19.1.2011   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 18/100

1.1

El Comité acoge favorablemente la iniciativa de la Comisión de dar a conocer, por primera vez, sus preocupaciones sobre la aplicación del acervo comunitario relativo a la defensa del consumidor.

1.2

Observa no obstante que, desde un punto de vista estrictamente jurídico, la aplicación del derecho comunitario relativo a los derechos de los consumidores no difiere en lo esencial de la aplicación del derecho comunitario en general, y, en este sentido, se remite a sus diferentes dictámenes en la materia.

1.3

Reconoce sin embargo que, desde un punto de vista social, la situación desventajosa en que se encuentran los consumidores en general en la relación de consumo, y que los convierte en la «parte débil» de una relación jurídica por naturaleza desequilibrada, justifica una atención particular al modo en que se contempla su aplicación en los diversos ordenamientos jurídicos nacionales.

1.4

Asimismo, desde un punto de vista económico, observa que las diferencias notables en su aplicación en los distintos Estados miembros puede crear distorsiones en el mercado interior y perturbar el buen funcionamiento de la competencia, que ha de ser sana y leal.

1.5

A pesar de algunos avances, señalados en los puntos 2.1, 3.14, 4.2, 4.3, 4.4, 4.5 y 4.6, el CESE no puede sino lamentar que la Comisión haya desperdiciado esta oportunidad de presentar un texto informativo y estructurado sobre la situación concreta de la aplicación del acervo comunitario en materia de protección de los consumidores, de definir con rigor y precisión la naturaleza y los parámetros fundamentales de la problemática de la aplicación del derecho y de progresar con la formulación de propuestas de actuación bien definidas y viables en el sentido de mejorar la situación en un futuro próximo.

1.6

El CESE lamenta que la Comisión no haya sacado como conclusión que existe un grave déficit en la aplicación del acervo comunitario en materia de defensa de los consumidores, que queda así sin cuantificar y cualificar, y cuyas causas no enumera ni analiza.

1.7

El CESE expresa su decepción por el hecho de que la Comisión se haya limitado en cambio a un discurso trillado a base de lugares comunes, cuya oportunidad política no está a la altura de las circunstancias, a la formulación de una serie de opiniones no documentadas de escasa utilidad práctica y a la inexplicable ausencia de un anuncio de nuevas iniciativas, para cuya realización la Comisión ni siquiera cuestiona además las necesarias disponibilidades financieras.

1.8

Incluso en los casos en que se han desarrollado positivamente orientaciones ya definidas en anteriores documentos estratégicos, falta una línea directriz que les confiera coherencia. Habría sido importante, en particular, tener en cuenta los resultados positivos de la aplicación del Reglamento (CE) no 2006/2004 (1) y del Informe, correctamente elaborado sobre su aplicación, cuya lectura simultánea es esencial para comprender la Comunicación.

1.9

El CESE lamenta que la Comisión no haya aprovechado esta ocasión para responder a la petición formulada en repetidas ocasiones de transformar las recomendaciones relativas a los principios aplicables a los organismos responsables de la resolución extrajudicial de litigios relacionados con el consumo en directivas o reglamentos vinculantes en general.

1.10

El CESE recomienda encarecidamente a la Comisión que en un futuro próximo vuelva a abordar este asunto de la aplicación del acervo comunitario en materia de defensa de los consumidores, pero en el marco más amplio de un instrumento que se base en una investigación y consulta amplias de todos las partes interesadas (stakeholders), a semejanza de los Libros Blancos, que permita definir detalladamente una auténtica estrategia política en este ámbito a nivel comunitario.

2.1

Al llamar la atención sobre la aplicación del acervo comunitario en materia de protección de los consumidores, la Comisión parece poner por primera vez en el centro de sus preocupaciones la cuestión de la eficacia de la legislación, y tiene razón porque demuestra que además de la law in the book (las leyes escritas), se interesa también por la law in action, es decir, por la manera en que los destinatarios aceptan, interpretan y aplican las normas jurídicas, principalmente la administración pública –y en particular el poder judicial–, las empresas y los ciudadanos en general.

2.2

Desde hace mucho tiempo esta preocupación ha sido un elemento central de varios dictámenes del CESE, que ha llamado en repetidas ocasiones la atención sobre su importancia y ha formulado recomendaciones y sugerencias al respecto (2) de las cuales cabe señalar las que figuran en sus dictámenes de iniciativa «La política de los consumidores tras la ampliación de la Unión Europea» (3), «Mejorar la aplicación de la legislación comunitaria» (4) y «El planteamiento proactivo del Derecho: un paso más hacia una mejor legislación a nivel de la UE» (5).

2.3

En este contexto es esencial distinguir entre el acatamiento o cumplimiento voluntario de la ley por parte de los destinatarios de las normas –cuya motivación e incentivos pueden ser, desde un punto de vista sociológico, muy diversos– y la imposición o aplicación coercitiva de la ley, en principio por los tribunales como órgano del poder judicial, pero también por otras instancias administrativas con competencias para hacer cumplir las normas jurídicas o sancionar su incumplimiento.

2.4

Desde un punto de vista social, económico y jurídico, las diversas situaciones descritas merecen una valoración ética diversa y tienen componentes del comportamiento variables que es preciso tener en cuenta al evaluar en general el cumplimiento y la aplicación de cualquier rama del derecho, en este caso de la legislación comunitaria sobre el consumo.

2.5

El CESE está de acuerdo con la Comisión en que uno de los objetivos –no el único– de una política de los consumidores será «crear un entorno en el que los consumidores puedan adquirir productos y servicios sin tener en cuenta las fronteras nacionales»; no obstante, el CESE no considera que la política relativa a los consumidores sea algo secundario en la realización del mercado interior ni los consumidores meros instrumentos para el «funcionamiento del mercado único». Por esta razón, y al contrario que la Comisión, el CESE considera que la Directiva sobre prácticas comerciales desleales constituye un «buen ejemplo», pero precisamente de lo que significa «legislar peor» (6), ya que ha llevado a una aplicación caótica en la mayoría de los Estados miembros, teniendo que lamentar además que ese «ejemplo» haya servido como tal en las recientes directivas sobre créditos al consumo y time-share y persista en la propuesta de Directiva denominada de los «derechos de los consumidores».

2.6

Es desde esta perspectiva –que enmarca la definición de los derechos de los consumidores en el contexto más amplio de los derechos de los ciudadanos– desde la que el CESE entiende, al igual que la Comisión, que la aplicación efectiva (del acervo comunitario relativo a la defensa del consumidor) es una prioridad de la política relativa a los consumidores, en la medida en que sólo el Derecho aplicado de manera efectiva representa la realización de sus valores subyacentes y lo justifican.

3.1

La Comunicación, contra lo que a primera vista parece deducirse de su título, se centra en el aspecto final de la aplicación del derecho comunitario, y más concretamente en la manera en que las autoridades públicas cumplen y hacen cumplir las normas nacionales resultantes de la transposición o de la integración del derecho comunitario, así como en el papel que la Comisión puede desempeñar al respecto.

3.2

Además, la Comunicación ha de leerse en estrecha relación con el bien elaborado informe publicado el mismo día sobre «la aplicación del Reglamento (CE) no 2006/2004 (…) sobre la cooperación entre las autoridades nacionales encargadas de la aplicación de la legislación de protección de los consumidores» (7), cuya base de partida debe ser tenida en cuenta a pesar de que no fue objeto de consulta al Comité. Es importante destacar el impacto positivo de la aplicación y los efectos de este Reglamento en los Estados miembros.

3.3

Incluso considerando el restringido ámbito de la Comunicación, el CESE entiende que, para enmarcarla correctamente, la Comisión debería haber suministrado datos concretos sobre la transposición y la aplicación del acervo comunitario en los Estados miembros, como los que figuran en los Informes anuales sobre el control de la aplicación del derecho comunitario (8) y en otras Comunicaciones relativas a determinadas directivas (9) donde se encuentran referencias sobre la manera en que se ha procedido a su transposición y aplicación.

3.4

Por otra parte, en lugar de enunciar simplemente los mecanismos existentes en el acervo comunitario, la Comisión debería haber procedido a un análisis crítico detallado de su funcionamiento y de sus resultados a la luz de la información de que dispone, principalmente la contenida en el cuadro de indicadores de los mercados de consumo (10) y en el Informe final de la DG Salud y Consumidores «Ex-post Evaluation of the Impact of the Consumer Policy Strategy 2002-2006 on National Consumer Policy» (Evaluación ex-post del impacto de la estrategia 2002-2006 en materia de política de los consumidores en las políticas nacionales relativas a los consumidores), de 22 de diciembre de 2006 (11), siguiendo las orientaciones señaladas en su propia «Comunicación sobre la mejora del control de la aplicación del derecho comunitario» (12). Además, a través de su texto ni siquiera se logra comprender si la Comisión entiende que existe un déficit de aplicación del acervo comunitario que exige nuevas medidas y, aún menos, cuáles son estas medidas.

3.5

En cambio, el CESE considera que el acervo comunitario se aplica en general de manera deficiente en los Estados miembros, hecho al que ya se ha referido en repetidas ocasiones y al que contribuyen principalmente las siguientes causas:

3.6

En este ámbito, el CESE ha llamado repetidamente la atención para que se haga hincapié en el cumplimiento voluntario y en el acatamiento, espontáneo o inducido, de las normas de Derecho cuando se habla de la aplicación o inaplicación del acervo comunitario.

3.7

Esto significa que la Comisión debería centrar sus esfuerzos e iniciativas –dentro del ámbito de sus competencias– principalmente en la mejora de la información y la formación de consumidores y profesionales y de su motivación y estimulación para el cumplimiento del derecho comunitario transpuesto.

3.8

Sería también a nivel de la información y la formación de las autoridades públicas nacionales, en particular de las que tienen responsabilidades más directas en la aplicación del derecho comunitario en los Estados miembros, donde la acción de la Comisión debería producirse de manera prioritaria. En este ámbito se tendría que privilegiar la información y la formación de los jueces y de otros magistrados en general, a quienes compete en última instancia la interpretación y la aplicación del derecho en los casos concretos objeto de litigio.

3.9

No obstante, el CESE, a diferencia de la Comisión, no entiende que una simple información sea suficiente para una capacitación (empowerment) efectiva de los consumidores. Bien al contrario, el CESE llama la atención sobre la necesidad de dotar a los consumidores de medios e instrumentos eficaces para garantizar la aplicación efectiva del Derecho y el ejercicio eficiente de sus derechos.

3.10

Es así como el papel de la autorregulación y en especial de la corregulación adquiere una relevancia particular, dado que se garantizan y salvaguardan los parámetros de credibilidad de los sistemas voluntariamente asumidos o negociados entre las partes interesadas, para que merezcan la confianza de todos.

3.11

También los sistemas de mediación, conciliación y arbitraje, complementarios del sistema judicial, deben ser objeto de una atención especial por parte de la Comisión y de un fortalecimiento de su credibilidad y eficacia; en este sentido, es extraño que la Comisión, también esta vez, haya hecho caso omiso de la insistente petición formulada por el CESE en el sentido de transformar las recomendaciones relativas a los principios aplicables a los organismos responsables de la resolución extrajudicial de litigios de consumo (16) en directivas o reglamentos vinculantes en general, situación especialmente delicada en la medida en que, ante la falta de armonización, las diferentes tradiciones jurídicas de los Estados llevan a una evolución muy diferenciada en la previsión de medios alternativos de resolución de conflictos.

3.12

Pero es en el ámbito del derecho procesal civil en el que, a pesar de los avances registrados gracias a iniciativas de la DG Justicia (17), y en lo que se refiere en especial a procedimientos que tengan en cuenta las especificidades de los derechos e intereses esencialmente colectivos de los consumidores, se observa la mayor laguna en la iniciativa de la Comisión, que, después de más de 20 años de «estudios» y «consultas», no ha sido subsanada por los Libros Verde y Blanco en el ámbito del incumplimiento de las medidas «antitrust» (18). Tampoco se abrieron perspectivas reales de voluntad política de seguir avanzando con el reciente Libro Verde sobre recursos colectivos de los consumidores (19), como ha puesto bien en evidencia el reciente dictamen del CESE (20).

3.13

Era por ello esencial que la Comisión, como guardiana del ordenamiento jurídico comunitario, diese una especial relevancia a la forma en que aborda el ejercicio de sus facultades discrecionales (21), que no arbitrarias, que le confiere el artículo 211 del Tratado, en materia de infracciones, en particular, «las medidas de organización internas necesarias para el ejercicio efectivo e imparcial de su misión, con arreglo al Tratado» (22), a saber, los criterios de prioridad, los mecanismos de evaluación y ponderación de las reclamaciones, los instrumentos propios para la detección oficiosa de infracciones, los medios para mejorar la acción de los tribunales nacionales y de otros instrumentos complementarios (Solvit, FIN-NET, ECC-NET, medios alternativos y extrajudiciales).

3.14

En este sentido, y aunque no se trate de un indicador directo de aplicación del Derecho, las reclamaciones presentadas por los consumidores representan un índice importante de la percepción de los destinatarios del Derecho, como pone bien en evidencia la «Segunda edición del cuadro de indicadores de los mercados de consumo» (23); por eso cabe celebrar la iniciativa de la Comisión de haber optado, en su seguimiento y recomendación, por una metodología armonizada para clasificar y notificar las reclamaciones y consultas de los consumidores (24).

4.1

El CESE observa que en su Comunicación la Comisión vuelve a establecer prioridades ya antiguas, sin presentar novedades en relación con lo que había definido en los programas de acción prioritaria 2005-2010 (25) y limitándose a confirmar lo señalado en la Estrategia comunitaria en materia de política de los consumidores 2007-2013 (26), sin presentar medidas innovadoras. En este sentido, el CESE no puede sino limitarse a confirmar lo que ha señalado en sus dictámenes anteriores (27).

4.2

El CESE celebra el hecho de que la Comisión parece por fin dispuesta a utilizar el artículo 153 del Tratado para nuevas iniciativas de refuerzo de las medidas de cooperación entre los Estados miembros. Sin embargo, no identifica las nuevas iniciativas que prevé aparte de las ya iniciadas que han sido oportunamente comentadas por el CESE, en particular en lo que se refiere a la Directiva relativa a la seguridad general de los productos, al nuevo marco normativo (NMN) (28) y al sistema RAPEX, en particular, en lo referente a los juguetes (29); no obstante, cabe mencionar de manera especial la publicación semanal de la lista de productos de consumo peligrosos en el marco del sistema RAPEX.

4.3

En cuanto a la red CPC, la posición del CESE se refleja en el Informe de la Comisión arriba señalado, cuya correcta elaboración no se ha visto exenta de dificultades, y en sus conclusiones, así como en los resultados de la Segunda edición del cuadro de indicadores de los mercados de consumo, en particular en lo referente a la aplicación (enforcement) (30).

4.4

Un aspecto que deberá reforzarse es el de la publicidad de las acciones llevadas a cabo por la Comisión y por las autoridades nacionales en el sentido de la fiscalización, por parte de los entes públicos o privados correspondientes, del cumplimiento del Derecho transpuesto al objeto de conferir una mayor visibilidad a la política de protección de los consumidores y como medio de disuasión contra prácticas lesivas y para transmitir al consumidor una mayor sensación de seguridad.

4.5

Una iniciativa que cabe celebrar es la relativa a las nuevas formas de comunicar las informaciones del mercado para informar mejor a los consumidores, que así podrán tomar decisiones responsables; sería interesante que la Comisión aclarase el modo de llevar a cabo esta iniciativa; asimismo, se aguarda con expectación la anunciada base de datos relativa a las prácticas comerciales desleales, esperando que esta vez no suceda lo mismo que con la base CLAB.

4.6

En cuanto a la propuesta de definir interpretaciones «estándar» de la legislación comunitaria para uso de las «autoridades nacionales competentes», el CESE celebra la explicación dada por los representantes de la Comisión en las reuniones del Grupo de estudio de que tal iniciativa se dirige únicamente a las autoridades administrativas pero no a las judiciales, y no pone en entredicho la competencia exclusiva del Tribunal de Justicia en el marco del procedimiento prejudicial para fijar la interpretación del derecho comunitario.

4.7

En el ámbito de la cooperación internacional con terceros Estados, la Comunicación no presenta datos concretos sobre lo que ya se ha realizado ni señala la estrategia que se propone para el futuro, en particular su ampliación a otros organismos y organizaciones internacionales de integración económica regional. Por consiguiente, el CESE manifiesta su preocupación en lo que se refiere a una fiscalización eficiente del cumplimiento del acervo comunitario por parte de los productos procedentes de terceros países, a la falta de visibilidad de esta fiscalización y a la transparencia de sus resultados.

4.8

Por último, el CESE manifiesta su preocupación en lo que se refiere a los medios financieros de que dispone la Comisión para llevar a cabo estas acciones, habida cuenta del escaso presupuesto disponible para la política de defensa de los consumidores, que tal vez resulte menoscabado en la nueva estructura funcional de la Comisión, que reparte estos asuntos en dos Direcciones Generales.