22.9.2005   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 234/8

1.1

Le 14 juillet 2004, la Commission européenne a publié une proposition de directive (1) relative à la refonte de la seconde directive sur l'adéquation des fonds propres (93/6/CEE) et de la directive de codification bancaire (2000/12/CE). Cette directive appliquera dans l'Union européenne le nouveau cadre de Bâle pour la convergence internationale des mesures et des normes en matière de fonds propres. La directive refondue sera dénommée ci-après directive sur les exigences en fonds propres (DEFP).

1.2

La DEFP s'appliquera à tous les établissements de crédit et à toutes les entreprises d'investissement qui exercent leurs activités dans l'Union européenne. Son objectif est d'instaurer en Europe un cadre bancaire appréhendant les risques de manière extrêmement précise. Elle incitera le secteur bancaire à généraliser au fil du temps des méthodes très fines d'évaluation du risque tant grâce aux avancées technologiques qu'à l'investissement dans la formation du personnel. La DEFP améliorera la protection des consommateurs, renforcera la stabilité financière et promouvra la compétitivité de l'industrie européenne dans le monde en offrant ainsi une base saine pour que les entreprises s'étendent et innovent en procédant à une réaffectation des fonds propres.

1.3

La DEFP est l'instrument législatif qui met en place au sein de l'UE le nouveau cadre de Bâle, conçu par le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire. Ce dernier a été créé en 1974 par les gouverneurs des banques centrales des pays du G10. Les accords qu'il publie ne sont pas juridiquement contraignants mais visent à fournir un cadre commun de contrôle afin d'encourager une convergence vers des approches communes et de faciliter l'harmonisation des conditions de concurrence pour les banques qui exercent leurs activités à l'échelle internationale.

1.4

L'accord de Bâle sur les fonds propres (Bâle I) a été publié en 1988 et c'est en 1999 qu'ont commencé les travaux visant à le réviser, à la suite du développement rapide des stratégies de gestion des risques dans les années 1990. Le résultat de ces tractations est le cadre de convergence internationale des mesures et des normes en matière de fonds propres (2), publié en juin 2004 (et qui sera dénommé ci-après le «nouveau cadre de Bâle»).

1.5

Le nouveau cadre de Bâle comporte trois parties communément qualifiées de «piliers». Le premier fixe les exigences réglementaires minimales en fonds propres pour le risque de crédit, le risque de marché et le risque opérationnel. Les établissements y ont à leur disposition toute une série d'options, présentant des degrés divers de sophistication. Le deuxième pilier est le processus de surveillance prudentielle qui est mené à travers un dialogue actif entre l'établissement et l'autorité de surveillance, afin de garantir la présence de processus internes sains pour l'évaluation des exigences en fonds propres par rapport au profil de risque du groupe. Le troisième pilier oblige les établissements à communiquer au marché leurs charges en fonds propres. On le qualifie souvent de discipline de marché, dans la mesure où la déclaration encouragera les bonnes pratiques et accroîtra la confiance des investisseurs.

1.6

Les banques et les entreprises d'investissement ont à leur disposition toute une série d'options pour mesurer le risque de crédit ainsi que le risque opérationnel et pour atténuer le premier cité. Le souci est ici de garantir que le cadre soit adapté et que les établissements de moindre taille soient incités à évoluer vers les approches les plus avancées. Ces approches avancées sont plus coûteuses à mettre en place, car elles reposent sur des modèles internes conçus par les établissements, mais elles appréhendent plus finement les risques et entraînent par conséquent des exigences en fonds propres moins élevées.

2.1

La DEFP est l'instrument législatif qui met en place dans l'UE le nouveau cadre de Bâle. La Commission a élaboré une directive qui s'accorde dans les grandes lignes avec les règles de Bâle, tout en tenant compte des spécificités de l'Union. Il est d'une importance cruciale que le cadre de Bâle et les règles européennes présentent un haut degré de parallélisme, afin de garantir que les banques européennes puissent jouir de conditions de concurrence équitables par rapport à leurs homologues relevant d'autres juridictions qui mettent en place ce même cadre.

2.2

Une différence essentielle entre la DEFP et le cadre de Bâle est que dans la première, il est prévu que les règles vaudront pour l'ensemble des établissements de crédit et des entreprises d'investissement de l'UE, alors que le second est conçu pour s'appliquer seulement aux banques qui exercent leurs activités au niveau international. Le champ d'application élargi choisi par la Commission rencontre l'intérêt des déposants comme des emprunteurs européens. Dans un système bancaire bien géré et disposant d'un niveau satisfaisant de fonds propres, les banques pourront continuer à accorder des prêts tout au long du cycle économique. Le secteur bancaire en retirera davantage de stabilité.

2.3

Les avantages qu'en tireront le secteur bancaire, les entreprises et les consommateurs en Europe ne seront durables que si le texte est suffisamment flexible pour suivre le rythme des évolutions dans les pratiques de la branche, dans les marchés et dans les besoins de surveillance prudentielle. Il s'agit là d'une condition nécessaire pour protéger les intérêts des déposants et des emprunteurs et garantir que l'UE maintienne sa réputation de marché régi par les bonnes pratiques.

2.4

L'approche adoptée par la Commission — définir les principes et les objectifs à caractère durable dans les articles de la directive de refonte, tandis que les mesures techniques le sont dans les annexes, susceptibles d'être modifiées suivant le mécanisme de la comitologie — constitue un moyen efficace d'assurer la souplesse nécessaire.

3.1.1

Le Comité estime que, dans la mesure où la perspective est celle d'une avancée pour l'ensemble des consommateurs et des entreprises de l'UE, le champ de la proposition de directive de la Commission est adéquat. En outre, il pense que les établissements de crédit de toutes tailles sont susceptibles de tirer un profit du régime révisé réglementant les exigences de fonds propres. Le texte de la Commission a trouvé un équilibre raisonnable entre, d'une part, les incitations pour que les établissements de moindre taille se dirigent progressivement vers les approches les plus avancées et, d'autre part, l'instauration d'un cadre adapté qui tienne compte de la modestie des ressources des établissements de crédit de faible taille.

3.1.2

Le texte de la Commission intègre également les mesures prises par le Comité de Bâle pour réduire la charge réglementaire pesant sur les prêts aux petites et moyennes entreprises (PME). Ces modifications, qui sont évoqués plus en détail ci-dessous au paragraphe «Impact sur les petites et moyennes entreprises», rassurent le Comité qui eût craint, à défaut, que le nouveau cadre ne débouchât sur une concentration accrue dans le secteur bancaire européen et une réduction du choix offert aux consommateurs. À cet égard, le Comité trouve également réconfortant de noter que l'étude d'impact réalisée par PWC en avril 2004 (3) arrive à la conclusion que si la directive est appliquée de la même manière dans toute l'UE, il est peu probable qu'elle affecte de manière significative la concurrence dans le secteur.

3.3.1

Le Comité salue les modifications qui ont été apportées au cadre afin de tenir compte de la question de l'impact sur les prêts aux PME et il se réjouit que ces changements aient été intégrés au cadre européen. En particulier, le Comité note:

3.3.2

Le Comité accueille favorablement, en la matière, les résultats de la troisième étude d'impact quantitative (EIQ3). Ils ont démontré que les charges en fonds propres des banques pour les prêts aux PME qui sont incluses dans le portefeuille des opérations avec les entreprises resteront largement stables pour les banques qui utiliseront l'approche standardisée vis-à-vis du risque de crédit et qu'elles diminueront en moyenne de 3 % à 11 % pour celles qui utiliseront les approches fondées sur les notations internes (NI). Les charges en fonds propres pour l'exposition concernant les PME qui répondent aux conditions pour un traitement similaire à celui accordé à la clientèle de détail diminueront en moyenne de 12 % à 13 % dans l'approche standardisée (AS) et dans une proportion pouvant aller jusqu'à 31 % pour l'approche fondée sur des notations internes, version avancée (NIA).

3.4.1.1

L'article 68 de la directive oblige les établissements de crédit à respecter les exigences en fonds propres individuellement au sein de leur groupe. L'article 69, paragraphe 1, continue d'accorder aux États membres la latitude de supprimer cette obligation et d'appliquer ces règles sur une base consolidée à l'établissement de crédit et à ses filiales dans le même État membre, sous réserve que le groupe satisfasse à des conditions strictes. Cette abrogation facultative pourrait conduire à créer des inégalités dans les conditions de concurrence entre les États membres dans le cas des groupes bancaires à l'activité transfrontalière. Le Comité estime qu'une telle situation contrevient aux principes du marché unique.

3.4.1.2

En outre, au cas où un État membre aurait choisi d'appliquer les exigences en fonds propres au niveau de chaque établissements de crédit pris individuellement, la capacité de l'autorité de surveillance à évaluer le profil de risque d'un groupe bancaire serait amoindrie. Il en irait de même si la surveillance sur base consolidée était limitée aux seules filiales établies dans le même État membre que la maison mère. Par conséquent, il devrait être de règle que la surveillance s'effectue au niveau consolidé dans l'UE, sous réserve que les établissements de crédit satisfassent à des conditions garantissant une répartition adéquate des fonds propres entre l'entreprise mère et ses filiales.

3.4.2.1

Les États membres ont le pouvoir de fixer discrétionnairement les pondérations de risque pour les expositions internes aux groupes. Cette faculté leur permet d'appliquer une pondération de risque de 0 % pour les expositions entre un établissement de crédit et son entreprise mère et entre une institution de crédit et sa filiale ou une filiale de son entreprise mère. Pour pouvoir bénéficier de la pondération de risque de 0 %, la contrepartie doit être établie dans le même État membre que l'établissement de crédit. Le Comité estime qu'une pondération de risque de 0 % reflète correctement le risque associé aux expositions internes aux groupes. L'approche favorisant les prérogatives discrétionnaires pourrait amener des établissements de crédit établis dans certains États membres à devoir de détenir des fonds propres pour les expositions internes au groupe dont ils font partie, sans que cette obligation se justifie d'un point de vue prudentiel.

3.4.2.2

En n'admettant pour les risques internes une pondération de 0 % que dans les seuls cas des contreparties situées dans le même État membre, on ferait preuve d'incohérence par rapport au marché unique. Au sein d'un groupe, l'exposition liée à des contreparties situées dans un autre État membre présente le même profil de risque que celle concernant des contreparties situées dans le même État membre. Il conviendrait que la pondération de risque à 0 % soit appliquée de manière systématique aux expositions internes aux groupes touchant à des contreparties situées dans l'UE.

3.4.3.1

Le Comité de Bâle sur le contrôle bancaire définit le risque opérationnel comme «le risque de pertes directes ou indirectes résultant de l'inadéquation ou de l'échec de processus internes, de personnes ou de systèmes, ou encore d'événements extérieurs». Dans le nouveau cadre de Bâle, l'introduction d'exigences de fonds propres pour le risque opérationnel constitue une première et, par conséquent, les établissements financiers doivent développer des systèmes de mesure du risque opérationnel tout à fait nouveaux. Comme on l'a expliqué ci-dessus, il existe toute une série d'options pour mesurer le risque opérationnel. L'approche de mesure avancée (AMA) demande que les banques développent des modèles de mesure internes qui doivent être agréés par les autorités compétentes. Les établissements financiers européens ont consenti de lourds investissements pour le développement de ces systèmes au niveau du groupe, en modelant la mesure du risque opérationnel selon les branches de l'économie où se situe leur activité.

3.4.3.2

Aux termes de l'article 105, paragraphe 4, il est loisible aux États membres d'autoriser les établissements de crédit à remplir au niveau le plus élevé du groupe européen les critères habilitants pour l'approche de mesure avancée du risque opérationnel. Une application de l'AMA au niveau du groupe consolidé dans l'UE concorde avec l'approche par branches qui a été mise en place vis-à-vis de la gestion du risque opérationnel par l'industrie bancaire européenne. Si les banques ne pouvaient satisfaire à ces prescriptions au niveau du groupe européen, il serait impossible d'avoir une idée précise du profil de risque opérationnel du groupe. Il conviendrait que ce soit l'entreprise mère et ses filiales, considérées globalement, qui respectent cette règle, pour autant que le groupe puisse démontrer que les fonds propres pour le risque opérationnel sont répartis de manière adéquate en son sein.

3.5.1

Le Comité partage l'avis de la Commission européenne lorsqu'elle estime qu'avec l'essor des activités d'affaires transnationales et la centralisation de la gestion du risque au sein des groupes qui exercent des activités à cette échelle, la nécessité d'une meilleure coordination et d'une coopération entre les autorités nationales de surveillance prudentielle en Europe se fait encore sentir davantage. En établissant une mission officielle pour l'autorité de surveillance consolidante, la proposition de directive respecte le rôle des autorités compétentes nationales tout en fournissant aux établissements un point unique de contact (par exemple pour faire approuver l'approche fondée sur les notations internes, dans le cas du risque de crédit, ou l'approche de mesure avancée, en ce qui concerne le risque opérationnel).

3.5.2

Le Comité estime que le modèle de l'autorité de surveillance consolidante devrait être élargi à la fois au processus de surveillance prudentielle prévu par le deuxième pilier et à l'obligation de déclaration au titre du le troisième pilier. Ces deux piliers devraient être mis en oeuvre au niveau consolidé le plus élevé au sein de chaque groupe dans l'UE. Si les deuxième et troisième piliers sont appliqués au niveau de chaque composante du groupe, ils n'en reflèteront pas le profil de risque global. Dans le cas du processus de surveillance prudentielle instauré par le deuxième pilier, on en arriverait à une situation où le traitement des filiales d'un groupe du point de vue de la surveillance prudentielle serait inégal au sein de l'UE et compromettrait l'objectif d'améliorer l'évaluation du profil de risque des groupes. Une telle situation irait à l'encontre de l'intérêt des déposants et des emprunteurs. Si ce n'est pas au niveau du groupe que le troisième pilier s'applique, les déclarations ne pourront pas être exploitées par les investisseurs pour évaluer sa santé financière globale.

3.11.1

Les normes internationales en matière d'information financière (IFRS) fournissent des données de haute qualité qui, dans l'ensemble, sont fiables. Il conviendrait par conséquent d'en faire le point de départ de la définition des fonds propres réglementaires. Fonder sur ces normes les exigences réglementaires en matière d'adéquation des fonds propres contribue également à harmoniser les conditions de concurrence entre les institutions et permet de mieux les comparer. En outre, une forte cohérence entre ces exigences et les normes internationales en matière d'information financière (IFRS), épargnera des confusions parmi les acteurs du marché, simplifiera les procédures internes et en améliorera la rentabilité.

3.11.2

L'idéal serait, de l'avis du Comité, que grâce à la convergence établie entre ces deux ensembles de règles, les banques puissent ne tenir qu'un seul et unique tableau de chiffres et base pour toutes les exigences réglementaires et financières en matière de rapports. Cependant, il est possible que les autorités de régulation choisissent des options différentes dans des circonstances spécifiques, notamment lorsque les normes comptables ne reflètent pas l'exposition au risque de manière adéquate. Elles devront par conséquent procéder à des ajustements des résultats comptables. Au cas où le traitement effectué par les organismes de normalisation comptable devait compromettre un ou plusieurs des objectifs du nouveau cadre en matière d'adéquation des fonds propres, des filtres prudentiels seraient alors nécessaires pour évaluer les fonds propres réglementaires. Pour des raisons opérationnelles, ces ajustements, qui sont appelés «principes réglementaires comptables acceptés», devraient être limités à des postes significatifs.

3.11.3

Dans ce contexte, le Comité approuve le filtre introduit par la Commission dans l'article 64, paragraphe 4, de la proposition de directive, dans la logique de la position du Comité de Bâle. Il se félicite également du travail que le Comité européen des contrôleurs bancaires (CECB) est en train d'effectuer pour élaborer des filtres prudentiels.

4.1

La proposition de directive se trouve actuellement en première lecture au Conseil des ministres et au Parlement européen. Le Comité juge qu'à ce stade, l'effort devrait viser à dégager un accord sur une directive souple, qui soit cohérente avec le cadre de Bâle et favorise une mise en oeuvre convergente dans l'UE.

4.2

Il importe que l'on s'accorde relativement vite sur la directive, afin de garantir la concrétisation des avantages découlant des investissements — compris entre 20 et 30 milliards d'euros — réalisés par le secteur pour l'amélioration des systèmes de gestion du risque. Si son application était retardée, la banque européenne en subirait sur le marché mondial un handicap concurrentiel, qui irait au détriment de l'intérêt des déposants et des emprunteurs en Europe. Cependant, c'est à la qualité du texte législatif qu'il faut donner la priorité et il convient que les colégislateurs tiennent compte des opinions de tous les acteurs en présence.