52001IE1490

Avis du Comité économique et social sur le thème "Croissance économique, fiscalité et soutenabilité des systèmes de retraite dans l'UE"

(2002/C 48/22)

Lors de sa session plénière du 1er mars 2001, le Comité économique et social a décidé, en vertu de l'article 23, paragraphe 3 de son règlement intérieur, d'élaborer un avis sur le thème susmentionné.

Conformément aux articles 11, paragraphe 4, et 19, paragraphe 1, de son règlement intérieur, le Comité a constitué un sous-comité chargé de préparer ses travaux en la matière.

Le sous-comité "Croissance économique, fiscalité et soutenabilité des systèmes de retraite dans l'UE", chargé de préparer les travaux du Comité en la matière, a adopté son projet d'avis le 19 octobre 2001 (rapporteur: M. Byrne, corapporteur et M. van Dijk).

Lors de sa 386e session plénière des 28 et 29 novembre 2001 (séance du 29 novembre 2001), le Comité économique et social a adopté le présent avis par 90 voix pour, 2 voix contre et 2 abstentions.

1. Introduction

1.1. Le versement de pensions adéquates aux personnes retraitées est un élément clef de la structure globale de la protection sociale européenne, qui permet aux retraités de bénéficier d'un certain degré de sécurité de revenu.

1.2. Ces dernières années, des études réalisées par la Commission et par d'autres organismes ont attiré l'attention sur l'évolution de la structure démographique dans l'UE et sur le risque potentiel que cette situation peut faire peser sur la soutenabilité des systèmes de retraite. Par exemple, la Commission a déclaré que "la combinaison des trois piliers constituant les systèmes de pension offre aux personnes âgées en Europe un degré sans précédent de prospérité et d'indépendance économique. La perspective du vieillissement de la population et du départ à la retraite de la génération du 'baby boom' représente un défi majeur pour cette réalisation historique. Le vieillissement de la population sera d'une telle ampleur que, en l'absence de réformes appropriées, il risque de saper le modèle social européen ainsi que la croissance et la stabilité de l'économie dans l'Union européenne(1)".

1.3. Outre les questions démographiques, il faut aussi prêter attention à la nécessité d'adapter les régimes de retraite à l'évolution des besoins de la société et des individus.

1.4. Le Comité considère la soutenabilité générale des retraites comme une question d'importance cruciale; c'est pourquoi il a entrepris d'élaborer le présent avis d'initiative, afin d'examiner ce problème et d'évaluer l'importance de la croissance économique et de la fiscalité dans la recherche d'une solution.

1.5. Le Comité reconnaît que la Commission a accompli dans les dernières années un travail considérable en vue de fixer l'attention sur ce problème critique. La plus récente des communications de la Commission, qui s'intitule "Une approche intégrée au service des stratégies nationales visant à garantir des pensions sûres et viables(2)" s'appuie sur les travaux du Comité de politique économique et du Comité de la protection sociale.

1.5.1. La communication propose d'utiliser la méthode ouverte de coordination qui, sans déroger au principe de subsidiarité, permettra de définir pour les États membres, des objectifs communs et des indicateurs reconnus d'un commun accord. Les objectifs sont regroupés en trois grandes catégories:

- des pensions adéquates,

- la viabilité financière des régimes de pension publics et privés,

- la modernisation des systèmes de pension pour répondre à l'évolution des besoins de la société et des personnes.

1.5.2. Bien que son élaboration ait été entamée avant la publication de cette communication(3), le Comité estime que le présent avis aborde les questions soulevées par cette dernière avec suffisamment de détail pour qu'il puisse souscrire à ses objectifs, sous réserve des observations formulées dans l'avis du Comité évoqué au paragraphe précédent.

1.5.3. Le Comité prépare sur cette communication un avis qui se concentrera notamment sur certains points relatifs à la cohérence des politiques impliquées et aux problèmes méthodologiques posés par le développement de la coopération en la matière. Les deux avis sont donc complémentaires et constituent la contribution du Comité au débat en cours.

2. La question démographique

2.1. Les études démographiques montrent clairement que la proportion de personnes âgées par rapport au nombre des personnes en âge de travailler va augmenter considérablement. Dans sa communication en date du 3 juillet 2001, la Commission déclare que "le ratio de dépendance des personnes âgées commencera à augmenter rapidement au cours de la prochaine décennie et doublera entre aujourd'hui et 2050(4)" (voir le tableau 1).

Tableau 1: Projections de base concernant les ratios de dépendance des personnes âgées dans les États membres de l'Union européenne (personnes de plus de 65 ans par rapport à la tranche des 20-64 ans)

>TABLE>

2.2. Cette situation est due en premier lieu à l'amélioration des conditions de santé et des conditions de vie dont bénéficient les citoyens de l'UE, amélioration qui se traduit par une augmentation de la durée moyenne de vie. La Commission souligne même que toutes les prévisions antérieures ont eu tendance à sous-estimer l'augmentation de l'espérance moyenne de vie, de telle sorte qu'il est plus probable que l'on verra la réalité se situer au-dessus, et non en dessous, des prévisions actuelles.

2.3. En deuxième lieu, l'on constate une baisse considérable du taux de fertilité, lequel est désormais, dans certains États membres, inférieur au seuil de renouvellement des générations.

2.4. Dans le débat sur la pérennité des pensions, diverses personnes ou instances ont signalé la contribution positive que pourrait apporter l'immigration, tandis que d'autres contestent ces vues. La Commission, par exemple, estime qu'en dépit d'une probable augmentation, le flux migratoire ne devrait pas améliorer le ratio de dépendance.

Sur ce point, le Comité souhaite renvoyer à l'avis qu'il a adopté concernant la politique migratoire. Si l'on optait pour une ligne d'immigration active, il serait indispensable de développer une action adéquate d'intégration sociale, qui permette à l'UE et aux immigrants de tirer le meilleur parti de leur situation.

2.5. Globalement, au cours des 30 à 40 années à venir, le ratio de dépendance des personnes âgées augmentera de manière considérable. Cette situation aura des répercussions sur le financement des régimes de retraite.

2.6. La Commission a communiqué un certain nombre de chiffres afin de donner une idée de l'ampleur potentielle du problème. En l'absence de réformes, le niveau de dépenses des régimes de retraite nationaux pourrait dépasser les 15 % du PIB en 2030, niveau qu'il ne serait pas possible de maintenir dans le cadre actuel de la recherche de finances publiques viables (voir le tableau 2). À l'heure actuelle, les dépenses pour le versement des pensions de retraite dans l'UE s'élèvent en moyenne à 12 % du PIB. Il convient toutefois de noter que ces chiffres moyens dissimulent des variations considérables d'un État membre à l'autre. Pour le Comité, il convient d'accorder une attention toute particulière aux sommets que ce taux pourrait atteindre dans les années à venir pour certains États membres.

Tableau 2: Projections des dépenses publiques de pensions - Hypothèses tendancielles((À l'exception toutefois de l'Espagne qui a retenu une décroissance plus forte de son taux de chômage (4 % à terme), du Portugal et du Danemark qui ont retenu des évolutions de productivité de 3 % pour le Portugal et de 1,5 % pour le Danemark.))

>TABLE>

Source: CPE.

2.7. Le Comité est d'avis que ces prévisions, qui résultent du déséquilibre croissant entre cotisants et bénéficiaires, doivent donner lieu à des mesures visant à maintenir la soutenabilité des systèmes de retraite, pour ce qui concerne aussi bien les régimes de retraite par répartition que les régimes par capitalisation.

2.8. De fait, le Comité de la protection sociale a fait part de son sentiment selon lequel le problème de la soutenabilité des retraites suppose que l'on réponde à un triple défi:

- préserver la capacité des systèmes de pension à atteindre leurs objectifs sociaux qui consistent à assurer des revenus sûrs et convenables aux retraités et aux personnes qu'ils ont à charge et à garantir, en collaboration avec les systèmes de santé et de soins à long terme, des conditions de vie décentes aux personnes âgées;

- assurer la viabilité financière des régimes de retraite, afin que l'impact futur du vieillissement sur les finances publiques ne nuise pas à l'équilibre et n'entraîne pas un partage inégal des ressources entre les générations; et

- promouvoir la capacité des régimes de retraite à répondre aux besoins en mutation de la société et des personnes et concourir ainsi à l'amélioration de la flexibilité du marché de l'emploi, à l'égalité des chances entre les hommes et les femmes en matière d'emploi et de protection sociale, et à une meilleure adaptation des régimes de retraite aux besoins des personnes.

2.8.1. Le Comité recommande qu'une attention particulière soit accordée aux travailleurs d'un profil atypique, dans le cadre de l'égalité des chances et de la prise en compte des besoins individuels.

2.9. Pour ce qui est de l'examen des implications financières, le Comité partage le sentiment du Comité de la protection sociale, selon lequel il ne faut pas négliger la corrélation entre les retraites et le coût des systèmes de santé. L'augmentation du pourcentage des personnes âgées dans la population conduira non seulement à un renchérissement du coût des retraite, mais également à une hausse du coût des soins de santé (notamment sous le double effet des handicaps physiques et des maladies séniles). Ce poste représente actuellement 7 % du PIB de l'UE.

2.9.1. La Commission a indiqué que le Comité de politique économique évalue actuellement les effets du vieillissement sur les coûts des soins de santé, ce qui permettra de disposer d'estimations plus fiables concernant les coûts futurs. Le Comité accueille très favorablement cette initiative, tout en soulignant qu'une démarche qui se fonderait exclusivement sur la viabilité financière pourrait se révéler insuffisante et ainsi mettre en péril la qualité des services fournis. C'est pourquoi le Comité insiste aussi sur la nécessité d'examiner les diverses composantes des dépenses de santé, en s'attachant tout particulièrement aux dépenses de produits pharmaceutiques, comme l'a demandé le Comité dans un certain nombre de ses avis. Dans un récent avis, le Comité a aussi fait part de son sentiment selon lequel "on peut et doit considérer comme fondamentalement utile l'existence d'un recours à l'assurance complémentaire maladie" (SOC/040 - Assurance maladie complémentaire)(5).

2.10. À condition que les États membres agissent de façon concertée et coordonnée, il n'y a pas lieu, selon le Comité, d'être exagérément pessimiste quant à la capacité de la Communauté à trouver une solution viable aux problèmes démographiques. Il faut aussi ne pas perdre de vue que le problème se pose tout à la fois en termes financiers et en termes sociaux. Comme le Comité l'a déjà fait valoir, les investissements réalisés dans le domaine social sont bénéfiques au développement économique dans son ensemble. Le rapport du Comité de politique économique est significatif à cet égard, parce qu'il appelle à réduire la dette afin de libérer des ressources pouvant être ensuite investies dans des politiques sociales.

3. Retraites: les options possibles

3.1. La Commission ramène la fourniture des retraites dans l'Union européenne à trois piliers:

- premier pilier: les régimes de retraite légaux, qui sont en général financés selon le principe de la répartition;

- deuxième pilier: les régimes professionnels de retraite par capitalisation (qui sont, en général, liés à l'employeur ou au secteur);

- troisième pilier: l'épargne-retraite individuelle (qui est, en général, fournie par les compagnies d'assurance-vie).

Les piliers 2 et 3 sont traditionnellement désignés sous l'appellation de "retraites complémentaires".

3.2. Les avantages et les inconvénients de chaque pilier ont été examinés dans le livre vert de la Commission intitulé "Les retraites complémentaires dans le marché unique" et publié en juin 1997(6).

3.3. Les régimes du premier pilier sont de loin le modèle dominant de versement des pensions de retraite dans l'ensemble de l'UE. Cependant, dans trois États membres (Pays-Bas, Royaume-Uni et Irlande), le deuxième et le troisième piliers sont une composante majeure des pensions de retraite.

3.4. La Commission a indiqué clairement qu'il appartient à chaque État membre de déterminer le niveau de dépendance par rapport à chacun de ces trois piliers. Le Comité partage ce sentiment et estime que la nécessité cruciale qui s'impose à chaque État membre est celle consistant à prendre les décisions les plus appropriées en fonction des circonstances et des traditions qui lui sont propres. L'objectif à poursuivre doit être de réaliser un équilibre qui garantisse que l'on puisse atteindre les objectifs sociaux et maintenir la viabilité financière. Il ne sera possible que si le contenu des réformes fait l'objet d'un accord entre les gouvernements et les partenaires sociaux.

3.5. Le Comité accueille avec satisfaction le fait que les États membres aient mis en train ce processus et qu'ils indiquent à la Commission qu'ils ne prévoient pas de transformations radicales de leurs régimes de retraite, et notamment que ce processus ne suppose pas d'abandon des principes fondamentaux et des objectifs sociaux de ces régimes.

3.6. Le Comité estime que la fixation d'objectifs communs et l'utilisation d'indicateurs reconnus d'un commun accord, contribueront, en combinaison avec l'application intégrale de la méthode ouverte de coordination, à dégager un consensus entre les États membres quant aux réformes nécessaires et créeront la possibilité de procéder à des échanges d'expérience dans ce domaine important. Il appartiendra à chaque État membre, en vertu du principe de subsidiarité, de choisir les méthodes à utiliser pour atteindre ces objectifs.

4. Améliorer la soutenabilité des pensions

4.1. Dans ce contexte, l'impératif absolu est d'assurer le paiement des retraites à venir, quelle que soit la méthode de financement choisie.

4.2. Impact de la croissance économique

4.2.1. L'augmentation de la croissance économique n'est pas une fin en soi, mais un moyen de créer des ressources économiques que l'on utilise pour améliorer le niveau de vie de tous les citoyens. Ainsi, il n'est pas possible d'isoler totalement des conditions économiques générales le niveau des dépenses réalisables, y compris celles consacrées aux retraites. Le taux de croissance économique a, potentiellement, une grande importance pour la soutenabilité des retraites. L'affirmation est d'autant plus vraie si l'on pose en principe que l'augmentation de la croissance économique doit conduire à une baisse du chômage et à une hausse des revenus.

4.2.2. Sous leur forme brute, les projections démographiques montrent le ratio entre les personnes en âge de travailler et celles ayant atteint l'âge de la retraite. Il est incontestable que ce ratio est appelé à évoluer vers une augmentation du nombre de retraités.

4.2.3. Toutefois, le ratio le plus important sur le plan économique est celui entre les actifs et les retraités. Dès lors, une projection du taux actuel d'emploi dans l'Union européenne, qui est relativement faible (bien que la situation varie sensiblement selon les États membres) renforcerait les sombres pronostics concernant la soutenabilité des retraites.

4.2.4. Si l'on pouvait toutefois augmenter ce taux, l'on réduirait l'impact du problème démographique - plus le taux d'emploi augmente, plus l'impact sur les retraites est important. Une période soutenue de forte croissance économique serait toutefois nécessaire pour parvenir à ce résultat.

4.2.5. Le paragraphe ci-après examine avec plus de détail la question de l'augmentation du taux de participation au marché du travail. Sur ce point, le Comité souhaite souligner la nécessité d'une croissance économique dynamique et durable, qui permet celle de l'emploi. Plusieurs grands paramètres peuvent influer sur la situation en la matière, qu'il s'agisse de la compétitivité, des performances économiques de l'UE ou de la politique de l'emploi.

Pour accroître le taux de participation, il est par ailleurs nécessaire de disposer d'une approche nationale et européenne cohérente et consistante, comme le prévoit le processus de Luxembourg. Dans ce dossier, il importe de voir que certaines actions d'accompagnement (garde des enfants, possibilités d'interruption de carrière, etc.) permettent de concilier dans une plus large mesure les occupations professionnelles et ménagères.

4.3. Augmentation des taux de participation au marché du travail

4.3.1. Une augmentation significative du taux de participation au marché du travail est l'une des actions qui auraient le plus d'impact sur l'amélioration de la soutenabilité des retraites.

4.3.2. Bien que la situation varie sensiblement d'un État membre à l'autre, comme on l'a vu plus haut, le taux moyen d'emploi dans l'UE est faible par rapport aux États-Unis et au Japon.

4.3.3. S'il convient de reconnaître que ce facteur est connu depuis de nombreuses années, les progrès enregistrés dans ce domaine sont modestes.

4.3.4. Le Conseil européen de Lisbonne a fixé pour 2010 un objectif de 70 % - à comparer avec le taux actuel, qui est de 63 %. Un objectif distinct de "plus de 60 %" a été fixé pour les femmes, dont le taux d'emploi est traditionnellement plus faible que celui des hommes.

Lors du sommet de Stockholm, les chefs d'État et de gouvernement européens ont affiné ces visées: en 2005, le taux général d'activité devrait atteindre 67 % et celui des femmes, 57 %. De même, un objectif distinct de 50 % a été fixé pour les travailleurs âgés.

4.3.5. Bien que favorable au principe de l'amélioration du taux d'activité; le Comité n'en pense pas moins, compte tenu de l'expérience passée, que ce principe constitue un défi de premier ordre pour les États membres de l'UE. De toute évidence, une croissance économique annuelle supérieure à 3 % constituerait un facteur décisif à cet égard; cependant, en dépit d'une bonne performance en 2000, c'est là un objectif qui ne sera pas atteint dans les prochaines années. À moyen terme, il est toutefois permis d'espérer que les perspectives de croissance et d'emploi s'améliorent. Le Comité estime qu'une combinaison gagnante de conditions macroéconomiques favorables et de mesures de réforme soutenues est nécessaire pour favoriser la croissance et l'emploi.

4.3.6. Tout en estimant que, dans certaines professions, des possibilités de préretraite se justifient, le Comité partage le sentiment du Comité de la protection sociale selon lequel les besoins sociaux qui avaient fait considérer la préretraite comme acceptable sont en train de se modifier. Ainsi, même si elle a pu parfois permettre à des travailleurs plus jeunes de trouver ou de conserver un emploi, la pratique qui consistait à permettre à des travailleurs âgés de partir en préretraite a été un facteur d'affaiblissement du taux d'activité et d'augmentation des ratios de dépendance. Le Comité suggère en conséquence qu'il s'impose d'étudier plus spécifiquement toute cette question de la stimulation du taux d'activité des travailleurs âgés, afin de développer des stratégies appropriées à cette fin.

4.3.7. Le Comité est favorable à l'objectif d'une augmentation des taux de participation des femmes au marché du travail mais fait observer qu'elle nécessitera un effort accru en matière d'installations de garde d'enfants. À son estime, il importe de favoriser la compatibilité des impératifs familiaux et professionnels, afin d'éviter de faire chuter encore les taux de fertilité. En fait, une augmentation de ces derniers serait bénéfique pour la situation démographique de l'Europe. Le Comité a traité des taux de fertilité de façon plus approfondie dans son rapport d'information intitulé "Situation et perspectives démographiques de l'Union européenne(7)".

4.3.8. Le Comité partage le sentiment du Comité de la protection sociale selon lequel le nouvel objectif d'augmentation du taux d'activité des hommes et des femmes âgées revêt une importance toute particulière. Le Comité est aussi d'avis que les travailleurs âgés et, plus encore, les personnes handicapées devraient pouvoir bénéficier des mesures voulues pour couvrir leurs besoins en matière de formation, ainsi que de dispositifs flexibles d'organisation du travail qui leur permettraient de prétendre à un emploi, comme ils sont nombreux à le souhaiter.

4.3.9. Le Comité souligne qu'il est important de réaliser ces objectifs de participation au marché du travail, en raison des avantages qui en résulteraient pour les retraites, mais insiste sur le fait qu'il conviendrait d'élaborer parallèlement d'autres mesures pour atteindre dans de bonnes conditions l'objectif de soutenabilité des retraites.

4.4. Réduction de la dette publique

4.4.1. Le Comité reconnaît que la réduction de la dette publique, et donc du coût du service de la dette, renforcera la situation financière des États membres. Ils disposeront ainsi d'une marge de manoeuvre accrue, quoique dans des proportions qui ne seront pas les mêmes pour tous, lorsqu'ils auront à assumer le coût du financement des pensions futures.

4.4.2. Le pacte de stabilité et de croissance, que tous les États membres sont tenus de respecter et qui prévoit notamment la réduction de la dette publique et le dégagement d'excédents, augmentera aussi la capacité à maintenir, à plus long terme, les régimes de retraite. La mise en place de fonds de réserve (paragraphe 7.5), par exemple, s'en trouverait facilitée.

4.4.3. Le Comité fait également valoir qu'il importe d'améliorer le recouvrement de l'impôt et, plus encore, de juguler l'évasion fiscale, qui a une part de responsabilité dans la situation des finances publiques des États membres.

4.5. Projections des dépenses publiques de pensions selon le scénario de Lisbonne

4.5.1. Le Comité de politique économique a élaboré un scénario fondé sur les objectifs de Lisbonne et a demandé aux États membres de construire une autre projection des dépenses liées aux retraites en fonction de ce scénario (voir le tableau 3). Comme le montre le tableau, l'écart entre ces deux estimations pour ce qui concerne l'accroissement maximal de la charge des pensions, exprimée en pourcentage du PIB, varie entre 0 et 2 %, exception faite de la Grèce où il se monte à 4,2 %.

Tableau 3: Projections des dépenses publiques de pensions - Scénario "Lisbonne"((Pour le scénario "Lisbonne", la France est partie de l'hypothèse selon laquelle les taux de chômage et d'activité seraient inférieurs à ceux indiqués plus haut. Le taux d'activité est plus faible, car il n'est pas tenu compte de changements affectant les conditions d'admissibilité au bénéfice de la pension, destinés à accroître le taux d'activité des personnes âgées. Les hypothèses sur lesquelles se fonde la France fournissent un scénario plus optimiste à moyen terme (pour les années 2010-2020 environ), alors que le contraire est vrai pour le long terme. Les taux d'activité pour l'Italie sont plus faibles que ceux qui sont indiqués pour le scénario général alors que, pour l'Espagne, la croissance de la productivité est légèrement plus élevée après 2035. Pour la population, le Portugal a eu recours au scénario de la variante moyenne plutôt qu'à celui de la variante haute.))

>TABLE>

Source: CPE.

4.5.2. Il convient de noter que ce scénario s'appuie sur des hypothèses assez optimistes, et notamment:

- la croissance annuelle du PIB se situe à 3 % ou davantage au cours de la période qui va jusqu'en 2007;

- les taux de participation des hommes et des femmes convergent vers 83 % en 2045 (dans la plupart des pays, ce niveau supposerait un relèvement de l'âge de la retraite);

- les taux de chômage des hommes et des femmes convergent vers 4 % en 2045;

- les projections relatives à la population en âge de travailler sont reprises du "scénario favorable" provenant d'Eurostat;

- les niveaux de productivité et la croissance convergent dans l'ensemble de l'UE pour rattraper les États-Unis en 2050. L'on prend pour hypothèse que la croissance de productivité sera aux États-Unis, pendant la première moitié de ce siècle, de 1 %, contre 2,3 % actuellement.

4.5.3. Le Comité convient que ce scénario à base très large est une projection de l'avenir, et non une prévision. Néanmoins, il partage la conclusion du Comité de politique économique selon laquelle tout en étant, en puissance, de nature à apporter une contribution de première importance au traitement du problème posé par les conséquences financières du vieillissement, ce scénario ne résoudra pas par lui-même le problème du financement des retraites à long terme. Le Comité tient cependant à souligner qu'au vu de la détérioration actuelle de l'environnement économique mondial, du point de vue des conditions cycliques et des postes de travail, il y a lieu de considérer à juste titre que le scénario de politique économique et de politique de l'emploi peut être qualifié d'optimiste. Le Comité a par conséquent le sentiment qu'il s'impose de toute urgence que l'Europe développe pour ces deux politiques une stratégie mieux coordonnée et impliquant tous les acteurs, afin de stimuler la croissance et l'emploi.

5. Actions visant à améliorer la soutenabilité

5.1. L'ampleur que prendra à l'avenir la poursuite du vieillissement de la population de l'UE exercera une influence significative sur la pérennité des retraites. Il ressort des données actuelles que l'accroissement de la longévité sera progressif, de sorte qu'il est primordial de commencer à agir dès à présent pour anticiper les coûts supplémentaires qui en résulteront. Le Comité de politique économique a lui-même reconnu que même dans son scénario optimiste, les résultats dégagés ne compenseraient pas entièrement l'impact du vieillissement et les évolutions récentes de l'économie mondiale accroissent la probabilité d'une contre-performance en la matière. En lançant une action immédiatement, on évitera, grâce à un étalement des dépenses supplémentaires sur une période étendue, que le coût du service des retraites ne devienne impossible à assumer. De plus, il apparaît clairement qu'une telle démarche se situe dans le droit fil du principe de la solidarité intergénérationnelle.

5.2. Le Comité partage le sentiment exprimé par le Comité de la protection sociale, selon lequel il faut éviter une répartition inéquitable des ressources entre les générations. Cet impératif suppose également une action précoce, pour éviter d'imposer aux générations futures un fardeau injuste.

5.3. Les actions possibles sont plus ou moins de deux ordres:

(a) améliorer la soutenabilité des systèmes de retraite par répartition;

(b) compléter les régimes de retraite existants par une dose plus importante de préfinancement (deuxième et troisième piliers).

Ces deux possibilités ne s'excluent pas mutuellement.

5.4. Améliorer la soutenabilité des systèmes de retraite par répartition

Outre les points qui ont déjà été abordés au chapitre 4, cet aspect pourrait aussi inclure les éléments ci-dessous, en fonction de la situation propre à chaque État membre:

(a) accroître le taux d'activité des travailleurs âgés (voir paragraphe 7.3);

(b) étudier la possibilité d'une hausse des taux de cotisation (voir paragraphe 7.4);

(c) créer des "fonds tampons" afin de compenser l'effet du vieillissement de la population, jusqu'à ce que la pyramide des âges rétablisse un taux de dépendance moins élevé (voir paragraphe 7.5);

(d) modifier les conditions ouvrant droit aux futures retraites (paragraphe 7.6);

(e) revoir la structure de l'enseignement supérieur qui, dans certains États membres, retarde indûment l'entrée sur le marché du travail (paragraphe 7.7);

(f) réduire la dette publique afin de dégager des ressources permettant de maintenir le régime de pension (voir paragraphe 4.4);

(g) combiner les méthodes ci-dessus.

5.5. Dans le contexte du marché unique, la Commission a adopté des mesures visant à permettre l'instauration de régimes de retraite complémentaires, sans toutefois en promouvoir spécifiquement le développement. Dans une récente proposition de directive, elle a également tenté d'améliorer la protection des affiliés aux régimes de retraite grâce à des procédures de contrôle plus rigoureuses, à une meilleure information, en vue d'une transparence accrue, et à un régime conçu spécialement pour assurer de meilleurs retours sur investissement tout en contrôlant les risques encourus.

5.6. S'il est vrai qu'une transition, même partielle, d'un système par répartition vers un système par capitalisation pourrait être considérée comme une solution séduisante par certains États, et qu'elle a effectivement été mise en oeuvre dans des pays comme la Suède ou l'Italie, il faut néanmoins en peser soigneusement les conséquences sociales.

5.7. Ce devoir de précaution tient à la nécessité d'effectuer simultanément des versements à deux régimes différents. Il serait inacceptable de mettre en danger les revenus des retraités d'aujourd'hui en transférant les cotisations du régime par répartition vers un fonds de capitalisation qui serait destiné au financement des retraites de demain. Toutefois, un certain niveau de préfinancement est possible, comme cela a été prouvé en Suède, et contribuerait à alléger de manière non négligeable les coûts à venir.

5.8. Le principal attrait des régimes par capitalisation continue de résider dans le fait qu'ils ne sont pas tributaires de l'évolution du rapport entre cotisants et bénéficiaires, évolution qu'il n'est impossible, par définition, de prévoir avec exactitude. Il conviendrait que les fonds disponibles soient investis dans un portefeuille bien diversifié, afin de réduire le risque à un minimum, mais il convient aussi d'éviter de fixer des limites quantitatives. Le Comité a produit un avis sur la directive proposée par la Commission concernant les activités des régimes du deuxième pilier(8).

5.9. Toutefois, compte tenu de l'importance relative des régimes nationaux, il y a lieu de faire porter la plus grosse partie de l'effort sur le maintien de leur soutenabilité.

6. Fiscalité

6.1. Le Comité propose que les États membres utilisent la fiscalité pour encourager les mesures qu'ils souhaitent promouvoir en matière de retraites.

6.1.1. Les allégements fiscaux pour les cotisations peuvent être utilisés afin d'encourager les dispositions financières individuelles orientées vers les retraites personnelles ou d'autres formes d'épargne en vue de la constitution d'une retraite, dans le but par exemple de compléter les régimes nationaux.

6.1.2. Les allégements fiscaux peuvent aussi être utilisés pour encourager les employeurs à instaurer des régimes de retraite par capitalisation au profit de leurs employés. Il serait utile de mettre en oeuvre des régimes de retraite complémentaire au niveau des entreprises ou au niveau des catégories, sur la base d'accords qui seraient intégrés dans les conventions collectives.

6.1.3. Les dispositions fiscales pour les régimes par capitalisation reposent sur trois concepts qui sont différents selon les États membres:

(a) EEI, c'est-à-dire exonération fiscale pour les cotisations et les revenus des investissements et imposition des pensions de retraite;

(b) EII, c'est-à-dire exonération fiscale pour les cotisations, imposition des revenus des investissements et des pensions de retraite;

(c) IEE, c'est-à-dire imposition des cotisations, exonération des revenus des investissements et des pensions de retraite.

Il est logique de penser que si le revenu est différé (par le biais des cotisations de retraite), les impôts doivent l'être également. De même, compte tenu de l'augmentation de la part du PIB qui sera reversée aux retraités à l'avenir, il semble que la non-imposition des retraites sera une position difficile à défendre.

6.2. Du point de vue du marché unique, il est important de trouver rapidement des solutions aux problèmes de versement des retraites d'un pays à l'autre. À cet égard, le Comité se félicite de la récente communication de la Commission sur la fiscalité, laquelle a déjà fait l'objet d'un avis distinct du Comité(9).

7. Observations générales

7.1. Assurer le paiement des retraites à une population en vieillissement constant est l'un des principaux défis auxquels l'UE se trouve confrontée. Il faut que les citoyens de l'UE puissent escompter que les efforts nécessaires seront déployés.

7.2. La principale préoccupation du Comité demeure la garantie du revenu des futurs retraités. Les personnes à la retraite forment un secteur vulnérable de la société et leurs intérêts doivent être protégés. Le Comité est fermement convaincu qu'il est nécessaire de mener une action appropriée à cette fin, sans préjudice de l'indispensable préservation de la solidarité intergénérationnelle.

7.3. Accroître le taux d'activité des travailleurs âgés

7.3.1. L'augmentation de la participation du travail revêt une importance considérable pour la soutenabilité des retraites. Comme on l'a vu, la soutenabilité est substantiellement moindre chez les travailleurs de la tranche d'âge comprise entre 55 et 64 ans comparativement aux autres classes d'âge. Cette situation est due en grande partie aux dispositions qui permettent aux travailleurs âgés de quitter prématurément la vie active - c'est-à-dire avant l'âge réel de la retraite.

Ces dispositions ont été adoptées afin que les travailleurs âgés, moyennant des avantages sociaux, puissent laisser la place aux jeunes travailleurs dans un contexte de chômage élevé.

7.3.2. Les mentalités ont évolué depuis l'adoption de ces dispositions. La situation du marché du travail s'est modifiée dans de nombreux États membres. De plus, les conséquences financières des dispositions relatives à la retraite anticipée se font sentir de plus en plus lourdement.

7.3.3. Le Comité a déjà plaidé, dans des avis antérieurs, en faveur d'un taux d'activité plus élevé des travailleurs âgés. Diverses mesures sont proposées dans l'avis relatif aux travailleurs âgés:

- une politique du personnel tenant compte de l'âge,

- des incitations fiscales en faveur des employeurs afin de les encourager à maintenir les travailleurs âgés en poste,

- la retraite à temps partiel,

- des incitations fiscales en faveur des travailleurs afin de les encourager à travailler plus longtemps,

- une certaine flexibilité dans les départs à la retraite.

7.3.4. Si le taux de participation des travailleurs âgés devait augmenter, le Comité ne voit pas la nécessité d'une harmonisation de l'âge du départ à la retraite. Cette question est actuellement traitée actuellement au niveau national et il devrait en rester de même à l'avenir.

En conclusion, le Comité estime de peu d'utilité un débat sur le relèvement de l'âge de la retraite aussi longtemps que le taux d'activité des travailleurs âgés n'aura pas augmenté substantiellement, dans la mesure où l'indicateur fondamental est constitué par l'âge effectif, et non l'âge légal, du départ à la retraite.

7.3.5. Le Comité recommande dès lors l'instauration d'une certaine flexibilité, afin que les personnes en bonne santé qui souhaitent continuer à travailler, que ce soit à plein temps ou à temps partiel, aient la possibilité de le faire et y soient encouragées par des mesures d'incitation financière. La possibilité, pour un travailleur ayant atteint l'âge requis, de réduire progressivement son temps de travail dégagerait des emplois nouveaux, tout en lui permettant de demeurer actif et de percevoir un salaire correspondant à ses besoins, différant ainsi le versement d'une retraite proprement dite.

7.3.6. Cette flexibilité devrait exister de manière parallèle dans les régimes de retraite du secteur public comme dans ceux du secteur privé; à l'heure actuelle, toutefois, les règles qui régissent la flexibilité en matière de départ à la retraite varient souvent d'un pilier à l'autre. Des modèles de départ à la retraite plus tardifs pourraient être encouragés si la flexibilité était appliquée de manière cohérente pour chacun des piliers dans chaque État membre. La généralisation des départs tardifs aurait des avantages sur le plan économique, tout en contribuant à l'amélioration et à la sécurité des retraites.

7.4. Étudier la possibilité d'une hausse des taux de cotisation

7.4.1. Le Comité admet que l'augmentation des cotisations versées tant par les employeurs que par les employés pourrait contribuer à améliorer la soutenabilité des systèmes de retraite.

7.4.2. Le Comité est toutefois préoccupé par les conséquences possibles d'une augmentation des cotisations; en effet, ce système

(a) augmente le coût de l'emploi, ce qui risque d'être contraire à l'objectif d'augmentation du taux d'activité;

(b) est potentiellement injuste car il consiste à demander aux travailleurs de verser des cotisations bien supérieures au coût économique des prestations qu'ils percevraient eux-mêmes à l'avenir, du fait du déséquilibre entre le nombre de cotisants et le nombre de bénéficiaires vers la moitié du siècle;

(c) pourrait réduire la compétitivité de l'UE sur le marché des investissements entrants mobiles internationalement;

(d) est susceptible de conduire à l'émigration de travailleurs hautement qualifiés (fuite des cerveaux) en dehors de l'UE.

7.4.3 Le Comité estime dès lors que toute proposition visant à accroître les cotisations doit être évaluée du point de vue de son impact prévisible sur l'emploi.

7.5. Amortir le choc de l'augmentation des coûts par l'utilisation de fonds de réserve

7.5.1. De l'avis du Comité, une manière de renforcer la soutenabilité des régimes correspondant au premier pilier est de réserver dès à présent, là où il est possible de le faire, des fonds qui pourraient être utilisés après 2020 afin de compenser l'augmentation des coûts.

7.5.2. L'Irlande compte parmi les États membres qui ont adopté cette méthode. En 1998, le gouvernement irlandais a annoncé une réforme des régimes de retraite. Les mesures proposées comportaient notamment la création d'un fonds national de réserve pour les retraites, auquel le gouvernement s'est engagé à verser chaque année 1 % du PIB. En outre, les recettes provenant des récentes privatisations y ont été ajoutées. Les investissements réalisés par le fonds seront placés sous le contrôle d'un organisme indépendant et contribueront à financer les dépenses de l'État en matière de retraites après 2025; des garanties ont été prévues afin que les futurs gouvernements ne puissent utiliser cet argent à d'autres fins.

7.5.3. Le Comité est d'avis que l'existence de garanties constitue un moyen de protection important des intérêts des retraités, en permettant de faire en sorte que les fonds en question ne puissent pas être utilisés par un gouvernement futur pour poursuivre d'autres objectifs.

7.5.4. Cette méthode ne constitue pas en soi une évolution vers un préfinancement, mais un moyen d'assurer un équilibre plus équitable entre les générations.

7.6. Un des moyens envisageables pour améliorer la viabilité des retraites consiste à modifier pour l'avenir les conditions qui y ouvrent droit. Le Comité sait qu'un certain nombre d'États membres ont procédé à ce type de réajustement dans leur réglementation du droit d'accès à la retraite. Il considère qu'il n'est pas indiqué de formuler des recommandations générales en la matière, pour ne pas enfreindre le principe de subsidiarité, d'une part, et, d'autre part, parce qu'une telle action doit être adaptée au contexte spécifique de chaque État membre et, de préférence, discutée avec les partenaires sociaux.

7.7. Le Comité a conscience que dans certains États membres, l'enseignement supérieur a une structure qui retarde inutilement l'entrée de ses diplômés sur le marché de l'emploi. Face aux nouvelles réalités démographiques, il est opportun d'examiner le problème. Le Comité souligne toutefois que cette suggestion ne vise pas à abaisser le niveau de formation, qui, s'il y a lieu de lui apporter quelque modification, doit être amélioré, pour aller dans le sens de l'objectif assigné à l'Europe par le Conseil de Lisbonne, à savoir qu'elle devienne l'économie fondée sur la connaissance la plus compétitive du monde.

7.8. Compléter les régimes nationaux de retraite par des régimes de retraite complémentaire par capitalisation

7.8.1. De nombreux États membres estiment que le fait d'encourager les régimes de retraite complémentaire est susceptible de contribuer à la soutenabilité de l'ensemble de leurs systèmes de retraite. Il conviendrait que tous les fonds de cette nature soient investis dans un portefeuille bien diversifié, afin de réduire le risque à un minimum, mais il convient aussi d'éviter de fixer des limites quantitatives.

7.8.2. La Commission a déjà proposé des normes réglementaires visant à assurer la sécurité et la soutenabilité de régimes complémentaires par capitalisation.

7.8.3. Les régimes de retraite complémentaire sont particulièrement répandus dans trois États membres - les Pays-Bas, le Royaume-Uni et l'Irlande. Dans ces pays, le montant de la pension de retraite servie par l'État (régime de retraite par répartition) est relativement bas et de nombreux travailleurs ont recours à des régimes complémentaires afin de compléter leurs retraites. S'il est vrai qu'existe pratiquement aux Pays-Bas une couverture universelle, il n'en reste pas moins que pour toutes sortes de raisons (réticence des employeurs à financer les régimes de retraite, statut des travailleurs intermittents, etc.), la couverture de nombreux travailleurs affiliés à ces régimes est insuffisante dans les deux derniers pays.

7.8.4. Des solutions à ce problème ont été proposées récemment tant au Royaume-Uni qu'en Irlande. Au Royaume-Uni, le gouvernement a créé un système d'épargne-retraite facultatif (les "retraites d'actionnaire"). Le gouvernement a créé un cadre dans lequel les opérateurs privés peuvent proposer des plans d'épargne-retraite facultatifs. Les employeurs sont tenus de coopérer en prélevant des retenues à la source sur les salaires mais les cotisations des employeurs demeurent volontaires. En outre, les frais de gestion annuels sont plafonnés par la législation, afin de garantir un investissement maximum au bénéfice des travailleurs. En fait, ce système revient à mettre en place un plan d'épargne transférable qui servira plus tard à verser les retraites.

7.8.5. Le Comité pense qu'il serait utile pour d'autres États membres d'envisager de recourir à ce type de régime pour compléter leurs régimes légaux.

7.9. Adapter les retraites à une société en évolution

7.9.1. Le Comité partage le sentiment du Comité de la protection sociale selon lequel il faut s'attacher à adapter les régimes de retraite à des comportements qui évoluent en matière d'emploi et à la nécessité d'assurer l'égalité entre les femmes et les hommes.

7.9.2. Des considérations importantes sont en cause et le Comité estime qu'il y a beaucoup à gagner à l'échange d'expérience entre États membres.

7.9.3. Un objectif qu'il serait souhaitable d'atteindre à long terme serait l'individualisation des retraites, c'est-à-dire que le droit à la retraite appartiendrait à l'individu et ne découlerait pas, comme on le voit actuellement dans certains cas, du fait d'être à charge d'une autre personne. Cette réforme concernerait principalement les femmes. Toutefois, en raison des comportements qui leur sont propres en matière d'emploi (ainsi, elles prennent des périodes de congés pour élever leurs enfants), il faudrait veiller à ce que de ce fait, elles ne risquent pas de percevoir des retraites insuffisantes. Certains États membres ont traité ce problème avec succès.

7.9.4. Dans nos sociétés, un nombre non négligeable d'entrepreneurs indépendants omettent souvent de prendre des dispositions pour s'assurer une retraite suffisante à eux-mêmes et aux personnes qui sont à leur charge, sans qu'ils puissent parfois prétendre à une retraite suffisante au titre du premier pilier. Il faut s'attacher à faire en sorte que les personnes qui entrent dans cette catégorie puissent bénéficier d'une retraite suffisante.

7.9.5. Le Comité constate que certains États membres assurent un soutien aux personnes âgées sous d'autres formes que par des prestations en espèces. Il s'agit notamment de divers dispositifs tels que des avantages fiscaux, la gratuité de l'électricité, la gratuité ou des tarifs réduits dans les transports en commun, des abattements fiscaux liés au loyer, etc. Le Comité estime que ce type de soutien est particulièrement efficace pour soulager la pauvreté dont peuvent souffrir des citoyens âgés.

7.10. Questions à traiter relativement aux régimes complémentaires

7.10.1. L'un des plus gros problèmes que posent les régimes de retraite, dans certains pays, est la durée de la période d'acquisition des droits (jusqu'à dix ans) avant que le travailleur puisse prétendre à une retraite. De toute évidence, cette situation est contraire au principe selon lequel les retraites sont une forme de salaire différé, c'est-à-dire que les travailleurs gagnent chaque année, en même temps que leur salaire, des droits à la retraite. De l'avis du Comité, il y a lieu de mettre fin aux systèmes qui prévoient des périodes d'acquisition aussi longues.

7.10.2. Les facteurs démographiques qui ont une incidence sur les régimes de retraite par répartition sont tout aussi importants pour les régimes par capitalisation. En réalité, les actuaires devraient adapter les taux de cotisation au fur et à mesure afin de garantir la constitution de réserves techniques suffisantes, compte tenu de l'allongement de l'espérance de vie.

7.10.3. Le Comité a déjà eu l'occasion de dire tout le bien qu'il pensait de la proposition de directive sur les régimes de retraite complémentaire, qui tente de faciliter l'application du deuxième pilier par delà les frontières, et de formuler des observations à ce sujet(10).

7.10.4. La directive mentionnée ci-dessus n'aborde pas la question - essentielle - de la fiscalité, mais la Commission a traité ce problème dans une récente communication à propos de laquelle le Comité a d'ores et déjà élaboré un avis(11).

7.11. Élargissement

7.11.1. De l'avis du Comité, la soutenabilité des systèmes de retraite dans les pays candidats constitue également un problème majeur, en termes à la fois économiques et sociaux, tant pour les pays candidats eux-mêmes que pour l'Union dans son ensemble. Il conviendrait d'encourager les pays candidats à évaluer la viabilité à long terme de leurs dispositifs de retraite et à mettre en chantier des mesures pour en améliorer la soutenabilité, dans les cas où il y a lieu d'agir en ce sens.

8. Conclusions

8.1. Le Comité accorde le plus haut degré de priorité à la protection des retraités, aussi bien actuels que futurs, le but étant de leur garantir un niveau de vie décent pendant leur retraite. C'est pourquoi le Comité félicite la Commission de mettre les pleins feux sur ce problème dans le contexte de l'évolution démographique et sociale.

8.2. Le Comité constate aussi avec satisfaction que les États membres s'organisent maintenant activement pour améliorer la soutenabilité de leurs prestations de retraite. Il ne convient pas de leur proposer des solutions communes, étant donné les grandes différences qui caractérisent leurs situations fondamentales respectives.

8.2.1. Dans ce contexte, le Comité est d'avis que les États membres devraient envisager la possibilité du recours aux régimes complémentaires (les deuxièmes et troisièmes piliers), en tant que mesures d'appoint, mais il reconnaît que les régimes complémentaires ne constituent pas une panacée.

8.3. Le Comité insiste fortement sur le lien qui existe entre la longévité et la santé et le coût des soins à long terme, ainsi que les retraites. Le Comité accueille avec satisfaction les travaux que le Comité de politique économique prévoit d'effectuer en vue de déterminer le profil à long terme de ces coûts. II conviendrait de ne pas perdre de vue les coûts particuliers relatifs aux handicapés.

8.4. Le Comité estime qu'il y a aussi lieu de modifier les dispositifs de retraite afin de rendre compte des évolutions de la société elle-même, et c'est avec satisfaction qu'il constate que cette nécessité est clairement reconnue dans les communications de la Commission.

8.5. Le Comité estime qu'une amélioration des résultats économiques serait susceptible de contribuer puissamment à la soutenabilité: une augmentation des taux de croissance du PIB pourrait permettre non pas seulement de réduire le chômage mais aussi d'entraîner une participation accrue au marché du travail. Y parvenir constitue un défi majeur et nécessitera des programmes d'action concertés privilégiant ces objectifs. Les travaux du Comité de politique économique apportent une contribution non négligeable à une meilleure compréhension des possibilités existant en ce domaine.

8.6. Les effets possibles de l'augmentation des coûts des retraites pour les États membres sont d'une telle importance qu'il convient d'accueillir avec la plus grande satisfaction la proposition relative à l'utilisation de la méthode ouverte de coordination. La fixation d'objectifs communs s'accompagnant de la définition d'indicateurs appropriés rassurera les États membres, qui pourront constater que tous les autres États prennent des mesures et leur offrira par ailleurs des occasions d'apprendre, puisqu'il y aura transmission d'expérience d'un État membre à l'autre.

8.7. Le Comité recommande que l'on encourage les pays candidats à procéder à des évaluations de même nature de leurs systèmes de retraite afin d'en déterminer le degré de soutenabilité à long terme.

8.8. Pour terminer, le Comité souligne une fois encore qu'il s'impose de traiter dès à présent la question essentielle de la soutenabilité des pensions, qui est d'un intérêt vital pour l'ensemble des retraités actuels et futurs dans l'Union européenne.

Bruxelles, le 29 novembre 2001.

Le Président

du Comité économique et social

Göke Frerichs

(1) COM(2000) 622 final.

(2) COM(2001) 362 final.

(3) SOC/085 - Une approche intégrée au service des stratégies nationales visant à garantir des pensions sûres et viables - COM(2001) 362 final.

(4) COM(2001) 362 final.

(5) JO C 204 du 18.7.2000, p. 51.

(6) COM(97) 283 final.

(7) SOC/017 - Rapport d'information intitulé: 'Situation et perspectives démographiques de l'Union européenne'.

(8) JO C 155 du 29.5.2001, p. 26.

(9) ECO/071 - L'élimination des entraves fiscales à la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles - COM(2001) 214 final.

(10) JO C 155 du 29.5.2001, p. 26.

(11) ECO/071 - "L'élimination des entraves fiscales à la fourniture transfrontalière des retraites professionnelles" - COM(2001) 214 final.