohl die Finanzierungsvereinbarung eine Durchführungsphase von fünf Jahren und der Vertrag über technische Hilfe einen Zeitraum von vier Jahren für die Erbringung der Leistungen vorsahen, blieben durch die 20 Monate Verzögerung zu Beginn des Projekts nur drei Jahre und drei Monate für die Durchführung.

27.

Bei einem Drittel der geprüften Verträge teilten die Beratungsfirmen der Kommission unmittelbar nach Erhalt der Zuschlagserteilung für den Vertrag über technische Hilfe mit, dass die wichtigsten Experten nicht mehr zur Verfügung standen. In einigen Fällen war dies eine Folge des verspäteten Abschlusses der Angebotsbewertung und der verspäteten Zuschlagserteilung für den Vertrag über technische Hilfe, wodurch die Experten nicht länger an ihre Verfügbarkeitsverpflichtung (16) gebunden waren. In anderen Fällen ergab sich die Nichtverfügbarkeit während der Gültigkeitsdauer des Angebots. Als Hauptgrund wurden Gesundheitsprobleme angeführt. Es besteht das Risiko, dass Beratungsfirmen bewusst Experten mit geeignetem Lebenslauf vorschlagen, um den Vertrag zu erhalten, obwohl sie bereits wissen, dass der Experte nicht für die Aufgabe zur Verfügung stehen wird. Die Suche nach einem Nachfolger führt auf jeden Fall zu Verzögerungen beim Projektbeginn.

Kasten 5Beispiel für den Austausch eines Experten nach ZuschlagserteilungIm Anschluss an ein effizientes Ausschreibungsverfahren erhielt ein Konsortium aus mehreren Firmen den Vertrag über technische Hilfe, hauptsächlich wegen der Fähigkeiten des vorgeschlagenen Teamleiters. Dieser Teamleiter nahm seine Arbeit aber nie auf, da er kurz nach Unterzeichnung des Vertrags zurückgezogen wurde, nachdem festgestellt wurde, dass er für eine im betreffenden Land vorkommende Krankheit anfällig war. Dies hätte früher bekannt sein müssen. Sein Nachfolger nahm seine Projektarbeit erst fast drei Monate später auf.

28.

Die regelmäßige Rücknahme wichtiger Experten wirft die Frage auf, ob die Kriterien für die Bewertung der Vorschläge für technische Hilfe tatsächlich geeignet sind (17). Wichtigstes Einzelkriterium bei der fachlichen Bewertung der Ausschreibungen für Dienstleistungsverträge ist die Evaluierung des Lebenslaufs der längerfristig tätigen Experten, insbesondere des Teamleiters. Nur vereinzelt werden Interviews mit den Experten geführt. Es werden keine anderen möglichen Indikatoren für die fachliche Qualität berücksichtigt, wie beispielsweise die Gesamtkapazität der Firma und/oder die von der Kommission mit der Firma oder den vorgeschlagenen Experten bei früheren, von der Kommission finanzierten Verträgen gesammelten Erfahrungen.

29.

Für die Einstellung von Experten für die Durchführung von Projekten zum Kapazitätsaufbau, gibt es nur beschränkte Möglichkeiten. Grundsätzlich kann die Einstellung von Experten über zwei Wege erfolgen: über das System der Rahmenverträge (18) oder über eine internationale beschränkte Ausschreibung für Dienstleistungsverträge (siehe Ziffer 22).

30.

In beiden Fällen wird der Vertrag, auf dessen Grundlage die Experten eingestellt werden, mit einer Beratungsfirma abgeschlossen. In einigen Spezialbereichen, wie öffentliches Finanzmanagement oder öffentliche Verwaltung, besteht die Möglichkeit, dass besser qualifizierte Experten in anderen Arten von Organisationen gefunden werden könnten, etwa in den nationalen Verwaltungen der Mitgliedstaaten; beispielsweise könnten diese im Fall des öffentlichen Finanzmanagements in den nationalen Schatzämtern, Finanzministerien oder Zentralbanken tätig sein, ähnlich wie bei „Twinning-Projekten“ im Rahmen der Heranführungshilfe. In den Fällen, in denen ganz spezifisches lokales Fachwissen benötigt wird, ist keines der beiden Verfahren geeignet, um das fachliche Know-how auf dem lokalen oder regionalen Markt zu nutzen.

31.

Internationale Experten wurden nicht immer wirksam eingesetzt, weil ihnen unterschiedliche Rollen zugewiesen wurden. Obwohl sie hauptsächlich auf der Grundlage ihres technischen Fachwissens ausgewählt werden, erwartet die Kommission von den Experten, dass sie auch Aufgaben im Projektmanagement und in der Finanzkontrolle übernehmen. Nach der geltenden Haushaltsordnung agiert der internationale Teamleiter für technische Hilfe nicht mehr als Kodirektor für das Projekt, der ebenfalls Zeichnungsbefugnis hat, wie dies bei der vorherigen Haushaltsordnung der Fall war. In der Praxis überprüft der Teamleiter aber nicht nur die das Projekt betreffenden Arbeitspläne, Budgets, Berichte, Ausschreibungsunterlagen, Vertragsentwürfe und die Vorschläge für die vom Projektkonto vorzunehmenden Zahlungen, sondern beteiligt sich auch an deren Ausarbeitung. In einigen Fällen erforderten diese Verwaltungsarbeiten einen unverhältnismäßig hohen Zeitaufwand, wodurch sich die Zeit der Experten für ihre Tätigkeiten zum Aufbau der technischen Kapazitäten verkürzte. Gleichzeitig führt dies zu einem gewissen Konflikt in Bezug auf die Rechenschaftspflicht der Experten gegenüber der Empfängerinstitution bzw. der Delegation, was ihre Aufgaben erschwert und das Vertrauen zwischen den Experten und den lokalen Partnern möglicherweise beeinträchtigt.

32.

Das Ausmaß an Koordinierung der Programme für den Kapazitätsaufbau variiert erheblich zwischen den betroffenen Ländern. Dies reicht von begrenztem Informationsaustausch bis hin zu weiterentwickelten Systemen mit sektorbezogenen und/oder thematischen Arbeitsgruppen, die alle aktiven Partner vereinigen und ein hohes Ausmaß an Koordinierung bewirken, wobei die Kommission in dieser Hinsicht zumeist einer der aktivsten Geber ist. Wenn ein aus dem Gesamthaushalt finanziertes oder sektorspezifisches Unterstützungsprogramm ausgearbeitet wurde, war die Koordinierung besser organisiert und intensiver. Selbst dann erfolgte die technische Hilfe aber oft nur im Wege getrennter Projekte, wobei jeder Geber seine eigenen Verfahren anwandte.

33.

Projektdurchführungseinheiten (oder Projektunterstützungseinheiten) werden in den meisten Ländern immer noch als temporäre Strukturen für die Laufzeit eines Projekts und parallel zur bestehenden nationalen Verwaltung eingesetzt, auch wenn sie in mehreren Fällen bereits stärker in die normale institutionelle Struktur der Verwaltung im Empfängerland integriert sind. In keinem der betroffenen Länder wurden die Auftragsvergabe und die Zahlung für von der Kommission finanzierte technische Hilfe über nationale Systeme und Verfahren verwaltet, da die Kommission diese für unzuverlässig und nicht hinreichend transparent hielt. Mehrere dieser Länder (z. B. Benin, Tschad, Marokko, Sierra Leone, Uganda und Vietnam) erhalten jedoch von der Kommission finanzierte Budgethilfen, wobei die Mittelverwendung per definitionem den nationalen Finanzverfahren unterliegt. Dies verdeutlicht den inkohärenten Ansatz der Kommission bei der Anwendung der unterschiedlichen Hilfsinstrumente in Bezug auf die Inanspruchnahme der in den Empfängerländern bestehenden Verfahren für das öffentliche Finanzmanagement und die Auftragsvergabe.

34.

Im Rahmen der Erklärung von Paris (siehe Ziffer 5) sind die Geber eine Reihe von Verpflichtungen eingegangen, ihre Unterstützung an die Entwicklungsstrategien, -institutionen und -verfahren der Partnerländer anzupassen. Mehrere dieser Verpflichtungen sind mit dem Aspekt der Kapazitätenentwicklung verbunden. In diesem Kontext hat sich die Europäische Union in drei Bereichen sogar noch ehrgeizigere Ziele gesetzt, nämlich die gesamte Hilfe für den Kapazitätsaufbau über koordinierte Programme bereitzustellen, und zwar zunehmend im Rahmen von Vereinbarungen zwischen mehreren Gebern; ferner sollen 50 % der zwischenstaatlichen Hilfe über länderbezogene Systeme bereitgestellt und die Einsetzung neuer Projektdurchführungseinheiten vermieden werden. Angesichts der Konzeption der meisten aktuellen Projekte zur Kapazitätenentwicklung stellt die Erfüllung der in der Erklärung von Paris eingegangenen Verpflichtungen durch die Kommission eine echte Herausforderung dar.

35.

Qualität und Zeitnähe der Berichterstattung durch die Experten waren im Allgemeinen zufrieden stellend, und die Projekte wurden in den meisten Fällen aktiv vom Personal der Delegationen überwacht. Darüber hinaus bestehen zwei wichtige Systeme für die externe Überwachung und Evaluierung der Projekte:

36.

Beide Systeme werden regelmäßig angewandt. In einigen Fällen wurden die Projekte von den EOS-Beratern kurz nach Beginn der Tätigkeiten besucht, sodass lediglich die Projektkonzeption, nicht aber die Wirksamkeit oder Wirtschaftlichkeit der Durchführung und die Ergebnisse bewertet werden konnten.

37.

Das EOS stellt ein bewährtes Verfahren dar, insbesondere da regelmäßige Besuche während der Durchführung der Projekte erfolgen. Der Hof stellte jedoch in einer Reihe von Fällen fest, dass die Bewertungen der Projekte unrealistisch und unangemessen waren oder die Bewertungen desselben Projekts, die anlässlich aufeinanderfolgender EOS-Besuche erfolgten, nicht kohärent waren. Dies kann damit zusammenhängen, dass diese Besuche notgedrungen sehr kurz sind (aufgrund der großen Anzahl der Projekte) und das Monitoringpersonal regelmäßig wechselt.

38.

Halbzeitüberprüfungen werden bei den meisten Projekten durchgeführt und in der Regel als sehr nützliches Instrument angesehen, das eine ausgewogene externe Einschätzung des Projekts ermöglicht. Die daraus resultierenden Empfehlungen werden von den Delegationen bei Entscheidungen über Änderungen, Schwerpunktverlagerungen oder Ausweitungen der Projekte häufig berücksichtigt. Mit dem aktuellen Trend hin zur Verkürzung der Durchführungsphase wird es jedoch immer schwieriger, die Halbzeitüberprüfung so zu terminieren, dass das Projekt bereits lange genug gelaufen ist, aber auch genügend Zeit bleibt, die Empfehlungen umzusetzen und daraus Nutzen zu ziehen.

39.

Eine systematische Bewertung der von Firmen und Experten erbrachten technischen Hilfe findet nicht statt. Die Bewertung durch eine Delegation oder einen lokalen Empfänger oder den lokalen Auftraggeber (bei den EEF) erfolgt lediglich auf Ad-hoc-Basis und informell. Die Kommission verfügt nicht über ein System, das es ihr ermöglicht, diese — wenn auch begrenzten Informationen — weiterzugeben bzw. auszutauschen. Das Fehlen eines geeigneten Managementinformationssystems im Zusammenhang mit der technischen Hilfe bedeutet, dass wertvolle Erfahrungen vorheriger Zusammenarbeit mit bestimmten Firmen oder Experten bei neuen Entscheidungen über die Beschaffung technischer Hilfe nicht genutzt werden können.

40.

Insgesamt gesehen sind die tatsächlichen oder voraussichtlichen Ergebnisse der 32 geprüften Projekte sehr unterschiedlich (siehe Anhang II). Zehn Projekte befinden sich noch in einer zu frühen Durchführungsphase, um eine vernünftige Voraussage über ihre möglichen Ergebnisse zu erlauben. Für die restlichen Projekte gelten folgende Feststellungen:

Kasten 6Beispiel eines erfolgreichen ProjektsUnterstützung der Dezentralisierung in BeninZiel des Projekts war, die erforderlichen Verwaltungskapazitäten auf kommunaler Ebene zu schaffen, um der Bevölkerung bessere öffentliche Dienste anzubieten.Es wurde ein innovativer Ansatz verfolgt, wobei ein einziger internationaler Experte für die Leitung und Koordinierung der Tätigkeiten auf zentraler Ebene zuständig war, der durch ein großes Team von lokalen Experten mit dem erforderlichen spezifischen lokalen Fachwissen unterstützt wurde. Dies erforderte eine Grundlagenschulung des lokalen Teams durch den internationalen Experten zur Gewährleistung eines gemeinsamen Ansatzes und zur Entwicklung standardisierter Methoden. Die Projektkonzeption umfasste klare Ziele und Leistungsindikatoren, obwohl diese anfänglich nicht quantifiziert wurden. Die Mobilisierung des Experten erfolgte innerhalb von sechs Monaten nach Unterzeichnung der Finanzierungsvereinbarung. Bei Projektanlauf hat der Experte den logischen Rahmen ausformuliert und eine Datenbank für das Monitoring und die Evaluierung erstellt. Trotz schwieriger Rahmenbedingungen mangels klarer politischer Unterstützung für den Dezentralisierungsprozess hat das Projekt seine Ziele größtenteils erreicht. Die Kommission, die im Hinblick auf die Entwicklung in diesem Bereich einen längerfristigen Ansatz verfolgte, hat eine zweite Projektphase vorbereitet, um die Durchführung der kommunalen Entwicklungsprogramme zu unterstützen und die Kapazität der Überwachungsinstitutionen zu stärken.

41.

Da die technische Hilfe bei Projekten zum Kapazitätsaufbau der wichtigste Input ist, hat ihre Qualität selbstverständlich bedeutenden Einfluss auf die Projektergebnisse. Die Leistungen der Experten wurden von den Empfängerinstitutionen und den Delegationen in der Regel als zufrieden stellend angesehen. Obwohl bei etwa der Hälfte der geprüften Projekte Experten durch andere ersetzt wurden, geschah dies meist aufgrund persönlicher Differenzen, manchmal allerdings auch aufgrund unzulänglicher Leistungen. Es gab nur wenige Fälle, in denen ein ganzes Team von Experten keine zufrieden stellende Leistung erbracht hatte und ausgetauscht werden musste. Auch qualitativ hochwertige technische Hilfe gewährleistet jedoch nicht unbedingt ein erfolgreiches Projekt, da andere Faktoren einen entscheidenden Einfluss auf das Ergebnis haben.

42.

Bei der überwiegenden Mehrheit der Projekte trug eine zu kurze Durchführungsphase wesentlich dazu bei, dass sie ihre Ergebnisse nicht innerhalb der in der Finanzierungsvereinbarung vorgesehenen Zeit erreichen konnten. Die Laufzeit vieler dieser Projekte wurde verlängert oder wird verlängert werden, was das Erreichen weiterer Ergebnisse erlauben sollte. Die Verlängerung der eingeräumten Zeitspanne allein kann aber keinen erfolgreichen Abschluss der Projekte gewährleisten. Weitere wichtige Faktoren, welche die Wirksamkeit der Projekte beeinflussen, sind beispielsweise das institutionelle Umfeld in den Empfängerländern und das Maß der während der Vorbereitung und Durchführung der Projekte von den Empfängerinstitutionen übernommenen Eigenverantwortung. Was die vom Hof besuchten Länder anbelangt, so waren diese Faktoren in der Regel positiv in Vietnam und Uganda, und zu einem geringeren Ausmaß in Algerien und Benin, jedoch nicht in Angola. Diese Unterschiede in Bezug auf die institutionelle Kapazität und lokale Eigenverantwortung erklären weitgehend die Unterschiede bei den erreichten oder erwarteten Ergebnissen der vom Hof in den betreffenden Ländern geprüften Projekte. Auch wenn einige dieser Faktoren außerhalb der Kontrolle der Kommission liegen, sollte sie diese besser vorhersehen.

Kasten 7Beispiel eines Projekts mit teilweise erreichten Ergebnissen und ungewisser NachhaltigkeitSchulung von Grundschullehrern — AngolaUnzulängliche Projektvorbereitung und Verzögerungen führten dazu, dass die Hälfte der Tätigkeiten annulliert werden musste. Das Projekt hat folglich nicht alle Ziele erreicht, da nur vier von 16 vorgesehenen Ausbildungszentren funktionsfähig sind und nur 11 000 statt wie geplant 14 250 Lehrer geschult wurden. Die Regierung von Angola hat ihre Verpflichtungen, diese regionalen Ausbildungszentren zu finanzieren, nicht erfüllt. Ohne Klassenräume, Wasser oder Strom war ihre Infrastruktur gänzlich unangemessen. Da die Kurse in den Grundschulen stattfanden, mussten die Kinder auf dem Schulhof unterrichtet werden. Die Lehrer waren im Allgemeinen zufrieden mit der Schulung, aber sie hatten noch keine offizielle Bescheinigung vom Bildungsministerium bekommen und demzufolge auch nicht die entsprechenden Beförderungen oder Gehaltserhöhungen. Ein statistisches Datensystem wurde eingerichtet, aber es funktionierte nicht. Weitere Ausstattungsgegenstände, die im Rahmen des Projekts bereitgestellt wurden, funktionierten nicht aufgrund von mangelnder Wartung und fehlenden Ersatzteilen.

Kasten 8Beispiel für ein Projekt mit nicht zufrieden stellenden ErgebnissenUnterstützungsprogramm im Gesundheitswesen — Sierra LeoneDie Projektkonzeption erfolgte Ende der neunziger Jahre unter schwierigen Bedingungen, als die Lage noch sehr unsicher war. Die Projektziele waren zu ehrgeizig angesichts dieser schwierigen Lage und des komplexen Dezentralisierungsprozesses. Verzögerungen bei der Einstellung und unangemessene Leistungen der Experten sowie mangelnde Eigenverantwortung seitens des Gesundheitsministeriums, das die erforderlichen lokalen Partner nicht bereitstellte, haben die Projekttätigkeiten erheblich beeinträchtigt. Das führte dazu, dass das Projekt weit hinter seinen Zielen zurückblieb. Ende 2006 arbeiteten die Dienststellen der Kommission einen Nachtrag zur Finanzierungsvereinbarung aus, um eine Mittelbindung in Höhe von 13 Millionen Euro (von den ursprünglich zur Verfügung gestellten 28 Million Euro) zu annullieren und die Laufzeit des Projekts um zweieinhalb Jahre zu verlängern, damit bestimmte Elemente der beiden erfolgreichsten Komponenten, nämlich medizinische Grundversorgung auf dezentraler Ebene und die pharmazeutische Komponente, abgeschlossen werden konnten.

43.

Die Chancen für die Nachhaltigkeit der Projektergebnisse, d. h. für einen dauerhaften Kapazitätsaufbau sind in vielen Fällen ungewiss (siehe Anhang II). Aufgrund der zu kurzen Durchführungsphase vieler Projekte bestand der Druck, viele Projekttätigkeiten möglichst schnell abzuschließen, ohne dass die Bedingungen für ein schrittweises Auslaufen der externen Hilfe geschaffen wurden. Die Nachhaltigkeit wird weitgehend vom Engagement und der Fähigkeit der Empfängerregierungen und -institutionen abhängen, die Entwicklung und Umsetzung der Reformen für ein besseres Funktionieren der zentralen öffentlichen Verwaltungsstellen, und der öffentlichen Verwaltung im Allgemeinen auch nach Beendigung der Unterstützung durch die Kommission zu fördern. Neben dem erforderlichen politischen Willen zu dieser weiterführenden Unterstützung spielen in der Regel auch finanzielle Aspekte eine Rolle, wie Anstieg der Kosten zulasten der nationalen oder lokalen Haushalte. In vielen geprüften Ländern führte dies zu beträchtlichen Zweifeln hinsichtlich der Weiterführung vieler Reformprozesse und Kapazitätsentwicklungen nach Beendigung der technischen und/oder finanziellen Hilfe.

44.

Obwohl der Aufbau institutioneller Kapazitäten im Rahmen der Entwicklungspolitik der Europäischen Gemeinschaft als zentrales Element im Kampf gegen die Armut angesehen wird, hat die Kommission in ihren Länderstrategiepapieren keine Gesamtbewertung und Prioritätensetzung in Bezug auf die bestehenden institutionellen Schwachstellen in den einzelnen Ländern vorgenommen; entsprechende Informationen werden auch nicht bei der Auswahl der Schwerpunktbereiche für die Gemeinschaftshilfen herangezogen. Ferner verfügt die Kommission nicht über Leitlinien zur Rolle der technischen Hilfe in diesem Zusammenhang (siehe Ziffern 9-12).

Empfehlung 1Die Kommission sollte in ihren Länderstrategiepapieren eine umfassende und strukturierte Analyse der im Bereich der institutionellen Kapazitäten bestehenden Schwachstellen sowie des Bedarfs an Kapazitätenentwicklung durchführen.Empfehlung 2Die Kommission sollte Leitlinien für die technische Hilfe ausarbeiten, in denen die Rolle der technischen Hilfe beim Kapazitätsaufbau definiert wird; diese Leitlinien sollten auch eine stabile Grundlage und angemessene Kriterien für die Entscheidung darüber liefern, wann und wie die technische Hilfe eingesetzt wird.

45.

Auf Projektebene stehen die mit technischer Hilfe verbundenen, für eine Unterstützung ausgewählten Kapaziätsentwicklungsprojekte meist im Einklang mit den üblicherweise sehr allgemein formulierten nationalen Gesamtentwicklungsstrategien der betreffenden Länder, doch fehlen oft detaillierte Begründungen des spezifischen Bedarfs an technischer Hilfe. Die Projektziele sind oft zu ehrgeizig angesichts des engen Zeitrahmens und berücksichtigen nicht hinreichend das schwache institutionelle Umfeld, in dem das Projekt durchgeführt wird, den Grad an Eigenverantwortung am Projekt und die Verpflichtung in Bezug auf die vorgeschlagenen institutionellen Veränderungen, wodurch die angemessene Formulierung und Durchführung der technischen Hilfsmaßnahmen erschwert wird (siehe Ziffern 13-17).

Empfehlung 3Die Konzeption der Kapazitätsentwicklungsprojekte sollte verbessert werden, indem die effektive Übernahme von Eigenverantwortung und Leitungsaufgaben durch die nationalen Stellen erleichtert, die spezifischen Kapazitätenentwicklungsziele und der damit verbundene Bedarf an technischer Hilfe genauer definiert, zu komplexe Durchführungsstrukturen vermieden, realistischere Ziele festgelegt sowie längere Durchführungsphasen vorgesehen werden.

46.

In den meisten Fällen ist die Durchführungsphase aus mehreren Gründen zu kurz, um alle Projekttätigkeiten auszuführen und die Projektziele zu erreichen. Dies führt in vielen Fällen dazu, dass die Projektdauer verlängert werden muss. Folgende Hauptprobleme beeinträchtigen die Projektdurchführung und führen zu einer Verringerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der technischen Hilfe:

Empfehlung 4Die Verfahren für die Vorbereitungs- und Anlaufphase der Projekte, einschließlich der Auftragsvergabeverfahren für technische Hilfe, sollten überarbeitet werden, um mehr Zeit für die Durchführung zu schaffen; ferner sollte während der Anfangsphase mehr Flexibilität ermöglicht werden, damit die Projektkonzeption und/oder die Aufgabenbeschreibung für die technische Hilfe an situationsbedingte Veränderungen angepasst werden können.Empfehlung 5Die Bewertungskriterien für die Ausschreibungen im Rahmen der technischen Hilfe sollten im Hinblick auf eine bessere Berücksichtigung der Qualität der Experten und Beraterfirmen sowie der mit ihnen gesammelten Erfahrungen überarbeitet werden.Empfehlung 6Bei den Auftragsvergabeverfahren sollten mehr Optionen in Betracht gezogen werden, damit die besten verfügbaren technischen Kenntnisse — einschließlich der verfügbaren Kenntnisse in öffentlichen Institutionen im Empfängerland oder in der Empfängerregion — genutzt werden können.Empfehlung 7Die Kommission sollte im Einklang mit den in der Erklärung von Paris eingegangenen Verpflichtungen die technische Hilfe verstärkt im Wege koordinierter Programme bereitstellen und Durchführungsmodalitäten, die die lokale Eigenverantwortung begünstigen, anwenden.

47.

Der Hof stellte fest, dass Berichterstattung, Monitoring und Evaluierung im Zusammenhang mit den Tätigkeiten der technischen Hilfe in den meisten Fällen angemessen waren. Monitoring und Evaluierung der Projekte sowie die diesbezügliche Berichterstattung werden regelmäßig durchgeführt und genutzt, um Probleme zu ermitteln und zu lösen und falls erforderlich Projekte anzupassen und ihren Schwerpunkt zu verlagern. Es besteht jedoch kein System zur Bewertung und Dokumentierung der Leistungen der Firmen oder Experten, die technische Hilfe erbringen, das bei der Inanspruchnahme entsprechender Experten oder Firmen für von der Kommission finanzierte Projekte als Referenz herangezogen werden könnte (siehe Ziffern 35-39).

Empfehlung 8Die von Firmen und Experten geleistete technische Hilfe sollte systematisch bewertet werden, und es sollte ein Managementinformationssystem entwickelt werden, das es erlaubt, Leistungen zu erfassen, darüber Bericht zu erstatten und die betreffenden Informationen zu konsultieren.

48.

Angesichts des schwierigen politischen und institutionellen Umfelds für die von der Kommission finanzierten Projekte zum Kapazitätsaufbau, können die Ergebnisse dieser Projekte insgesamt gesehen als angemessen betrachtet werden. Während die Qualität der geleisteten technischen Hilfe als zufrieden stellend eingestuft wurde, haben andere wichtige Faktoren die Wirksamkeit der Unterstützung verringert. Kapazitätenentwicklung ist ein schwieriges Unterfangen, insbesondere weil — wie viele der geprüften Projekte gezeigt haben — die bestehende institutionelle Kapazität oft Schwachstellen aufweist und die lokale Bereitschaft zu institutionellen Änderungen nicht immer groß genug ist.