Avis du Comité économique et social européen sur la «Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation»

COM(2010) 738 final — 2010/0354 (COD)

2011/C 218/23

Rapporteur: Antonio POLICA

Le 27 janvier et le 18 janvier 2011, respectivement, le Parlement européen et le Conseil ont décidé, conformément à l'article 43, paragraphe 2 et pour le titre II, également l'article 118, 1er alinéa du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, de consulter le Comité économique et social européen sur la:

«Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CE) no 1234/2007 du Conseil en ce qui concerne les normes de commercialisation»

COM(2010) 738 final — 2010/0354 (COD).

La section spécialisée «Agriculture, développement rural, environnement», chargée de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son avis le 6 avril 2011.

Lors de sa 471e session plénière des 4 et 5 mai 2011 (séance du 4 mai 2011), le Comité économique et social européen a adopté le présent avis par 152 voix pour, 5 voix contre et 10 abstentions.

1.   Résumé des observations et recommandations du CESE

1.1   Le CESE salue l'initiative de la Commission européenne consistant à mettre sur pied une politique de qualité des produits agricoles cohérente, qui permette aux agriculteurs de mieux faire connaître les qualités, les caractéristiques et les propriétés de leurs produits et qui garantisse une information adéquate aux consommateurs. En outre, le Comité est convaincu que le paquet «qualité» peut contribuer à augmenter la création d'emplois et les possibilités économiques dans les zones rurales, de manière à enrayer leur dépeuplement, à maintenir les spécificités culturelles, à améliorer le rapport entre l'homme et son environnement et à garantir une gestion plus correcte des ressources naturelles.

1.2   Le Comité est favorable à l'amélioration des systèmes concernant les spécialités agroalimentaires (appellations d'origine, indications géographiques protégées, spécialités traditionnelles garanties) de manière à simplifier et rationaliser leur niveau d'exigence technique et à renforcer le modèle qu'ils représentent. Le Comité espère aussi voir renforcer la protection contre les pratiques commerciales déloyales et estime que l'application généralisée de normes de commercialisation peut contribuer à cette amélioration.

1.3   Le CESE, comme il l'a déjà indiqué dans de précédents avis (1), estime que la traçabilité – c'est-à-dire la possibilité de suivre un produit tout au long de la filière, de la production à la vente – est un instrument important permettant une mise en œuvre efficace de toutes les obligations relatives aux informations requises une fois que des normes de commercialisation spécifiques seront introduites. Il n'estime pas suffisantes les seules mentions figurant sur l'étiquette, mais la possibilité d'un contrôle objectif efficace de celles-ci doit être garantie.

1.4   En plus de veiller à la justesse des informations grâce à des instruments de traçabilité efficaces, il convient également d'améliorer et de garantir l'utilité de ces indications en faisant figurer sur l'étiquette des mentions claires et compréhensibles et en trouvant le juste équilibre entre le droit du consommateur à l'information et la lisibilité matérielle, liée à la taille des caractères imprimés, ce qui permet d'éviter une complexité, une technicité ou une longueur excessives, qui pourraient désorienter le consommateur ou le dissuader de lire l'étiquette.

1.5   Afin de garantir la pertinence et l'efficacité des contrôles, il est recommandé que les factures et, de manière générale, toute la documentation accompagnant les produits, comportent les informations essentielles prévues par les normes de commercialisation du secteur ou produit spécifique. Il y a lieu de prêter une attention particulière aux produits des pays tiers importés dans l'Union, afin de contrecarrer et décourager les pratiques commerciales déloyales (2).

1.6   Les réseaux de points de contrôle, nécessaires pour vérifier la conformité des produits avec les dispositions actuelles et futures et pour appliquer les sanctions administratives appropriées en cas de non-respect des normes de commercialisation, devraient s'accompagner d'efforts et d'initiatives visant à responsabiliser davantage les acteurs du secteur et à consolider la généralisation croissante d'une culture du respect des règles.

1.7   Le Comité comprend que le recours aux actes délégués pour réglementer la matière des normes de commercialisation est conforme à l'approche de simplification réglementaire introduite par le traité de Lisbonne, aux dispositions de l'article 290 du TFUE et à l'approche adoptée jusqu'à présent par la Commission, qui, dans des situations comparables, a été approuvée par le Comité (3). Il est toutefois conseillé d'être particulièrement attentif, lors de l'utilisation de cet instrument, au fait qu'en l'absence de la sélectivité et de la spécificité requises, il pourrait perturber des secteurs faisant déjà l'objet de normes de commercialisation précises, en particulier celui des fruits et légumes frais (4).

1.8   S'agissant des informations à faire figurer obligatoirement sur l'étiquette, il convient certainement d'approuver l'introduction d'une base juridique prévoyant l'obligation, dans tous les secteurs, de mentionner le «lieu de production» (5), car elle répond aux attentes de transparence et d'information des consommateurs et permet d'éviter d'autres références potentiellement trompeuses. Par contre, il semble peu cohérent de prévoir un «niveau géographique pertinent» à déterminer au cas par cas. Il serait préférable, comme l'a déjà souhaité le Comité dans le passé (6), de mentionner sur l'étiquette le «lieu de production», désignant le lieu de culture ou d'élevage, ou bien le pays d'origine du produit agricole non transformé et entrant dans la préparation d'un aliment.

1.9   Le Parlement et le Conseil ont clairement exprimé la volonté de prévoir une réglementation et une protection législative pour les produits essentiels à l'alimentation des citoyens européens: à cet égard, l'Union a déjà pris beaucoup de mesures dans le passé et possède de très vastes compétences techniques et juridiques pour pouvoir le faire encore. En particulier, le Comité s'oppose à l'alignement automatique sur des normes de commercialisation pertinentes adoptées par des organisations internationales (7) en l'absence d'une analyse et d'une évaluation préventives visant à en déterminer l'efficacité et la cohérence avec le nouveau cadre réglementaire.

1.10   Le Comité approuve le principe de proportionnalité évoqué dans le cadre des éléments juridiques de la proposition mais redoute que son application aux mentions de qualité facultatives puisse entraîner des contrôles moins contraignants et faire baisser le niveau de respect des normes. L'objectif à poursuivre devrait être celui de simplification et de réduction de la bureaucratie, tout en maintenant un système approprié de contrôle visant à protéger les consommateurs.

1.11   Les mesures contenues dans la proposition seraient plus efficaces si elles étaient amplement diffusées, adressées aux consommateurs directement et par l'intermédiaire de leurs associations professionnelles. En effet, les médias sont largement utilisés pour stimuler les ventes, mais ne suffisent pas à mieux informer les citoyens de l'Union sur les normes qui les protègent et faire en sorte qu'ils puissent faire des choix plus éclairés au moment de l'achat.

2.   Introduction - le document de la Commission

2.1   Le paquet «qualité» a pour objectif d'améliorer à la fois les dispositions de l'Union européenne dans le domaine de la qualité des produits agricoles et le fonctionnement des systèmes de certification nationaux et privés en vue de les simplifier, d'accroître leur transparence, de faciliter leur compréhension, de les adapter à l'innovation et de les rendre moins contraignants pour les producteurs et les autorités administratives.

2.1.1   Le paquet «qualité» est en harmonie avec les autres politiques de l'Union. La récente communication de la Commission sur la PAC après 2013 a en effet mis en lumière la nécessité de maintenir la diversité des activités agricoles dans les zones rurales et de renforcer la compétitivité. La communication intitulée «Europe 2020: Une stratégie pour une croissance intelligente, durable et inclusive», lorsqu'elle fixe les priorités de l'Union, définit elle aussi comme objectif stratégique l'amélioration de la compétitivité de l'économie, sachant que la qualité est l'un des points forts de la compétitivité de l'agriculture européenne.

2.2   En 2009, la Commission a publié une communication sur la politique de qualité des produits agricoles (COM(2009) 234 final), qui définissait les orientations stratégiques suivantes:

2.3   Le paquet «qualité» comprend:

2.4   Appellations d’origine et indications géographiques

La proposition maintient et renforce le système de qualité applicable aux produits agricoles et aux denrées alimentaires mais sans y intégrer les systèmes relatifs aux indications géographiques des vins, des boissons aromatisées et des boissons alcoolisées. En outre, elle raccourcit les délais prévus pour la procédure d'enregistrement actuelle, introduit une série de normes minimales communes pour les contrôles officiels et maintient le champ d'application du règlement (produits destinés à la consommation humaine et autres produits).

2.5   Spécialités traditionnelles garanties

La proposition maintient le système de réservation des dénominations, mais supprime la possibilité d'enregistrer des dénominations sans réservation de leur usage. Le système d'enregistrement est simplifié, le critère de la tradition est étendu à 50 ans et le système est limité aux plats cuisinés et aux produits transformés.

2.6   Mentions de qualité facultatives

La proposition vise à inclure dans le règlement les mentions de qualité facultatives, dans la mesure où elles confèrent une valeur ajoutée au produit, et à soutenir certaines normes de commercialisation spécifiques (viande de volaille élevée en liberté, miel d'origine florale, huile d'olive de première pression à froid) par une adaptation au cadre législatif du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.

2.7   Normes de commercialisation

La proposition prévoit, comme règle générale, que la Commission adoptera les normes de commercialisation au moyen d'actes délégués. Elle définit, pour tous les secteurs, une base juridique pour l'obligation d'étiquetage du lieu de production, au niveau géographique pertinent, conformément à la spécificité de chaque secteur. Une étude sera menée au cas par cas, à commencer par le secteur du lait.

2.8   La proposition prévoit de confier la supervision de tous les systèmes aux autorités nationales compétentes: la supervision des activités de contrôle des États membres doit en outre être exercée au niveau le plus élevé possible, ou à celui de l'Union, pour assurer la crédibilité de la réglementation relative aux systèmes applicables aux denrées alimentaires dans l'ensemble de l'Union européenne, conformément aux principes fixés dans ledit règlement.

3.   Observations générales

3.1   La proposition de la Commission européenne, qui vise à fournir aux producteurs des instruments appropriés de communication à l'intention des acheteurs et des consommateurs sur les caractéristiques de production et les propriétés des produits tout en les protégeant contre les pratiques commerciales déloyales, constitue une étape importante d'une série de décisions en matière de qualité.

3.2   La traçabilité est un instrument important pour suivre un produit tout au long de la filière, et contribue, parallèlement aux informations figurant sur l'étiquette, à fournir au consommateur des informations claires, complètes et compréhensibles sur le produit commercialisé. L'instrument de traçabilité reposera donc sur l'ensemble des certifications, des enregistrements et de la documentation commerciale attestant des processus et transferts, qui seront conservés par toutes les personnes intervenant dans la filière et présentés sur demande éventuelle des organismes de contrôle.

3.3   La proposition à l'examen prévoit que les États membres procèdent à des contrôles, à partir d'une analyse de risque, pour vérifier la conformité des produits avec les règles actuelles et futures, et qu'ils appliquent les sanctions administratives appropriées. Le Comité recommande de favoriser le maintien d'un réseau de points de contrôle efficace, en augmentant et en faisant appliquer les compétences des autorités nationales respectives chargées du contrôle, qui veillent actuellement au respect des règles de commercialisation dans les secteurs qui les prévoient déjà.

3.4   Parallèlement à cette activité de surveillance au moyen d'un système de contrôles, utilisant également des analyses, des efforts et des initiatives sont recommandés pour responsabiliser davantage les acteurs du secteur et consolider la généralisation croissante d'une culture du respect des règles.

3.5   En ce qui concerne les références au «lieu de production » devant obligatoirement figurer sur l'étiquette, la proposition est beaucoup trop floue, puisqu'elle prévoit la possibilité de déterminer au cas par cas un «niveau géographique approprié». En effet, le maintien de ce paramètre laisserait la porte ouverte aux cas limites des aliments dont l'étiquette mentionnerait uniquement un vague «produit dans l'UE»: cette mention exclurait une provenance de pays tiers, mais ne refléterait certainement pas l'effort louable d'information et de transparence à l'intention des consommateurs dont font preuve les nouvelles normes de commercialisation.

3.6   Le recours généralisé à des actes délégués, tel qu'il est envisagé par la proposition de modification et d'intégration des normes de commercialisation existantes et futures, ne permet pas, pour le moment, une évaluation suffisamment approfondie de la réglementation dans son ensemble. Il est certes positif que l'on ait défini avec précision les contenus généraux des futures normes de commercialisation, établissant jusqu'à présent un cadre de dates, d'informations et d'indications exhaustives de l'ensemble des processus, manipulations et opérations de transport subis par un produit destiné à la vente. Toutefois, en dépit d'une évaluation assurément positive de leur applicabilité, confirmée par les évaluations d'impact effectuées, l'on ne peut encore la confronter à l'évaluation de leur réelle application, ni surtout de leur efficacité, par catégorie comme par produit. Une telle évaluation ne pourra avoir lieu que lorsque les normes seront appliquées concrètement.

3.7   Les propositions contenues dans le paquet «qualité» s'inscrivent dans le cadre d'un projet unique de qualité intégrale, ce qui signifie que les divers instruments doivent être considérés comme complémentaires et devraient opérer en totale synergie. Il sera pourtant nécessaire de veiller à ce que toute modification apportée à l'un de ces instruments n'entraîne pas de répercussion négative ou indésirable sur les autres.

4.   Observations spécifiques

4.1   En ce qui concerne la réalisation de l'objectif de la politique de qualité, les dispositions de l'article 112 ter, paragraphe 3 ne semblent pas cohérentes: elle prévoient en effet qu'un produit est considéré comme conforme à la norme générale de commercialisation s'il est destiné à être commercialisé conformément à une norme applicable, le cas échéant, adoptée par l'une des organisations internationales incluses dans la liste figurant à l'annexe XII ter. Le Comité s'oppose par conséquent à une telle disposition, qui ne permet aucun examen effectif de la conformité substantielle à l'égard des normes de commercialisation, générales et spécifiques, jugées essentielles pour la protection des citoyens européens et de la concurrence.

4.2   Les dérogations prévues par l'article 112 duodecies ne semblent pas s'accompagner d'explications suffisantes au sujet des motifs justifiant que les autorités nationales pourraient bénéficier d'une dérogation ou laisser en vigueur des dispositions nationales, avec une référence particulière aux matières grasses tartinables et aux pratiques œnologiques. Cependant, dans le cas où la raison invoquée serait celle de légitimer une pratique existante, dans le but d'empêcher la prolifération de régimes ultérieurs dérogeant aux nouvelles normes de commercialisation, le Comité est en accord avec ce choix, mais il demande qu'une explication figure dans le texte de la proposition afin de clarifier les choses, et pour confirmer cette interprétation.

4.3   La proposition du Parlement et du Conseil visant à modifier le règlement (CE) no 1234/2007 prévoit des règles qui permettent à la Commission d'adopter, en utilisant l'instrument de loi que sont les actes délégués, des normes de commercialisation spécifiques pour tous les produits cités à l'Annexe I de la proposition à l'examen, à l'exception de l'alcool éthylique d'origine agricole. Il est conseillé d'être particulièrement attentif, lors de l'utilisation de ces actes délégués, au fait qu'en l'absence de la spécificité requise, ils pourraient perturber des secteurs faisant déjà l'objet de normes de commercialisation précises, en particulier celui des fruits et légumes frais.

4.4   Il apparaît enfin que, étant donné la complexité des suppressions et des remplacements apportés au règlement (CE) no 1234/2007 original, il en est rendu compte avec une précision particulière, facilitant ainsi sa lecture et sa compréhension par les utilisateurs finaux, en premier lieu les producteurs et les consommateurs, et contribuant de cette façon à son application correcte et uniforme.

(1)  JO C 18 du 19.1.2011, pp. 5-10, «Le modèle agricole communautaire: qualité de la production et communication aux consommateurs en tant qu'éléments de compétitivité».

(2)  JO C 100 du 30.4.2009, pp. 60-64, «La sécurité sanitaire des importations agricoles et alimentaires».

(3)  NAT/489 – «Soutien au développement rural par le FEADER - Régimes de soutien direct dans le cadre de la PAC».

(4)  Règlement (CE) no 1580/2007 tel que modifié par le règlement (CE) no 1221/2008 de la Commission.

(5)  COM(2010) 738 final – Art. 112 sexies par. 3 c).

(6)  Cf. CESE 1519/2008 par. 1.3 et NAT/449 par. 5.5.18, JO C 354 du 28.12.2010, pp. 35.

(7)  COM(2010) 738 final – Art. 112 ter par. 3 et annexe XII ter.