16.12.2009   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 306/56

1.1

L’énergie nucléaire fait aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt pour des raisons économiques, de diversifications des sources d’approvisionnement et de réduction des émissions de gaz à effet de serre.

1.2

Une sûreté de haut niveau accompagnée d’une transparence exemplaire sont les conditions de l'existence et du développement du nucléaire.

1.3

Dans ce contexte, le Comité accueille favorablement la directive estimant qu’elle présente un intérêt technique et stratégique important pour la sécurité des populations, des travailleurs du nucléaire et de l’environnement, tout en laissant le libre choix aux États membres de recourir ou non à ce type d’énergie.

1.4

Le CESE est sensible au fait que le nucléaire va se développer également hors des frontières de l’Union européenne, parfois dans des États qui n’ont pas une culture technologique et de gestion des risques aussi poussée qu’au sein des États membres. Eu égard à cette situation, le Comité souhaite que l’UE joue un rôle moteur et soit en capacité de proposition en matière de sûreté nucléaire, au-delà de son territoire, à l’image de ce qu’elle réalise sur le «paquet climat».

1.5

La sûreté nucléaire doit être un «bien public mondial», en raison du fait qu’un accident nucléaire peut avoir des conséquences sur les populations et l’environnement bien au-delà de l’État où il aurait lieu. À cet effet, en rendant obligatoire sur son territoire le respect des principes fondamentaux de sûreté que l’ensemble des États a approuvé au sein de l’AIEA, ce qui est l’objet de la directive, l'Union se met en situation d’exporter «son modèle de sûreté» au-delà de ses frontières.

1.6

Le Comité considère que l’approche qui consiste à obliger les États membres à mettre en place des autorités nationales de sûreté parfaitement indépendantes, à conférer la responsabilité de la sûreté aux seuls titulaires des autorisations d’exploiter et à assurer la transparence de l’information sur ces questions, est la meilleure, et souhaite par conséquent que cet aspect de la directive soit maintenu et que l’approche reste toujours celle d’un très haut niveau de responsabilité.

1.7

Le CESE est très sensible à la question de l’acquisition, du maintien et du développement des compétences au sein des États membres, en particulier dans ceux qui n’ont que peu ou pas d’expérience en matière d’énergie nucléaire. Ces États membres doivent faire face à cette question sans tarder, notamment en développant les filières de formation nécessaires. Par ailleurs, le CESE suggère qu’une certification européenne de la compétence pour l’exploitation nucléaire soit envisagée et que les formations concernent tant la gestion technique que sanitaire des conséquences d’accidents nucléaires.

1.8

Le Comité souligne que la sûreté est aussi une question de culture industrielle et de comportements et ne peut se résumer à l’élaboration de règles et de contraintes d’exploitation.

2.1

L’industrie nucléaire s’est fortement développée dans l’Union au lendemain de la crise de 1973 et la nécessité d’harmoniser les pratiques de sûreté est très vite apparue.

2.2

La résolution du Conseil du 22 juillet 1975 relative aux problèmes technologiques de sûreté nucléaire (1) a reconnu à la Commission un rôle de catalyseur des initiatives prises sur le plan international en matière de sûreté nucléaire.

2.3

Une deuxième résolution a été adoptée par le Conseil en 1992 (2) invitant les États membres à poursuivre et à intensifier leurs efforts en faveur d'une harmonisation des questions de sûreté. Dans son arrêt C-29/99 du 10 décembre 2002, la Cour de justice européenne a confirmé la compétence de la Communauté à légiférer dans le domaine de la sûreté nucléaire.

2.4

Le 30 janvier 2003, en application de l'article 31 du traité Euratom, la Commission a proposé une directive sur la sûreté des installations nucléaires (3), directive sur laquelle le Comité avait émis un avis (4).

2.5

Faute de majorité, le Conseil n'a pas adopté cette directive mais la concertation s'est poursuivie notamment par la création en 2004 du «groupe de sûreté nucléaire».

2.6

La Commission entend relancer et approfondir aujourd’hui la mise en place d'un cadre communautaire sur la sûreté nucléaire.

3.1

L’objectif général de la proposition est d’établir, maintenir et améliorer continuellement la sûreté nucléaire dans la Communauté et de renforcer le rôle des organismes de réglementation. Son champ d’application englobe la conception, le choix du site, la construction, l’entretien, l’exploitation et le déclassement des installations nucléaires, activités pour lesquelles il y a lieu de prendre en considération la sûreté conformément au cadre législatif et règlementaire de l’État membre concerné. Le droit de chaque État membre de recourir ou non à l’énergie nucléaire dans son bouquet énergétique est reconnu et parfaitement respecté.

3.2

L'approche de la directive sur la sûreté nucléaire consiste à inscrire dans une règlementation communautaire une série de principes de sûreté inclus dans la Convention de l'AIEA à laquelle tous les États membres adhèrent et complétés par des exigences additionnelles de sûreté applicables aux nouveaux réacteurs nucléaires.

3.3

Il s'agit donc de rendre contraignants des principes de sûreté internationalement reconnus (AIEA, CSN, WENRA, …) qui relèvent aujourd’hui d'une application volontaire.

4.1

L'énergie provenant de la fission nucléaire représente actuellement dans l’Union européenne de l’ordre de 14,6 % de l’énergie primaire consommée et de 31 % de la production d’électricité. Elle constitue pour les États membres qui y ont recours (quinze (5) sur vingt-sept), la source d’énergie au prix le plus stable et l'une des moins productrices de CO2. Mais son utilisation donne lieu à controverse dans certains pays qui y ont recours et davantage dans les États membres qui ne l’ont pas retenue dans leur bouquet énergétique, par crainte, notamment, de pollutions radioactives liées à d’éventuelles défaillances et à la gestion des déchets nucléaires.

4.2

Conformément aux perspectives contenues dans l’avis du Comité sur «Les enjeux du nucléaire pour la production d’électricité» (6), l’énergie nucléaire fait aujourd’hui l’objet d’un regain d’intérêt en raison de son intérêt économique et pour la réduction des émissions de gaz à effet de serre (politiques de sauvegarde du climat). Au sein de l’UE, certains des États membres qui avaient décidé de renoncer à l’énergie nucléaire reviennent actuellement sur leurs décisions.

4.3

Cette relance du nucléaire, pour être acceptée par les citoyens, implique que le plus haut niveau de sûreté possible soit assuré.

4.4

Cette relance «planétaire» pose de façon nouvelle les questions de sûreté nucléaire en particulier pour son organisation et pour son contrôle. La sûreté nucléaire doit être «un bien public mondial». Ce faisant, la réponse se doit d’être «mondialisée» car le risque nucléaire n’est pas cantonné à l’intérieur des frontières des États qui utilisent cette technologie.

4.5

Pour avancer vers cet objectif, l’Union européenne peut jouer un rôle central eu égard à la nucléarisation de son territoire et à son savoir-faire industriel. L’Union européenne peut donner un exemple, comme elle le fait pour le climat, en commençant à unifier en interne ses propres règles et organisations de sûreté, en identifiant et en surmontant les obstacles pour atteindre un tel but.

4.6

Dans ce contexte la directive présentée par la Commission arrive au moment opportun. Le Comité économique et social européen l’accueille favorablement et estime qu'elle présente un intérêt technique et stratégique important pour la sécurité des populations, des travailleurs du nucléaire et de l’environnement, dans les États membres ayant opté pour l’énergie nucléaire, et tout autant dans ceux qui ont refusé ce choix.

4.6.1

Le Comité approuve la nouvelle approche de la Commission qui, pour obtenir un plus large consensus, consiste à rendre pleinement responsable les États membres et leur organisme national de régulation. Il existe en effet des histoires, des organisations, des pratiques différentes entre le États membres et l’approche consistant essentiellement à leur imposer de respecter des règles communes élaborées au sein de l’AIEA, de mettre en place des organismes de réglementation authentiquement indépendants et à rendre totalement responsables les titulaires d’autorisations sans possibilités de déléguer cette responsabilité, est certainement la plus acceptable aujourd’hui par l’ensemble des parties et celle qui garantit le mieux la sûreté des installations.

4.6.2

Le Comité estime également que cette directive constitue une étape dans le processus d'amélioration de la sûreté. Une réflexion soutenue et continue devra être conduite afin d’appréhender et de prendre en compte les inflexions, les ajouts ou les modifications qui se justifieraient eu égard à d’éventuelles évolutions des contextes, des techniques et des conceptions organisationnelles.

4.6.3

Le Comité se félicite que le document sous examen, tant dans ses «Principales dispositions» que dans son article 5, apporte une attention toute particulière à la transparence et à la fiabilité de l'information des populations dans le cadre des processus décisionnels. En ce sens, la Convention d’Aarhus (7) sur l’accès à l’information, la participation du public au processus décisionnel et l’accès à la justice en matière d’environnement peut constituer une référence pour les acteurs de la société civile.

4.6.4

Au-delà de ce qui précède et du contenu du projet de directive, il conviendra de prendre en compte et d’intérioriser le fait que la sûreté n’est pas seulement l’addition rigoureuse de règles techniques et industrielles. Elle relève aussi d’une culture, d'un ensemble de pratiques qui placent la sûreté au centre des préoccupations, et pousse, au-delà de l’indispensable respect des procédures, à rechercher continuellement à faire progresser la sûreté et à identifier les facteurs internes comme externes qui pourraient la compromettre. Cette culture ne se construit pas en un jour et elle concerne autant les industriels, les exploitants, les contrôleurs que les responsables politiques, pour trouver toute son efficience.

4.7

Le développement de la sûreté peut se heurter à une limitation des compétences dans les technologies électronucléaires, dues notamment à une insuffisance d’expérience et de savoir-faire, ainsi qu'à un environnement scientifique et technologique peu adapté. Des efforts importants de formation devront donc être accomplis (8). Des transferts intra-européens de connaissances théoriques et pratiques pourraient être opérés et des mesures d’appui mises en place afin de mieux répondre, notamment, aux exigences définies aux articles 4,7 et 9 en matière de formation et de ressources humaines. Une certification européenne des formations, des qualifications et des compétences pour l’exploitation et la sûreté nucléaire doit être recherchée.

4.8

Le Forum européen sur l'énergie nucléaire mis en place par la Commission et soutenu par le Conseil de mars 2007, réunit de hauts représentants des pouvoirs publics, des membres du Parlement européen, des représentants du Comité économique et social européen, des représentants des producteurs d'électricité, du secteur nucléaire, des consommateurs, du secteur financier et de la société civile. Il est à la fois un lieu d’expertise et de débat sur les possibilités et les risques de l'énergie nucléaire. Il a émis en janvier 2009 un certain nombre de suggestions et de commentaires (9) sur le projet de directive et le Comité considère que tant pour leur qualité que pour leur importance du point de vue de l’acceptabilité par les citoyens et leurs représentants, il convient de s’en inspirer.

5.3.1

Définition (1) «installation nucléaire»: le Comité suggère d’ajouter les «déchets radioactifs» après combustibles usés.

5.3.2

Définition (8) «organisme de réglementation»: le Comité incite la Commission à reprendre strictement la définition du Glossaire de sûreté édité en 2007: «Autorité ou réseau d’autorités que le gouvernement d’un État a investie(s) de pouvoirs juridiques pour diriger le processus de réglementation, y compris pour délivrer les autorisations, et donc pour réglementer la sûreté nucléaire, la sûreté radiologique, la sûreté des déchets radioactifs et la sûreté du transport».

5.3.3

Définition (10) «réacteurs électronucléaires nouveaux»: le Comité préfère la référence à la construction des installations postérieurement à la mise en œuvre de la directive. Les évolutions qui interviennent au début de la construction peuvent être prises en compte par le titulaire de l’autorisation. En revanche, tout changement intervenant après la construction sera plus difficile à mettre en œuvre si l’installation n’est pas étudiée et construite pour. Certaines situations particulières de centrales dont la construction a été arrêtée et doit être reprise conduisent le Comité à proposer la rédaction suivante: « réacteurs électronucléaires nouveaux », « les réacteurs électronucléaires dont la construction est autorisée (ou dont la construction est reprise après un laps de temps d’arrêt d’au moins 5 ans) postérieurement à l'entrée en vigueur de la directive ».

5.4.1

Le Comité suggère que cet article soit rédigé en précisant d’abord le cadre qui est l’aspect général de la sûreté et ensuite la responsabilité qui concerne sa mise en œuvre. Il suggère d'intégrer dans cet article la possibilité de retrait des autorisations en cas de manquements car cela fait partie du cadre général, renforce l’autorité de l’organisme réglementaire. Par voie de conséquence, l'article 8 n'a plus lieu d'être. Le Comité rappelle que la Commission a le pouvoir de vérifier la qualité de la transposition de la directive et la possibilité si besoin était de lancer une procédure d’infraction à l’encontre d’un Etat membre qui n’aurait pas respecté les principes de la directive.

5.4.2

L’article 3 deviendra alors:

5.5.1

Pour l’indépendance de l’organisme de réglementation à laquelle le Comité est très attaché, il préfère rédiger ainsi: «Les États membres garantissent que l'organisme de réglementation, dont l’objectif est exclusivement la sûreté, est effectivement indépendant de tous les organismes qui ont pour mission de promouvoir ou d'exploiter des installations nucléaires. Il doit être libre de toute influence pouvant affecter ses activités de réglementation». La mention des organismes «qui démontrent les bénéfices sociétaux» est redondante vis-à-vis de l’idée de promotion du nucléaire et si on maintient cette indication il faut tout aussi bien mentionner l’indépendance vis-à-vis des organismes qui militent contre le recours au nucléaire.

6.1

L’objectif de l’Annexe à la directive est de:

6.2

Elle comporte six principes:

6.2.1

Les États membres doivent garantir que la que la responsabilité de la sûreté est assumée par le titulaire de l’autorisation;

6.2.2

La responsabilité et la gestion de la sûreté doivent être identifiées au plus haut niveau de l’entreprise;

6.2.3

L’évaluation de la sûreté doit intervenir depuis le début de la construction d’une installation et tout au long de son cycle de vie;

6.2.4

Les États membres s’assurent que les installations nucléaires sont optimisées pour répondre au niveau de sûreté maximal pouvant raisonnablement être atteint;

6.2.5

Les États membres s’assurent que tous les efforts sont mis en oeuvre pour prévenir et atténuer les incidents et accidents nucléaires.

6.2.6

Les États membres, sans exception, s’assurent que les dispositions sont prises en matière de capacité de réaction et de réponse à l’urgence pour les accidents nucléaires conformément à la directive 96/29.