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COMMUNICATION DE LA COMMISSION AU PARLEMENT EUROPÉEN, AU CONSEIL, AU COMITÉ ÉCONOMIQUE ET SOCIAL EUROPÉEN ET AU COMITÉ DES RÉGIONS

L’accord international de 2015 sur le changement climatique: définition de la politique internationale en matière de climat après 2020

Communication consultative

La présente communication consultative est destinée à engager un débat entre les États membres, les institutions de l’Union européenne et les parties concernées sur la meilleure orientation à donner au régime international en matière de climat entre 2020 et 2030. Elle définit le contexte et pose un certain nombre de questions qui exposent la discussion. De plus amples informations sont données dans un document de travail des services de la Commission.

1. Il faut impérativement relever le niveau d’ambition

La première décennie du XXIe siècle a connu les températures les plus élevées jamais enregistrées, et une fonte sans précédent de la banquise arctique a été constatée au cours de l’été 2012. Les phénomènes météorologiques extrêmes de l’année 2012, tels que les épisodes de grande sécheresse et les terribles incendies de forêt survenus dans le sud de l’Europe et aux États-Unis auxquels ont succédé des tempêtes et inondations sans précédent dans certaines régions d’Asie, des Caraïbes et d’Amérique du Nord, ne sont pas individuellement imputables au changement climatique, mais ils correspondent aux prévisions des scientifiques selon lesquelles la fréquence et l’impact de ces événements vont augmenter à mesure que notre climat continuera d’évoluer. En dépit du ralentissement de la croissance économique mondiale, les émissions de gaz à effet de serre (GES) liées à l’activité humaine, qui sont responsables du réchauffement de la planète, continuent d’augmenter considérablement.

Bien que les travaux scientifiques sur le changement climatique soient sans équivoque et que les effets du changement climatique soient de plus en plus visibles, les mesures prises pour lutter contre ce phénomène sont toujours bien en deçà de ce qui serait nécessaire. D’après le dernier rapport du PNUE sur l’écart entre les besoins et les perspectives en matière de réduction des émissions («gap report»), les engagements inconditionnels des pays en faveur de réductions des émissions de GES, s'ils sont totalement honorés, ne permettront d'obtenir qu'un tiers des réductions nécessaires d'ici à 2020 pour éviter une dangereuse élévation de 2 °C de la température moyenne de la planète par rapport aux niveaux préindustriels. Selon un récent rapport de la Banque mondiale, même si ces engagements sont respectés, la probabilité que la planète s’achemine vers une hausse des températures de plus de 4 °C d’ici à 2100 est de 20 %. Cela représenterait une hausse de la température mondiale cinq fois supérieure à celle que connaît actuellement notre planète et compromettrait très gravement des mécanismes qui sont essentiels à la vie humaine.

Ce n’est qu'en agissant collectivement, avec un degré d'urgence et un niveau d'ambition accrus, que nous pourrons éviter les pires conséquences d’un réchauffement rapide de la planète. Les recherches et analyses récentes indiquent que c’est encore possible et que notre engagement sur cette voie laisse augurer de nombreux autres avantages. Les pays qui ont commencé à mettre en œuvre des stratégies de développement à faible intensité de carbone démontrent que des réductions sensibles des émissions de GES peuvent être obtenues pour un coût raisonnable et qu’elles peuvent générer des bénéfices aussi diversifiés que des emplois nouveaux, un renforcement de la sécurité énergétique nationale, une amélioration des transports urbains, une diminution de la facture énergétique (par des économies d’énergie et une efficacité énergétique accrue) et une amélioration de la qualité de l’air. Tout en sachant qu’il est dans l’intérêt de leur nation de réduire l’utilisation des combustibles fossiles, de nombreux pays continuent de craindre des retombées économiques négatives ou ne disposent pas des outils ni des moyens pour aller plus loin, surtout dans le contexte économique actuel. En conséquence, le niveau d’ambition reste insuffisant au niveau mondial.

En 2011, la communauté internationale a ouvert des négociations sur un nouvel accord mondial afin d’agir collectivement pour préserver le système climatique de la planète. Cet accord, qui doit être finalisé d’ici la fin 2015 et qui devrait s'appliquer à partir de 2020, est en cours de négociation dans le cadre d'un processus dénommé «Plateforme de Durban pour une action renforcée».

Les négociations dans le cadre de l’ADP se déroulent suivant deux axes: le premier verra l’adoption d’un nouvel accord international d’ici à 2015, et le second vise à relever le niveau d’ambition avant 2020, date à laquelle l’accord de 2015 entrera en vigueur. Si la présente communication porte essentiellement sur le premier axe, à savoir l'élaboration de l’accord de 2015, les mesures que nous allons prendre d’ici à 2020 seront déterminantes pour la bonne orientation des politiques.

2. Politique internationale en matière de climat: état des lieux, défis et opportunités pour la période 2020-2030

L’accord de 2015 va devoir intégrer en un régime global unique, d’ici à 2020, les multiples arrangements contraignants ou non pris au titre de la Convention des Nations unies sur les changements climatiques (ci-après «la convention») qui sont en vigueur actuellement. L’UE et un certain nombre d’autres pays européens, de même que l’Australie, ont accepté une seconde période d’engagement juridiquement contraignante au titre du protocole de Kyoto, en tant que mesure de transition entre 2012 et 2020. Dans le même temps, soixante autres pays dont les États-Unis d’Amérique, les grandes économies émergentes, des pays à revenu faible ou intermédiaire ainsi que des pays en développement parmi les moins avancés se sont engagés à prendre diverses mesures de réduction et de limitation des émissions au titre de la convention. Ces engagements sont le fruit de la conférence sur le climat qui s’est tenue à Copenhague à la fin 2009 et ils ont été formellement présentés en tant qu’engagements non encore juridiquement contraignants au titre de la convention, l’année suivante, à Cancun (voir le document d’accompagnement des services de la Commission pour plus de précisions).

Le caractère unilatéral ou ascendant («bottom up») du processus d’engagement Copenhague-Cancun a permis une approche internationale plus rassembleuse. Pour la première fois, les États-Unis, la Chine, l’Inde, le Brésil, l’Afrique du Sud, l’Union européenne et d’autres pays se sont engagés, au niveau international, à adopter une politique nationale spécifique en matière de climat, dans le cadre d'une initiative commune. Toutefois, outre leur caractère facultatif, plusieurs des engagements pris par les grands pays sont conditionnels et dépendent, par exemple, de l’adoption de mesures plus ambitieuses par d’autres pays et de la disponibilité de ressources financières. Plus important encore, rappelons-le, les engagements actuels, pour autant qu'ils soient totalement honorés, devraient se traduire par moins d’un tiers des réductions d’émissions requises pour rester en deçà d’une hausse des températures de 2 °C.

Pour élaborer l’accord de 2015, il nous faudra tirer les leçons des succès et des échecs de la convention, du protocole de Kyoto et du processus Copenhague-Cancun. Nous devrons nous départir du modèle Nord/Sud qui caractérisait le monde dans les années quatre-vingt-dix pour nous tourner vers un système fondé sur l’interdépendance et la responsabilité partagée. L'accord de 2015 devra réussir à emporter l’adhésion de toutes les grandes économies dont les États-Unis, la Chine, l’Inde et le Brésil, jusqu’à présent opposés aux engagements juridiquement contraignants de réduction des émissions de GES. Il devra s'appuyer sur les systèmes mis en place pour soutenir les pays, en particulier les plus vulnérables, dans leurs efforts d’adaptation à un changement climatique devenu inévitable. Il devra surtout garantir la transition entre l'approche hétérogène et ascendante actuelle, qui repose largement sur des décisions non contraignantes, et un accord juridiquement contraignant, associant efficacement approche ascendante et approche descendante, qui engagera le monde sur la voie d'une réduction des émissions qui permettra de maintenir le réchauffement de la planète sous la barre des 2 °C.

Cet accord devra rendre compte de l’évolution du monde depuis le début des négociations sur le climat en 1990 et de la manière dont il continuera d’évoluer à mesure que nous nous rapprocherons de 2030. Il s’appliquera dans un contexte dans lequel (voir document d’accompagnement des services de la Commission):

· les progrès de la science auront levé tout doute possible quant à notre rôle dans le réchauffement de la planète;

· les économies émergentes seront une source de croissance économique et d’émissions de GES qui ne cessera de se développer;

· d'importants problèmes resteront à résoudre en matière de développement durable;

· la lutte contre le changement climatique ouvrira aussi des débouchés non négligeables;

· le développement des échanges internationaux continuera de poser des problèmes liés aux émissions associées à la production et à la prévention de la fuite de carbone (déplacement des activités à forte intensité de carbone des pays à haut niveau d’ambition vers les pays moins ambitieux en matière de réduction des émissions).

3. Les bases de l’accord de 2015

Plusieurs défis devront être relevés en vue de l'élaboration et de la mise en œuvre de l’accord de 2015:

· Convenir du niveau d’ambition nécessaire pour la réduction des émissions mondiales

Les négociations précédentes ont abouti à des promesses et des engagements qui ne sont pas suffisamment ambitieux. Il est essentiel que cette situation ne se reproduise pas pour l’accord de 2015 si l’on veut éviter une évolution dangereuse du climat. Pour la première fois, c’est l’objectif à long terme qui devra guider les négociations en cours, à savoir faire en sorte que le monde s’engage sur une voie qui permettra de rester au-dessous des 2 °C de réchauffement de la planète. Il est cependant peu probable que les gouvernements s’entendent avec précision en 2015 sur les modalités de partage équitable requises pour pouvoir relever collectivement ce défi. Ce nouvel accord fondé sur la notion de responsabilité partagée et sur le principe de l’équité des situations de départ au regard de l'objectif à atteindre devra donc en outre fournir les outils et les processus nécessaires pour permettre le renforcement des niveaux individuels et du niveau collectif d’ambition. Il devra se prêter à une adaptation dynamique, permettant la révision régulière et, inévitablement, le renforcement, du niveau d’ambition. Il devra également constituer un moyen de démontrer que les nations peuvent faire davantage collectivement qu’elles ne le peuvent individuellement et d’éviter que certains États n’attendent que les autres agissent avant de prendre eux-mêmes des mesures. Il devra aussi prévoir de récompenser l’ambition et de décourager les ambitions frileuses.

Question 1: Comment faut-il concevoir l’accord de 2015 pour faire en sorte que les pays puissent poursuivre un développement économique durable tout en les encourageant à participer de manière équitable à la réduction des émissions mondiales de GES afin de nous permettre d'atteindre l’objectif d’un réchauffement de moins de 2° C ? Comment pouvons-nous éviter de reproduire la situation actuelle, caractérisée par un écart entre les engagements librement consentis et les réductions d’émissions requises pour que la hausse des températures mondiales n’atteigne pas 2 °C ?

· Garantir la participation de toutes les grandes économies et de tous les secteurs à l’effort mondial de mitigation

Il est nécessaire, pour des raisons d’efficacité environnementale, que toutes les grandes économies et tous les secteurs participent de manière comparable, équitable, transparente et vérifiable afin de limiter le plus possible le risque de fuite de carbone. Il est donc essentiel de garantir la contribution de toutes les grandes économies et de tous les secteurs. En l’absence d’un tel accord, certains États et régions pourraient continuer à brider leurs ambitions en matière de climat, en fonction de ce que leurs concurrents sont disposés à faire. Pour éviter cela, l’accord de 2015 pourrait encourager et inciter les pays à prendre des engagements ambitieux plus tôt, ce qui permettrait de mettre les meneurs et les traînards actuels sur un pied d’égalité.

Question 2: Comment l'accord de 2015 peut-il garantir au mieux la contribution de toutes les grandes économies et de tous les secteurs et réduire au minimum le risque de fuite de carbone entre des économies extrêmement concurrentielles ?

· Intégrer la question du changement climatique et contribuer au renforcement mutuel des processus et initiatives

La politique en matière de changement climatique ne saurait être conçue comme un élément isolé; elle doit en fait soutenir la croissance économique et les aspects plus généraux du développement durable, ainsi que contribuer à la création de nouveaux emplois. Qu’il s’agisse de mitigation ou d’adaptation, la politique climatique doit être totalement intégrée dans tous les domaines d’action et constituer un élément clé lors de l'élaboration des politiques et stratégies dans les domaines de l’énergie, des transports, de l’industrie, de l’agriculture, de la foresterie et du développement durable en général.

L’accord de 2015 doit donc reconnaître et renforcer les objectifs généraux de développement durable et soutenir l’intégration complète des objectifs liés au changement climatique dans les domaines d’action pertinents. Il s’agit notamment du suivi de la conférence Rio+20 et du réexamen des objectifs du millénaire pour le développement (OMD) d’ici à 2015, ainsi que de la mise en œuvre d’accords tels que la Convention sur la diversité biologique. Ces travaux sont l’occasion de s’attaquer aux problèmes liés au changement climatique et à son incidence sur l’éradication de la pauvreté et sur les trois piliers du développement durable (développement environnemental, économique et social), et d’importants bénéfices associés sont à attendre dans ce contexte. À cet égard, la Commission a proposé une approche mixte en faveur de «conditions de vie décentes pour tous d'ici à 2030», qui associe les volets du suivi de Rio+20 et du réexamen des OMD.

Il importe de surcroît d’encourager les initiatives bilatérales, plurilatérales et régionales qui complètent et stimulent les efforts consentis au titre de la convention. Ces initiatives complémentaires pourraient encourager les pays, de même que le secteur privé et la société civile, à réduire davantage les émissions par une action collective plus ciblée. Au nombre de ces initiatives figurent notamment celle du G20 qui vise à éliminer les subventions aux combustibles fossiles, les initiatives prises dans le cadre du processus Rio+20 et les mesures de réduction des agents de forçage du climat à courte durée de vie tels que les hydrocarbures fluorés (HFC).

Question 3: Comment l’accord de 2015 peut-il encourager le plus efficacement possible l'intégration des questions de changement climatique dans tous les domaines d'action pertinents ? Comment peut-il favoriser les processus et initiatives complémentaires, notamment ceux mis en place par des acteurs non gouvernementaux ?

4. Conception de l’accord de 2015

Le processus de négociation engagé à Durban en 2011 témoigne d’un consensus international fragile mais capital sur la nature de l’accord de 2015. S’il doit permettre d'obtenir davantage que ce qu’ont permis d’obtenir jusqu’ici Kyoto, Copenhague et Cancun, l’accord de 2015 doit être rassembleur et doit pour cela prévoir des engagements «applicables à tous» les pays, qu’ils soient développés ou en développement. Il doit être ambitieux, et doit pour cela prévoir des engagements qui soient compatibles avec la limitation à 2 °C de la hausse moyenne de la température mondiale. Il doit être efficace, et doit pour cela mettre en place un ensemble approprié de mesures d'incitation pour garantir sa bonne application et son respect. Il doit être largement perçu comme un instrument juste et équitable dans ses modalités de répartition de l’effort de réduction des émissions de GES et de partage des coûts d’adaptation au changement climatique inévitable. De surcroît, l’accord de 2015 doit être juridiquement contraignant. Seule une forme juridique impliquant un traité juridiquement contraignant peut rendre compte du degré suprême de volonté politique requis pour susciter le niveau d’ambition nécessaire et faciliter la transition du monde vers une économie à faible intensité de carbone; seule une telle forme peut garantir la ratification des engagements et leur transposition dans le droit national, retenir à long terme l'attention des gouvernements, de la société civile, des entreprises et des médias, et garantir le degré approprié de transparence et d’obligation de rendre des comptes par rapport aux engagements pris.

L’accord de 2015 doit avant tout inciter les pays à prendre de nouveaux engagements ambitieux de mitigation et leur donner les moyens de le faire. Dans le même temps, il doit tirer les enseignements du régime international en vigueur en matière de climat et le renforcer. Un grand nombre des institutions, des instruments et des processus sur lesquels repose ce régime, dont le Fonds vert pour le climat, les processus d’évaluation et d’examen internationaux et de consultations et analyses internationales, le comité exécutif pour la technologie, les stratégies de développement à faibles émissions et les plans nationaux d'adaptation, viennent seulement d’être mis en place, mais ils pourraient considérablement contribuer à la conception de l’accord de 2015.

L’accord de 2015 doit tenir compte des avancées scientifiques, notamment le 5e rapport d'évaluation du groupe d’experts intergouvernemental sur l’évolution du climat (GIEC) dont le résumé doit être finalisé en octobre 2014, soit un an avant l’adoption de l’accord de 2015. Il devra aussi être suffisamment dynamique et flexible pour s’adapter à l’évolution des connaissances scientifiques, mais aussi aux coûts unitaires des techniques, ainsi qu’à l’évolution des circonstances socioéconomiques nationales ou régionales. La seconde période d’engagement au titre du protocole de Kyoto qui a été adoptée récemment constitue un précédent intéressant pour la conception d’un régime dynamique, en ce sens qu’elle définit un processus de réexamen qui encourage le relèvement du niveau d'ambition ou la correction des écarts au cours de la période d'engagement. Pour autant, ce dynamisme sera nécessairement contrebalancé par des aspirations de prévisibilité et de sécurité, en particulier de la part des entreprises.

· Mitigation

Les scientifiques nous expliquent que pour avoir une chance de rester au-dessous de la barre des 2 °C, il faudra que la courbe de croissance des émissions mondiales de GES s'inverse avant 2020 et que ces émissions diminuent ensuite chaque année. Il est dès lors nécessaire que l’accord de 2015 nous permette de ramener les émissions mondiales au-dessous de leur niveau de 1990 d’ici à 2030, ce qui équivaudrait à une réduction d’environ 25 % par rapport aux émissions de 2010 et s’apparente à un défi.

Bien que les engagements pris à Copenhague et Cancun, auxquels s'ajoute la seconde période d’engagement de Kyoto, se soient soldés par un «écart d’ambition» considérable, ils sont aussi à l’origine d’une multitude de politiques et mesures nationales, dont les marchés du carbone, qui visent à réduire les émissions dans des secteurs spécifiques.

Parallèlement aux négociations de 2015, la convention et le protocole de Kyoto continueront à renforcer la transparence et l’obligation de rendre compte en définissant des éléments communs pour l’établissement des rapports, en améliorant les mécanismes de marché existants ou en en créant de nouveaux, et en encourageant de nouveaux partenariats internationaux autour de divers secteurs, gaz ou mesures, par exemple en agriculture et foresterie, dans les transports maritimes et aériens, ou pour les GES autres que le CO2 .

Question 4: Quels sont les critères et principes qui devraient présider à la détermination d’une répartition équitable des engagements de mitigation des parties à l’accord de 2015 et à la formulation d’engagements qui tiennent compte des circonstances nationales, qui soient perçus comme justes et équitables et qui, pris collectivement, soient suffisants pour être à la hauteur des ambitions déclarées ? En quoi l’accord de 2015 peut-il ouvrir des perspectives particulières pour certains secteurs ?

· Adaptation

Les effets indésirables du changement climatique seront de plus en plus ressentis et les problèmes liés à l’adaptation vont se multiplier. L’incidence précise du changement climatique variera suivant les pays, en fonction de leur situation géographique, culturelle, sociale et économique, ainsi que de leur résilience et de leur capacité à s’adapter. Différentes mesures seront nécessaires; elles devront être conçues localement pour répondre à des situations locales et intégrées dans le processus normal de planification du développement. Les travaux antérieurs réalisés aux niveaux national et régional sur l’adaptation, y compris au sein de l’UE et de ses États membres, ont insisté sur la nécessité d’intégrer totalement les questions d’adaptation dans toute une série de domaines d’action tels que l'aménagement du territoire, la gestion des zones côtières et des eaux, l'agriculture et la santé. Ils ont aussi mis en évidence le besoin de coordination parfaite avec les mesures de gestion des risques de catastrophe et démontré les avantages d’une adaptation fondée sur les écosystèmes.

Jusqu’à présent, le cadre d’action en matière d’adaptation mis en place au titre de la convention était centré sur le renforcement de la résilience des sociétés par l’amélioration des connaissances (programme de travail de Nairobi), sur l'amélioration de la planification (plans nationaux d’adaptation) et sur l’amélioration de l’accès au financement (Fonds pour l’adaptation, Fonds vert pour le climat). De surcroît, la conférence de Doha sur le changement climatique de 2012 a encore renforcé la coopération sur la question des pertes et dommages associés aux effets du changement climatique, y compris les phénomènes météorologiques extrêmes et les phénomènes à évolution lente. D’importants travaux complémentaires sont menés en dehors de la convention, notamment des travaux qui relèvent du cadre d’action de Hyogo pour la réduction des risques de catastrophe.

Question 5: En quoi l’accord de 2015 devrait-il aider à relever le défi de l’adaptation et comment les travaux en cours au titre de la convention devraient-ils être utilisés à cet effet ? Comment l’accord de 2015 peut-il favoriser davantage l’intégration de l'adaptation dans tous les domaines d'action pertinents ?

· Moyens d’exécution

Il convient que l’UE encourage une approche globale et intégrée des moyens d’exécution et notamment des questions de financement sur le plan international. À l’heure actuelle, les questions de financement liées au climat, à la diversité biologique, au développement et au développement durable sont débattues par différentes instances, quand bien même les sources de financement sont les mêmes. Il est absolument nécessaire de garantir la cohérence et d’éviter les doubles emplois dans le financement du processus de développement par les Nations unies. Le Commission prévoit de présenter une proposition d’approche intégrée de l’UE applicable au financement et aux autres moyens d’exécution liés aux divers processus internationaux.

Les discussions relatives aux moyens d’exécution devront porter sur les possibilités de mobilisation des fonds nécessaires, à la fois auprès des sources nationales et internationales et auprès des sources publiques et privées, ainsi que sur la mise au point et le déploiement des nouvelles techniques et sur le recours aux mécanismes de marché.

Financement

Les discussions concernant le niveau de financement nécessaire pour aider les pays pauvres à mettre en œuvre leurs engagements de mitigation et relever les défis de l'adaptation resteront au cœur de l'élaboration de l'accord de 2015. Dans les décennies à venir, les questions de climat ayant trait tant à la mitigation qu’à l’adaptation devront être totalement intégrées dans tous les instruments publics et privés.

Le Fonds vert pour le climat est sur le point de devenir totalement opérationnel. À Copenhague, les pays développés s’étaient engagés à consacrer 100 milliards USD par an au financement de la lutte contre le changement climatique d’ici à 2020 en faisant appel à différentes sources, selon qu'il conviendrait, dans le cadre de mesures d'atténuation constructives dont la mise en œuvre serait transparente. À l’horizon 2030, compte tenu de la croissance économique, toutes les grandes économies et les économies émergentes devraient encore renforcer leurs capacités de lutte contre le changement climatique, notamment par une mise en commun des moyens de soutien. D’ores et déjà, 32 pays considérés comme des «pays en développement» au sens de la convention ont un PIB par habitant plus élevé que celui des États membres de l’UE qui ont le plus faible. D’ici à 2020 voire au-delà, le nombre de ces pays pourrait bien avoir augmenté. Il faudra tenir compte de cette nouvelle réalité lors de l'examen des moyens d'exécution de l'accord de 2015, et dépasser le modèle dichotomique opposant les pays développés aux pays en développement au profit d’un système dans lequel un éventail plus large de pays devraient assumer une part de responsabilité dans la mise à disposition des moyens nécessaires.

L’accord de 2015 devra également tirer parti de l’issue des discussions en cours sur la mobilisation de fonds privés et de sources de financement innovantes. En plus de permettre une réduction des émissions, qui constitue son principal objectif, la fixation d’un prix, au niveau international, pour les émissions de carbone des transports aériens et maritimes internationaux pourrait également fournir les ressources nécessaires pour soutenir des mesures en faveur de la mitigation du changement climatique et de l’adaptation à ce phénomène.

Technologie

Par ailleurs, d’ici à 2020, les politiques climatiques auront déjà permis de recueillir les fruits d’un grand nombre des solutions les moins onéreuses de réduction des émissions, en particulier des améliorations de l’efficacité énergétique, mais aussi des solutions les plus compétitives en matière d’énergies renouvelables. En conséquence, l’accent se déplacera de plus en plus vers les techniques nouvelles et plus avancées. Il sera alors essentiel de réduire le coût de ces nouvelles techniques et de créer le cadre d'action approprié pour leur déploiement. La création d’un cadre international pour promouvoir une diffusion plus rapide de ces techniques sur le plan international est une des tâches essentielles de la convention, et c’est la raison pour laquelle le centre et réseau de technologie climatique a été créé. Cette nouvelle institution devra démontrer sa valeur ajoutée dans les prochaines années.

Mécanismes fondés sur le marché

La lutte contre le changement climatique ne donnera des résultats probants que si l’accord de 2015 peut être mis en œuvre d’une manière économiquement efficace dans les années suivant 2020. Il sera dès lors nécessaire de mettre davantage l’accent sur le recours aux instruments fondés sur le marché.

L’UE quant à elle continuera de privilégier les incitations économiques pour réduire les émissions, notamment par l’intermédiaire de l’échange de droits d’émission. Le protocole de Kyoto a mis en évidence l’intérêt de cet instrument flexible et innovant pour faciliter le respect des engagements pris en matière de réduction des émissions. Depuis lors, l’UE a élaboré le système d’échange de quotas d’émission (SEQE), qui couvre 30 pays et constitue la principale mesure d’incitation en faveur d'un essor rapide du mécanisme pour un développement propre (MDP) mis en place par le protocole de Kyoto. En outre, la tarification du carbone et le recours, sur le plan national, aux mécanismes fondés sur le marché suscitent intérêt et soutien dans un nombre croissant de pays. C’est le cas notamment de l’Australie, qui a commencé à introduire des mécanismes de tarification du carbone et qui doit mettre en place un véritable système d’échange de droits d’émission d’ici à 2015, mais aussi de la Corée et de la Chine, ainsi que d’un certain nombre d’États des États-Unis, où des initiatives ont vu le jour. Par ailleurs, certains pays commencent à examiner les possibilités de liaison bilatérale de leurs systèmes d'échange de droits d'émission, notamment l’UE et l’Australie.

Toutefois, ces dernières années, les mécanismes de flexibilité ont été vivement critiqués et les tentatives de développement ou d'amélioration (y compris un accord sur des mécanismes de marché sectoriels avancés) se sont heurtées à des difficultés. Au cours des cinq dernières années, les principales nouveautés en matière d’instruments fondés sur le marché ont vu le jour au niveau national et en dehors de la convention, ce qui semble indiquer une préférence pour les solutions bilatérales et plurilatérales.

Question 6: Quel devrait être le futur rôle de la convention et en particulier de l’accord de 2015 d’ici à 2030 en ce qui concerne le financement, les mécanismes fondés sur le marché et la technologie ? Comment peut-on tirer parti de l’expérience et améliorer les cadres existants ?

· Transparence et obligation de rendre des comptes

La précédente session de négociations s’est attachée en particulier à l’amélioration de la transparence par une refonte complète du système de mesure, de déclaration et de vérification. Ce système amélioré devrait être appliqué pour un premier cycle complet en 2015. Dans le même temps, le protocole de Kyoto a permis d’accumuler une grande expérience en matière de comptabilisation. Toutefois, étant donné la mosaïque juridique actuelle, tout le monde ne dispose pas d’un cadre de comptabilisation fiable. La prochaine session de négociations offre l’occasion unique de créer un tel cadre en tenant compte des enseignements tirés du système de Kyoto. Il est particulièrement souhaitable d’améliorer la comptabilisation étant donné les débats permanents, en interne, sur la comparabilité des efforts nationaux et des efforts des autres pays, et les décisions qui en résultent en ce qui concerne le niveau d’ambition. Les incertitudes et les doutes quant aux niveaux d'ambition des autres pays continuent de miner la confiance.

Un accord international à valeur juridique requiert un système robuste de mise en conformité et de contrôle de l’application, permettant de déterminer si une partie a honoré ses engagements, fournissant les moyens d’amener une partie à se mettre en conformité, et permettant de demander des comptes aux parties qui ne respectent pas les dispositions. En vertu des modalités de contrôle de l’application du protocole de Kyoto, une partie qui ne s’est pas acquittée de ses obligations de déclaration peut se voir empêchée de participer à l'échange international de droits d’émission. Malgré ses résultats mitigés, le système de mise en conformité de Kyoto a connu des succès qui sont à attribuer à l’adaptation des procédures de mise en conformité et de leurs conséquences à la nature particulière des engagements pris par les parties.

Question 7: Comment l’accord de 2015 pourrait-il améliorer encore la transparence et renforcer l’obligation des pays de rendre des comptes sur le plan international ? Dans quelle mesure faudra-t-il une normalisation internationale du système de comptabilisation ? Comment les parties devraient-elles être tenues de rendre des comptes lorsqu’elles n’honorent pas leurs engagements ?

5. Préparer le terrain pour l’accord de 2015

Au cours des vingt dernières années, le processus de négociation sous l’égide des Nations unies s’est complexifié; les ordres du jour sont de plus en plus chargés et les conférences annuelles des parties sont devenues des événements hautement politisés. Des conférences des parties qui, d’une part, ne répondent pas aux attentes souvent irréalistes du public et qui, d’autre part, ignorent les données scientifiques, nuisent à la crédibilité des institutions internationales et amenuisent le soutien interne en faveur de l’action pour le climat. La participation aux conférences des parties n’étant pas limitée et les décisions étant prises par consensus, l’accord se fait souvent sur le plus petit dénominateur commun. En outre, le coût de ce processus de négociation est considérable.

Il est nécessaire de trouver les moyens de renforcer l’efficacité et l’efficience du processus de négociation des Nations unies. Les solutions possibles pourraient consister à:

· élaborer des règles de procédure permettant de faciliter la prise de décision pour remplacer la règle du consensus appliquée dans le cadre de la convention;

· revoir la fréquence des conférences des parties, la convention étant une des rares à prévoir une conférence annuelle. À cet égard, il importera de veiller à accorder une attention politique constante au changement climatique tout en évitant de laisser espérer de nouveaux progrès retentissants à chaque réunion;

· remplacer la présidence tournante annuelle de la conférence des parties par des présidences conjointes de plusieurs pays dont le mandat s’étalerait sur plus d’une année ou par des présidences sur deux ans;

· maintenir la fréquence actuelle des réunions formelles pour les travaux techniques, dont l’intensité est appelée à se renforcer dans les années à venir;

· rationaliser et regrouper le grand nombre de points spécifiques à l’ordre du jour, multiplier les échanges informels avant les réunions techniques formelles et définir clairement les priorités afin de maîtriser le coût global des réunions;

· exploiter les possibilités d'accroissement des contributions des parties prenantes, notamment les avis spécialisés des associations d’entreprises et des organisations non gouvernementales;

· renforcer le rôle du secrétariat de la convention.

Parallèlement au renforcement du processus de négociation des Nations unies proprement dit, il conviendrait de trouver les moyens d’encourager les initiatives ciblées qui cherchent à promouvoir une action ambitieuse en faveur du climat et d’améliorer la coopération avec de telles initiatives. La question du changement climatique se faisant de plus en plus pressante, les processus les plus ambitieux et les plus efficaces sont les plus susceptibles d’emporter l'adhésion des gouvernements et du grand public.

Question 8: Comment améliorer le processus de négociation sur le climat des Nations unies de manière à faciliter l’adoption d’un accord général, ambitieux, efficace et équitable en 2015 et à garantir son exécution ?

Le succès ne sera possible en 2015 qu’avec le soutien massif d’une masse critique de dirigeants politiques, notamment de ceux des grandes économies mondiales. La période précédant les conférences de Kyoto et de Copenhague, mais aussi celles de Cancun et de Durban, l'a montré: il s’agit là d’un ingrédient essentiel du succès. En annonçant lors de la conférence de Doha sur le climat qu'il organiserait un sommet des dirigeants mondiaux sur la question du climat en 2014 afin de soutenir l’adoption de l’accord de 2015, le secrétaire général des Nations Unis, M. Ban Ki-Moon, a pris une initiative décisive pour imprimer l’élan politique requis. Le G20 ou les pays participant à des initiatives plurilatérales telles que le Forum des économies majeures sur l’énergie et le climat pourraient jouer un rôle actif dans la dernière phase des négociations précédant l’adoption de l'accord de 2015, pour autant que toutes les grandes économies les soutiennent en prenant davantage de responsabilités dans le domaine du changement climatique. Par ailleurs, l’UE continuera de renforcer sa coopération avec d’autres pays, en marge du G20, qui se sont engagés à prendre des mesures ambitieuses pour lutter contre le changement climatique. Cependant, pour donner cette impulsion politique, le soutien massif de la société civile et des représentants des entreprises et d’autres intérêts politiques sera indispensable. Cela nécessitera le concours et le soutien des parlementaires, des entreprises, de la société civile, des villes et des régions et d’autres acteurs non gouvernementaux, ainsi que de leurs homologues d'autres pays.

Montrer l’exemple est un autre principe indispensable pour permettre l’adoption de l’accord de 2015. Faire concrètement la démonstration des avantages multiples, y compris sur le plan économique, d'une modernisation de l'économie par les techniques de réduction des émissions de GES, tant pour les pays développés que pour les économies émergentes ou les pays en développement, tout en montrant qu'il est possible de dissocier la croissance économique des émissions de GES, reste le meilleur moyen de persuader toutes les parties prenantes que la croissance économique, la réduction de la pauvreté, le développement durable et la lutte contre le changement climatique sont des objectifs compatibles qui, de fait, se renforcent mutuellement. Tel est le modèle que l’UE a suivi ces vingt dernières années pour assumer son rôle de chef de file dans la lutte contre le changement climatique, quand bien même sa part des émissions mondiales s’amenuise et n'atteint même plus 11 % aujourd’hui. L’Union européenne est parvenue à dissocier ses émissions de GES de la croissance économique. Les émissions de l’UE ont reculé de 18 % depuis 1990, alors que son économie globale a connu une croissance de 48 % et que la valeur ajoutée de ses industries manufacturières a augmenté sensiblement.

Question 9: Comment l’UE peut-elle investir au mieux dans des processus et initiatives extérieurs à la convention et soutenir ceux-ci afin de préparer l’adoption d’un accord ambitieux et efficace en 2015 ?

6. Consultation des parties prenantes

La présente communication consultative a pour objectif d’engager les États membres, les institutions de l’UE et les parties prenantes, dans l’Union européenne et en dehors, dans une vaste réflexion sur l’élaboration de l'accord de 2015 relatif au changement climatique qui devra s’appliquer après 2020. Les avis des parties concernées seront recueillis lors d’une conférence spécifique des parties prenantes au printemps 2013 et dans le cadre d’une consultation publique en ligne[1].

En outre, la Commission organisera, en collaboration avec les États membres, des actions de sensibilisation et des débats publics dans les États membres. Par ailleurs, afin de connaître le point de vue des partenaires non-membres de l’UE, la Commission présentera la communication consultative lors de réunions internationales.

[1]               http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.