52019AE2454

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Avis du Comité économique et social européen sur la «Communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil européen et au Conseil — Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union — État des lieux et prochaines étapes envisageables»[COM(2019) 163 final]

EESC 2019/02454

JO C 282 du 20.8.2019, p. 39–48 (BG, ES, CS, DA, DE, ET, EL, EN, FR, HR, IT, LV, LT, HU, MT, NL, PL, PT, RO, SK, SL, FI, SV)

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Official Journal

20.8.2019

Journal officiel de l'Union européenne

C 282/39

[COM(2019) 163 final]

(2019/C 282/07)

Rapporteurs:

Jukka AHTELA

Karolina DRESZER-SMALEC

José Antonio MORENO DÍAZ

Consultation	Commission européenne, 10.5.2019
Base juridique	Article 62 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Emploi, affaires sociales et citoyenneté»
Adoption en section	5.6.2019
Adoption en session plénière	19.6.2019
Session plénière no	544
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	190/11/12

1. Conclusions et recommandations

1.1.

Le CESE accueille favorablement la communication de la Commission et les efforts que celle-ci déploie pour utiliser d’autres instruments afin de renforcer l’état de droit. Il importe de renforcer autant que possible le volet «état de droit»de ces instruments, étant donné que nombre d’entre eux ont plusieurs finalités différentes, et d’associer autant que faire se peut la société civile à leur mise en œuvre.

1.2.

Le CESE estime que la communication aurait dû aborder les questions liées à la société civile, aux médias et à la politique de manière plus approfondie afin de comprendre le contexte, en accordant une place plus importante aux acteurs directement concernés.

1.3.

Le CESE estime que le délai de réflexion accordé aurait dû être plus long afin de permettre une consultation et une participation plus approfondies de la société civile dans les différents États membres, et qu’à plus long terme, la Commission devrait proposer un mécanisme plus systématique de consultation des organisations de la société civile (OSC) concernant la situation des droits fondamentaux et le respect de l’état de droit dans les États membres.

1.4.

Il est nécessaire de développer des moyens de protéger les OSC qui exercent des fonctions de veille, les journalistes d’investigation ainsi que les médias indépendants, et les propositions relatives à leur protection et à leur rôle actif en matière d’alerte précoce doivent figurer en bonne place dans les propositions que la Commission présentera à la fin de la période de réflexion.

1.5.

Tout en se félicitant que l’accès des OSC aux financements soit renforcé dans le nouveau cadre financier pluriannuel, le CESE estime insuffisant le montant qui est affecté à l’état de droit et aux droits fondamentaux dans la proposition de la Commission, de même que celui destiné aux OSC (1). En outre, l’UE devrait envisager des moyens de garantir, dans tous les États membres, un financement de base plus important pour les OSC qui exercent des activités de veille, de sensibilisation, de plaidoyer et de contentieux en ce qui concerne les droits fondamentaux et l’état de droit.

1.6.

Le CESE confirme qu’il est favorable à la création, au niveau de l’UE, d’un mécanisme de contrôle du respect de l’état de droit et des droits fondamentaux. Il juge essentiel d’établir un mécanisme européen juridiquement contraignant, un cadre associant étroitement la Commission, le Parlement et le Conseil, au sein duquel le Comité jouerait un rôle important en tant que représentant de la société civile. Ce mécanisme devrait comprendre un volet préventif permettant aux experts et aux représentants de la société civile de déclencher une alerte précoce en cas d’évolution particulière d’une situation et d’examiner des propositions pour y remédier, en tenant compte de toutes les parties prenantes concernées. Un tel mécanisme permettrait également de contribuer à la répartition des charges entre les institutions et d’accroître l’appropriation commune des actions de l’UE.

1.7.

En outre, le CESE propose de reconnaître et de renforcer les plateformes existantes de la société civile et d’établir à l’échelon européen un forum annuel sur les droits fondamentaux et l’état de droit, auquel il participerait, en premier lieu pour que les décideurs de l’UE puissent être alertés de manière précoce directement par les parties prenantes, notamment les organisations de terrain, des atteintes à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) dès que celles-ci se profilent, et en second lieu, pour faciliter l’apprentissage mutuel et la collaboration nationale et transnationale entre tous les acteurs concernés (entreprises, syndicats, organisations de la société civile, instances nationales de défense des droits de l’homme et pouvoirs publics).

1.8.

Le CESE est convaincu que, dans les circonstances actuelles, il est nécessaire de faire entendre les multiples voix provenant des plateformes et organisations de terrain existantes. Le CESE est un organe unique en son genre, qui offre la possibilité d’un véritable dialogue entre tous les acteurs de la société civile, y compris les partenaires sociaux, de l’ensemble des États membres. Cette particularité lui confère une valeur ajoutée pour contribuer à la diversité et au dynamisme de la société civile. Un tel forum pourrait permettre aux OSC de déclencher une alerte précoce.

1.9.

Comme l’a montré la jurisprudence récente, les menaces contre l’état de droit risquent de saper la confiance mutuelle sur laquelle repose l’Union européenne. Les juridictions nationales indépendantes sont le rempart garantissant le bon fonctionnement de l’UE, et notamment de son marché intérieur.

1.10.

Il convient également de prendre en considération les aspects économiques de l’état de droit. La confiance mutuelle est une valeur difficile à appréhender en termes purement économiques, mais il est clair que le manque de confiance lié à l’existence d’une influence politique sur le système judiciaire ou de la corruption a des conséquences économiques négatives. Il s’agit d’un sujet qui mérite une plus grande attention et pour lequel il serait nécessaire d’avoir davantage de données et de recherches au niveau de l’UE.

1.11.

L’éducation, à la fois formelle et non formelle, a un rôle essentiel à jouer dans la mise en place de la culture de la démocratie et de l’état de droit. La démocratie et l’état de droit devraient être ancrés dans le cœur et l’esprit de chaque citoyen européen; le CESE invite la Commission européenne à proposer une stratégie ambitieuse de communication, d’éducation et de sensibilisation des citoyens aux droits fondamentaux, à l’état de droit et à la démocratie.

2. Introduction et vue d’ensemble de la communication

2.1.

La situation en matière de respect des droits fondamentaux et de l’état de droit est très préoccupante dans l’ensemble de l’UE, d’autant plus qu’elle a, dans quelques cas, donné lieu au déclenchement de l’article 7 du TUE. C’est la raison pour laquelle la communication de la Commission à l’examen lance une réflexion sur la manière dont la situation de l’état de droit dans l’UE pourrait être améliorée.

2.2.

La communication rappelle l’importance de l’état de droit en tant que valeur fondatrice de l’Union européenne, qui constitue la base du système démocratique ainsi qu’une condition préalable à la protection des droits fondamentaux. L’état de droit est une notion qui recouvre, entre autres, le principe de légalité, lequel suppose l’existence d’une procédure d’adoption des textes de loi transparente, responsable, démocratique et pluraliste, et les principes de sécurité juridique, d’interdiction de l’arbitraire du pouvoir exécutif, de protection juridictionnelle effective assurée par des juridictions indépendantes, y compris celle des droits fondamentaux, de la séparation des pouvoirs et d’égalité devant la loi.

2.3.

La Commission définit trois piliers pour une application effective de l’état de droit dans l’Union, à savoir «Promotion: renforcer les connaissances et promouvoir une culture commune de l’état de droit»; «Prévention: coopération et soutien pour renforcer l’état de droit au niveau national»; et «Réponse: mise en application au niveau de l’Union en cas de défaillance des mécanismes nationaux». Plus précisément, elle insiste sur la nécessité de promouvoir les principes de l’état de droit, de reconnaître les signes d’alerte, d’approfondir les connaissances relatives aux États membres, d’améliorer la capacité de l’UE à réagir aux problèmes liés à l’état de droit, et de remédier aux lacunes à long terme au moyen de réformes structurelles.

3. Observations générales

3.1.

Le CESE, conscient de l’importance des problèmes récemment apparus dans l’UE au regard de l’état de droit, se félicite qu’il soit procédé à une consultation. Le nombre de ces menaces s’est accru ces dernières années, ce qui laisse présager le risque d’une éventuelle crise généralisée de l’état de droit et de la démocratie, en particulier dans certains États membres. Il convient de reconnaître pleinement cette crise et de mettre en place une réponse appropriée. Cela suppose de réaffirmer courageusement les valeurs de l’UE et de se doter d’instruments solides pour prévenir et corriger toute nouvelle détérioration de l’état de droit.

3.2.

Le CESE, qui avait déjà exprimé sa profonde préoccupation à l’égard de la situation des droits fondamentaux et du respect de l’état de droit, appelle depuis 2016 à un renforcement des actions en la matière (2).

3.3.

Il est important de rappeler que l’Union européenne n’est pas seulement un marché commun, c’est aussi une communauté fondée sur des valeurs communes, comme l’indique l’article 2 du traité. Elle reconnaît en outre les droits, les libertés et les principes énoncés dans la charte des droits fondamentaux de l’Union européenne. Ces valeurs sur lesquelles s’appuie l’Union européenne constituent le fondement de l’intégration et font partie de l’identité européenne. Elles constituent non seulement des critères d’adhésion, mais doivent par la suite être respectées par les États membres dans la pratique.

3.4.

L’état de droit se manifeste concrètement dans le cadre de la relation triangulaire d’interdépendance et d’indissociabilité qu’il entretient avec les droits fondamentaux et la démocratie. Seule la garantie de ces trois valeurs, prises conjointement les unes avec les autres, permet de prévenir les abus de pouvoir de l’État. La protection des droits fondamentaux est un pilier qui devrait être développé davantage, grâce à la ratification de tous les instruments pertinents (y compris les conventions des Nations unies et la convention européenne des droits de l’homme), à une coopération plus solide entre les institutions de l’UE et au renforcement du soutien apporté aux organisations de terrain et de veille, dans toute l’Europe.

3.5.

Le CESE déplore que les traités sur l’UE ne prévoient pas de manière explicite l’obligation pour tous les États membres de satisfaire aux critères de Copenhague (3). Ces critères devraient être respectés de manière égale et constante tant par les nouveaux États membres de l’UE que ceux qui lui appartiennent de longue date. Il relève que les institutions de l’UE ne disposent pas d’instruments suffisamment robustes et bien adaptés qui soient à même de protéger contre les menaces qui pèsent à l’heure actuelle sur l’état de droit, les droits fondamentaux et la démocratie pluraliste dans les États membres.

3.6.

Les problèmes actuels ne sont résolus ni en temps utile ni avec efficacité, tant au niveau national qu’au niveau de l’UE: les instruments existants ont eu une incidence limitée sur les facteurs à l’origine de ces problèmes.

3.7.

Les plus graves se posent dans certains États membres où de puissants acteurs politiques s’en sont pris à l’indépendance du pouvoir judiciaire, ainsi qu’aux institutions et organisations qui composent et soutiennent le système démocratique pluraliste. La communication ne tient pas suffisamment compte de cet aspect essentiel et préfère recourir à une perspective dans laquelle les institutions – parlements, gouvernements et ministères, cours constitutionnelles, organismes professionnels – sont traitées indépendamment de la notion de concurrence politique et électorale. Cette approche «non interventionniste»en matière de partis politiques et d’élections empêche toute explication des raisons pour lesquelles des acteurs puissants agissent contre l’état de droit et la démocratie, et semblent en même temps populaires et impossibles à arrêter. Les aspects politiques, culturels et sociologiques des problèmes de l’état de droit qui touchent les démocraties sont un domaine essentiel que l’UE a jusqu’à présent ignoré dans les analyses et les réponses qu’elle a tenté d’apporter. Ce fait explique en partie les limites de l’approche et des instruments utilisés actuellement, y compris la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE. Par le lien qu’il entretient avec la société civile dans son ensemble, et notamment les partenaires sociaux, le CESE est particulièrement bien placé pour offrir un espace permettant une analyse, un débat et une réaction de meilleure qualité à ces aspects politiques, sociologiques et culturels des défis posés à la démocratie et à l’état de droit.

3.8.

Ces dernières années, la Commission a entrepris de mettre en place des mécanismes complémentaires et cumulatifs pour combler ce vide entre l’absence d’action et l’action de dernier recours. Cependant, ils semblent insuffisants pour relever les défis actuels, à savoir les actions concertées menées pour accaparer le pouvoir dans toutes les institutions, y compris dans le système judiciaire, et qui bénéficient d’un fort soutien au sein des organisations de partis et de leurs clientèles, si ce n’est pas dans les circonscriptions électorales. Même les démocraties les mieux ancrées ne sont pas à l’abri d’un autoritarisme rampant et d’une érosion de l’état de droit. Les préoccupations sécuritaires sont de plus en plus instrumentalisées pour justifier la remise en question des garanties démocratiques, voire leur suspension. Certains gouvernements rendent plus difficile le travail de diverses OSC de première ligne, au lieu de proposer un espace propice à leurs activités. Il est donc essentiel que l’UE adopte une approche plus proactive et préventive.

3.9.

Le CESE partage l’avis de la Commission selon lequel les récentes évolutions populistes et autocratiques nécessitent une action de tous les organes de l’Union et de la société civile de l’UE dans son intégralité afin de garantir la préservation des valeurs sur lesquelles l’UE est fondée. Le CESE est fermement opposé à toute forme de démocratie illibérale.

3.10.

Aussi le CESE estime-t-il également que la période de réflexion aurait dû être plus longue pour permettre une consultation et une participation plus approfondies des OSC dans les États membres.

3.11.

De nombreuses OSC ont informé le CESE que la brièveté des périodes de consultation est souvent un problème, que l’on peut interpréter comme un manque de transparence et de concertation concrète, ce qui nuit à la qualité de la législation et à l’état de droit dans les États membres. Dans cette perspective, le CESE estime que la Commission aurait dû permettre une consultation plus approfondie de la société civile, laquelle est directement concernée.

3.12.

Les organisations de la société civile, les défenseurs des droits de l’homme, les lanceurs d’alerte et les journalistes sont en première ligne lorsque l’état de droit se détériore, et ils se retrouvent dans une situation très difficile en cas de violation du droit dans un État membre donné. Ce sont eux qui surveillent la situation et signalent les violations, et c’est au niveau local qu’ils sont à même d’envoyer des signaux d’alerte précoces. Par conséquent, le CESE estime que leur rôle est primordial, de même que celui des médias et du journalisme d’investigation. Aussi est-il nécessaire, pour espérer toute avancée viable, de développer des moyens de protéger les OSC et les médias. Il conviendra que les propositions relatives à leur rôle occupent une place importante dans les propositions que la Commission présentera après le délai de réflexion.

3.13.

En particulier, le futur cadre financier pluriannuel devrait accroître le soutien aux organisations de la société civile, en particulier celles qui œuvrent pour défendre les valeurs de l’article 2. Il convient de fournir un financement de base aux OSC à tous les niveaux – local, national, européen – afin de renforcer leurs capacités et de soutenir leurs activités en matière de sensibilisation, de suivi et de documentation, de plaidoyer et de contentieux. Afin de renforcer le soutien de l’UE au rôle des organisations de la société civile en Europe, le futur cadre financier pluriannuel devra veiller à ce que tous les fonds de l’UE concernés, en particulier dans les domaines social et économique et la politique de cohésion, prévoient un rôle important pour la société civile dans la conception, la mise en œuvre et le suivi de ces politiques. L’UE devrait également accroître son soutien financier à l’indépendance et à la pluralité des médias en Europe et intégrer ces préoccupations dans toutes les politiques pertinentes de l’UE, y compris celles de la concurrence. Afin de garantir un traitement politique prioritaire de ces questions, le futur vice-président de la Commission européenne chargé des droits fondamentaux devrait également être chargé de veiller à ce que l’environnement soit favorable à la société civile, aux défenseurs des droits de l’homme et aux journalistes. Le CESE plaide à nouveau pour la mise en place d’un médiateur européen chargé des libertés de l’espace civique auprès de qui les ONG pourraient signaler des incidents liés à des cas de harcèlement ou de limitation de leur action (4).

3.14.

Conformément au mandat qui lui a été confié par le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, en tant que représentant de la société civile organisée, le CESE doit être étroitement associé au développement futur des initiatives institutionnelles dans ce domaine.

3.15.

Il a un rôle particulier à jouer et une obligation d’agir, lorsque les activités de ses propres membres et de la société civile au sens large sont menacées au sein de l’UE. Le CESE pourrait et devrait jouer un rôle crucial pour faciliter les échanges sur l’état de droit entre tous les acteurs concernés dans les États membres du point de vue de la société civile, et servir de transmetteur (réseau d’alerte précoce) avant l’apparition des premiers symptômes de problèmes concernant les droits fondamentaux et l’état de droit.

3.16.

Dès 2016, le CESE a adopté un avis d’initiative appelant à une action renforcée de l’Union en matière de droits fondamentaux et d’état de droit dans les États membres, puis il a créé, en avril 2018, un groupe spécifique chargé d’examiner comment la société civile organisée peut contribuer au mieux à cette action.

3.17.

Les menaces contre l’état de droit risquent de saper la confiance mutuelle sur laquelle repose l’Union européenne, comme le montre clairement un exemple récent: la Cour de justice de l’Union européenne a estimé qu’un juge national ne devait pas nécessairement respecter un mandat d’arrêt européen (MAE) émis par un État membre de l’UE, s’il existe des défaillances systémiques ou généralisées de l’état de droit dans cet État membre, et qu’elles sont susceptibles d’affecter l’indépendance du pouvoir judiciaire dans l’État membre d’émission ainsi que le droit fondamental du plaignant à un procès équitable (5).

3.18.

Les juridictions nationales indépendantes sont le rempart garantissant que les citoyens peuvent compter sur le respect de leurs droits européens, que les entreprises européennes peuvent effectuer des échanges transfrontaliers sans la crainte que les contrats juridiques ne soient pas appliqués de manière impartiale et indépendante, que les travailleurs travaillant dans un pays voisin puissent faire respecter leurs droits, et que les OSC puissent exercer leurs droits librement au-delà des frontières, sans que les fonds de solidarité étrangers ne fassent l’objet d’une imposition discriminatoire. Les OSC, les partenaires sociaux et des conseils d’investisseurs étrangers ont tous fait part au CESE de leur inquiétude quant à la détérioration de l’état de droit et à ses graves conséquences économiques.

3.19.

L’éducation, à la fois formelle et non formelle, a un rôle essentiel à jouer dans la mise en place d’une culture de la démocratie et de l’état de droit. La diversité des cultures politiques en Europe rend la tâche plus difficile. Toutefois, il existe des exemples historiques de réussite en matière d’enseignement, de diffusion et de consolidation des valeurs démocratiques. À long terme, la meilleure protection contre la dégradation de la démocratie et de l’état de droit est une citoyenneté active, fondée sur l’éducation et l’engagement. La démocratie libérale, telle que définie dans un avis antérieur du CESE (6), et l’état de droit devraient être ancrés dans le cœur et l’esprit de chaque citoyen européen et l’UE devrait montrer la voie à suivre pour atteindre cet objectif, par exemple en encourageant l’intégration de ces questions dans les programmes scolaires et ceux de l’enseignement supérieur, et en promouvant les échanges universitaires et professionnels entre les citoyens et les OSC actives dans ces domaines. Le CESE invite la Commission européenne à proposer une stratégie ambitieuse de communication, d’éducation et de sensibilisation des citoyens aux droits fondamentaux, à l’état de droit et à la démocratie.

4. Commentaires sur les instruments existants

4.1.

Le CESE relève les lacunes des instruments dont les institutions de l’Union disposent à l’heure actuelle afin de protéger les valeurs visées à l’article 2 du TUE. Les procédures d’infraction tendent à s’appliquer trop étroitement pour prévenir ou parer des attaques concertées contre l’état de droit. Deuxièmement, il s’est avéré extrêmement difficile de fédérer une volonté politique suffisante pour déclencher la procédure prévue à l’article 7 du TUE.

4.2.

Pour ce qui est de la communication de la Commission européenne de 2014 intitulée «Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit» (7), bien qu’il soit plus aisé d’activer ce cadre que de déclencher l’article 7, on peut douter de son efficacité lorsque l’on a affaire à des gouvernements nullement disposés à coopérer de bonne foi. En outre, les seuils requis pour son activation sont trop élevés et pas assez précoces. Le CESE recommande d’améliorer le cadre relatif à l’état de droit, notamment en définissant des critères de référence, des indicateurs et des délais plus clairs afin de mieux évaluer la réponse des autorités concernées et les mesures d’accompagnement de l’UE.

4.3. Procédures d’infraction et décisions préjudicielles

4.3.1.

Ces dernières années, la Commission a ouvert plusieurs procédures d’infraction concernant l’état de droit (8). De telles procédures devraient être utilisées chaque fois que cela est possible, mais elles ne peuvent suffire à elles seules, car toutes les violations ne relèvent pas du droit de l’Union. Toutefois, certains spécialistes plaident pour que des procédures d’infraction puissent être engagées directement pour violation de l’article 2 du TUE, en vertu de l’article 258 du TFUE (9), ce qui pourrait être une piste à explorer.

4.3.2.

La décision préjudicielle peut également être un outil utile. Néanmoins, plusieurs obstacles empêchent les juridictions nationales de poser des questions préjudicielles à la Cour de justice de l’Union européenne, et il s’agit souvent d’une longue procédure.

4.4. Semestre européen

4.4.1.

Le principal objectif du Semestre européen est de fournir un cadre pour la coordination des politiques économiques dans l’ensemble de l’UE, mais il couvre également la lutte contre la corruption, l’efficacité des systèmes judiciaires et la réforme de l’administration publique, qui peuvent donner lieu à des recommandations par pays (10). Toutefois, ces dernières ne font pas nécessairement l’objet d’un suivi efficace.

4.4.2.

Le Semestre européen a été critiqué au motif qu’il ne tient pas suffisamment compte des partenaires sociaux, tant au niveau de l’UE qu’au niveau national (11), et que seuls 20 % des recommandations par pays sont actuellement mis en œuvre de manière satisfaisante par les États membres (12).

4.4.3.

Le Semestre européen est essentiellement un instrument de politique économique et sociale, qui guide et soutient les réformes dans les États membres. Toutefois, son rôle dans le suivi et la promotion des questions liées à l’état de droit pourrait être renforcé grâce à une intégration plus visible des indicateurs relatifs à l’état de droit, notamment en ce qui concerne des questions telles que la sécurité juridique et l’accès aux voies de recours pour les entreprises et les salariés. Il conviendrait en outre d’améliorer la participation de la société civile et d’assurer un meilleur suivi en vue de renforcer le respect des règles.

4.5. Tableau de bord de la justice dans l’UE

4.5.1.

Le tableau de bord de la justice dans l’UE fournit des informations sur le système judiciaire de tous les États membres et peut donner lieu à des recommandations par pays dans le cadre du Semestre européen. Il repose sur des enquêtes réalisées auprès de citoyens et d’entreprises afin d’évaluer l’indépendance du système judiciaire (13). Le CESE recommande toutefois d’inclure les organisations de la société civile dans ces enquêtes.

4.6. Mécanisme de coopération et de vérification

4.6.1.

Le mécanisme de coopération et de vérification (MCV) (14) a été créé à titre transitoire pour aider la Roumanie et la Bulgarie, après leur adhésion, à remédier à plusieurs lacunes en matière de réforme du système judiciaire, de corruption et (pour la Bulgarie) de criminalité organisée. Il a établi un ensemble de critères que la Commission évalue et sur lesquels elle publie des rapports annuels concernant les progrès accomplis.

4.6.2.

Ce mécanisme s’est révélé être un outil efficace. Toutefois, le dernier rapport sur la Roumanie a fait état d’un recul dans les progrès accomplis, alors qu’il était escompté que les objectifs seraient atteints très prochainement. Cela suscite des inquiétudes quant à savoir si l’exigence de progrès est suffisamment stricte et si les changements opérés doivent être plus solidement ancrés avant que le MCV n’arrive à son terme.

4.6.3.

La question de savoir si le MCV est un instrument pertinent pour résoudre les problèmes de l’état de droit dans d’autres États membres nécessite une évaluation plus approfondie. Même si l’engagement des différents partis au pouvoir dans les deux pays a été variable, l’existence de cet instrument permet un dialogue structuré et continu entre la Commission européenne et le pays membre.

4.7. Service d’appui à la réforme structurelle de la Commission

4.7.1.

Le service d’appui à la réforme structurelle (SRSS) fournit un soutien direct aux autorités nationales (contrôle des méthodes, formations, analyses, conseils d’experts) et couvre la gouvernance et l’administration publique, y compris la transparence et la lutte contre la corruption, mais c’est essentiellement un outil macroéconomique. Il n’a, jusqu’ici, financé que peu de projets ayant un lien substantiel avec l’état de droit (15).

4.7.2.

Le CESE recommande de recourir davantage aux missions spéciales lorsque des recommandations par pays relatives à l’état de droit ont été adressées à un État membre, et de garantir la participation des OSC aux programmes de réforme.

4.8. Fonds structurels et d’investissement européens et fonds à l’appui des politiques en matière de justice et de sécurité

4.8.1.

Un des principaux leviers de l’UE pour faire respecter l’état de droit est le financement. Le 17 janvier 2019, le Parlement européen a voté en faveur d’un mécanisme (l’instrument pour les valeurs européennes) visant à accroître le financement du programme «Droits et valeurs»de l’UE. La proposition de la Commission relative à un Fonds pour la justice, les droits et les valeurs ne répond pas entièrement à cette demande.

4.8.2.

Tout en se félicitant que des moyens soient prévus pour renforcer l’accès des OSC aux financements au titre du nouveau cadre financier pluriannuel, le CESE estime que le montant affecté à l’état de droit et aux droits fondamentaux est insuffisant, de même que celui destiné aux OSC (16).

4.9. Nouveau mécanisme de protection du budget de l’Union lorsque des défaillances généralisées de l’état de droit dans les États membres affectent ou risquent d’affecter ce budget

4.9.1.

Le CESE a accueilli favorablement la proposition et recommandé qu’il soit associé plus étroitement (17). En outre, il a préconisé de modifier la proposition afin d’y inclure une notion plus large de l’état de droit qui comprenne la protection des droits fondamentaux et les garanties qui protègent la démocratie pluraliste.

4.9.2.

Le CESE conseille toutefois de faire preuve d’une extrême prudence dans ce cas, afin de veiller à ce que les bénéficiaires finaux ne soient pas touchés. Il est important de se souvenir que des organisations indépendantes se trouvent dans une situation extrêmement délicate dans leur État membre et de leur fournir des moyens spéciaux de soutien.

4.10. L’Office européen de lutte antifraude (OLAF) avec le Parquet européen

4.10.1.

La corruption est l’un des problèmes de l’état de droit. Par conséquent, l’UE doit veiller à ce que ses fonds ne soient pas utilisés de manière abusive ni ne permettent la corruption.

4.10.2.

À l’heure actuelle, les enquêtes de l’OLAF ne peuvent être menées que par les procureurs des États membres (18) et seulement 45 % d’entre elles donnent lieu à des poursuites (19). Aussi le CESE est-il favorable au Parquet européen (20) nouvellement mis en place, et il invite instamment tous les États membres de l’UE à y participer (21).

4.10.3.

Les organisations de la société civile, les défenseurs des droits de l’homme, les lanceurs d’alerte et les journalistes jouent un rôle important dans la révélation de la fraude, et le CESE réaffirme par conséquent l’importance de mener un dialogue structuré avec la société civile et d’apporter un soutien financier et politique accru à ces acteurs.

4.11. Processus d’adhésion à l’UE et politique de voisinage

4.11.1.

En 2011, l’UE a introduit une nouvelle approche des fonds de l’instrument européen de voisinage (IEV) afin de faire pression sur les pays partenaires pour qu’ils s’engagent à respecter les valeurs et les réformes politiques de l’UE (22).

4.11.2.

La conditionnalité politique est un aspect positif de la politique européenne de voisinage, qui fonctionne bien avec les pays intéressés par cette réforme.

4.11.3.

L’UE doit réaffirmer avec force son engagement en faveur de la conditionnalité politique dans le cadre de la politique de voisinage et du processus d’adhésion à l’UE. Pour rester crédible, il convient qu’elle applique les mêmes critères à l’intérieur de ses frontières. Il est essentiel que tout pays désireux d’adhérer à l’Union européenne manifeste un engagement ferme en faveur des «valeurs européennes». Les candidats à l’adhésion doivent satisfaire aux critères de Copenhague (23). Il importe que l’UE veille de manière très stricte à ce que ces exigences soient respectées. Le renforcement de l’état de droit n’est pas seulement une question institutionnelle, il nécessite aussi une transformation de la société.

5. Suggestions pour l’avenir

5.1.

Le CESE soutient depuis 2016 la création, au niveau de l’UE, d’un mécanisme de contrôle du respect de l’état de droit et des droits fondamentaux (24).

5.2.

Le CESE juge essentiel d’établir un mécanisme européen juridiquement contraignant, un cadre associant étroitement la Commission, le Parlement et le Conseil, au sein duquel le Comité jouerait un rôle important en tant que représentant de la société civile. Ce mécanisme viendra compléter les outils existants (25) et devrait comporter un volet préventif pour permettre aux parties prenantes (entreprises, syndicats, organisations de la société civile, instances nationales de défense des droits de l’homme et pouvoirs publics) et aux experts de détecter les difficultés dès qu’elles se présentent au niveau national et de débattre de solutions possibles à un stade précoce. Il permettrait également de contribuer à la répartition des charges entre les institutions et d’accroître l’appropriation commune des actions de l’UE dans ce domaine.

5.3.

Le rôle du CESE dans ce domaine doit être replacé à l’aune de son rôle de passerelle entre l’UE et les États membres et de sa composition, uniques en leur genre. En tant que représentant privilégié de la société civile, il englobe les organisations profondément attachées à l’état de droit et aux droits fondamentaux, mais aussi les partenaires sociaux et d’autres acteurs économiques et sociaux importants, avec leurs affiliations nationales et européennes. Par conséquent, le CESE pourrait apporter une valeur ajoutée manifeste en tant que source de données et d’informations uniques provenant de la base, ne faisant pas double emploi avec d’autres sources pertinentes, en ce qui concerne la promotion, la prévention et la réaction.

5.4.

Dans un premier temps, le CESE a déjà commencé à effectuer des missions d’information pour obtenir une vue d’ensemble de la manière dont la société civile des différents États membres appréhende les problèmes qui se posent. Il a l’intention de se rendre dans l’ensemble des 28 États membres (26), mais publiera dès l’automne un rapport présentant ses conclusions pour les 5 premières visites par pays effectuées. Bien que ces visites ne comportent pas de mécanisme de suivi, le fait d’entendre le point de vue des OSC nationales apporte une contribution importante. Par conséquent, le CESE propose, à titre de mesure supplémentaire, de reconnaître et de renforcer les plateformes de la société civile et organisations de terrain existantes. Faire entendre une multiplicité de voix est nécessaire dans les circonstances actuelles.

5.5.

En outre, il conviendrait d’établir à l’échelon européen un forum annuel sur les droits fondamentaux et l’état de droit, auquel le CESE participerait, en premier lieu pour que les décideurs de l’UE puissent être alertés de manière précoce, directement par les organisations de terrain, des atteintes à l’article 2 du traité sur l’Union européenne (TUE) dès que celles-ci se profilent, et en second lieu, pour faciliter l’apprentissage mutuel, l’instauration d’un climat de confiance et la collaboration entre les acteurs concernés au niveau national, tels que les entreprises, les syndicats, les organisations de la société civile, les instances nationales de défense des droits de l’homme et les pouvoirs publics. Le format et les modalités de ce forum des parties prenantes devraient s’inspirer des modèles existants que constituent le forum européen sur la migration et la plateforme des acteurs européens de l’économie circulaire. Le CESE assurerait le secrétariat du forum et en accueillerait les réunions, qui seraient organisées conjointement avec la Commission européenne.

5.6.

Le CESE estime que faire entendre une multiplicité de voix est nécessaire dans les circonstances actuelles et pourrait permettre aux OSC de déclencher une alerte rapide. À la différence du colloque annuel sur les droits fondamentaux, qui associe un nombre limité de parties prenantes clés, le forum du CESE est conçu comme un forum ouvert permettant d’encourager un débat public. Le mandat de l’Agence des droits fondamentaux (FRA) de l’Union européenne est malheureusement limité par l’article 51 de la charte, qui ne lui permet d’intervenir qu’en cas de violation de l’article 2 du TUE. Le forum de la FRA rassemble principalement des organisations de défense des droits de l’homme, tandis que le CESE comprend des organisations qui dépassent ce seul domaine, y compris les partenaires sociaux, et dispose d’une expérience dans l’interaction avec les organisations à l’échelon européen, national et local sur un large éventail de sujets. Cette particularité lui confère une valeur ajoutée pour contribuer à la diversité et au dynamisme de la société civile, qui comporte des acteurs économiques importants.

5.7.

Il convient de prendre en considération les aspects économiques de l’état de droit. La confiance mutuelle est une valeur difficile à appréhender en termes purement économiques, mais il est clair que le manque de confiance lié à l’existence d’une influence politique sur le système judiciaire ou de la corruption a des conséquences économiques négatives. Aussi le CESE invite-t-il la Commission européenne à mettre davantage l’accent sur les conséquences de la détérioration de l’état de droit pour toutes les parties prenantes, y compris le secteur des entreprises, et à recueillir davantage de données et d’analyses à ce sujet. L’insécurité juridique, le manque de transparence de la législation, la concurrence déloyale, l’accès discriminatoire aux marchés publics et l’impossibilité d’accéder véritablement à des voies de recours sont des exemples de conséquences de la détérioration de l’état de droit pour le secteur des entreprises, qui devrait être mieux pris en compte dans les analyses et les réponses proposées par l’UE, y compris dans le cadre du Semestre européen.

5.8.

La nécessité de renforcer le soutien aux organisations de la société civile (financement de base des organisations de veille) est un autre point spécifique: il est important que l’UE envisage des moyens de soutenir les OSC et le journalisme d’investigation ainsi que les médias qui surveillent et signalent les atteintes à l’article 2. Le CESE estime qu’un instrument de financement destiné à soutenir les OSC qui promeuvent les valeurs posées par l’article 2 du TUE au sein des États membres est nécessaire pour créer sur le terrain des soutiens à ces valeurs auprès du grand public. À cet égard, le CESE invite à se reporter à son avis sur les propositions relatives à un nouveau Fonds pour la justice, les droits et les valeurs (27) et demande au Conseil et au Parlement européen d’accroître substantiellement les ressources allouées à ce Fonds dans le cadre de leur décision sur le cadre financier pluriannuel après 2020.

Bruxelles, le 19 juin 2019.

Le président

du Comité économique et social européen

Luca JAHIER

(1) JO C 367 du 10.10.2018, p. 88.

(2) JO C 34 du 2.2.2017, p. 8.

(3) Tels qu’établis par le Conseil européen de Copenhague en 1993.

(4) JO C 81 du 2.3.2018, p. 9.

(5) Cour de justice de l’Union européenne, Arrêt de la Cour (grande chambre) – Affaire C-216/18 PPU, 25 juillet 2018.

(6) SOC/605 – Une démocratie résiliente grâce à une société civile forte et diverse (JO C 228 du 5.7.2019, p. 24).

(7) Communication de la Commission européenne, Un nouveau cadre de l’UE pour renforcer l’état de droit, 11 mars 2014.

(8) Commission européenne, http://europa.eu/rapid/press-release_IP-19-1957_fr.htm, 3 avril 2019.

(9) Michel Waelbroeck et Peter Oliver, Enforcing the Rule of Law in the EU: What can be done about Hungary and Poland? («Faire respecter l’état de droit dans l’Union: que faire en ce qui concerne la Hongrie et la Pologne?»), 9 février 2018.

(10) Communication de la Commission européenne, Poursuivre le renforcement de l’état de droit au sein de l’Union – État des lieux et prochaines étapes envisageables, 3 avril 2019.

(11) Confédération européenne des syndicats, Communiqué de presse: Semestre européen – Paquet d’hiver: la CES réagit, 27 février 2019.

(12) BusinessEurope, Lettre d’information no 2019-13: A renewed role for the European Semester («Un nouveau rôle pour le Semestre européen»), 11 avril 2019.

(13) Commission européenne, The 2019 EU Justice scoreboard (Tableau de bord 2019 de la justice dans l’UE), 2019, p. 55, point 3.3.3 – Synthèse sur l’indépendance de la justice.

(14) https://ec.europa.eu/info/policies/justice-and-fundamental-rights/effective-justice/rule-law/assistance-bulgaria-and-romania-under-cvm_en

(15) Parmi les exemples de projets cités par le service d’appui à la réforme structurelle, seuls six sont axés sur l’état de droit: présentation d’une analyse indépendante du bureau du procureur de Bulgarie; réforme de l’évaluation des handicaps en République tchèque, en Grèce et en Pologne; renforcement de l’efficacité du système judiciaire en Croatie; amélioration de la coordination des audits internes en Roumanie; amélioration du traitement des cas de dénonciation d’abus en Italie; et aide à l’intégration des jeunes migrants et réfugiés en Autriche.

(16) JO C 62 du 15.2.2019, p. 178.

(17) JO C 62 du 15.2.2019, p. 173.

(18) Cour des comptes européenne, Rapport spécial no 1/2019: Dépenses financées par l’UE: des mesures s’imposent pour lutter contre la fraude.

(19) Organized Crime and Corruption Reporting Project, EC Adopts New Anti-Fraud Strategy («La Commission adopte une nouvelle stratégie antifraude»), 1er mai 2019.

(20) Communication de la Commission européenne, Stratégie antifraude de la Commission: action renforcée pour protéger le budget de l’Union européenne, 29 avril 2019.

(21) Parquet européen, page web de présentation.

(22) Momin Badarna, La PEV et son instrument de conditionnalité politique: inefficace?, in Magazine des Jeunes Européens, 15 septembre 2018.

(23) Commission européenne, Communication de 2018 sur la politique d’élargissement de l’UE, 17 avril 2018.

(24) JO C 34 du 2.2.2017, p. 8.

(25) Comme le propose le Parlement européen au paragraphe 9 de sa résolution du 27 février 2014 sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne (2012), P7_TA(2014)1773, rapporteur: M. Louis Michel.

(26) Ou 27 États membres, si le Royaume-Uni quitte l’Union européenne.

(27) JO C 62 du 15.2.2019, p. 178, portant sur les propositions de règlement COM(2018) 383 final et COM(2018) 384 final.

ANNEXE

Les propositions d’amendements suivantes, qui ont recueilli plus d’un quart des suffrages exprimés, ont été rejetées au cours des débats (conformément à l’article 59, paragraphe 3, du règlement intérieur):

Paragraphe 3.7

Les plus graves se posent dans certains États membres où de puissants acteurs politiques s’en sont pris à l’indépendance du pouvoir judiciaire, ainsi qu’aux institutions et organisations qui composent et soutiennent le système démocratique pluraliste. La communication ne tient pas suffisamment compte de cet aspect essentiel et préfère recourir à une perspective dans laquelle les institutions – parlements, gouvernements et ministères, cours constitutionnelles, organismes professionnels – sont traitées indépendamment de la notion de concurrence politique et électorale. Cette approche «non interventionniste» en matière de partis politiques et d’élections empêche toute explication des raisons pour lesquelles des acteurs puissants agissent contre l’état de droit et la démocratie, et semblent en même temps populaires et impossibles à arrêter. Les aspects politiques, culturels et sociologiques des problèmes de l’état de droit qui touchent les démocraties sont un domaine essentiel que l’UE a jusqu’à présent ignoré dans les analyses et les réponses qu’elle a tenté d’apporter. Ce fait explique en partie les limites de l’approche et des instruments utilisés actuellement, y compris la procédure prévue à l’article 7, paragraphe 1, du TUE. Par le lien qu’il entretient avec la société civile dans son ensemble, et notamment les partenaires sociaux, le CESE est particulièrement bien placé pour offrir un espace permettant une analyse, un débat et une réaction de meilleure qualité à ces aspects politiques, sociologiques et culturels des défis posés à la démocratie et à l’état de droit.

Exposé des motifs

Les auteurs de l’avis vont trop loin dans le jugement qu’ils portent sur les institutions des États membres. La formulation proposée peut-être perçue comme offensante pour des institutions qui sont censées garantir le caractère pluraliste du système. La partie du paragraphe que nous proposons de conserver reflète les attentes de l’Union européenne dans les études qu’elle mène dans le domaine de l’état de droit.

Vote

Voix pour	:	47
Voix contre	:	141
Abstentions	:	19

Paragraphe 5.2

Le CESE juge essentiel d’établir un mécanisme européen juridiquement contraignant, un cadre associant étroitement la Commission, le Parlement et le Conseil, au sein duquel le Comité jouerait un rôle important en tant que représentant de la société civile. Ce mécanisme viendra compléter les outils existants (1) et devrait comporter un volet préventif pour permettre aux parties prenantes (entreprises, syndicats, organisations de la société civile, instances nationales de défense des droits de l’homme et pouvoirs publics) et aux experts de détecter les difficultés dès qu’elles se présentent au niveau national et de débattre de solutions possibles à un stade précoce. Il permettrait également de contribuer à la répartition des charges entre les institutions et d’accroître l’appropriation commune des actions de l’UE dans ce domaine. Il conviendrait d’utiliser ledit mécanisme avec prudence, pour éviter qu’il ne serve des finalités politiques et provoque des conflits culturels.

Exposé des motifs

La modification proposée ne pose en rien une limite au soutien qu’apporte le CESE à ce mécanisme: il l’enrichit d’un commentaire sur le caractère apolitique qu’il doit revêtir et sur la nécessité de faire droit à la diversité culturelle.

Vote

Voix pour	:	42
Voix contre	:	153
Abstentions	:	23

Paragraphe 1.6

Exposé des motifs

Vote

Voix pour	:	42
Voix contre	:	153
Abstentions	:	23

Les paragraphes suivants de l’avis de section ont été modifiés pour refléter l’amendement adopté par l’Assemblée bien que plus d’un quart des suffrages exprimés aient été en faveur du texte sous sa forme originale (article 59, paragraphe 4, du règlement intérieur):

Paragraphe 3.12

Les organisations de la société civile, les défenseurs des droits de l’homme, les lanceurs d’alerte et les journalistes sont en première ligne lorsque l’état de droit se détériore, et ils se retrouvent dans une situation très difficile en cas de violation du droit dans un État membre donné. Ce sont eux qui veillent au respect des droits, surveillent la situation et signalent les violations, et c’est au niveau local qu’ils sont à même d’envoyer des signaux d’alerte précoces. Par conséquent, le CESE estime que leur rôle est primordial, de même que celui des médias et du journalisme d’investigation. Aussi est-il nécessaire, pour espérer toute avancée viable, de développer des moyens de protéger les OSC et les médias. Il conviendra que les propositions relatives à leur rôle occupent une place importante dans les propositions que la Commission présentera après le délai de réflexion.

Vote

Voix pour	:	122
Voix contre	:	73
Abstentions	:	20

Paragraphe 1.11

L’éducation, à la fois formelle et non formelle, a un rôle essentiel à jouer dans la mise en place de la culture de la démocratie et de l’état de droit. La démocratie libérale et l’état de droit devraient être ancrés dans le cœur et l’esprit de chaque citoyen européen; le CESE invite la Commission européenne à proposer une stratégie ambitieuse de communication, d’éducation et de sensibilisation des citoyens aux droits fondamentaux, à l’état de droit et à la démocratie.

Vote

Voix pour	:	119
Voix contre	:	73
Abstentions	:	21

(1) Comme le propose le Parlement européen au paragraphe 9 de sa résolution du 27 février 2014 sur la situation des droits fondamentaux dans l’Union européenne (2012), P7_TA(2014)1773, rapporteur: M. Louis Michel.

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