Avis du Comité économique et social européen sur la proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil modifiant le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil en ce qui concerne l’allègement temporaire des règles d’utilisation des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté en raison de la pandémie de COVID-19

[COM(2020) 818 final — 2020/0358 (COD)]

(2021/C 123/07)

Rapporteur général:

Thomas KROPP

Consultation	Parlement européen, 18.1.2021 Conseil, 21.1.2021
Base juridique	Article 100, paragraphe 2, et article 304 du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne
Compétence	Section «Transports, énergie, infrastructures et société de l’information»
Adoption en session plénière	27.1.2021
Session plénière no	557
Résultat du vote (pour/contre/abstentions)	225/1/4

1.   Conclusions et recommandations

1.1.

Le 16 décembre 2020, la Commission européenne (CE) a proposé un nouveau règlement modificatif (1) concernant l’allègement temporaire de la règle du «créneau utilisé ou perdu» pour la période postérieure au 27 mars 2021. En substance, la Commission propose que la règle du «créneau utilisé ou perdu» soit de nouveau appliquée, mais que, pour une période limitée, le seuil d’utilisation des créneaux soit fixé à 40 % au lieu de 80 %. En outre, la Commission propose que lui soient conférés des pouvoirs délégués lui permettant de prolonger l’allègement à la lumière de plusieurs critères liés à la durée et à l’intensité de la crise.

1.2.

Le CESE félicite la Commission européenne de son initiative visant à prolonger la dérogation temporaire aux règles européennes en matière de créneaux horaires et soutient la proposition de charger la Commission d’adapter le seuil jusqu’à la saison d’hiver 2024/2025.

1.3.

Toutefois, afin de créer un mécanisme de réponse véritablement flexible, la proposition devrait également prévoir la possibilité que les compagnies aériennes puissent restituer une série complète de créneaux horaires en combinaison avec un seuil d’utilisation variable.

1.4.

La prolongation à l’examen est justifiée par le fait que la crise économique mondiale du début de 2021 est pire que ce qu’on prévoyait il y a 12 mois, au cours du premier trimestre 2020. Contrairement aux attentes, la pandémie de COVID-19 n’a pas encore été maîtrisée. En fait, la deuxième vague d’augmentation exponentielle des infections au cours du second semestre de 2020 a jusqu’à présent eu des conséquences sanitaires, sociales, économiques et financières encore plus graves que la première vague dans toute l’Europe. Les transports, le commerce et le tourisme font partie des secteurs économiques les plus durement touchés. En outre, une mutation hautement infectieuse du virus se propage actuellement dans toute l’Europe. Le Royaume-Uni a récemment imposé un troisième confinement pour contenir la «troisième vague» du virus.

1.5.

Le CESE invite instamment la Commission européenne et les colégislateurs à réexaminer la proposition de la Commission à la lumière de la recommandation formulée par le World Airline Slot Board (WASB), organisme composé de compagnies aériennes, d’aéroports et de coordonnateurs de créneaux horaires, et qui a publié le 20 novembre 2020 (l’IATA, A4E, ACI-Europe et l’EUACA soutiennent la recommandation du WASB) sa recommandation sur l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires pour la saison aéronautique de l’été 2021 (2). La recommandation prône une combinaison: i) d’une dérogation totale à la règle du «créneau utilisé ou perdu» pour les séries complètes de créneaux horaires qui sont remises dans le pool avant le début de la saison et ii) d’un seuil d’utilisation de 50 % pour les séries de créneaux que les compagnies aériennes conservent. Elle contient également certaines conditions et dispositions relatives à la non-utilisation justifiée de créneaux horaires spécifique à la situation engendrée par la COVID-19.

1.6.

Le CESE estime qu’il est impératif de maintenir un équilibre entre la nécessité d’éviter des mesures ayant une incidence négative sur la capacité du secteur de l’aviation à se remettre de cette crise, l’objectif à long terme des compagnies aériennes de maintenir des créneaux horaires coûteux dans les aéroports et la nécessité de garantir un niveau approprié de concurrence pour des créneaux aussi rares.

1.7.

Enfin, le CESE regrette que la Commission semble se concentrer sur les mesures d’allègement des règles de l’UE en matière d’attribution des créneaux horaires sans tenir compte du fait que de telles mesures seront imitées dans d’autres régions du monde. Il est donc préférable de procéder à des modifications qui soient réalisables sur le plan opérationnel et convenues au niveau mondial, comme les recommandations du WASB.

2.   Observations générales

2.1.

Le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil (3), partiellement modifié par le règlement (CE) no 793/2004 du Parlement européen et du Conseil (4), fixe les procédures et les règles d’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de l’UE. Son article 10 prévoit que les transporteurs aériens sont tenus d’exploiter, au cours d’une période de planification donnée, au moins 80 % des créneaux qui leur sont attribués afin de conserver leur droit à ces mêmes créneaux pour la période de planification correspondante l’année suivante (règle du «créneau utilisé ou perdu»).

2.2.

L’Union européenne a adopté, le 30 mars 2020, une modification du règlement (5) sur les créneaux horaires afin de déroger à la règle du «créneau utilisé ou perdu» pour toute la période de planification horaire de l’été 2020, prenant fin le 24 octobre 2020. Cette modification habilitait également la Commission à prolonger la période couverte par la dérogation jusqu’au 4 avril 2021. Le 14 octobre 2020, la Commission a adopté un acte délégué (6) prolongeant la période de dérogation à la règle du «créneau utilisé ou perdu» jusqu’à la fin de la saison aéronautique d’hiver 2020/2021, à savoir le 27 mars 2021.

2.3.

Le CESE a soutenu la proposition de suspension des règles de l’UE relatives à l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports dans son document de synthèse adopté le 25 mars 2020. Ce rapport préconisait une stabilité pour les compagnies aériennes en matière de planification et la possibilité de réagir rapidement et avec souplesse aux évolutions du marché sans perdre les créneaux nécessaires pour rétablir des réseaux opérationnels.

2.4.

Évoquant la nécessité d’établir une feuille de route en vue du retour à une application normale de la règle du «créneau utilisé ou perdu», la Commission a proposé qu’à partir de la période de planification horaire de l’été 2021, les exigences relatives à l’utilisation des créneaux horaires prévues par le règlement sur lesdits créneaux redeviennent d’application, mais que le seuil soit fixé à 40 % au lieu de 80 %. En outre, la Commission disposerait de pouvoirs délégués jusqu’à la saison d’hiver 2024/2025 pour prolonger encore l’allègement des règles d’utilisation des créneaux horaires en ajustant le taux d’utilisation des créneaux sur la base d’un certain nombre d’indicateurs, tels que les données réelles et prévisionnelles relatives au trafic aérien, les coefficients de remplissage et l’utilisation de la flotte. La proposition contient en outre certaines conditions concernant, entre autres, des exclusions pour les créneaux horaires nouvellement attribués et échangés, ainsi qu’un délai pour la restitution des créneaux horaires.

2.5.

Le 20 novembre 2020, le WASB, organisme composée de compagnies aériennes, d’aéroports et de coordonnateurs de créneaux horaires, a annoncé qu’il était parvenu à un consensus sur une recommandation concernant l’allègement des règles relatives aux créneaux horaires pour la saison aéronautique de l’été 2021 (7). L’IATA, A4E (8), ACI-Europe et l’EUACA soutiennent la recommandation du WASB. Contrairement à la proposition de la Commission, le WASB recommande de combiner i) une dérogation totale à la règle du «créneau utilisé ou perdu» pour les séries complètes de créneaux horaires qui sont remises dans le pool suffisamment longtemps avant le début de la saison et ii) un seuil d’utilisation de 50 % pour les séries de créneaux horaires que les compagnies aériennes conservent. La recommandation contient également certaines conditions et dispositions relatives à la non-utilisation justifiée de créneaux horaires spécifique à la situation engendrée par la COVID-19.

2.6.

Le CESE est favorable à la prolongation de la dérogation à la règle de l’UE du «créneau utilisé ou perdu» pour la saison estivale 2021. Toutefois, il estime que la proposition de la Commission devrait inclure la possibilité de restituer des séries complètes de créneaux horaires, en plus d’un abaissement du seuil. En effet, la connectivité à moyen et à long terme est mieux servie si les compagnies aériennes sont aidées à se redresser financièrement et sont en mesure de remettre leurs réseaux sur pied une fois le trafic aérien rétabli. En outre, les dérogations aux règles d’utilisation des créneaux dans les pays tiers sont souvent subordonnées à la réciprocité, ce qui donne à penser qu’une approche compatible avec ce qui se fait dans le reste du monde s’impose.

2.7.

Le CESE soutient les grandes lignes de la recommandation du WASB, publiée le 20 novembre 2020, qui prévoit la possibilité pour les compagnies aériennes de restituer des séries complètes de créneaux horaires pendant la crise. La Commission semble se concentrer sur les mesures d’allègement des règles de l’UE en matière d’attribution de créneaux horaires sans tenir compte du fait que ces mesures seront imitées dans d’autres régions du monde. Il est donc préférable de procéder à des modifications qui soient réalisables sur le plan opérationnel et convenues au niveau mondial. Le Comité invite instamment la Commission et les colégislateurs à examiner la proposition de la Commission à la lumière de la recommandation du WASB.

3.   Observations spécifiques

3.1.

Au total, au 31 décembre 2020, ce sont 6,1 millions de vols, soit 1,7 milliards de voyages de passagers, qui avaient été perdus pour le trafic aérien européen par rapport à l’année précédente (9), en raison de la pandémie de COVID-19.

3.2.

Pour réduire le taux de croissance du virus, les gouvernements ont imposé de sévères restrictions au trafic aérien international et à la mobilité de leurs ressortissants. Les transporteurs aériens ont dû réduire fortement leurs capacités et les avions au sol. Dans plusieurs États membres de l’Union, ce sont des compagnies aériennes entières qui ont ainsi été temporairement clouées au sol.

3.3.

Cette situation reste inchangée en 2021, exerçant une forte pression sur la viabilité financière de tous les acteurs du secteur de l’aviation, notamment les partenaires sociaux, qui ont tous des doutes justifiés quant à l’avenir de l’emploi dans le secteur. Alors qu’un vaccin a été trouvé et est administré dans l’UE depuis le 27 décembre 2020, un taux de vaccination de la population suffisant pour permettre la levée des restrictions générales et des mesures visant à réduire les infections ne sera atteint qu’à la fin de 2021, voire en 2022 (10). Rien n’indique que la demande au cours de la saison estivale 2021 reviendra à un niveau proche de celui des dernières années. L’incertitude actuelle subsistera et pourrait même être aggravée par l’apparition de nouvelles variantes de la COVID-19, encore plus infectieuses ou mortelles. En effet, selon les projections de l’industrie, le calendrier de reprise pourrait s’étendre au moins jusqu’en 2024 ou 2025 (11).

3.4.

Les créneaux horaires sont essentiels pour l’exploitation d’avions à destination et au départ d’aéroports saturés, de même qu’ils sont importants pour que les transporteurs aériens aient accès à des capacités aéroportuaires limitées afin de maintenir leurs réseaux et la connectivité qu’ils fournissent à leurs clients. Les transporteurs ont mis des années à développer leurs réseaux et à acquérir les créneaux nécessaires à leur trafic intra-européen, intercontinental et d’apport. En l’absence d’une disposition qui suspendrait la règle du «créneau utilisé ou perdu», les transporteurs aériens seraient contraints de continuer à assurer des vols avec un taux de remplissage extrêmement bas, ce qui aggraverait encore leurs pertes financières et entraînerait une charge environnementale inutile.

3.5.

Toutes les mesures mises en œuvre en 2020 étaient fondées sur l’hypothèse qu’elles contribueraient à enrayer la propagation du virus dans un laps de temps court, au moins prévisible. Mais il n’en a pas été ainsi; en fait, l’on ne saurait encore prédire avec exactitude quand il sera possible de surmonter cette crise sans précédent.

3.6.

La demande de services aériens ne s’est pas améliorée de manière durable depuis le premier allègement des règles dû à la COVID-19 en mars 2020. S’il y a bien eu une légère reprise du trafic à l’été 2020, jusqu’à - 51 % par rapport à l’année précédente, le trafic s’est à nouveau ralenti après l’été, lorsque la deuxième vague de la pandémie s’est déclarée et que les États membres ont introduit de nouvelles mesures de confinement. Le 14 septembre 2020, Eurocontrol a sensiblement ajusté ses prévisions à la baisse. Toutefois, même ce scénario de trafic révisé s’est avéré trop optimiste. Le trafic a été de - 62 % en novembre et de - 60 % en décembre par rapport à l’année précédente, alors que les prévisions d’Eurocontrol étaient respectivement de - 58 % et - 54 %. Les prévisions d’Eurocontrol pour janvier et février 2021 s’élèvent respectivement à - 60 % et - 50 % (12).

3.7.

Compte tenu de la propagation continue et répétée du virus et de la sévérité des mesures prises par les gouvernements pour le contenir, la demande de services aériens reste très faible, ce qui continue de placer le secteur de l’aviation sous une pression financière importante, voire menaçant son existence. De l’avis du CESE, l’allègement de la règle du «créneau utilisé ou perdu» est donc justifié et nécessaire.

3.8.

Le CESE se félicite que les parties prenantes — compagnies aériennes, aéroports et coordonnateurs de créneaux — se soient accordées pour parvenir à une solution de compromis au sein du WASB. Le Comité est conscient que la réglementation générale des créneaux horaires est une question controversée pour elles. De l’avis du CESE, la recommandation du WASB répond de manière adéquate aux objectifs généraux et spécifiques de la Commission tels qu’indiqués dans le document de travail de ses services qui accompagne sa proposition (13).

3.9.

Le CESE soutient l’objectif général de la Commission consistant à surmonter certaines lacunes et difficultés liées à une dérogation saisonnière totale, à stimuler la connectivité, à encourager la concurrence et à faciliter la suppression progressive de l’allègement des règles relatives aux créneaux horaires. Le CESE soutient également les objectifs spécifiques de la Commission, notamment ceux visant à réduire au minimum les effets néfastes sur l’environnement causés par l’exploitation de vols à très faible taux de remplissage.

3.10.

Dans sa proposition d’insérer un nouveau paragraphe 2 bis sous l’article 10 bis, la Commission prévoit simplement que, pour une série de créneaux horaires attribués pour la période allant du 28 mars 2021 au 30 octobre 2021, les transporteurs aériens auront droit à la même série de créneaux horaires au cours de la période suivante de planification horaire équivalente, dès lors qu’ils ont utilisé 40 % des créneaux de cette série. Cela signifie que les transporteurs devront assurer des vols même peu rentables avec des taux de remplissage extrêmement bas, jusqu’à 40 % au moins, au lieu de pouvoir restituer ces créneaux sans risquer de les perdre. Encourager les compagnies aériennes à faire voler des aéronefs presque vides n’est pas compatible avec l’objectif déclaré de la Commission de réduire au minimum les effets nocifs sur l’environnement. Il pourrait être remédié à cette situation si les compagnies aériennes étaient en mesure de restituer des séries complètes de créneaux pour lesquels elles savent que la demande sera restreinte (par exemple, les jours de faible trafic ou lors des heures creuses).

3.11.

De même, la proposition de la Commission n’atteint pas son objectif déclaré d’assurer l’efficacité des opérations des transporteurs aériens ni l’utilisation efficace des capacités aéroportuaires. N’étant pas autorisées à restituer des séries complètes de créneaux horaires, les compagnies aériennes ne sont pas encouragées à restituer les créneaux à un stade précoce, alors que cela permettrait une réaffectation des créneaux et une planification optimales pour les aéroports, les compagnies aériennes et les consommateurs. La possibilité de restituer des séries complètes de créneaux horaires permet aux aéroports de mieux adapter leurs propres activités. Surtout, cela rend des créneaux horaires disponibles en vue de leur réattribution ou de leur utilisation ponctuelle, par exemple pour des vols de fret, en fonction de l’évolution de la demande. L’ajout proposé à l’article 10 bis du règlement d’un paragraphe 7, qui prévoit un délai de trois semaines pour la restitution des créneaux horaires, ne saurait avoir un effet similaire (14). Au lieu de cela, il existe un risque qu’un seuil moins élevé n’entraîne à lui seul une fragmentation significative des horaires, au détriment des quelques clients restants.

3.12.

Si le CESE soutient les objectifs généraux de la Commission consistant à stimuler la connectivité, à encourager la concurrence et à faciliter la suppression progressive de l’allègement des règles relatives aux créneaux horaires, il estime par ailleurs qu’il convient de maintenir une perspective à plus long terme. La connectivité et la concurrence (en particulier avec les transporteurs de pays tiers) sont mieux servies à moyen et à long terme en veillant à ce que des entreprises qui, en temps normal, sont viables survivent à la crise actuelle sans perdre les actifs dont elles auront besoin une fois le trafic rétabli. Dans le même temps, la réglementation ne doit pas être trop protectrice, afin d’éviter toute complaisance et de préserver la concurrence. Compte tenu de l’évolution incertaine de la demande pendant la saison estivale et de l’hypothèse avancée par la Commission elle-même d’un niveau de trafic de 50 % par rapport à 2019 (15), le CESE estime qu’il est trop tôt pour appliquer à nouveau les exigences relatives à l’utilisation des créneaux au titre du règlement sur les créneaux horaires, même à 40 %. Dans le même temps, le maintien de la dérogation totale ne permettrait pas de surmonter les difficultés et de répondre aux objectifs fixés à juste titre par la Commission. Le CESE estime que la recommandation formulée par le WASB, qui combine les effets d’atténuation d’une dérogation totale avec les effets de contrôle d’un seuil, constitue une base solide à partir de laquelle pourrait être entrepris un retour à l’application normale des exigences en matière d’utilisation des créneaux horaires.

3.13.

L’acte délégué proposé à l’article 10 bis, paragraphe 4, devrait habiliter la Commission non seulement à modifier les pourcentages visés à l’article 10, paragraphe 2 bis, mais également à étendre la possibilité de restituer des séries complètes de créneaux horaires au début de la saison concernée. Si la proposition de la Commission prévoit une dérogation totale en matière d’utilisation des créneaux (soit 0 %), elle ne prévoit pas la possibilité de combiner les deux éléments. Ainsi seulement disposerait-on d’un mécanisme de réaction véritablement flexible.

3.14.

La coordination des créneaux est un problème mondial. Un règlement de l’UE sur les créneaux horaires doit donc être compatible avec les réglementations des pays tiers, qui requièrent souvent la réciprocité. Avec une dérogation totale, le problème ne se pose pas, car il s’agit de la possibilité la plus large possible d’assouplir les conditions d’utilisation des créneaux horaires. La recommandation du WASB est également susceptible d’aboutir à une reconnaissance mondiale (16).

3.15.

Le CESE est d’avis que, dans l’intérêt de la résilience et d’une réglementation intelligente, il convient d’envisager l’introduction de dispositions permettant d’alléger les règles d’utilisation des créneaux horaires au titre du règlement (CEE) no 95/93, non seulement en réaction à la COVID-19, mais aussi pour les événements futurs ayant une incidence significative sur le secteur de l’aviation. La situation actuelle n’est pas le premier cas où il est nécessaire de modifier les règles d’utilisation des créneaux horaires figurant dans le règlement (CEE) no 95/93. Cela est déjà arrivé: — en 2002, au lendemain des attentats terroristes du 11 septembre [règlement (CE) no 894/2002 du Parlement européen et du Conseil (17)]; — en 2003, en raison de l’épidémie de SRAS [règlement (CE) no 1554/2003 du Parlement européen et du Conseil (18)]; — en 2009, pour parer à la crise financière mondiale [règlement (CE) no 545/2009 du Parlement européen et du Conseil (19)]. Les modalités qui seront arrêtées doivent permettre de réagir rapidement, sans qu’une réglementation supplémentaire soit nécessaire et en permettant une réponse flexible, allant de dérogations totales et de seuils ajustés à une combinaison de restitutions précoces de créneaux et de seuils, comme le suggère le WASB pour la saison estivale 2021.

3.16.

Le CESE réaffirme sa disponibilité à contribuer à la poursuite des discussions sur la meilleure manière de restaurer la viabilité et la compétitivité du secteur européen de l’aviation. Il convient d’adopter à cet égard une approche globale, qui comprendrait des discussions avec toutes les parties prenantes, en particulier avec les partenaires sociaux, gravement touchés par la crise de la COVID-19. Une approche globale de ce type devrait prévoir le réexamen de tout règlement ou de toute mesure faisant peser une charge excessive sur le secteur de l’aviation.

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(1)  COM(2020) 818 final.

(2)  Recommandation du WASB — Airport slot alleviation measures for Northern Summer 2021 (Mesures d’allègement des règles relatives aux créneaux aéroportuaires pour la saison d’été 2021 dans l’hémisphère Nord) https://www.iata.org/contentassets/4820c05b19f148e2855db91f2a579369/wasb-northern-summer-21-recommendation-for-slot-use-relief.pdf

(3)  Règlement (CEE) no 95/93 du Conseil du 18 janvier 1993 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO L 14 du 22.1.1993, p. 1).

(4)  Règlement (CE) no 793/2004 du Parlement européen et du Conseil du 21 avril 2004 modifiant le règlement (CEE) no 95/93 fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO L 138 du 30.4.2004, p. 50).

(5)  Règlement (UE) 2020/459 du Parlement européen et du Conseil du 30 mars 2020 modifiant le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil fixant des règles communes en ce qui concerne l’attribution des créneaux horaires dans les aéroports de la Communauté (JO L 99 du 31.3.2020, p. 1).

(6)  Règlement délégué (UE) 2020/1477 de la Commission du 14 octobre 2020 modifiant le règlement (CEE) no 95/93 du Conseil en ce qui concerne la prolongation temporaire des mesures exceptionnelles visant à faire face aux conséquences de la pandémie de COVID-19 (JO L 338 du 15.10.2020, p. 4).

(7)  Recommandation du WASB — Airport slot alleviation measures for Northern Summer 2021 (Mesures d’allègement des règles relatives aux créneaux aéroportuaires pour la saison d’été 2021 dans l’hémisphère Nord) https://www.iata.org/contentassets/4820c05b19f148e2855db91f2a579369/wasb-northern-summer-21-recommendation-for-slot-use-relief.pdf

(8)  Ryanair, membre d’A4E, ne partage pas cette position et communiquera son point de vue séparément.

(9)  Ibidem.

(10)  Questions-réponses: Vaccination contre la COVID-19 dans l’UE, https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/fr/qanda_20_2467

(11)  Aviation Round Table Report on the Recovery of European Aviation (Rapport de la table ronde sur l’aviation sur le redressement de l’aviation européenne), novembre 2019, https://www.aci-europe.org/downloads/resources/Aviation%20Round%20Table%20DECLARATION%20FINAL%2016.11.2020.pdf

(12)  Eurocontrol, Think Paper #8: What COVID-19 did to European Aviation in 2020, and Outlook 2021 (Les conséquences de la COVID-19 sur l’aviation européenne en 2020, et perspectives 2021), 1er janvier 2021. https://www.eurocontrol.int/publication/what-covid19-did-european-aviation-2020-outlook-2021

(13)  SWD/2020/341 final.

(14)  En outre, cette disposition particulière est inefficace, étant donné que son non-respect n’a aucune conséquence. L’attribution des créneaux horaires lors de la saison suivante dépend du fait que les compagnies aériennes atteignent le seuil, qu’elles aient ou non restitué des créneaux au cours de la période de trois semaines.

(15)  Voir note de bas de page 7, considérant 11.

(16)  À l’heure actuelle, la Nouvelle-Zélande, la Malaisie et le Canada (Vancouver) ont déjà adopté la proposition WASB pour l’été 2021. Le Brésil a prolongé l’actuelle dérogation aux règles d’utilisation des créneaux horaires pour l’hiver 2020/2021. Aux États-Unis, la FAA a lancé une consultation concernant (uniquement) deux options: la prolongation de la dérogation (totale) en vigueur et la proposition du WASB.

(17)  JO L 142 du 31.5.2002, p. 3.

(18)  JO L 221 du 4.9.2003, p. 1.

(19)  JO L 167 du 29.6.2009, p. 24.