1. 

Les établissements de crédit sont tenus de contribuer au financement des mécanismes nationaux mis en place dans tous les États membres pour couvrir les coûts de redressement et de résolution du secteur financier. Ils doivent également contribuer au Fonds de résolution unique (FRU), qui est le mécanisme analogue à l’échelle de l’Union européenne.

2. 

La directive 2014/59/UE ( 2 ) a réglementé ces contributions obligatoires, qui constituent un élément essentiel du fonctionnement des systèmes nationaux de redressement et de résolution des défaillances des établissements financiers, ainsi que du mécanisme de résolution unique (MRU), en établissant une distinction entre les contributions ex ante ordinaires et les contributions ex post extraordinaires.

3. 

Cette demande préjudicielle offre à la Cour l’occasion de se prononcer pour la première fois sur les règles applicables à la perception de ces deux types de contributions. La réponse permettra également de résoudre les problèmes que soulèvent en Italie les contributions de l’exercice 2015, du fait des retards pris dans la transposition de la directive 2014/59 et de l’entrée en vigueur du règlement délégué (UE) 2015/63 ( 3 ).

4.

Aux termes de l’article 100 :

« 1.   Les États membres mettent en place un ou plusieurs dispositifs de financement aux fins de l’application effective des instruments et pouvoirs de résolution par l’autorité de résolution.

[…]

3.   Les États membres veillent à ce que les dispositifs de financement disposent de ressources financières adéquates.

4.   Aux fins du paragraphe 3, les dispositifs de financement ont notamment le pouvoir de :

5.   Sauf lorsque le paragraphe 6 le permet, chaque État membre met en place son dispositif de financement national sous la forme d’un fonds, dont l’utilisation peut être déclenchée par son autorité de résolution aux fins énoncées à l’article 101, paragraphe 1.

[…] »

5.

Selon l’article 102 :

« 1.   Les États membres veillent à ce que, au plus tard le 31 décembre 2024, les moyens financiers disponibles de leurs dispositifs de financement atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de tous les établissements agréés sur leur territoire. Les États membres peuvent fixer des niveaux cibles supérieurs à ce montant.

2.   Au cours de la période initiale visée au paragraphe 1, les contributions aux dispositifs de financement perçues conformément à l’article 103 sont étalées dans le temps aussi régulièrement que possible jusqu’à ce que le niveau cible soit atteint, mais en tenant dûment compte de la phase du cycle d’activités et de l’incidence que les contributions procycliques peuvent avoir sur la position financière des établissements contributeurs.

[…] »

6.

L’article 103 (« Contributions ex ante ») dispose :

« 1.   Pour atteindre le niveau cible précisé à l’article 102, les États membres veillent à ce que des contributions soient perçues au moins chaque année auprès des établissements agréés sur leur territoire, y compris des succursales de l’Union.

2.   La contribution de chaque établissement est proportionnelle au montant de son passif (hors fonds propres) moins les dépôts couverts rapporté au passif cumulé (hors fonds propres) moins les dépôts couverts de tous les établissements agréés sur le territoire de l’État membre.

Ces contributions sont adaptées en fonction du profil de risque des établissements selon les critères adoptés en vertu du paragraphe 7.

[…] »

7.

L’article 104 (« Contributions ex post extraordinaires »), paragraphe 1, dispose :

« Lorsque les moyens financiers disponibles sont insuffisants pour couvrir les pertes, coûts ou autres frais encourus en raison de l’utilisation des dispositifs de financement, les États membres veillent à ce que des contributions ex post extraordinaires soient perçues auprès des établissements agréés sur leur territoire, afin de couvrir les montants supplémentaires. Ces contributions ex post extraordinaires sont réparties entre les établissements conformément aux règles définies à l’article 103, paragraphe 2.

Les contributions ex post extraordinaires ne dépassent pas le triple du montant annuel des contributions déterminé conformément à l’article 103. »

8.

L’article 4 (« Calcul des contributions annuelles ») dispose :

« 1.   L’autorité de résolution calcule la contribution annuelle que doit verser chaque établissement en proportion du profil de risque de l’établissement, sur la base des informations fournies par celui-ci conformément à l’article 14 et en application de la méthode énoncée dans la présente section.

2.   L’autorité de résolution calcule la contribution annuelle visée au paragraphe 1 sur la base du niveau cible annuel du dispositif de financement pour la résolution, compte tenu du niveau cible à atteindre pour le 31 décembre 2024 conformément à l’article 102, paragraphe 1, de la directive 2014/59/UE, et sur la base du montant moyen des dépôts couverts l’année précédente, calculé trimestriellement, pour tous les établissements agréés sur son territoire. »

9.

L’article 12 (« Établissements nouvellement surveillés ou changement de statut ») dispose :

« 1.   Lorsqu’un établissement est surveillé depuis seulement une partie de la période de contribution, la contribution partielle est calculée par application de la méthode exposée à la section 3 au montant de la contribution annuelle calculé pour la période de contribution suivante, rapporté au nombre de mois entiers de la première période de contribution pour lesquels l’établissement a été surveillé.

2.   Un changement de statut d’un établissement, y compris un petit établissement, au cours de la période de contribution n’a pas d’effet sur la contribution annuelle due pour l’année en question. »

10.

L’article 13, paragraphe 1, se lit comme suit :

« Au plus tard le 1er mai de chaque année, l’autorité de résolution informe chacun des établissements visés à l’article 2 de sa décision déterminant la contribution annuelle due par cet établissement. »

11.

L’article 14, paragraphe 1, prévoit :

« Les établissements fournissent à l’autorité de résolution les derniers états financiers annuels approuvés disponibles au 31 décembre de l’année précédant la période de contribution, accompagnés de l’avis émis par le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d’audit, conformément à l’article 32 de la directive 2013/34/UE […] »

12.

Les dispositions transitoires du règlement délégué 2015/63 sont fixées dans son article 20, dont les paragraphes 1, 2 et 3, spécifient :

« 1.   […] Par dérogation à l’article 13, paragraphe 1, en ce qui concerne les contributions à verser en 2015, les autorités de résolution informent chaque établissement le 30 novembre 2015 au plus tard de leur décision déterminant la contribution annuelle exigée de lui.

2.   Par dérogation à l’article 13, paragraphe 4, et en ce qui concerne les contributions à verser en 2015, le montant dû au titre de la décision visée au paragraphe 3 dudit article est versé le 31 décembre 2015 au plus tard.

3.   Par dérogation à l’article 14, paragraphe 4, et en ce qui concerne les informations à fournir aux autorités de résolution en 2015, les informations visées audit paragraphe sont fournies le 1er septembre 2015 au plus tard. »

13.

Aux termes de l’article 21, deuxième alinéa, ce règlement « s’applique à compter du 1er janvier 2015 ».

14.

La directive 2014/59 a été transposée en droit italien par le décret législatif no 180, du 16 novembre 2015, relatif à l’application de la directive 2014/59 ( 4 ), entré en vigueur le jour de sa publication officielle, à savoir le 16 novembre 2015.

15.

En vertu de son article 2, paragraphe 1 :

« 1.   Le présent décret s’applique aux entités suivantes :

16.

L’article 3, paragraphe 1, dispose :

« La Banque d’Italie exerce les fonctions et les pouvoirs régis par le présent décret en qualité d’autorité de résolution à l’égard des entités visées à l’article 2 lorsque celles-ci ont leur siège social en Italie, sauf indication contraire. Dans les cas prévus par le présent décret, ces fonctions et pouvoirs sont exercés à l’égard des succursales établies en Italie de banques établies hors de l’Union. »

17.

Selon le décret législatif no 180/2015 :

18.

La Banque d’Italie a, par décision du 22 septembre 2015, créé l’Unité de résolution et de gestion des crises (Unità di Risoluzione e Gestione delle Crisi) ( 5 ), par l’intermédiaire de laquelle elle exerce ses fonctions d’autorité de résolution nationale. Par décision du 18 novembre 2015 ( 6 ), elle a institué le Fonds national de résolution bancaire.

19.

State Street Bank International GmbH (ci-après « SSB International ») est un établissement de crédit allemand qui a exercé ses activités en Italie jusqu’au 5 juillet 2015 par l’intermédiaire d’une banque italienne dénommée State Street Bank SpA (ci-après « SSB Italia »).

20.

À compter du 6 juillet 2015, après avoir absorbé SSB Italia, SSB International a poursuivi le développement de ses activités en Italie en exerçant sa liberté d’établissement par l’intermédiaire d’une succursale unique dénommée State Street Bank International GmbH – Succursale Italia.

21.

Le 22 novembre 2015, la Banque d’Italie a ouvert une procédure de résolution à l’encontre de quatre banques relevant de sa compétence ( 7 ), dont le coût s’est élevé à près de 3,7 milliards d’euros.

22.

Pour faire face à ce coût, la Banque d’Italie a choisi d’exiger le versement de contributions extraordinaires, en plus des contributions ordinaires qu’elle avait arrêtées pour 2015 (environ 588 millions d’euros). Elle les a fixées à la limite légale, soit au triple des contributions ordinaires (1,763 milliard d’euros) ( 8 ).

23.

Par note no 0445827/16 du 1er avril 2015, « Contribuzione 2015 al Fondo Nazionale di Risoluzione [Contribution 2015 au Fonds national de résolution] », la Banque d’Italie a demandé à SSB International de verser 5102425 euros, dont 1275606 euros correspondent à la contribution ordinaire de 2015 et 3826819 euros à la contribution extraordinaire.

24.

Devant le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie), SSB International a demandé l’annulation de la note no 0445827/16 de la Banque d’Italie, ainsi que d’autres actes s’y rapportant.

25.

Selon SSB International, la Banque d’Italie n’avait pas compétence pour réclamer quelque contribution que ce soit au titre de l’année 2015, puisque, à la date d’émission des demandes contestées, SSB International était soumise à la compétence de l’autorité de résolution allemande. Elle ne faisait donc pas partie des « banques ayant leur siège en Italie », et encore moins des « succursales italiennes de banques établies hors de l’Union », au sens des articles 82 et 83 du décret législatif no 180/2015.

26.

SSB International soutient également que les dispositions du décret législatif no 180/2015, sur lesquelles la Banque d’Italie s’est fondée pour adopter ses mesures, ne sont entrées en vigueur que le 16 novembre 2015. À l’époque, SSB Italia avait déjà cessé d’exister en tant que banque ayant son siège social en Italie et était donc exclue du champ d’application du décret législatif. En outre, la création du Fonds national de résolution et la mise en œuvre de l’ensemble du système institué par la directive 2014/59 sont intervenues en Italie après la fusion de SSB Italia avec sa société mère (SSB International) et, partant, après que la requérante a quitté l’Italie en tant que banque autonome soumise au droit national.

27.

À titre subsidiaire, SSB International fait valoir que la Banque d’Italie aurait pu tout au plus lui réclamer le paiement d’une contribution ordinaire proportionnelle aux mois au cours desquels SSB Italia avait exercé son activité, mais qu’elle ne pouvait exiger la totalité de la contribution annuelle ( 9 ). C’est ce qui découlerait de l’application par analogie de l’article 12, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63, de telle sorte que l’établissement qui cesse d’exister au cours de l’année ne serait plus soumis à la surveillance de l’autorité nationale de résolution et ne devrait verser de contribution que pour la période correspondant à la durée de son existence.

28.

La Banque d’Italie conteste ces allégations et défend le bien-fondé de son action. Selon elle, SSB Italia faisait partie du système bancaire italien au 1er janvier 2015, ce qui justifie son obligation de payer les contributions ordinaires et extraordinaires correspondantes. Elle considère comme dénuées de pertinence les modifications subjectives qu’a connues ultérieurement cet établissement.

29.

L’autorité de résolution allemande n’a pas pu, matériellement, tenir compte de l’absorption de SSB Italia par SSB International, ni de l’augmentation de taille qui en a résulté, puisque les effets de la fusion ne sont apparus, d’un point de vue comptable, qu’avec la publication des comptes annuels de l’exercice 2015, qui n’ont été disponibles qu’à une date ultérieure. Le risque de double imposition/contribution est donc exclu.

30.

Selon la Banque d’Italie, d’un point de vue temporel :

31.

Face à ces thèses contraires, le Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium) a saisi la Cour des questions suivantes :

32.

Des observations écrites ont été présentées par SSB International, la Banque d’Italie, la Commission européenne et les gouvernements italien et espagnol. Tous ont comparu à l’audience du 10 avril 2019.

33.

Avant de me prononcer sur les questions préjudicielles, il me semble opportun d’exposer brièvement les grandes lignes du financement des mécanismes de redressement et de résolution bancaire.

34.

En réponse à la crise économique de 2008, les pays de la zone euro ont lancé une union bancaire, en transférant des compétences aux institutions de l’Union en matière de surveillance prudentielle, et de redressement et de résolution des établissements financiers. Ce processus de transfert a été précédé d’une harmonisation réglementaire pour l’ensemble des États membres de l’Union (le « règlement uniforme » ou « corpus réglementaire unique »).

35.

Bien que le système unique de garantie des dépôts reste à concevoir, les deux autres piliers de l’union bancaire, à savoir le mécanisme de surveillance unique (MSU) et le MRU, fonctionnent déjà. Au préalable, avaient été adoptées les règles d’harmonisation à l’échelle de l’Union en matière de surveillance prudentielle et de résolution bancaire.

36.

En ce qui concerne le redressement et la résolution bancaire, l’harmonisation a été réalisée par la directive 2014/59, applicable à compter du 1er janvier 2015. En ce qui concerne les pays de la zone euro, l’adoption du règlement (UE) no 806/2014 ( 10 ) a permis le lancement du MRU à partir du 1er janvier 2016, une fois établi le MSU, qui a été mis en œuvre à compter du 1er janvier 2015.

37.

La directive 2014/59 contient des règles et procédures visant à ce que les coûts de redressement et de résolution des établissements de crédit soient mis à la charge de l’ensemble du secteur financier, afin d’éviter tout renflouement par les budgets nationaux.

38.

Dans nombre de cas, l’efficacité des instruments de résolution peut dépendre de la disponibilité d’un financement à court terme. C’est pourquoi la directive 2014/59 a prévu (article 99) la création d’un système européen composé : i) de dispositifs de financement nationaux (articles 100 à 105) ; ii) d’emprunts entre dispositifs de financement nationaux (article 106), et iii) de la mutualisation de dispositifs de financement nationaux, dans le cas d’une résolution de groupe (article 107).

39.

Chaque État membre a dû mettre en place son propre mécanisme de financement national et lui fournir des ressources financières, contrôlées par son autorité de résolution, afin d’assurer la mise en œuvre effective des instruments de résolution ( 11 ).

40.

Les fonds nationaux de résolution s’appuient sur trois types de ressources ( 12 ) :

41.

L’article 102, paragraphe 1, de la directive 2014/59 prédétermine le montant des contributions ordinaires. Les États membres veillent à ce que, entre la date d’entrée en vigueur de cette directive (1er janvier 2015) et le 31 décembre 2024, « les moyens financiers disponibles de leurs dispositifs de financement atteignent au moins 1 % du montant des dépôts couverts de tous les établissements agréés sur leur territoire» ( 13 ).

42.

Les contributions ordinaires doivent être perçues au moins une fois par an et refléter tant la taille de l’établissement financier que le niveau de risque de ses activités ( 14 ). Le règlement délégué 2015/63 détaille les éléments et la procédure applicables à leur calcul.

43.

Lorsque les contributions ordinaires ne sont pas suffisantes pour couvrir les éventualités visées à l’article 104, paragraphe 1, de la directive 2014/59, cette disposition permet aux États de percevoir des contributions extraordinaires ou ex post auprès des établissements de crédit situés sur leur territoire.

44.

Les contributions extraordinaires ex post ne peuvent dépasser le triple du montant annuel des contributions ordinaires. Leur calcul et leur gestion sont comparables à ceux des contributions ordinaires.

45.

La directive 2014/59 et le règlement délégué 2015/63 s’appliquent à tous les États membres de l’Union depuis le 1er janvier 2015. S’agissant toutefois des 19 pays de la zone euro participant à l’union bancaire (dont la République italienne), l’activation du MRU depuis le 1er janvier 2016 est étroitement liée à ces deux textes.

46.

En effet, depuis le 1er janvier 2016, le règlement MRU :

47.

Le FRU est donc le mécanisme de financement du MRU. Il vise à remplacer progressivement (sur une période de huit ans, de 2016 à 2024) les fonds nationaux, en ce qui concerne la résolution des établissements financiers soumis au MSU et au MRU. Les fonds nationaux ne subsisteront que pour les entités d’importance moins significative des États membres qui font partie de l’union bancaire ( 15 ).

48.

Les articles 67 à 79 du règlement no 806/2014 réglementent le FRU d’une manière quasi parallèle à celle que prévoit la directive 2014/59 pour les fonds nationaux de résolution. C’est le cas en ce qui concerne les recettes ( 16 ), les ressources ( 17 ) et la méthode de calcul des contributions ordinaires et extraordinaires ( 18 ).

49.

La particularité du FRU réside dans la mutualisation progressive de ses ressources, prévue par le règlement no 806/2014 et mise en œuvre au moyen d’un accord intergouvernemental entre les États membres de l’Union participant à l’union bancaire (« accord concernant le transfert et la mutualisation des contributions au Fonds de résolution unique », signé à Bruxelles le 21 mai 2014) ( 19 ).

50.

Le FRU est alimenté par les ressources financières levées par les fonds nationaux de résolution ( 20 ). Il était à l’origine constitué de « compartiments nationaux » qui sont progressivement fusionnés au cours d’une période transitoire de huit ans. La mutualisation des ressources fournies a commencé avec 40 % la première année et 20 % la deuxième, pour augmenter par tranches égales au cours des six années restantes, jusqu’à ce que les compartiments nationaux cessent d’exister.

51.

L’article 3, paragraphes 3 et 5, de l’accord du 21 mai 2014 indique :

52.

La juridiction de renvoi souhaite savoir s’il y a lieu de considérer comme un « changement de statut », au sens de l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63, une opération entrepreneuriale par laquelle un établissement de crédit, jusqu’alors soumis au contrôle d’une autorité de résolution nationale, est absorbé (fusion par absorption) par la société mère ayant son siège social dans un autre État membre.

53.

La question prend son sens si l’on note que, selon cette disposition, « [u]n changement de statut d’un établissement, y compris un petit établissement, au cours de la période de contribution n’a pas d’effet sur la contribution annuelle due pour l’année en question ». Le débat porte essentiellement sur la question de savoir si, dans des circonstances telles que celles en cause, l’établissement serait tenu de payer intégralement la contribution pour cette période ou uniquement la part proportionnelle (c’est-à-dire à proportion des mois pendant lesquels elle a été soumise au contrôle de l’autorité du premier État membre).

54.

SSB International considère que cette notion doit être interprétée de manière restrictive, de sorte à ne pas y englober une fusion par absorption, et en la bornant uniquement aux changements de taille des établissements financiers. Au contraire, la Commission, la Banque d’Italie, le gouvernement espagnol et le gouvernement italien proposent une interprétation large, de telle sorte que le « changement de statut », en tant que notion autonome du droit de l’Union, inclue les opérations de fusion transfrontalières par absorption. Elle s’appliquerait donc à l’absorption de SSB Italia par SSB International.

55.

Je partage cette seconde position.

56.

L’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 exige une application uniforme dans tous les États membres. La notion de « changement de statut » ou de « cambio de condición» ( 22 ) d’un établissement, que prévoit cette disposition, doit être interprétée comme une notion autonome du droit de l’Union, a fortiori lorsque la disposition ne fait pas référence au droit national.

57.

Suivant la méthode herméneutique habituelle suivie par la jurisprudence de la Cour ( 23 ), je recourrai aux critères de l’interprétation littérale, systématique et téléologique.

58.

Du point de vue littéral, il y a « changement de statut » d’un établissement financier lorsque sa situation juridique ou factuelle subit une modification de telle nature qu’elle peut en principe avoir une incidence sur l’application de la directive 2014/59 et du règlement délégué 2015/63.

59.

Ces changements comprennent, bien entendu, le changement de dimension, auquel fait implicitement référence l’expression « y compris un petit établissement » qui figure dans cette disposition. Toutefois, il ne s’agit là que de l’une des nombreuses modalités de changement de statut, non de la seule.

60.

La directive 2014/59 et le règlement délégué 2015/63 (en particulier son article 10) prévoient des règles simplifiées et plus favorables pour le calcul des contributions ordinaires des petits établissements ( 24 ). On ne saurait en déduire que les seuls changements de statut qui n’ont pas d’effet, au sens de l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63, seraient ceux qui concernent la taille des établissements financiers dont l’objectif était de bénéficier du régime contributif le plus favorable.

61.

Certes, le règlement délégué 2015/63 (tout comme le règlement d’exécution 2015/81 pour les établissements soumis au MRU) entend prévenir les modifications opérées sur des établissements financiers en vue de réduire artificiellement leur taille, c’est-à-dire dans le but de bénéficier du régime simplifié de calcul des contributions ordinaires.

62.

Toutefois, les changements de statut des établissements financiers que vise l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 ne se limitent pas, d’un point de vue littéral, à la diminution de la taille ou de la grosseur desdits établissements. Du point de vue d’une interprétation littérale, la notion en cause autorise la prise en compte d’autres hypothèses.

63.

L’interprétation littérale de l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 permet également d’écarter l’argument réducteur de SSB International, selon lequel les changements de statut ne correspondent qu’aux modifications de la structure sociale ou de la taille d’un établissement financier, pour autant que celui-ci reste sur le territoire de l’État et, donc, au sein du mécanisme de résolution national.

64.

Cet argument conduirait à exclure des changements de statut les fusions par absorption transfrontalières ( 25 ), alors que l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 n’en fait nullement mention. En outre, comme je l’affirme immédiatement, elle va à l’encontre de la logique de la directive 2014/59, qui crée un système européen interconnecté de dispositifs de financement des résolutions bancaires ( 26 ).

65.

D’un point de vue systématique, il ne faut pas oublier que le règlement no 806/2014 institue un fonds de résolution unique dans lequel sont progressivement intégrés les fonds de résolution nationaux des pays participant à l’union bancaire. Dans ce contexte, on ne peut même pas parler strictement de fusions transfrontalières, puisque le montant des contributions ordinaires est fixé par le CRU et que leur perception est assurée par les fonds nationaux en vue de les intégrer au FRU.

66.

Ainsi, la notion de « changement de statut », dans le cadre de la directive 2014/59 et des autres règles en la matière, englobe les fusions transfrontalières par absorption, de sorte que celles-ci sont sans effet sur le calcul des contributions ordinaires.

67.

En effet, comme le fait valoir la Commission, l’article 12 du règlement délégué 2015/63 :

68.

L’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 doit être interprété d’une manière compatible avec les deux objectifs inhérents à la création de fonds nationaux de résolution, à savoir : a) la nécessité d’une stabilité dans le calcul des contributions ordinaires et b) l’intégration et la centralisation progressive de ces fonds.

69.

L’article 102 et l’article 103, paragraphe 1, de la directive 2014/59, ainsi que l’article 4 du règlement délégué 2015/63, imposent la perception annuelle ( 27 ) des contributions ordinaires, de sorte que les ressources des mécanismes de financement augmentent progressivement pour atteindre (au plus tard le 31 décembre 2024) au moins 1 % du montant des dépôts couverts de tous les établissements agréés sur leur territoire.

70.

Pour réaliser cet objectif, l’autorité de résolution nationale doit préciser les montants des contributions ordinaires en fonction de la situation des établissements financiers au 1er janvier de chaque année d’imposition. Par conséquent, l’article 14, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 oblige ces établissements à fournir à l’autorité de résolution les derniers états financiers annuels approuvés disponibles au 31 décembre de l’année précédant la période de contribution, accompagnés de l’avis émis par le contrôleur légal des comptes ou le cabinet d’audit ( 28 ).

71.

Ainsi qu’on peut le constater, le calcul des contributions ordinaires est effectué sur la base d’un « cliché instantané » des établissements financiers relevant de la compétence de l’autorité nationale au 1er janvier de chaque exercice, en fonction des données financières disponibles pour ces établissements.

72.

La stabilité dans le calcul est essentielle pour que les contributions ordinaires puissent augmenter progressivement jusqu’à atteindre 1 % des dépôts en 2024. Si les autorités de résolution devaient prendre en compte l’évolution de la situation juridique et financière des établissements au cours de l’exercice, il serait difficile d’atteindre le niveau fixé par la directive 2014/59.

73.

C’est la raison pour laquelle l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 pose comme règle générale que les changements de statut des établissements au cours d’un exercice sont dénués de pertinence pour le calcul des contributions ordinaires. Cette règle est corroborée par le fait que le règlement délégué 2015/63 ne permet pas de recalculer les contributions annuelles ordinaires sur la base des changements qu’ont connus les établissements au cours de cet exercice, comme le souligne à juste titre la Commission.

74.

La directive 2014/59 et le règlement MRU visent l’intégration et la centralisation progressives des fonds nationaux de résolution. Il est plus conforme à cet objectif d’interpréter la notion de « changement de statut » en y incluant les fusions transfrontalières par absorption, ce qui les rend sans effet sur le calcul des contributions ordinaires.

75.

Dans les pays de la zone euro, la création, en 2015, des fonds nationaux de résolution (par la voie de la directive 2014/59 et du règlement délégué 2015/63) a été combinée avec la mise en œuvre, à partir de 2016, du MRU et du FRU ( 29 ). Dans ce contexte, la distinction entre les fusions par absorption qui ont un caractère national et celles qui sont transfrontalières perd son sens pour le paiement des contributions ordinaires.

76.

La mise en œuvre du MRU s’est traduite par un régime de résolution unique et centralisé pour les établissements financiers d’importance significative. Ce système repose sur un fonds unique (le FRU, sous le contrôle du CRU), bien qu’il fonctionne toujours avec des compartiments nationaux, qui sont progressivement mutualisés jusqu’en 2024. Aussi peut-on rejeter l’analyse de SSB International, qui prône une séparation stricte entre les fonds de résolution nationaux ( 30 ), alors qu’une telle thèse n’est pas défendable, y compris pour l’année de transition 2015.

77.

Quand bien même admettrait-on une séparation aussi stricte, il ne m’en apparaîtrait pas moins que les changements de statut provoqués par une fusion transfrontalière sont sans effet sur le calcul des contributions ordinaires. Étant donné que l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 s’applique tant à l’autorité du pays de l’entité absorbée (en l’occurrence la République italienne) qu’à celle du pays de l’entité mère (la République fédérale d’Allemagne), il ne peut pas y avoir de double imposition : SSB International verserait la contribution annuelle de 2015 au Fonds de résolution italien pour SSB Italy, sans augmenter sa contribution au Fonds allemand correspondant en 2015 (en ce qui concerne les actifs et les risques de sa filiale, qu’elle a absorbée le 5 juillet 2015).

78.

En cas de fusion par absorption intervenant au cours d’un exercice, l’entité absorbante doit verser la totalité de la contribution annuelle au fonds national de résolution de l’État du siège de l’entité absorbée. Comme je l’ai déjà exposé, il y a lieu, pour son calcul, de tenir compte de la situation existant au 1er janvier de la période de contribution, sans que les changements de statut ultérieur, y compris les fusions transfrontalières, aient d’effet sur celui-ci.

79.

Cette règle générale, établie à l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63, ne comporte que l’exception prévue au paragraphe 1 dudit article : le paiement d’une contribution partielle calculée au prorata temporis pour les établissements financiers nouvellement créés. La solution propre à ce cas de figure ne saurait être étendue jusqu’à dénaturer la règle générale (c’est-à-dire l’absence de pertinence des changements de statut).

80.

On ne saurait donc prétendre que la contribution annuelle devrait être réduite lorsque le changement de statut de l’établissement financier est juridiquement sans effet sur ladite contribution. L’application par analogie que propose SSB International est donc irrecevable.

81.

La juridiction de renvoi souhaite, en substance, savoir si les contributions extraordinaires sont soumises aux mêmes règles que les contributions ordinaires en cas de fusion par absorption transfrontalière.

82.

Les réponses des parties ayant présenté des observations diffèrent radicalement :

83.

Conformément à l’article 104, paragraphe 1, de la directive 2014/59, les contributions extraordinaires ex post sont perçues par les autorités de résolution nationales « [l]orsque les moyens financiers disponibles sont insuffisants pour couvrir les pertes, coûts ou autres frais encourus en raison de l’utilisation des dispositifs de financement ».

84.

Cette même disposition précise que les contributions extraordinaires sont réparties entre les établissements conformément aux règles définies à l’article 103, paragraphe 2, de la directive 2014/59 et qu’elles ne peuvent dépasser le triple du montant annuel des contributions ordinaires. En outre, l’article 103, paragraphes 4 à 8, de la directive 2014/59 est également applicable aux contributions extraordinaires, conformément à l’article 104, paragraphe 2, de cette directive.

85.

Selon moi, les renvois figurant dans l’article 104 de la directive 2014/59 au régime juridique des contributions ordinaires ne signifient pas que les contributions extraordinaires en constituent un calque. Si la méthode de calcul des contributions extraordinaires est identique à celle des contributions ordinaires, comme le prévoit le règlement délégué 2015/63, leur plafond ou limite varie, puisque les contributions extraordinaires peuvent aller jusqu’au triple des contributions annuelles ordinaires. L’article 104, paragraphe 3, de la directive 2014/59 prévoit également la possibilité de différer, totalement ou partiellement, le paiement des contributions extraordinaires ( 31 ), ce qui n’est pas prévu pour les contributions ordinaires. Une circonstance plus importante encore est que ces deux types de contributions divergent également quant au moment et à la logique qui justifient leur perception.

86.

Les autorités de résolution recourent aux contributions extraordinaires lorsqu’elles doivent effectuer des opérations qui réduisent le montant dont dispose le Fonds national et que des recettes supplémentaires sont nécessaires pour atteindre le niveau des ressources fixé annuellement. Les contributions extraordinaires sont donc imprévisibles, c’est-à-dire qu’elles ne peuvent être planifiées de la même manière que les contributions ordinaires, qui sont perçues pour l’année civile d’imposition, en fonction de la situation des établissements au 1er janvier.

87.

Le montant des contributions extraordinaires dépendra donc du besoin de refinancement du Fonds national de résolution, compte tenu des ressources consommées lors des opérations concrètes de résolution ( 32 ). De par leur nature même, le moment auquel elles doivent être imposées est incertain, car il dépend de la date des opérations de résolution à l’origine du déficit du Fonds.

88.

Compte tenu de leur imprévisibilité et de l’impossibilité de les planifier, j’estime, à l’instar de la Commission, que les contributions extraordinaires ne peuvent être réclamées qu’aux établissements relevant de la compétence du Fonds national de résolution à la date à laquelle est prise la décision y afférente.

89.

En principe, les établissements actifs dans le système financier de l’État lorsque sont imposées les contributions extraordinaires sont ceux qui ont provoqué le risque à l’origine du prélèvement desdites contributions (c’est-à-dire le risque qui a causé les opérations de résolution pour lesquelles les ressources du Fonds ont été consommées). Les établissements qui ont échappé à la compétence de l’autorité de résolution au cours de l’année durant laquelle les contributions extraordinaires ont été fixées auront généralement joué un moindre rôle dans la survenance du risque lié aux opérations de résolution.

90.

Cette interprétation est conforme au libellé de l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63, qui parle uniquement de neutraliser l’effet des changements de statut par rapport aux contributions ordinaires, mais sans mentionner les contributions extraordinaires ( 33 ). Par conséquent, un établissement qui fusionne avec son entité mère dans un autre État membre avant que l’autorité de résolution n’impose le paiement des contributions extraordinaires n’est pas tenu de les verser dans l’État dans lequel il n’est plus présent.

91.

Corrélativement, l’entité absorbante doit verser les contributions extraordinaires adoptées par le Fonds de résolution de son État de résidence, en incluant dans leur calcul les actifs de l’entité absorbée, sans pouvoir bénéficier du paiement au prorata temporis prévu à l’article 12, paragraphe 1, du règlement délégué 2015/63 en faveur des établissements entrant dans le système financier dudit État. On évite ainsi les manœuvres visant à contourner le paiement des contributions extraordinaires par des changements de statut.

92.

Le changement de statut de l’établissement a par conséquent bien un effet sur la perception des contributions extraordinaires, qui doit s’opérer conformément au « cliché instantané » du secteur bancaire au moment de leur adoption, en y soumettant les établissements qui relèvent à cette date de l’autorité de résolution.

93.

La juridiction de renvoi souhaite savoir si l’interprétation de la notion de « changement de statut » figurant à l’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué 2015/63 doit s’appliquer à une situation où la fusion et la disparition consécutive de l’établissement sont intervenues au cours de l’année 2015, lorsque ni l’autorité de résolution nationale ni le Fonds national n’avaient encore formellement été créés par l’Italie et que les contributions n’avaient pas encore été calculées.

94.

La réponse à cette question requiert une analyse du régime transitoire établi par la directive 2014/59 et le règlement délégué 2015/63 en ce qui concerne l’établissement, le calcul et la perception des contributions ordinaires pour l’exercice 2015.

95.

Là encore, les positions sur ce point diffèrent :

96.

L’article 130, paragraphe 1, de la directive 2014/59 dispose que les États membres adoptent et publient les dispositions législatives, réglementaires et administratives nécessaires pour s’y conformer au plus tard le 31 décembre 2014, et précise que les États membres appliquent ces mesures à compter du 1er janvier 2015.

97.

Il ne fait aucun doute que l’Italie a transposé tardivement cette directive en droit national. Les règles de transposition (décret législatif no 180/2015) sont entrées en vigueur le 16 novembre 2015 et la Banque d’Italie, en sa qualité d’autorité nationale de résolution, n’a créé le Fonds de résolution que le 18 novembre 2015, en réclamant le paiement des contributions ordinaires et extraordinaires aux établissements financiers (dont SSB International) les 23 et 26 novembre 2015 respectivement.

98.

Quant au règlement délégué 2015/63, il est entré en vigueur le 6 février 2015, bien que son article 21, paragraphe 2, précise qu’il « s’applique à compter du 1er janvier 2015 ». Ce règlement, qui ne nécessitait pas de transposition en droit italien, était donc en vigueur au moment de la fusion par absorption de SSB Italia.

99.

L’adoption tardive de la directive 2014/59 ( 34 ) et du règlement délégué 2015/63 prescrivait d’inclure dans ce dernier des dispositions transitoires permettant de percevoir les contributions ordinaires pour l’exercice 2015. Ces mesures sont énoncées à l’article 20, paragraphes 1, 2, 3 et 4, du règlement délégué 2015/63, du contenu duquel, s’agissant des faits du litige, l’on peut déduire ce qui suit :

100.

L’article 20 du règlement délégué 2015/63 ne contient aucune disposition transitoire ou dérogatoire pour le calcul des contributions ordinaires. Conformément aux critères qu’applique la Cour en matière de droit transitoire ( 35 ), il en résulte que ce calcul devait être effectué en 2015 selon la formule générale prescrite par la directive 2014/59 et développée par le règlement délégué 2015/63.

101.

La date de référence pour le calcul des contributions ordinaires est le 1er janvier de l’année en question, sans que les changements de statut des établissements qui sont intervenus au cours de ladite année soient pertinents.

102.

En conséquence, le règlement délégué 2015/63 permettait d’exiger le paiement des contributions ordinaires pour 2015 à tous les établissements qui étaient établis en Italie au 1er janvier 2015. La disparition d’un établissement en conséquence d’une fusion transfrontalière est à cet égard inopérante.

103.

Il convient de rappeler que les contributions ordinaires ont un caractère annuel et que leur perception a été déterminée dans ses éléments essentiels par la directive 2014/59, à compter de l’exercice 2015 inclus. Le règlement délégué 2015/63 a établi les dispositions transitoires mentionnées ci-dessus, qui ont permis de percevoir les contributions de 2015 à des dates ultérieures. Bien qu’ayant transposé tardivement la directive 2014/59, l’État italien a adopté le texte national d’application (décret législatif no 180/2015) à temps pour respecter le calendrier de perception prévu à l’article 20 du règlement délégué 2015/63.

104.

En conséquence, j’estime qu’il ne s’agit pas d’un cas d’application rétroactive du décret législatif no 180/2015, comme le fait valoir SSB. Il s’agit plutôt d’appliquer les règles transitoires relatives à la perception des contributions annuelles de 2015, qui ont été établies à l’article 20 du règlement délégué 2015/63 en application de la directive 2014/59, laquelle avait auparavant réglementé les éléments essentiels desdites contributions.

105.

C’est pourquoi il me semble inutile d’analyser si le règlement délégué 2015/63 était applicable et a eu un effet direct (y compris en Italie) à compter du 1er janvier 2015. J’évoquerai néanmoins ce point pour le cas où la Cour l’examinerait.

106.

SSB International fait valoir que le règlement délégué n’était pas directement applicable dans un État membre qui n’avait pas encore transposé dans son droit national la directive que ledit règlement met en œuvre. SSB Italia ne pouvait donc se voir appliquer le règlement délégué 2015/63, puisque la directive 2014/59 a été transposée en droit italien le 16 novembre 2015, date à laquelle elle n’existait déjà plus, puisqu’elle a été absorbée par SSB International le 6 juillet 2015.

107.

Je ne partage pas cette analyse. Il est vrai que, d’une manière générale, la Cour n’accepte pas l’effet vertical direct inversé des directives ( 36 ). Il convient toutefois de nuancer cette règle en l’espèce, puisque la directive 2014/59, qui est l’acte de base, comportait, à son article 103, paragraphes 7 et 8, une délégation ( 37 ) en vertu de laquelle la Commission a adopté l’acte délégué (règlement délégué 2015/63) en vue de :

108.

Selon moi, le règlement délégué 2015/63 ne dépasse pas les limites du mandat de l’acte d’habilitation ( 38 ) lorsqu’il fixe les délais de la procédure normale de perception des contributions annuelles ordinaires. Il ne va pas non plus au-delà du champ d’application de l’acte législatif de base en fixant à l’article 20 les dispositions applicables lors de l’exercice 2015. Comme je l’ai déjà indiqué, le délai réduit de transposition de la directive 2014/59 et les retards pris pour transposer celle-ci dans les droits nationaux ont rendu ces dispositions transitoires indispensables pour assurer la perception des contributions ordinaires en 2015.

109.

Le règlement délégué 2015/63 était donc un acte directement applicable dans l’ordre juridique italien à compter du 1er janvier 2015 et qui pouvait à partir de cette date, une fois entré en vigueur, produire par lui-même des effets juridiques.

110.

Il serait illogique de conditionner l’efficacité du règlement délégué 2015/63 (que je considère comme autosuffisant, de sorte qu’il peut faire l’objet d’une application directe) à la transposition en droit national de la directive 2014/59. S’il en allait ainsi, tout État membre pourrait neutraliser et retarder l’applicabilité directe du règlement délégué en retardant simplement la transposition de la directive de base. Comme le soulignent la Commission et la Banque d’Italie, un tel retard serait préjudiciable à l’application uniforme du règlement délégué, qui s’appliquerait à une date antérieure dans certains États membres et postérieure dans d’autres.

111.

Ce retard aurait également des répercussions négatives sur l’uniformité du financement des fonds nationaux de résolution et, partant, du FRU. Si le règlement délégué 2015/63 n’était pas applicable en Italie à compter du 1er janvier 2015, le Fonds de résolution italien n’aurait pu verser qu’un faible pourcentage des contributions ordinaires de 2015 (la part postérieure au 16 novembre 2015, date d’entrée en vigueur de l’acte national de transposition). De plus, dans ce contexte, le Fonds de résolution italien n’apporterait pas au FRU, en 2016, la part proportionnelle qui lui incombe au regard de la taille des établissements financiers italiens.

112.

En conséquence, les dispositions transitoires de l’article 20 du règlement délégué 2015/63 permettaient de réclamer les contributions ex ante de l’exercice 2015 à un établissement financier soumis à la compétence de l’autorité de résolution nationale pendant une partie dudit exercice et qui a cessé de l’être à la suite d’une fusion par absorption. Les dispositions du règlement délégué 2015/63 sur les contributions ex ante étaient directement applicables en Italie au cours de l’exercice 2015, quelle que soit la date de transposition de la directive 2014/59 en droit national.

113.

Eu égard aux considérations exposées, je propose à la Cour d’apporter la réponse suivante au Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (tribunal administratif régional du Latium, Italie) :

L’article 12, paragraphe 2, du règlement délégué (UE) 2015/63 de la Commission, du 21 octobre 2014, complétant la directive 2014/59/UE du Parlement européen et du Conseil en ce qui concerne les contributions ex ante aux dispositifs de financement pour la résolution, lu en combinaison avec ladite directive, doit être interprété en ce sens que :