EUR-Lex Access to European Union law
This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52013DC0167
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL, THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE AND THE COMMITTEE OF THE REGIONS The 2015 International Climate Change Agreement: Shaping international climate policy beyond 2020 Consultative Communication
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany klimatu planowane na 2015 r: Kształtowanie międzynarodowej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu po 2020 r.
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany klimatu planowane na 2015 r: Kształtowanie międzynarodowej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu po 2020 r.
/* COM/2013/0167 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU REGIONÓW Międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany klimatu planowane na 2015 r: Kształtowanie międzynarodowej polityki przeciwdziałania zmianie klimatu po 2020 r. /* COM/2013/0167 final */
KOMUNIKAT KOMISJI DO PARLAMENTU
EUROPEJSKIEGO, RADY, EUROPEJSKIEGO KOMITETU EKONOMICZNO-SPOŁECZNEGO I KOMITETU
REGIONÓW Międzynarodowe porozumienie w sprawie zmiany
klimatu planowane na 2015 r: Kształtowanie międzynarodowej polityki
przeciwdziałania zmianie klimatu po 2020 r. Komunikat konsultacyjny Niniejszy komunikat konsultacyjny stanowi zaproszenie do debaty między państwami członkowskimi, instytucjami UE i zainteresowanymi stronami w sprawie jak najlepszego sposobu opracowania międzynarodowego systemu rozwiązań dotyczących zmian klimatu na lata 2020–2030. Określa on kontekst i zawiera zestaw pytań służących do kształtowania tej debaty. Dodatkowe informacje przedstawiono w osobnym dokumencie roboczym służb Komisji.
1.
Pilna potrzeba podniesienia poziomu ambicji
Pierwsza dekada XXI wieku była rekordowo
ciepła, a latem 2012 r. zaobserwowano bezprecedensowe topnienie pokrywy lodowej
na Morzu Arktycznym. Ekstremalne zdarzenia pogodowe, których byliśmy świadkami
w 2012 r., takie jak skrajne susze i pożary lasów w Europie Południowej i w
USA, a następnie niespotykane wcześniej burze i powodzie w Azji, regionie
Karaibów i Ameryce Północnej są potwierdzeniem prognoz naukowych, według
których częstotliwość i skutki takich zjawisk będą się nasilać wraz ze zmianą klimatu
(choć każde z tych zdarzeń z osobna trudno powiązać ze zmianą klimatu). Mimo że
globalny wzrost gospodarczy wyhamował, emisje gazów cieplarnianych spowodowane
działalnością człowieka wywołują ciągły silny wzrost globalnego ocieplenia. Choć naukowo wyjaśnione przyczyny zmiany
klimatu są oczywiste, a jej skutki coraz bardziej widoczne, działania na rzecz
walki ze zmianą klimatu nadal są niewystarczające. Najnowsze sprawozdanie UNEP
dotyczące niwelowania rozbieżności pokazuje, że podjęte przez państwa bezwarunkowe
zobowiązania do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, jeśli zostaną w pełni
wdrożone, pozwolą osiągnąć nie więcej niż jedną trzecią tego, co byłoby
konieczne do roku 2020, aby zapobiec niebezpiecznemu podwyższeniu średniej
światowej temperatury o 2º C w stosunku do poziomu sprzed epoki przemysłowej. W
aktualnym raporcie Banku Światowego przewiduje się, że nawet jeśli zobowiązania
te zostaną spełnione, istnieje 20-procentowe prawdopodobieństwo, że świat
znajdzie się na drodze ku podwyższeniu temperatury o ponad 4º C do 2100 r.
Byłby to ponad pięciokrotny wzrost w porównaniu z obecnym wzrostem globalnej
temperatury na świecie, wiążący się ze skrajnie poważnym zagrożeniem dla
mechanizmów niezbędnych dla ludzkiego życia. Tylko działając wspólnie, bez najmniejszej
zwłoki i na najwyższym poziomie ambicji, można uniknąć najgroźniejszych
konsekwencji szybkiego ocieplenia planety. Z najnowszych badań i analiz wynika,
że w dalszym ciągu możemy to osiągnąć, oraz że pójście tą drogą może przynieść
wiele innych korzyści. Przykład krajów, które zaczęły już realizować strategie
rozwoju niskoemisyjnego, pokazuje, że znaczne ograniczenie emisji gazów
cieplarnianych można osiągnąć przystępnym kosztem, i może ono przynieść tak
różnorodne korzyści, jak nowe miejsca pracy, bezpieczeństwo energetyczne kraju,
usprawnienie transportu miejskiego, niższe rachunki za energię (dzięki
oszczędności energii i zwiększeniu wydajności) oraz poprawa jakości powietrza.
Mimo powszechnego przekonania, że ograniczenie stosowania paliw kopalnych leży
w ich narodowym interesie, wiele krajów – szczególnie w obecnej sytuacji
gospodarczej – nadal obawia się negatywnych skutków gospodarczych lub nie
dysponuje odpowiednimi narzędziami i środkami umożliwiającymi dalsze działania.
Skutkiem tego globalny poziom ambicji jest niewystarczający. W 2011 r. społeczność międzynarodowa
rozpoczęła negocjacje dotyczące nowego międzynarodowego porozumienia w sprawie
podjęcia wspólnych działań na rzecz ochrony klimatu Ziemi. Porozumienie to,
które ma zostać sfinalizowane do końca 2015 r. i obowiązywać od 2020 r., jest
obecnie negocjowane w procesie określanym jako „platforma z Durbanu dotycząca
zwiększenia działań na rzecz ochrony klimatu”. Negocjacje w ramach platformy z Durbanu
opierają się na dwóch nurtach prac: pierwszy dotyczy przyjęcia nowego
porozumienia międzynarodowego do 2015 r., a drugi ma na celu podniesienie
poziomu ambicji przed rokiem 2020, kiedy wejdzie w życie porozumienie z 2015 r.
Chociaż w niniejszym komunikacie konsultacyjnym kładzie się nacisk na pierwszy
nurt – pracę nad porozumieniem w 2015 r. – to działania, które podejmiemy od
chwili obecnej do 2020 r. będą kluczowe, jeśli chodzi o właściwe ukierunkowanie
polityki.
2.
Międzynarodowa polityka przeciwdziałania zmianie klimatu: Aktualna
sytuacja, wyzwania i szanse na lata 2020-2030
Porozumienie w 2015 r. musi umożliwić scalenie
do 2020 r. obecnie istniejącej mozaiki wiążących i niewiążących ustaleń na
podstawie ramowej konwencji Narodów Zjednoczonych w sprawie zmian klimatu
(Konwencja) w jeden kompleksowy system. UE i kilka innych krajów europejskich,
jak również Australia, postanowiły przystąpić do prawnie wiążącego drugiego
okresu rozliczeniowego w ramach protokołu z Kioto jako środka przejściowego na
lata 2012–2020 r. W tym samym okresie kolejne sześćdziesiąt państw, w tym Stany
Zjednoczone Ameryki (USA), główne gospodarki wschodzące, kraje o niskim bądź
średnim dochodzie, jak również kraje najsłabiej rozwinięte, zobowiązały się do
różnego rodzaju redukcji i ograniczania emisji w ramach Konwencji. Zobowiązania
te, podjęte w następstwie konferencji kopenhaskiej w sprawie zmiany klimatu,
która odbyła się pod koniec 2009 r., formalnie podjęto rok później w Cancún
jako niewiążące prawnie zobowiązania w ramach Konwencji (więcej informacji na
ten temat znajduje się w uzupełniającym dokumencie roboczym służb Komisji). Jednostronny lub „oddolny” charakter procesu
podejmowania zobowiązań Kopenhaga – Cancún, umożliwił szersze podejście
międzynarodowe. Po raz pierwszy USA, Chiny, Indie, Brazylia, Republika
Południowej Afryki, UE i inne kraje zobowiązały się na szczeblu międzynarodowym
do realizacji określonych krajowych strategii w dziedzinie klimatu w ramach
jednej inicjatywy. Jednakże, oprócz tego, że mają one charakter dobrowolny,
niektóre zobowiązania podjęte przez duże gospodarki są uwarunkowane – na
przykład podjęciem przez inne kraje bardziej ambitnych działań i dostępnością
środków finansowych. Co więcej, jak już wspomniano, obecne zobowiązania, jeśli
zostaną w pełni wykonane, mają umożliwić osiągnięcie mniej niż jednej trzeciej
tego, co jest potrzebne do utrzymania wzrostu temperatury poniżej 2° C. Kształtując porozumienie w 2015 r., będziemy
musieli wyciągnąć wnioski z sukcesów i niedociągnięć Konwencji, protokołu z
Kioto oraz procesu Kopenhaga – Cancún. Konieczne będzie odejście od paradygmatu
północ – południe, odzwierciedlającego sytuację na świecie w latach 90.
ubiegłego wieku, aby stworzyć nowy wzorzec oparty na wzajemnej zależności i
wspólnej odpowiedzialności. W porozumieniu w 2015 r. należy sprostać wyzwaniu,
jakim jest zaangażowanie wszystkich dużych gospodarek, w tym USA, Chin, Indii i
Brazylii, które dotychczas unikały prawnie wiążących zobowiązań do redukcji
emisji gazów cieplarnianych. Porozumienie musi opierać się na obecnych systemach
wspierania krajów, zwłaszcza tych w najtrudniejszej sytuacji, w ich staraniach
na rzecz przystosowania się do nieuniknionej zmiany klimatu. Co najważniejsze,
musi ono zapewnić pomost między obecnie istniejącą mozaiką ustaleń i podejściem
oddolnym, w dużej mierze opartym na niewiążących decyzjach, a prawnie wiążącym
porozumieniem, które skutecznie połączy oddolne i odgórne podejścia i wprowadzi
świat na taką ścieżkę redukcji emisji, która umożliwi utrzymanie wzrostu
temperatury na świecie poniżej 2 ° C. Porozumienie będzie musiało odzwierciedlać
zmiany, jakie zaszły na świecie od 1990 r., kiedy rozpoczęły się negocjacje w
sprawie klimatu, oraz uwzględniać przyszłe zmiany, które nastąpią do 2030 r.
Będzie ono funkcjonowało w kontekście, w którym (zob. uzupełniający dokument
roboczy służb Komisji): ·
dzięki badaniom naukowym zostaną wyeliminowane
wszelkie wątpliwości co do tego, że sami powodujemy ocieplenie planety; ·
gospodarki wschodzące będą coraz poważniejszym
źródłem rozwoju gospodarczego i emisji gazów cieplarnianych; ·
nadal będą istnieć poważne wyzwania w zakresie
zrównoważonego rozwoju; ·
przeciwdziałanie zmianie klimatu przyniesie również
dużo innych możliwości; ·
rozwój światowego handlu będzie w dalszym ciągu
powodował problemy dotyczące emisji związanych z produkcją i zapobieganiem
ucieczce emisji (przenoszeniu wysokoemisyjnej działalności z krajów o wysokim
poziomie ambicji do krajów o niskim poziomie ambicji).
3.
Podstawy porozumienia w 2015 r.
W procesie
opracowywania i wdrażania porozumienia w 2015 r. trzeba będzie sprostać takim
wyzwaniom, jak: ·
Wprowadzenie niezbędnego poziomu ambicji w
zakresie redukcji globalnych emisji Poprzednie negocjacje doprowadziły do
deklaracji i zobowiązań, które nie są wystarczająco ambitne. W przypadku
porozumienia w 2015 r. należy bezwzględnie uniknąć podobnej sytuacji, aby
zapobiec niebezpiecznej zmianie klimatu. Po raz pierwszy negocjacje mają
opierać się na długoterminowym celu zakładającym wprowadzenie świata na
ścieżkę, która pozwoli utrzymać globalne ocieplenie na poziomie poniżej 2° C w
porównaniu z poziomem sprzed epoki przemysłowej. Wydaje się jednak mało
prawdopodobne, że rządy uzgodnią dokładny sposób sprawiedliwego podziału
odpowiedzialności za realizację tego celu w 2015 r. Nowe porozumienie, oprócz
tego, że jest oparte na poczuciu wspólnej odpowiedzialności i zakłada
sprawiedliwe indywidualne punkty wyjścia do osiągnięcia tego celu, powinno
również zapewnić narzędzia i procesy, umożliwiające dalsze podnoszenie
indywidualnych i zbiorowych ambicji. Musi istnieć możliwość dynamicznego
dostosowywania porozumienia, co umożliwi jego regularne przeglądy i
przewidywane podniesienie poziomu ambicji. Ponadto porozumienie musi umożliwić
wykazanie, że kraje mogą więcej osiągnąć wspólnie niż indywidualnie, a także
powinno umożliwić uniknięcie sytuacji, w której kraje będą czekać z podjęciem
działań na inne państwa. Ponadto musi przewidywać zachęty do podnoszenia
poziomu ambicji i zniechęcać do obniżania go. Pytanie 1: W jaki sposób zaprojektować porozumienie w 2015 r. tak, aby zagwarantować, że kraje będą mogły dążyć do zrównoważonego rozwoju gospodarczego, a jednocześnie zachęcać je do równego i sprawiedliwego udziału w redukcji globalnej emisji gazów cieplarnianych, która umożliwi osiągnięcie celu ocieplenia klimatu o mniej niż 2° C? W jaki sposób możemy uniknąć powtórzenia się obecnej sytuacji, w której istnieje rozbieżność między dobrowolnymi zobowiązaniami a poziomem redukcji, który są wymagany do utrzymania wzrostu globalnej temperatury poniżej 2° C? ·
Umożliwienie udziału wszystkich dużych
gospodarek i wszystkich sektorów w globalnych działaniach na rzecz łagodzenia
skutków zmiany klimatu Skuteczność w zakresie ochrony środowiska
będzie wymagać uczestnictwa wszystkich dużych gospodarek i wszystkich sektorów
w sposób porównywalny, sprawiedliwy, przejrzysty i odpowiedzialny oraz
maksymalnie ograniczający ryzyko ucieczki emisji. Zapewnienie wkładu wszystkich
dużych gospodarek i wszystkich sektorów ma zatem zasadnicze znaczenie. Bez
takiego porozumienia poszczególne państwa i regiony mogą nadal opóźniać
podniesienie swojego poziomu ambicji w zakresie klimatu w stosunku do tego, co
zamierzają zrobić ich konkurenci. Aby uniknąć takiej sytuacji, porozumienie w
2015 r. mogłoby zachęcać i motywować kraje do szybszego podejmowania ambitnych
zobowiązań i pomogłoby wyrównać szanse obecnych liderów i tych, którzy
pozostają w tyle. Pytanie 2: W jaki sposób dzięki porozumieniu w 2015 r. można zapewnić jak największy udział wszystkich dużych gospodarek i sektorów oraz zminimalizować potencjalne ryzyko ucieczki emisji między wysoce konkurencyjnymi gospodarkami? ·
Włączenie w główny nurt polityki problematyki
zmian klimatu oraz wzajemne wzmacnianie procesów i inicjatyw Polityka przeciwdziałania zmianie klimatu nie
może istnieć samodzielnie, lecz służy wspieraniu wzrostu gospodarczego oraz
agendy zrównoważonego rozwoju, jak również pomaga w tworzeniu nowych możliwości
zatrudnienia. Polityka przeciwdziałania zmianie klimatu, bez względu na to, czy odnosi się do łagodzenia skutków zmiany klimatu,
czy przystosowania się do nich, musi być w pełni włączona w główny nurt
wszystkich obszarów polityki i stanowić kluczowy element tworzenia strategii i
polityk w dziedzinach energii, transportu, przemysłu, rolnictwa, leśnictwa,
oraz w szerszym obszarze zrównoważonego rozwoju. W porozumieniu w 2015 r. należy przyjąć i
wzmocnić szersze cele w zakresie zrównoważonego rozwoju oraz wspierać pełne
włączenie celów związanych ze zmianą klimatu do stosownych obszarów polityki.
Dotyczy to też działań, które zostaną podjęte w następstwie konferencji Rio+20
oraz przeglądu milenijnych celów rozwoju do 2015 r., jak również realizacji
umów, takich jak konwencja o różnorodności biologicznej. Prace te stanowią
okazję do podjęcia wyzwań związanych ze zmianą klimatu oraz jej oddziaływaniem
w zakresie eliminowania ubóstwa i trzech filarów zrównoważonego rozwoju
(środowiskowego, gospodarczego i społecznego), gdzie mogą one przynieść
dodatkowe korzyści. W związku z tym Komisja zaproponowała wspólne podejście na
rzecz zapewnienia „godnego życia dla wszystkich do roku 2030”, łączące różne
wątki prac w zakresie procesu monitorowania (Rio+20) oraz przeglądu milenijnych
celów rozwoju. Ponadto ważne jest, aby wspierać dwustronne,
wielostronne i regionalne inicjatywy, które uzupełniają i przyspieszają
działania w ramach Konwencji. Te dodatkowe inicjatywy mogłyby zachęcić kraje, a
także sektor prywatny i społeczeństwo obywatelskie, do poczynienia postępów w
ograniczaniu emisji dzięki bardziej ukierunkowanym działaniom zbiorowym. Jako
obecne przykłady takich inicjatyw można wymienić: inicjatywę dotyczącą
wycofywania dotacji na paliwa kopalne w ramach grupy G20, inicjatywy
podejmowane w kontekście procesu Rio+20 oraz starania na rzecz redukcji emisji
krótkotrwałych zanieczyszczeń, w tym fluorowęglowodorów (HFC). Pytanie 3: W jaki sposób porozumienie w 2015 r. może najskuteczniej zachęcić do włączenia kwestii zmiany klimatu do głównego nurtu stosownych obszarów polityki? W jaki sposób można wspierać uzupełniające się procesy i inicjatywy, w tym te realizowane przez podmioty niepubliczne?
4.
Projektowanie porozumienia w 2015 r.
Runda negocjacji rozpoczęta w Durbanie w 2011
r. odzwierciedla kruchy, lecz niezwykle istotny konsensus międzynarodowy na
temat charakteru porozumienia w 2015 r. Jeżeli ma ono przynieść więcej
korzyści, niż dotychczas przyniosły Kioto, Kopenhaga i Cancun, porozumienie w
2015 r. musi mieć charakter globalny, czyli zawierać zobowiązania, które
dotyczą wszystkich krajów – zarówno rozwiniętych, jak i rozwijających się. Musi
być ambitne, czyli przewidywać zobowiązania, które są spójne z celem
ograniczenia wzrostu średniej światowej temperatury do 2° C. Musi być skuteczne
i w tym celu powinno umożliwiać wprowadzenie odpowiednich zachęt do wdrażania
go i przestrzegania jego zapisów. Porozumienie musi być powszechnie postrzegane
jako uczciwe i sprawiedliwe pod względem podziału zadań w zakresie ograniczenia
emisji gazów cieplarnianych oraz kosztów przystosowania do nieuniknionej zmiany
klimatu. Ponadto porozumienie w 2015 r. musi być prawnie wiążące. Tylko forma
prawna skutkująca prawnie wiążącym instrumentem będzie odzwierciedlać najwyższy
stopień woli politycznej koniecznej do przyjęcia niezbędnego poziomu ambicji i
globalnego przejścia na gospodarkę niskoemisyjną; zagwarantuje, że zobowiązania
będą ratyfikowane i wdrożone do prawa krajowego; zapewni długotrwałe
zainteresowanie ze strony rządów, społeczeństwa obywatelskiego, biznesu i
mediów; zapewnieni odpowiedni poziom przejrzystości i odpowiedzialności w
odniesieniu do podjętych zobowiązań. Porozumienie w 2015 r.,
musi koncentrować się na zachęcaniu państw i umożliwianiu im podejmowania
nowych i ambitnych zobowiązań związanych z łagodzeniem skutków zmiany klimatu.
Jednocześnie musi pozwolić na wyciąganie wniosków z funkcjonowania obecnego
międzynarodowego systemu rozwiązań dotyczących zmian klimatu i wzmocnić ten
system. Wiele objętych tym systemem instytucji, narzędzi i procesów, w tym
ekofundusz klimatyczny, komitet ds. przystosowania, międzynarodowy proces
oceny, przeglądu, konsultacji i analiz, komitet wykonawczy ds. technologii,
strategie rozwoju niskoemisyjnego i krajowe plany przystosowawcze, dopiero
rozpoczęło działalność, ale mogłoby w znacznym stopniu przyczynić się do
projektu porozumienia w 2015 r. Porozumienie w 2015 r.,
musi uwzględniać stan wiedzy naukowej, w tym 5. sprawozdanie oceniające
Międzyrządowego Zespołu ds. Zmian Klimatu (IPCC), którego podsumowanie ma się
zakończyć w październiku 2014 r., czyli rok przed przyjęciem porozumienia w
2015 r. Będzie musiało także być wystarczająco dynamiczne i elastyczne, aby
dostosowywać się do postępu naukowego, lecz również do zmieniających się
kosztów technologii oraz krajowych lub regionalnych uwarunkowań
społeczno-gospodarczych. W ramach niedawno uzgodnionego drugiego okresu rozliczeniowego
protokołu z Kioto ustanowiono interesujący precedens koncepcji dynamicznego
systemu poprzez opracowanie procedury przeglądu sprzyjającej zwiększaniu
poziomu ambicji bądź zmniejszaniu rozbieżności w poziomach ambicji w okresie
rozliczeniowym. Jednocześnie dynamikę tę będą musiały równoważyć
przewidywalność i pewność, oczekiwane zwłaszcza przez przedsiębiorstwa. ·
Łagodzenie skutków zmiany klimatu Naukowcy twierdzą, że
aby zapewnić szansę utrzymania wzrostu temperatury na poziomie poniżej 2° C,
wzrost światowych emisji gazów cieplarnianych będzie musiał zostać zatrzymany
przed 2020 r., a globalne emisje muszą od tej pory maleć z każdym rokiem. W
związku z powyższym porozumienie w 2015 r. musi spełniać ambitny cel, jakim
jest sprowadzenie światowych emisji do 2030 r. poniżej poziomów z 1990 r., co
byłyby równoważne z globalną redukcją o 25% w stosunku do emisji z 2010 r. Zobowiązania w procesie
Kopenhaga–Cancun, w połączeniu z drugim okresem rozliczeniowym protokołu z
Kioto, pozostawiły znaczną rozbieżność w poziomach ambicji, a jednocześnie
wygenerowały ogromną różnorodność krajowych polityk i środków, w tym rynki
uprawnień do emisji dwutlenku węgla, mające na celu zmniejszenie emisji w poszczególnych
sektorach. Równolegle do
negocjacji dotyczących 2015 r. Konwencja i protokół z Kioto będą nadal działały
na rzecz podniesienia przejrzystości i odpowiedzialności poprzez określanie
wspólnych elementów sprawozdawczości, poprawę istniejących i opracowanie nowych
mechanizmów rynkowych oraz zachęcanie do nawiązywania nowych międzynarodowych
partnerstw w odniesieniu do różnych sektorów, gazów i polityk, na przykład
rolnictwa i leśnictwa, transportu morskiego i lotniczego lub gazów
cieplarnianych innych niż CO2. Pytanie 4: Jakie kryteria i zasady powinny przyświecać określaniu sprawiedliwego podziału zobowiązań stron w zakresie łagodzenia skutków zmiany klimatu w porozumieniu w 2015 r. w odniesieniu do zobowiązań, które odzwierciedlają uwarunkowania krajowe, są powszechnie postrzegane jako uczciwe i sprawiedliwe i wspólnie umożliwiają uniknięcie zbyt niskich poziomów ambicji? Jakie perspektywy dla poszczególnych sektorów może otworzyć porozumienie w 2015 r.? ·
Przystosowanie się do zmiany klimatu Negatywne skutki zmiany klimatu będą w coraz
większym stopniu odczuwalne i wzrosną wyzwania związane z adaptacją. Skutki
zmian klimatu będą różnić się w poszczególnych krajach w zależności od sytuacji
geograficznej, kulturowej, społecznej i gospodarczej oraz od ich odporności i
zdolności do przystosowania. Konieczne będzie różne działania, opracowywane
lokalnie, dostosowane do warunków lokalnych i włączone do zwykłego procesu
planowania rozwoju. Krajowe i regionalne doświadczenie w pracach nad
przystosowaniem, w tym na terenie UE i jej państw członkowskich, uwidoczniło
potrzebę pełnego włączenia zagadnień związanych z przystosowaniem do wielu
różnych obszarów polityki, takich jak planowanie przestrzenne i regionalne,
zarządzanie obszarami przybrzeżnymi i gospodarka wodna, rolnictwo i zdrowie.
Doświadczenie pokazało także potrzebę pełnej koordynacji z polityką
kontrolowania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi, oraz korzyści płynące z
przystosowania opartego na ekosystemie. Do tej pory system przystosowania w ramach
Konwencji nastawiony jest głównie na zwiększenie odporności społeczeństw
poprzez usuwanie luk w wiedzy (program działania z Nairobi), lepsze planowanie
(krajowe plany dostosowawcze) oraz lepszy dostęp do finansowania (fundusz
adaptacyjny, ekofundusz klimatyczny). Ponadto w ramach dauhańskiej konferencji
klimatycznej w 2012 r. bardziej zacieśniono współpracę międzynarodową w
zakresie strat i szkód związanych z negatywnymi skutkami zmiany klimatu, w tym
z efektami ekstremalnych zdarzeń pogodowych i zjawisk rozwijających się
stopniowo. Istotne prace uzupełniające mają miejsce również poza Konwencją, np.
w kontekście planu działania z Hyogo dotyczącego zmniejszania ryzyka związanego
z klęskami żywiołowymi. Pytanie 5: Jaka powinna być rola porozumienia w 2015 r. w rozwiązywaniu problemu, jakim jest przystosowanie i jak można wykorzystać pod tym względem bieżące prace prowadzone w ramach Konwencji? W jaki sposób porozumienie w 2015 r. może wpłynąć na włączenie kwestii przystosowania do głównego nurtu wszystkich stosownych obszarów polityki? ·
Środki wdrażania UE powinna popierać
kompleksowe i zintegrowane podejście w zakresie środków wdrażania, w tym
kwestii związanych z finansowaniem na poziomie globalnym. Obecnie dyskusje na
temat finansowania dotyczące klimatu, bioróżnorodności, rozwoju i
zrównoważonego rozwoju toczą się na różnych forach, mimo że potencjalne źródła
finansowania są takie same. Istnieje silna potrzeba zapewnienia spójności i
zapobiegania powielaniu działań związanych z finansowaniem procesu rozwoju
przez ONZ. Komisja zamierza przedstawić wniosek dotyczący zintegrowanego
podejścia UE do finansowania i innych środków wdrażania związanych z różnymi
globalnymi procesami. W dyskusjach na temat
środków wykonawczych będzie trzeba uwzględnić możliwości mobilizacji
niezbędnych środków finansowych, zarówno z krajowych, jak i międzynarodowych
źródeł publicznych i prywatnych, a także opracowanie i wdrożenie nowych
technologii oraz wykorzystanie mechanizmów rynkowych. Finansowanie Dyskusje na temat
odpowiedniego finansowania, które umożliwi i ułatwi ubogim krajom realizację
ich zobowiązań, oraz sprostanie wyzwaniom związanym z przystosowaniem się do
zmiany klimatu, pozostaną głównym elementem prac nad porozumieniem w 2015 r.
Kwestie zmiany klimatu, zarówno dotyczące łagodzenia jej skutków, jak i
przystosowania się do niej, będą musiały zostać w pełni uwzględnione we
wszystkich publicznych i prywatnych inwestycjach w nadchodzących
dziesięcioleciach. Trwają obecnie prace
nad wprowadzeniem ekofunduszu klimatycznego w stan pełnej operacyjności. W
Kopenhadze kraje rozwinięte zobowiązały się do przeznaczenia 100 mld USD
rocznie na finansowanie działań na rzecz klimatu do 2020 r. z wielu różnych
źródeł zgodnie z zapotrzebowaniem oraz w kontekście konstruktywnych działań w
zakresie łagodzenia skutków zmiany klimatu oraz przejrzystości w ich wdrażaniu.
W perspektywie 2030 r., ze względu na stały wzrost gospodarczy oczekuje się, że
wszystkie duże i wschodzące gospodarki wzmocnią swój potencjał w zakresie
przeciwdziałania zmianie klimatu, w tym poprzez wspólne w udzielanie wsparcia.
Już teraz 32 kraje, które w ramach Konwencji uznawane są za „kraje rozwijające
się”, mają PKB na mieszkańca wyższy od państwa członkowskiego UE z najniższym
PKB na mieszkańca. Do roku 2020 i w kolejnych latach ich liczba prawdopodobnie
jeszcze wzrośnie. Dyskusje na temat środków wdrażania w ramach porozumienia w
2015 r. będą musiały uwzględniać te nowe realia, a nawet wykraczać poza
paradygmat krajów rozwiniętych i rozwijających się, aby stworzyć nowy wzorzec,
w którym większa grupa krajów będzie musiała dzielić się odpowiedzialnością za
zapewnienie koniecznych środków. Porozumienie w 2015 r.
będzie również musiało opierać się na wynikach trwającej dyskusji w sprawie
pozyskiwania funduszy prywatnych i innowacyjnych źródeł finansowania. Nałożenie
międzynarodowych cen na uprawnienia do emisji dwutlenku węgla z
międzynarodowego transportu lotniczego i morskiego mogłoby – oprócz osiągnięcia
swojego podstawowego celu redukcji emisji – również pomóc w zapewnieniu
niezbędnych zasobów na potrzeby łagodzenia skutków zmiany klimatu w skali
międzynarodowej i środków przystosowawczych. Technologia Jednocześnie, do 2020
r. w ramach polityki przeciwdziałania zmianie klimatu wykorzystane już będzie
wiele spośród najtańszych możliwości redukcji emisji, w szczególności poprawa
efektywności energetycznej, zastosowane także zostaną najbardziej konkurencyjne
rozwiązania w dziedzinie energii ze źródeł odnawialnych. W związku z tym
badania coraz częściej będą dotyczyć nowych i bardziej zaawansowanych
technologii. Zasadnicze znaczenie będzie miało zmniejszenie kosztów tych
technologii i stworzenie odpowiednich ram politycznych do ich wprowadzenia.
Stworzenie międzynarodowych ram, które mogą sprzyjać szybszemu upowszechnianiu
tych technologii na poziomie międzynarodowym, jest podstawowym zadaniem
Konwencji i dlatego też powstał ośrodek i sieć technologii klimatycznych. W
najbliższych latach ta nowa instytucja będzie musiała wykazać swą wartość
dodaną. Mechanizmy rynkowe Przeciwdziałanie
zmianie klimatu może się powieść jedynie wówczas, gdy porozumienie z 2015 r.
będzie można wdrożyć w sposób racjonalny pod względem kosztów w okresie po roku
2020. W związku z tym konieczne będzie położenie większego nacisku na
wykorzystanie instrumentów rynkowych. W UE głównym celem
pozostanie zapewnienie rynkowych zachęt do zmniejszania emisji, w tym za pomocą
systemu handlu uprawnieniami do emisji. Protokół z Kioto podniósł znaczenie
tego innowacyjnego i elastycznego narzędzia, aby pomóc w realizacji zobowiązań
dotyczących redukcji emisji. Od tamtej pory unijny systemu handlu uprawnieniami
do emisji (EU ETS) rozwinął się – objął 30 krajów i stanowił główny bodziec do
szybkiego opracowania mechanizmu czystego rozwoju w ramach protokołu z Kioto. Ponadto
stosowanie cen emisji dwutlenku węgla i mechanizmów rynkowych na poziomie
krajowym jest przedmiotem pozytywnego zainteresowania coraz większej liczby
krajów. Dotyczy to nie tylko uruchomionego przez Australię mechanizmu ustalania
cen węgla, który do roku 2015 ma się rozwinąć w pełnowymiarowy system handlu
uprawnieniami do emisji, lecz również zmian na poziomie krajowym zachodzących w
Korei i Chinach, jak również w niektórych stanach w USA. Ponadto kraje
zaczynają badać możliwości dwustronnego wzajemnego powiązania swoich systemów
handlu uprawnieniami do emisji, tak jak w przypadku UE i Australii. Jednakże w ostatnich
latach mechanizmy elastyczności były silnie krytykowane, a wszelkie dalsze
zmiany lub ulepszenia (w tym porozumienie w sprawie zaawansowanych sektorowych
mechanizmów rynkowych) okazały się trudne. W ciągu ostatnich pięciu lat główne
postępy w zakresie instrumentów rynkowych miały miejsce na poziomie krajowym i
poza Konwencją, co oznacza, że preferowane są rozwiązania dwustronne i wielostronne. Pytanie 6: Jaka powinna być przyszła rola Konwencji, a szczególnie porozumienia w 2015 r., w trzecim dziesięcioleciu XXI wieku w odniesieniu do finansowania, mechanizmów rynkowych i technologii? W jaki sposób można korzystać z dotychczasowych doświadczeń oraz ulepszać obecne systemy? ·
Przejrzystość i odpowiedzialność Poprzednie rundy
negocjacji dotyczyły w szczególności poprawy przejrzystości w drodze
gruntownego przeglądu systemu mierzenia, raportowania i weryfikacji. Ulepszony
system powinien zakończyć swój pierwszy pełny cykl w 2015 r. Jednocześnie w
ramach protokołu z Kioto zdobyto znaczne doświadczenie w zakresie
rachunkowości. Obecna mozaika prawna nie przewiduje jednak solidnego systemu
rachunkowości dla wszystkich. Następna runda negocjacji stanowi wyjątkową
szansę stworzenia takiego systemu z uwzględnieniem wniosków wyciągniętych z
funkcjonowania systemu z Kioto. Poprawa rachunkowości jest szczególnie pożądana
ze względu na stałe krajowe debaty na temat porównywalności krajowych starań z
działaniami podejmowanymi w innych krajach i wynikającymi z nich decyzjami
dotyczącymi poziomu ambicji. Niepewność i podejrzliwość wobec poziomów ambicji
innych krajów stale negatywnie wpływa na poziom zaufania. Porozumienie
międzynarodowe o silnym wydźwięku prawnym wymaga wprowadzenia sprawnego systemu
przestrzegania i egzekwowania przepisów, umożliwiającego ustalenie, czy dana
strona wypełniła swoje zobowiązania, a także zapewnienia środków pozwalających
stronie wypełnić zobowiązania i pociągnięcia do odpowiedzialności stron
niewypełniających zobowiązań. Komórka egzekucyjna protokołu z Kioto może na
przykład zawiesić uczestnictwo w międzynarodowym handlu uprawnieniami do emisji
w przypadku strony, która nie wypełniła swoich obowiązków sprawozdawczych.
System zapewniania zgodności z protokołem z Kioto ma zróżnicowane wyniki, a
jego sukcesy były uzależnione od dostosowania procedur zgodności i ich
rezultatów do szczególnego charakteru zobowiązań podejmowanych przez strony. Pytanie 7: W jaki sposób porozumienie w 2015 r. może jeszcze bardziej zwiększyć przejrzystość i odpowiedzialność krajów na poziomie międzynarodowym? W jakim stopniu system rachunkowości musi zostać znormalizowany w skali globalnej? Jaką odpowiedzialność powinny ponosić kraje, które nie wypełniają swoich zobowiązań?
5.
Przygotowanie gruntu dla porozumienia w 2015 r.
Przez ostatnie
dwadzieścia lat proces negocjacji w ramach ONZ stał się bardziej złożony –
programy posiedzeń stają się coraz bardziej napięte, a coroczne konferencje
stron (CoP) – coraz bardziej upolitycznione. Konferencje stron, które z jednej
strony nie spełniają często nierealnych oczekiwań opinii publicznej, a z
drugiej strony nie uwzględniają danych naukowych, podważają wiarygodność
instytucji międzynarodowych i zmniejszają krajowe poparcie dla działań w
dziedzinie klimatu. Otwarte uczestnictwo w konferencjach i proces podejmowania
decyzji w drodze konsensusu często sprawiają, że przyjmuje się rozwiązania
oparte na najniższym wspólnym mianowniku. Ponadto koszty tego procesu negocjacyjnego
są wysokie. Należy znaleźć
możliwości zwiększenia skuteczności i efektywności negocjacji ONZ. Mogą być one
następujące: ·
opracowanie regulaminu wprowadzającego łatwiejszy
sposób podejmowania decyzji niż na zasadzie konsensusu stosowanego w ramach Konwencji; ·
zmiana częstotliwości rocznych konferencji stron,
ponieważ Konwencja jako jedno z niewielu porozumień przewiduje coroczną
konferencję. Ważne będzie przy tym zapewnienie stałego skupienia uwagi
politycznej na zmianie klimatu, a jednocześnie niedopuszczenie do tego, by po
każdym posiedzeniu spodziewano się przełomowych postępów; ·
zastąpienie jednej rotacyjnej rocznej prezydencji
CoP takimi opcjami, jak grupowanie krajów we wspólne prezydencje na dłużej niż
jeden rok lub wprowadzenie prezydencji dwuletnich; ·
utrzymanie obecnej częstotliwości formalnych
posiedzeń technicznych, których intensywność prawdopodobnie wzrośnie w
przyszłych latach; ·
ograniczenie i konsolidacja dużej liczby
określonych punktów porządku obrad, bardziej nieformalne wymiany przed formalnymi
posiedzeniami technicznymi, jak również ustalenie jasnych priorytetów w celu
ograniczenia ogólnych kosztów posiedzeń; ·
zbadanie możliwości zwiększenia wkładu
zainteresowanych stron, w tym opinii ekspertów z sektora przedsiębiorstw i
organizacji pozarządowych; ·
wzmocnienie roli Sekretariatu Konwencji. Oprócz ulepszenia samego procesu negocjacji na
forum ONZ, można rozważyć sposoby propagowania i poprawy współpracy z
inicjatywami ukierunkowanymi na konkretne problemy, mającymi na celu ambitne
działania w zakresie zmiany klimatu. Ponieważ kwestia zmiany klimatu jest coraz
bardziej nagląca, wsparcie rządów i opinii publicznej mają szansę uzyskać
najambitniejsze i najskuteczniejsze procesy. Pytanie 8: W jaki sposób można ulepszyć proces negocjacji ONZ w sprawie zmiany klimatu, aby przyczynił się do osiągnięcia i wdrożenia globalnego, ambitnego, skutecznego i sprawiedliwego porozumienia w 2015 r.? Sukces w 2015 r. będzie możliwy jedynie przy
szerokim poparciu ze strony masy krytycznej przywódców politycznych, w tym z
największych światowych gospodarek. Okres poprzedzający Kioto i Kopenhagę, ale
również Cancún i Durban pokazał, że jest to zasadniczy składnik sukcesu.
Wygłoszone przez Sekretarza Generalnego ONZ Ban Ki-moona na konferencji w
Ad-Dausze oświadczenie, że zorganizuje on szczyt przywódców światowych w
sprawie klimatu w 2014 r., aby wesprzeć porozumienie w 2015 r., stanowi ważny
etap w tworzeniu odpowiedniego klimatu politycznego. Grupa G20 lub kraje
uczestniczące w wielostronnych inicjatywach, takich jak forum największych
gospodarek świata, mogą odegrać czynną rolę w okresie do 2015 r., jeżeli
wszystkie duże gospodarki świata zapewnią im wsparcie, podejmując przywództwo w
dziedzinie zmiany klimatu. Ponadto UE będzie dążyć do wzmocnienia współpracy z innymi
krajami spoza grupy G20, które zobowiązały się do podjęcia ambitnych działań w
walce ze zmianą klimatu. Tworzenie takiego klimatu politycznego jest jednak
możliwe tylko w sytuacji, gdy istnieje szerokie wsparcie ze strony
społeczeństwa obywatelskiego, biznesu i innych grup politycznych. Będzie to
wymagać aktywnego udziału i wsparcia ze strony parlamentarzystów,
przedsiębiorstw, społeczeństwa obywatelskiego, miast i regionów oraz innych
podmiotów niepublicznych, a także ich odpowiedników w innych krajach. Kolejnym niezbędnym elementem umożliwiającym
osiągnięcie porozumienia w 2015 r. jest dawanie dobrego przykładu.
Demonstrowanie w praktyce licznych korzyści, w tym korzyści gospodarczych –
poczynając od modernizacji gospodarki dzięki technologiom ograniczającym emisje
gazów cieplarnianych, czy to w krajach zaawansowanych, wschodzących czy też
rozwijających się – a także udowodnienie, że uniezależnienie wzrostu
gospodarczego od emisji gazów cieplarnianych jest wykonalne, to najlepsze
sposoby przekonania wszystkich zainteresowanych stron, że wzrost gospodarczy,
zmniejszenie ubóstwa, zrównoważony rozwój i przeciwdziałanie zmianie klimatu są
kompatybilne i rzeczywiście pomagają w realizacji celów polityki. W ciągu
ostatnich dwudziestu lat taki model przywództwa był realizowany w UE, mimo że
jej udział globalnych emisjach spada i obecnie wynosi mniej niż 11 %. UE uniezależniła swoje emisje gazów cieplarnianych
od wzrostu gospodarczego: emisje w UE
zmniejszyły się o 18 % od 1990 r., natomiast całkowity wzrost gospodarczy
wyniósł 48 %, a wartość dodana przemysłu wytwórczego w UE znacznie wzrosła. Pytanie 9: W jaki sposób UE może najlepiej inwestować i wspierać procesy oraz inicjatywy poza Konwencją, aby utorować drogę dla ambitnego i skutecznego porozumienia w 2015 r.?
6.
Konsultacje z zainteresowanymi stronami
Celem
niniejszego komunikatu konsultacyjnego jest rozpoczęcie szeroko zakrojonej
dyskusji z państwami członkowskimi, instytucjami unijnymi i zainteresowanymi
podmiotami w Unii Europejskiej i poza nią na temat projektu porozumienia w 2015
r. w sprawie zmiany klimatu w okresie po roku 2020. Poglądy
zainteresowanych stron będą badane zarówno w ramach specjalnej konferencji
zainteresowanych stron wiosną 2013 r. oraz publicznych konsultacji
internetowych[1]. Oprócz tego Komisja będzie współpracować z
państwami członkowskimi w celu zorganizowania działań informacyjnych oraz debat
publicznych w państwach członkowskich. Ponadto, aby poznać poglądy partnerów
spoza UE, Komisja będzie przedstawiać i omawiać niniejszy komunikat
konsultacyjny podczas posiedzeń międzynarodowych. [1] http://ec.europa.eu/clima/consultations/0016/index_en.htm.