21.4.2017   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 125/65

Rapporteur unique:

Jorge PEGADO LIZ

1.1.

Dans plusieurs de ses avis, le Comité économique et social européen (CESE) a toujours préconisé un renforcement des attributions, des compétences et des pouvoirs de l’Organe des régulateurs européens des communications électroniques (ORECE) afin de le doter des capacités nécessaires pour qu’il remplisse effectivement une véritable fonction de réglementation du secteur au niveau européen.

1.2.

Ainsi, il ne peut que souscrire dans les grandes lignes à l’intention qui préside à la proposition de la Commission.

1.3.

Il déplore toutefois que la Commission n’ait pas plutôt développé ce qui apparaît être la quatrième option, qu’elle écarte à mauvais escient, préférant continuer à cantonner son rôle au domaine de la simple coopération ou coordination, fussent-elles renforcées.

1.4.

Le CESE est convaincu que seule une option consistant à transformer l’ORECE en une véritable autorité de régulation sera à même, comme il l’a fait valoir, d’assurer, en étant guidé par une vision d’avenir, une régulation appropriée des nouveaux services d’information au niveau paneuropéen ou mondial, ces services étant actuellement en grande partie non réglementés ou soumis à des cadres réglementaires peu clairs (M2M, OTT et d’autres domaines d’importance majeure pour l’Union, comme l’itinérance ou les marchés transnationaux) ou à des procédures paneuropéennes contraignantes d’assignation de certaines bandes de radiofréquences.

1.5.

Un aspect, en particulier, qui mérite d’être examiné de manière approfondie et avec pondération, est celui de la composition, de la structure organisationnelle et du fonctionnement de la chambre des recours, si l’on veut lui garantir en toutes circonstances une véritable indépendance et neutralité ainsi qu’une dotation adéquate en ressources, notamment lorsqu’il s’agit de décisions relatives à des conflits transfrontières.

2.1.

Dans sa communication de mai 2015 intitulée «Stratégie pour un marché unique numérique en Europe» (1) (ci-après «stratégie MUN»), la Commission soulignait que l’évolution des marchés et de l’environnement technologique exige une amélioration du cadre institutionnel en renforçant le rôle de l’ORECE. Dans sa résolution intitulée «Vers un acte sur le marché unique numérique» (2), le Parlement européen a instamment invité la Commission à intégrer davantage encore le marché unique numérique, en mettant en place un cadre institutionnel plus efficace, l’un des moyens pour ce faire étant le renforcement du rôle, de la capacité et des pouvoirs de décision de l’ORECE, afin de promouvoir l’application cohérente du cadre réglementaire pour les communications électroniques, de permettre une surveillance efficace par cette instance de l’évolution du marché intérieur et d’aider celle-ci à régler les litiges transfrontières.

2.2.

La proposition en objet doit être examinée conjointement avec la proposition de directive établissant le code européen des communications électroniques (3), dans laquelle l’ORECE se voit confier la réalisation de tâches supplémentaires qui contribueront à assurer une application cohérente du cadre réglementaire et qui permettront de promouvoir le développement du marché des communications électroniques dans l’ensemble de l’Union. Par ailleurs, l’ORECE contribuera également à la promotion de la diffusion et à l’adoption d’une connectivité de données de très haute capacité, à une intensification de la concurrence entre les fournisseurs de réseaux et services de communications électroniques, ainsi qu’à la défense des intérêts des citoyens de l’Union.

2.3.

L’objectif premier de la proposition est de renforcer le rôle institutionnel de l’ORECE et d’améliorer sa structure de gouvernance, en transformant en même temps l’ORECE et l’Office de l’ORECE en une seule agence à part entière dotée d’un mandat élargi, en vue de la rendre apte à l’exercice de ses futures tâches de manière à poursuivre le travail accompli par l’ORECE et le partage de connaissances des autorités nationales de régulation (ANR) en alignant sa structure de même que sa gouvernance, son fonctionnement, sa programmation et sa responsabilisation sur la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil et de la Commission du 19 juillet 2012 sur les agences décentralisées («approche commune») (4). Les missions confiées à l’ORECE dans le règlement (UE) 2015/2120 récemment adopté, qui établit des règles pour garantir un Internet ouvert et la suppression des frais d’itinérance supplémentaires, sont également intégrées au règlement (5). Toutefois, il n’est pas fait mention de la révision de la directive relative à la vie privée et aux communications électroniques (6), pour laquelle la Commission s’était engagée à présenter une proposition d’ici à la fin de l’année 2016.

2.4.

Pour atteindre cet objectif, la Commission a envisagé quatre options, dont la première est le maintien du statu quo et la deuxième un simple renforcement des compétences et du rôle consultatif. La troisième, celle qui est privilégiée et développée de manière détaillée, s’en tient au rôle consultatif mais renforcé avec certaines compétences prénormatives et une amélioration du processus d’analyse du marché et de l’attribution des droits d’utilisation du spectre radioélectrique, tandis que la quatrième, exclue d’entrée de jeu par la Commission elle-même, consiste à créer une véritable instance de régulation qui serait une agence renforcée dotée des ressources nécessaires pour absorber un transfert de compétences d’exécution, y compris de compétences de surveillance et de répression, et dotée de pouvoirs contraignants dans les domaines où il est nécessaire de garantir l’uniformité de la mise en œuvre des règles de l’Union européenne (UE).

2.5.

Le texte analysé ci-après est le développement juridique de l’option choisie.

3.1.

Dans plusieurs de ses avis (7), le CESE a préconisé un renforcement des pouvoirs, des compétences et des pouvoirs de l’ORECE afin de le doter des capacités nécessaires pour qu’il puisse remplir une véritable fonction de réglementation du secteur au niveau européen. Il ne peut, dès lors, que souscrire dans les grandes lignes à l’intention qui préside à la proposition de la Commission à l’examen.

3.2.

Toutefois, le CESE s’est orienté vers une solution plus proche de la «4e option» de la Commission, dès lors qu’il a estimé que des modifications purement cosmétiques du statut de l’ORECE ne suffiraient pas à le transformer en une véritable autorité de réglementation.

3.3.

Dans son avis TEN/534, il fait expressément valoir par exemple que les changements qu’il est proposé d’apporter au statut de l’ORECE, notamment l’introduction d’une fonction à temps plein de président du conseil des régulateurs, peuvent s’avérer insuffisants pour relever les défis en matière de compétitivité ainsi que pour répondre à la nécessité de créer des incitations à l’investissement, notamment dans le domaine des communications à haut débit et des réseaux NGN/NGA. (Paragraphe 4.7.1).

3.4.

En effet, pour ce qui est de l’accomplissement de la mission de l’ORECE, à propos duquel l’on ne peut d’ores et déjà que constater l’absence de réglementation appropriée notamment en ce qui concerne les nouveaux services paneuropéens ou mondiaux qui sont actuellement en grande partie non régulés ou soumis à des cadres réglementaires flous (M2M, OTT et d’autres domaines très importants pour l’Union, comme l’itinérance ou les marchés transnationaux) ou régis par des procédures paneuropéennes contraignantes d’assignation de certaines bandes de radiofréquences liées aux nouvelles compétences qui lui sont conférées, non seulement dans la proposition à l’examen mais plus encore dans celle relative au code européen des communications électroniques, il ne semble pas acceptable de cantonner son niveau d’intervention à une simple coopération ou coordination, fussent-elles renforcées.

3.5.

Et ce qui de toute évidence fait défaut dans cette proposition, qui continue de tolérer la fragmentation réglementaire au travers des différentes ANR, c’est une vision d’avenir tournée vers une plus grande intégration du marché unique numérique.

3.6.

Cela peut expliquer les résultats peu encourageants de l’évaluation de l’ORECE dont fait état la proposition, quant à la pertinence, l’efficacité, l’efficience et la valeur ajoutée même du modèle sur lequel on entend malgré tout insister.

4.1.

D’une manière générale, en ce qui a trait à la définition des compétences, à l’organisation et au fonctionnement, le texte suit le modèle commun utilisé pour les agences du même type, tel que défini dans la déclaration commune du Parlement européen, du Conseil de l’UE et de la Commission européenne sur les agences décentralisées, et n’appelle aucune remarque particulière.

4.2.

À noter néanmoins, à propos de la chambre des recours, la mention suivante concernant les garanties d’impartialité et d’indépendance: «Il faut continuer à garantir l’impartialité et l’indépendance de leurs membres grâce à des critères transparents et objectivement vérifiables, à définir par les agences», et en particulier: «Dans ce contexte, le recrutement des membres des chambres de recours parmi les agents des agences ou au sein de leur conseil d’administration ne peut être envisagé qu’avec la plus grande prudence et ne devrait pas compromettre les principes d’impartialité et d’indépendance évoqués ci-dessus» (paragraphe 21 de la déclaration).

4.3.

Par comparaison avec d’autres instances similaires comme l’Office de l’Union européenne pour la propriété intellectuelle (OUEPI) (8), l’Office communautaire des variétés végétales (OCVV) (9), l’Agence européenne de la sécurité aérienne(AESA) (10) et l’Agence européenne des produits chimiques (ECHA) (11), pour n’en citer que quelques-unes, le CESE ne peut manquer de s’étonner du caractère laconique des dispositions qui définissent aux articles 11 à 14 de la proposition le cadre juridique de la chambre des recours.

4.4.

Le CESE constate en effet que tous les règlements relatifs aux règles d’organisation et de procédure des chambres des recours desdites agences prévoient de manière exhaustive la procédure applicable dans ces enceintes et que les décisions qui y sont prises peuvent faire l’objet d’un recours en annulation devant le Tribunal de l’Union européenne, dont les arrêts sont encore susceptibles de recours devant la Cour de justice de l’UE sur des questions de droit.

4.5.

Or il se trouve que si, dans la plupart des cas, son rôle est purement consultatif, il peut arriver parfois qu’à la faveur d’une combinaison des dispositions de la proposition de directive avec celles de la proposition à l’examen, l’ORECE finisse par avoir un pouvoir décisionnel produisant des effets juridiques à l’égard de tiers, comme c’est le cas pour certaines décisions énoncées à l’article 2, paragraphe 1, alinéas b) à d), portant sur:

4.6.

Cela est bien illustré par le cas des litiges transfrontières dans le cadre desquels «Toute partie peut soumettre le litige à l’autorité ou aux autorités de régulation nationales concernées», «ces autorités notifient le litige à l’ORECE afin de le régler de façon cohérente, conformément aux objectifs énoncés à l’article 3». Dans ce cas, «l’ORECE émet un avis indiquant à l’autorité ou aux autorités de régulation nationales concernées de prendre des mesures spécifiques pour régler le litige, ou de s’abstenir d’agir, dans les meilleurs délais et en tout état de cause dans un délai de quatre mois, sauf dans des circonstances exceptionnelles».

4.7.

Dans une telle situation, le recours contre cette décision devant une chambre des recours du type de celle qui est prévue dans la proposition en objet sera difficilement considéré comme offrant des garanties d’indépendance et d’impartialité.

4.8.

Le fait de prévoir qu’il est toujours possible d’introduire un recours en annulation devant le tribunal n’empêche pas que la procédure au niveau administratif ne semble pas offrir de recours devant une instance qui soit véritablement indépendante.

4.9.

Le CESE espère que cette question sera dûment réexaminée lors de la rédaction finale de la proposition.

—

avis du CESE sur la proposition de révision du règlement (UE) no 531/2012 du Parlement européen et du Conseil du 13 juin 2012 [COM(2016) 399 final] (JO C 34 du 2.2.2017, p. 162, paragraphe 4.7),

—

avis du CESE sur les propositions de la Commission sur le thème «Nouvelles mesures concernant le marché unique européen des télécommunications» [COM(2013) 627 final et COM(2013) 634 final] (JO C 177 du 11.6.2014, p. 64, paragraphe 4.7.1),

—

avis du CESE sur la communication de la Commission concernant la promotion de l’utilisation partagée des ressources du spectre radioélectrique dans le marché intérieur [COM(2012) 478 final] (JO C 133 du 9.5.2013, p. 22, paragraphe 4.10),

—

avis du CESE sur le thème «Un marché unique numérique inclusif» (JO C 161 du 6.6.2013, p. 8, paragraphe 3.1.1.1),

—

avis du CESE sur la communication de la Commission sur l’internet ouvert et la neutralité de l’internet en Europe [COM(2011) 222 final] (JO C 24 du 28.1.2012, p. 139, paragraphe 2.4.1),

—

avis du CESE sur la proposition de décision du Parlement européen et du Conseil établissant le premier programme en matière de politique du spectre radioélectrique [COM(2010) 471 final] et sur la communication de la Commission intitulée: «Le haut débit en Europe: investir dans une croissance induite par le numérique» [COM(2010) 472 final] (JO C 107 du 6.4.2011, p. 53, paragraphes 2.13 et 2.14).