28.6.2005   

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Journal officiel de l'Union européenne

C 157/99

1.1

La recherche d'une meilleure efficacité de l'aide au développement, en réduisant les coûts de transaction, a poussé la communauté des donateurs à fournir un effort constant d'adaptation qui s'est reflété dans les positions du Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (CAD de l'OCDE), organe qui regroupe les donateurs et entend harmoniser leurs politiques.

1.2

Sur la base d'une expérience vieille de plusieurs décennies, chacun reconnaît clairement que la pratique consistant à lier directement ou indirectement l'aide à l'acquisition de biens ou de services du donateur non seulement est incompatible avec les objectifs poursuivis par l'aide au développement mais réduit son efficacité. Le fait que l'achat de biens et de services doit avoir lieu auprès des entreprises publiques ou privées du pays donateur, en l'absence de toute concurrence, engendre un coût supplémentaire et favorise en outre la corruption. Ce type de pratiques engendre toute une série de distorsions sur le marché intérieur et va à l'encontre des normes de l'UE applicables en matière de concurrence, qui se fondent sur les principes d'égalité de traitement et de non-discrimination.

1.3

C'est pourquoi cette réflexion a été au cœur des préoccupations des pays donateurs ces dernières années et a trouvé sa concrétisation en mars 2001 quand le Comité d'aide au développement de l'Organisation de coopération et de développement économiques (CAD de l'OCDE) a adopté une «Recommandation sur le déliement de l'aide publique au développement aux pays les moins avancés», qui constitue depuis lors une référence obligée en la matière. La logique qui sous-tend la recommandation du CAD vise à réduire les coûts de transaction de l'aide de 15 à 30 %. Selon les chiffres de la Banque mondiale, le déliement total de l'aide pourrait permettre de réduire les coûts de transaction de 25 %.

1.4

Dans le domaine communautaire, cette approche s'est vu concrétisée en mars 2002 lors du Conseil «Affaires générales», qui s'est tenu parallèlement au Conseil européen de Barcelone, en préparation à la conférence internationale sur le financement du développement, organisée à Monterrey. Le Conseil «Affaires générale»s a déclaré que l'UE avait décidé d'appliquer la recommandation du CAD sur le déliement de l'aide pour les pays les moins avancés tout en maintenant le système existant des prix préférentiels du cadre UE-AC. Le Conseil et ultérieurement le Parlement (Rapport sur la Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen intitulée «Le déliement: renforcer l'efficacité de l'aide» COM(2002) 639 — 2002/2284 (INI)) A5-0190/2003) ont pris position en faveur du déliement sur la base de trois critères à observer: intégration régionale et interrégionale, développement des institutions et des capacités des pays bénéficiaires et suppression des distorsions de concurrence entre pays donateurs et pays bénéficiaires. S'y ajoute le principe de réciprocité et de coopération avec des organisations internationales.

1.5

Cette prise de position a été développée dans des communications ultérieures des organes communautaires, citées dans la proposition de règlement à l'examen. Il reste à établir et à concrétiser davantage les conditions d'accès aux divers instruments d'aide extérieure de la Communauté et c'est ce qu'entend faire la présente proposition.

1.6

Étant donné la nature juridique encore bien distincte des instruments au titre du Fonds européen de développement (FED) et de ceux au titre du budget communautaire, il paraît logique d'établir deux processus parallèles. La récente communication de la Commission intitulé «Construire notre avenir commun — Défis politiques et moyens budgétaires de l'Union élargie 2007-2013» (1) met en place le cadre dans lequel la présente proposition de règlement vient s'insérer. Il ne faut cependant pas oublier que le processus de budgétisation du FED aura des conséquences à l'avenir si celui-ci est intégré dans le budget communautaire. Mais en tout état de cause, la présente proposition de règlement ne s'applique que dans le cadre des instruments qui font partie du budget communautaire. Une fois que le FED aura été inclus dans le budget communautaire, il sera lui-aussi soumis au règlement examiné dans le présent avis (2).

1.7

La proposition de règlement sur l'accès à l'aide extérieure de la Communauté paraît donc pertinente et trouver sa justification, tant pour les motifs précédemment exprimés sur les engagements des institutions communautaires qu'en vertu des critères de subsidiarité et de proportionnalité auxquels il est fait référence dans l'exposé des motifs de la proposition de règlement.

2.1

Le CESE n'émet aucune objection à cet égard et estime que le champ d'application du règlement est correct, étant entendu que certains instruments comme l'aide budgétaire sortent clairement de ce champ d'application. La liste proposée à l'annexe I paraît appropriée.

2.2

Le CESE partage le point de vue exprimé dans le règlement sur le fait que celui-ci doit être interprété sur la base des termes du règlement financier et des autres instruments applicables au budget général des Communautés européennes.

2.3

Il paraît logique d'établir des catégories distinctes en fonction des divers instruments. Il paraît également judicieux d'avoir des instruments géographiques spécifiques, qui ont notamment pour objet de renforcer la capacité et l'intégration régionales. Étant donné la tradition qui a prévalu pendant des dizaines d'années en matière d'aides conditionnelles, avec les inerties qui en ont découlé, le CESE aimerait insister sur la nécessité d'encourager la participation des personnes physiques et morales des pays en développement ou en transition qui figurent sur les listes du CAD de l'OCDE. L'application du principe de déliement et d'ouverture des marchés publics doit se révéler bénéfique pour les pays percevant l'aide communautaire.

2.4

Le CESE est favorable, pour rester cohérent avec l'article précédent, à toute clarification en relation avec les fournitures acquises et les règles d'origine. Le CESE aimerait insister sur la nécessité de se montrer très exigeant sur le respect des normes et de l'ensemble de la réglementation sur le travail, l'environnement et les droits humains qui a été adoptée au niveau international, et il s'est d'ailleurs déjà exprimé en ce sens par le passé (3). Le déliement de l'aide et l'ouverture des marchés devront être compatibles avec le respect de normes élevées en matière de protection sociale et environnementale.

2.5

Le CESE est fermement convaincu du bien-fondé de l'approche choisie dans cet article, à savoir la valorisation non seulement de la réciprocité officielle mais aussi de la réciprocité réelle. Cette prudence élémentaire est dictée par l'expérience en la matière et recommande que la réciprocité soit octroyée en fonction de critères de transparence, de cohérence et de proportionnalité. L'utilisation de l'expression «dans toute la mesure du possible» en référence aux pays bénéficiaires au 5ème paragraphe enlève tout son poids à celui-ci. Le CESE propose de faire référence au principe de partenariat, pilier fondamental de la politique communautaire d'aide au développement ainsi que du CAD, afin de susciter davantage d'intérêt dans la participation des pays bénéficiaires.

2.6

Pour le CESE, il paraît logique de prévoir des dérogations dans un règlement de ce genre afin d'obtenir la flexibilité nécessaire à sa mise en œuvre. Les cas d'urgence ou d'indisponibilité de produits et de services sur les marchés des pays concernés que cite le règlement paraissent appropriés dans des cas dûment justifiés.

2.7

Il convient de faire expressément référence au fait qu'une grande partie de l'aide transite par des mécanismes multilatéraux ou autres et qu'un grand nombre d'actions sont cofinancées, référence qui en paraît d'autant plus appropriée. Il faut veiller, notamment dans ces cas, au respect du principe d'égalité entre donateurs et au principe de réciprocité.

2.8

La nature particulière de l'aide humanitaire, qui se justifie de plus en plus sur la scène internationale, réside en ce que le règlement 1257/96 avait déjà reconnu certaines dérogations aux autres règles communautaires, et le nouveau contrat-cadre de partenariat que l'Office humanitaire de la Communauté européenne (ECHO) souscrit avec les entités financées conserve la même logique. Cette approche se justifie par un souci de rapidité et d'efficacité de la réponse en cas de crises; il paraît de même judicieux que le présent règlement s'applique dans les cas où une procédure de marchés publics s'impose.

2.9

Il est logique, comme déjà indiqué précédemment, que ce type de mécanisme prévoie des procédures et des critères de dérogation. La modification concerne l'article 6(4)(b).

2.10

Conformément à ses objectifs, le règlement modifie certaines parties des règlements précédents figurant à l'annexe. Le fait de préciser les modifications apportées pour chacun se justifie par le grand développement de la réglementation dans les années 90 et la diversité des instruments ainsi créés. En revanche, le terme «régulièrement» ne paraît pas très approprié (4).

2.11

Le CESE n'a pas d'observation à faire sur cet article.

3.1

La présente proposition de règlement relatif à l'accès à l'aide extérieure de la Communauté est conforme à la doctrine professée par les organismes donateurs et aux positions prises précédemment par les institutions communautaires et les États membres. Par conséquent, elle ne contient rien qui, de l'avis du CESE, pourrait aller à l'encontre ou avoir une influence négative sur la coopération au développement ou l'action extérieure de l'Union européenne. Bien au contraire, le CESE estime qu'elle contribue à l'amélioration de l'efficacité de la coopération communautaire et au respect de la fameuse «règle des trois C» de l'aide au développement: coordination, complémentarité et cohérence.

3.2

Néanmoins, le CESE souhaite insister sur certaines idées porteuses et certains éléments que le règlement pourrait intégrer avec plus de rigueur et de précision:

3.3

Il faut insister sur le rôle fondamental que les pays bénéficiaires de l'aide doivent jouer en tant qu'acteurs essentiels de leur développement. Le déliement de l'aide ne doit pas se révéler préjudiciable et en tout état de cause devra donner lieu à un partenariat accru avec ces pays, conformément à ce que recommandent les textes internationaux cités précédemment ainsi qu'aux prises de position des institutions communautaires elles-mêmes; sans préjudice de ce qui précède, il faut inviter les pays bénéficiaires à fixer et à appliquer des critères de transparence, d'égalité, de reconnaissance mutuelle et de proportionnalité lors de la passation de leurs marchés publics, ainsi que des pratiques de bonne gouvernance leur permettant de progresser aussi bien sur le plan politique que sur le plan économique et social.

3.4

Pour une mise en œuvre plus efficace du présent règlement, il conviendrait d'analyser de manière approfondie le cycle de l'aide communautaire en termes de coûts d'approvisionnement, de coûts réels de transport et de mobilisation des ressources entre autres afin de déterminer avec plus de rigueur les paralysies et les lacunes du système. Bien que dans son esprit et sa lettre, le règlement semble aller dans le sens de la simplification et de l'amélioration, le CESE craint qu'il n'aboutisse à créer de nouvelles normes rigides, qui augmenteront la bureaucratie et s'opposeront à un acheminement rapide de l'aide.

3.5

Le respect des normes internationales en matière socioprofessionnelle et environnementale doit être au cœur de l'ensemble du règlement et il convient de veiller à ce qu'aucune de ses dispositions ne favorise les instruments de «dumping» du travail ou de «dumping» social ou environnemental. Le respect du rôle essentiel des partenaires des pays bénéficiaires de l'aide communautaire et l'accent mis sur le principe de partenariat ne doivent pas faire oublier le respect d'autres normes du travail, écologiques ou sociales. L'article 4 de la présente proposition de règlement devrait y faire explicitement référence.

3.6

Le poids excessif des obligations liées à l'octroi d'aides est unanimement considéré comme l'une des limites du modèle de coopération au développement qui prévalait jusqu'ici, et qui a nuit à son efficacité, voire à sa crédibilité en accordant la priorité aux biens et services des «bienfaiteurs». Le déliement de l'aide n'est certainement pas une fin en soi mais il doit être compris comme un instrument, le moyen d'augmenter l'efficacité de l'aide à un coût moindre. En ce sens, une participation accrue des pays bénéficiaires est essentielle pour que ceux-ci deviennent les acteurs de leur propre développement, en encourageant la participation des organisations sociales, professionnelles et d'entreprises de tout genre dans le processus.