19.1.2011   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 18/100

1.1

Le Comité accueille favorablement l'initiative de la Commission de faire connaître ses préoccupations en matière d'application de l'acquis communautaire en matière de protection du consommateur.

1.2

Il note cependant que d'un point de vue strictement juridique, l'application du droit communautaire relatif aux droits des consommateurs ne diffère pas sensiblement de l'application du droit communautaire en général et rappelle à cet égard différents avis qu'il a émis en la matière.

1.3

Il reconnaît néanmoins que d'un point de vue social, la situation de désavantage dans laquelle se trouvent en général les consommateurs dans la relation de consommation et qui fait d'eux, comme cela est admis, la «partie faible» dans une relation juridique par nature déséquilibrée, justifie d'être particulièrement attentif quant au contrôle de l'application du droit communautaire dans les différents ordres juridiques nationaux.

1.4

D'un point de vue économique également, il constate que le fait que son application varie considérablement d'un État membre à l'autre est susceptible de créer des distorsions dans le marché intérieur et de porter atteinte au bon fonctionnement d'une concurrence saine et loyale.

1.5

Nonobstant certains progrès rapportés et mentionnés aux paragraphes 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 et 4.6, le CESE ne peut manquer de regretter que la Commission n'ait pas saisi cette occasion pour présenter un texte informatif et structuré sur la situation concrète de l'application de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, définir, avec rigueur et précision la nature et les paramètres fondamentaux de la question de l'application du droit et énoncer des propositions d'action bien définies et applicables allant dans le sens de l'amélioration de la situation dans un avenir proche.

1.6

C'est avec déception que le CESE constate que la Commission n'a même pas conclu à l'existence d'un grave déficit dans l'application de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, déficit qu'elle omet de quantifier et de qualifier et dont elle n'énumère pas et n'analyse pas les causes.

1.7

Il constate également à regret que la Commission s'est au contraire limitée à des lieux communs, à l'expression d'une série de points de vues non étayés et ne présentant aucune utilité pratique, et il déplore l'absence inexplicable de l'annonce de nouvelles initiatives, à propos desquelles la Commission n'aborde même pas la question des disponibilités financières nécessaires.

1.8

Même dans les développements positifs d'orientations déjà définies dans des documents de stratégie antérieurs, il est difficile de trouver un cap qui leur conférerait une cohérence Il aurait fallu notamment prendre en considération les résultats positifs de l'application du règlement (CE) no 2006/2004 (1) et du rapport d'application y relatif bien élaboré, dont une lecture simultanée est essentielle pour comprendre la communication.

1.9

Le CESE déplore que la Commission n'ait pas saisi l'occasion pour répondre à la demande insistante de transformer les recommandations relatives aux principes applicables aux organismes responsables du règlement extrajudiciaire des litiges de consommation en directive ou règlement ayant force obligatoire générale.

1.10

Le CESE recommande vivement à la Commission d'aborder à nouveau dans un avenir proche cette question de l'application de l'acquis communautaire en matière de protection du consommateur, dans le cadre plus large cette fois-ci d'un instrument fondé sur une investigation plus complète et sur une consultation de toutes les parties intéressées (stakeholders), du type livre blanc, afin d'en faire un point de départ pour la définition d'une véritable stratégie politique dans ce domaine au niveau communautaire.

2.1

En attirant l'attention sur l'application de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs, la Commission semble placer pour la première fois au centre de ses préoccupations la question de l'efficacité du droit légiféré. Elle démontre qu'elle s'intéresse non seulement au «Law in the book» (droit des livres) mais également au «Law in action» (droit en action) à savoir à la manière dont les dispositions juridiques sont acceptées, interprétées et appliquées par leurs destinataires, notamment par l'administration publique et en particulier, le pouvoir judiciaire, ainsi que par les entreprises et les citoyens en général.

2.2

Cette préoccupation est depuis longtemps au centre de différents avis du CESE qui a attiré l'attention sur ce thème à plusieurs reprises et formulé des recommandations et des suggestions (2) pour une action en la matière, parmi lesquelles il souligne celles contenues dans les avis d'initiative suivants: «La politique des consommateurs après l'élargissement de l'UE» (3), «Comment améliorer la mise en œuvre et l'application de la législation communautaire» (4) et «L'approche proactive de la pratique du droit: un pas en avant vers une meilleure réglementation au niveau de l'UE» (5).

2.3

Il est essentiel dans ce contexte de faire la distinction entre le respect volontaire du droit par ceux auxquels ces règles sont destinées – et qui peuvent être motivés et incités à le respecter par des raisons très diverses –, d'une part, et l'imposition où l'application coercitive du droit, en principe par les tribunaux, en tant qu'organe du pouvoir judiciaire, mais également par d'autres instances administratives ayant un pouvoir de contrainte ou de sanction en matière de respect de la législation, d'autre part.

2.4

D'un point de vue tant social, qu'économique et juridique, les différentes situations décrites sont à appréhender au plan éthique de manière différente et comportent des composantes comportementales différentes, qu'on ne peut manquer de prendre en considération lorsque l'on procède à une évaluation générale du respect et de l'application de n'importe quelle branche du droit, en l'occurrence du droit communautaire de la consommation.

2.5

Le CESE est d'accord avec la Commission lorsqu'elle estime que l'un des objectifs, mais pas le seul, d'une politique des consommateurs est «de créer un environnement dans lequel les consommateurs peuvent acheter des biens et des services sans se préoccuper des frontières». Toutefois, le CESE ne considère pas que cette politique est subsidiaire par rapport à la réalisation du marché intérieur ni que les consommateurs sont de simples instruments pour assurer «le fonctionnement du marché unique». Pour cette raison et contrairement à la Commission, le CESE a déjà fait valoir que si la directive sur les pratiques commerciales déloyales était en effet un «bon exemple» c'était par son illustration de comment «moins bien légiférer» (6), dès lors qu'elle avait conduit à une application chaotique dans la plupart des États membres, et qu'il est au contraire regrettable qu'un tel «exemple» ait été suivi dans les directives récentes sur le crédit à la consommation et le «temps partagé» et soit reproduit dans la proposition de directive sur les «droits des consommateurs».

2.6

C'est dans cette perspective, qui inscrit la définition des droits de consommateurs dans le cadre plus vaste des droits de citoyenneté, que le CESE considère, avec la Commission, que «L’application effective de la réglementation (de l'acquis communautaire en matière de protection des consommateurs) constitue donc une priorité de la politique des consommateurs», dans la mesure où seul le droit effectivement appliqué représente la réalisation des valeurs qui le sous-tendent et le justifient.

3.1

La communication en objet, contrairement à ce que laisse entendre à première vue son titre, se concentre sur l'aspect terminal de l'application du droit communautaire et plus concrètement sur la manière dont les autorités publiques appliquent et font appliquer les législations nationales résultant de la transposition ou de l'intégration du droit communautaire dans leur droit national, et sur le rôle que la Commission peut jouer à ce niveau.

3.2

Il ajoute que la communication ne doit être lue qu'en étroite relation avec le rapport bien élaboré qui a été publié le même jour sur «L'application du règlement (CE) no 2006/2004, relatif à la coopération entre les autorités nationales responsables de l'application de la législation en matière de protection des consommateurs» (7), qui bien qu'il n'ait pas été envoyé au Comité pour avis, doit être considéré comme le point de départ de cette communication car il importe de souligner l'impact positif de l'application et des effets de ce règlement dans les États membres.

3.3

Même à considérer le champ d'application restreint de la communication, le CESE estime que pour poser correctement le cadre de son examen, la Commission aurait dû fournir des données concrètes relatives à la transposition et à l'application de l'acquis communautaire dans les États membres telles que celles que l'on peut trouver dans les rapports annuels sur le contrôle de l'application du droit communautaire (8) et des communications séparées concernant certaines directives (9) où l'on trouve des références à la manière dont elles ont été transposées et appliquées.

3.4

Par ailleurs, la Commission aurait dû procéder à une analyse critique approfondie du fonctionnement de l'acquis et de ses résultats au lieu d'énoncer simplement les mécanismes existants, à la lumière des informations dont elle dispose, notamment de celles collectées par le Groupe d'évaluation des marchés de consommation (10), ou de celles contenues dans le rapport final de la DG santé et consommateurs «Ex-post evaluation of the impact of the Consumer Policy Strategy 2002-2006 on national consumer policy» du 22 décembre 2006 (11), en accord avec les orientations contenues dans sa propre «Communication sur l'amélioration du contrôle de l'application du droit communautaire» (12). D'ailleurs, l'on ne parvient même pas à savoir à la lecture de son document si la Commission estime qu'il existe un déficit d'application de l'acquis communautaire requérant de nouvelles mesures et si oui, quelles mesures elle juge utiles.

3.5

Au contraire, le CESE considère que l'on se trouve face à une application déficiente généralisée de l'acquis communautaire dans les États membres, à laquelle le Comité s'est référé à de multiples reprises et à laquelle ont notamment contribué les causes suivantes:

3.6

À cet égard, le CESE a attiré l'attention à plusieurs reprises l'attention sur le fait que c'est sur le non-respect volontaire, spontané ou induit, des règles de droit, qu'il y a lieu d'insister lorsque l'on parle d'application ou de non-application de l'acquis communautaire.

3.7

Cela signifie que c'est avant tout au niveau d'une meilleure information et formation des consommateurs et des professionnels et de ce qui les motive et les incite à respecter le droit communautaire transposé que la Commission devrait centrer ses efforts, dans le cadre de ses compétences.

3.8

C'est également sur l'information et la formation des autorités publiques nationales, en particulier de celles qui sont investies de responsabilités plus directes dans l'application du droit communautaire dans les États membres que l'action de la Commission devrait porter en priorité. Dans ce domaine, il conviendrait de privilégier l'information et la formation des juges et autres magistrats en général, à qui il revient, en dernière analyse d'interpréter et d'appliquer le droit aux cas concrets, objets de litige.

3.9

Par conséquent, contrairement à la Commission, le CESE ne pense pas que l'information suffise à elle seule à assurer une capacité d'action effective («empowerment») des consommateurs. Au contraire, le CESE a attiré l'attention sur la nécessité de doter les consommateurs de moyens efficaces pour garantir une application effective du droit et une réalisation efficace de leurs droits.

3.10

C'est dans cette optique que le rôle de l'autorégulation, et en particulier, de la corégulation, revêt un intérêt particulier, pour autant que les paramètres de crédibilité des systèmes volontairement adoptés ou négociés entre les parties intéressées soient garantis et sauvegardés afin que ces systèmes bénéficient de la confiance de tous.

3.11

De même, les systèmes de médiation, de conciliation et d'arbitrage, qui complètent le système judiciaire, devraient faire l'objet d'une attention particulière de la part de la Commission et d'un renforcement de leur crédibilité et de leur efficacité. On ne peut dès lors manquer de s'étonner que la Commission, une fois de plus, n'ait pas donné suite à la demande formulée avec insistance par le CESE de transformer les recommandations relatives aux principes applicables aux organismes responsables du règlement extrajudiciaire des litiges de consommation (16), en directives ou règlements ayant force obligatoire générale, situation particulièrement critique lorsqu'en l'absence d'harmonisation, les différentes traditions juridiques des États conduisent à une évolution très différenciée pour ce qui est des moyens alternatifs de résolution des conflits à prévoir.

3.12

Mais c'est dans le domaine du droit procédural civil que, malgré les progrès accomplis à l'initiative de la DG Justice (17), et en particulier en ce qui concerne les procédures prenant en considération les caractéristiques des droits et intérêts collectifs des consommateurs, que l'initiative de la Commission présente la lacune la plus grande. Après plus de vingt ans d'«études» et de «consultations», cette lacune n'a pas été comblée par les livres vert et blanc dans le domaine du non-respect des mesures «antitrust» (18) . Plus grave encore, aucune perspective réelle de volonté politique de progresser ne s'est dégagée avec le récent livre vert sur «les recours collectifs pour les consommateurs» (19), comme l'a mis en évidence l'avis récent du CESE à ce sujet (20).

3.13

Il est par conséquent essentiel que la Commission, en tant que gardienne de l'ordre juridique communautaire, accorde une attention particulière à la manière dont elle envisage l'exercice des pouvoirs discrétionnaires (21), mais pas arbitraires, que lui confère l'article 211 du traité, en matière d'infractions, en particulier, les «mesures d’organisation internes nécessaires à l’exercice effectif et impartial de sa mission, conformément au traité» (22), notamment en ce qui a trait aux critères de priorité, aux mécanismes d'évaluation et d'examen des plaintes, aux instruments spécifiques à la détection officieuse des infractions ainsi qu'aux moyens d'améliorer l'action des tribunaux nationaux et aux autres instruments complémentaires (SOLVIT, FIN-NET, ECC-NET, moyens alternatifs extrajudiciaires).

3.14

À cet égard, et bien qu'il ne s'agisse pas d'un indicateur direct de l'application du droit, les plaintes déposées par les consommateurs constituent un indice important de la perception des destinataires du droit, comme il ressort de la «Deuxième édition du tableau de bord des marchés de consommation» (23). Aussi, salue-t-il l'initiative prise par la Commission à la suite de ses recommandations d'adopter l'approche de la méthode harmonisée en matière de réclamations et de plaintes des consommateurs (24).

4.1

Le CESE constate que, dans la communication, la Commission redéfinit des priorités déjà anciennes et n'avance aucune nouveauté par rapport à ce qu'elle avait déjà établi dans les programme d'actions prioritaires 2005-2010 (25), se limitant à confirmer ce qui est consigné dans la stratégie communautaire en matière de politique des consommateurs de l'Union européenne 2007-2013 (26), sans présenter de mesures innovantes. Cela étant, le CESE ne peut que confirmer ce qu'il a déjà dit dans ses avis antérieurs (27).

4.2

Le CESE se félicite du fait que la Commission semble enfin disposée à utiliser l'article 153 du traité pour de nouvelles initiatives en matière de renforcement des mesures de coopération entre les États membres. Toutefois, elle ne précise pas quelles sont les nouvelles mesures qu'elle prévoit, à part celles qu'elle a déjà engagées et sur lesquelles le CESE s'est prononcé en temps opportun, notamment en ce qui concerne la directive relative à la sécurité générale des produits et au nouveau cadre législatif (NCL) (28) ainsi qu'au système RAPEX, en particulier en ce qui a trait aux jouets (29). La publication hebdomadaire de la liste des produits de consommation dangereux notifiés dans le cadre de ce système mérite en particulier d'être mentionnée à cet égard.

4.3

Quant au réseau CPC, le CESE reprend à son compte le rapport bien élaboré de la Commission qui a été précédemment mentionné, quant aux difficultés relevées et aux conclusions tirées ainsi que les résultats du deuxième groupe d'évaluation des marchés de consommation, en ce qui a trait plus particulièrement à l'application de la législation («enforcement») (30).

4.4

Un aspect à renforcer est celui de la publicité des actions menées à bien par la Commission et les autorités nationales dans le sens du contrôle de l'application du droit transposé par les entités publiques ou privées auxquelles il est destiné, afin de conférer une plus grande visibilité à la politique de protection des consommateurs ainsi qu'en tant que moyen de dissuasion pour prévenir les pratiques lésionnaires et accroître la confiance du consommateur.

4.5

L'initiative qu'il faut saluer est celle qui concerne les nouvelles formes de communication des informations du marché afin de mieux informer les consommateurs pour qu'ils puissent faire un choix responsable. Il serait intéressant que la Commission précise les modalités prévues pour mener à bien cette initiative. De même, l'on est dans l'expectative concernant la base de données annoncée relative aux pratiques commerciales déloyales, espérant seulement qu'elle n'aura pas le même sort que la base données CLAB.

4.6

En revanche, pour ce qui est la proposition de définir des interprétations «standard» de la législation communautaire à l'usage des «autorités nationales chargées de veiller à l'application de la réglementation», le CESE se félicite de l'explication fournie par les représentants de la Commission, dans le cadre des réunions du groupe d'étude, selon laquelle cette initiative n'est destinée qu'aux autorités administratives et non aux autorités judiciaires et ne remet pas en cause la compétence exclusive de la Cour de justice pour statuer dans le cadre du renvoi préjudiciel afin de trancher quant à l'interprétation du droit communautaire.

4.7

Dans le domaine de la coopération internationale avec les pays tiers, la communication a le défaut non seulement de ne pas présenter de données concrètes relatives à ce qui a été fait mais celui également de ne pas définir la stratégie proposée pour l'avenir, notamment en ce qui concerne son extension à d'autres organismes et organisations internationales d'intégration économique régionale. Ainsi le CESE se dit préoccupé par le contrôle inefficace de l'application de l'acquis communautaire concernant les produits en provenance de pays tiers, le manque de visibilité de ce contrôle et la transparence de ses résultats.

4.8

Enfin, le CESE exprime sa préoccupation concernant l'adéquation des moyens financiers dont dispose la Commission pour mener à bonne fin ces actions, compte tenu du budget réduit qui est alloué à la politique des consommateurs, situation susceptible de s'aggraver avec la nouvelle structure fonctionnelle de la Commission, en raison du partage des questions y relatives entre deux directions générales.