30.4.2004   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 108/97

1.1

Suunnitelma Euroopan unionin jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnasta, jonka neuvosto hyväksyi 13. kesäkuuta 2002, sisälsi rajavalvonnan yhteisen ohjausryhmän perustamisen maahanmuutto-, raja- ja turvapaikka-asioiden strategisen komitean (SCIFA) puitteissa. Ryhmän tehtävänä on ulkorajojen yhdennetty valvonta.

1.2

Päätelmissään EU:n jäsenvaltioiden ulkorajojen valvonnan tehostamisesta, jotka se esitti 5. kesäkuuta 2003, neuvosto suosittaa yhteisen ohjausryhmän toiminnan tehostamista neuvoston työryhmänä, joka koostuu neuvoston pääsihteeristön palveluksessa olevista kansallisista asiantuntijoista.

1.3

Thessalonikissa kokoontunut Eurooppa-neuvosto vahvisti kokouksessaan 19. ja 20. kesäkuuta 2003 edellä mainitut, neuvoston 5. kesäkuuta 2003 esittämät päätelmät. Se myös kehotti komissiota tarkastelemaan, onko tarvetta luoda uusia toimielinjärjestelmiä, kuten yhteisön operatiivinen elin, jotta tehostettaisiin operatiivista yhteistyötä ulkorajojen valvonnassa.

1.4

Lokakuun 16.—17. päivänä 2003 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmissä tuetaan komission aikeita esittää ulkorajojen valvontavirastoa koskeva ehdotus. Käsillä oleva ehdotus neuvoston asetukseksi Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintaviraston perustamisesta on vastaus Eurooppa-neuvoston kehotukseen. Siinä otetaan huomioon kokemukset, jotka on saatu jäsenvaltioiden välisestä yhteistyöstä yhteisen ohjausryhmän puitteissa. Operatiivisen yhteistyön koordinointi siirtyy kyseiseltä ohjausryhmältä perustettavalle virastolle.

1.5

Schengenin säännöstön sisällyttäminen osaksi Euroopan unionin säännöstöä on tuonut tällaiset ulkorajavalvonnan yhteiset säännöt yhteisön tasolle. Toimivaltaiset viranomaiset soveltavat yhteisiä sääntöjä operatiivisella tasolla jäsenvaltioissa, jotka muodostavat alueen ilman sisärajoja. Tämän asetuksen tarkoituksena onkin tehostaa yhteisön politiikan toteuttamista ulkorajavalvonnan alalla parantamalla jäsenvaltioiden välisen operatiivisen yhteistyön koordinointia siten, että perustetaan virasto.

1.6

Virasto hoitaa erityisesti seuraavia tehtäviä:

1.7

Virasto koordinoi jäsenvaltioiden tekemiä ehdotuksia yhteisistä operaatioista ja kokeiluhankkeista. Virasto voi myös itse tehdä omia aloitteita yhteistyössä jäsenvaltioiden kanssa. Yhteisten operaatioiden koordinoimiseksi virasto voi perustaa erityistoimipisteitä jäsenvaltioihin.

1.8

Virasto antaa yhteisten palauttamisoperaatioiden koordinoinnin ja järjestämisen osalta jäsenvaltioille tarvittavaa teknistä tukea, esim. kehittämällä alan yhteysviranomaisten verkoston, pitämällä yllä luetteloa käytössä olevista resursseista ja laitteistoista tai laatimalla yhteisiä palauttamisoperaatioita koskevia erityisiä ohjeita ja suosituksia.

1.9

Virasto avustaa jäsenvaltioita tilanteissa, jotka edellyttävät koordinointiin liittyvää teknistä ja operatiivista lisäapua ulkorajoilla.

1.10

Virasto voi osallistua ulkorajoja koskevien yhteisten operaatioiden ja kokeiluhankkeiden rahoitukseen myöntämällä avustuksia talousarviostaan oman varainhoitoasetuksensa mukaisesti.

1.11

Virasto on yhteisön elin. Se on oikeushenkilö. Virasto toimii itsenäisesti teknisissä kysymyksissä. Virastoa edustaa sen pääjohtaja, jonka hallintoneuvosto nimittää.

1.12

Hallintoneuvosto koostuu kahdestatoista jäsenestä ja kahdesta komission edustajasta. Neuvosto nimeää hallintoneuvoston jäsenet sekä varajäsenet, jotka edustavat jäseniä näiden poissa ollessa. Komissio nimeää edustajansa sekä näiden varaedustajat. Jäsenten toimikausi on neljä vuotta. Sama henkilö voidaan nimittää tehtäväänsä yhdeksi lisätoimikaudeksi. Hallintoneuvosto tekee päätöksensä jäsentensä ehdottomalla enemmistöllä. Pääjohtajan nimittäminen edellyttää kahden kolmasosan enemmistöä.

1.13

Virasto aloittaa toimintansa 1. päivänä tammikuuta 2005. Viraston henkilöstön on määrä käsittää 27 työntekijää, ja virastolla on käytettävissään 15 miljoonan euron talousarvio kaudelle 2005—2006.

1.14

Viraston perustamisen oikeusperustana on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 66 artikla. Viraston perustaminen on osa Schengenin säännöstöä. Yhdistynyt kuningaskunta ja Irlanti, joita Schengenin säännöstö ei sido, eivät osallistu kyseessä olevan asetuksen — joka ei sido niitä — antamiseen, eikä asetusta sovelleta niihin. Tanska päättää oman asemansa pohjalta kuuden kuukauden kuluessa, saattaako se kyseisen asetuksen osaksi kansallista lainsäädäntöään.

2.1

Ulkorajojen valvonta on lukuisissa tapauksissa tehotonta. Jäsenvaltioiden viranomaiset eivät kykene varmistamaan, että kaikki Schengenin alueelle saapuvat kolmansien maiden kansalaiset noudattavat EU:n lainsäädännön ja kansallisten lakien mukaisia menettelytapoja.

2.2

Useissa eri lausunnoissaan ETSK on kehottanut neuvostoa nopeuttamaan lainsäädäntätyötään, jotta EU:lla olisi käytössään maahanmuuttoa ja turvapaikka-asioita koskeva lainsäädäntö ja yhteinen politiikka. Neuvosto ei kuitenkaan ota asianmukaisella tavalla huomioon parlamentin eikä komitean näkökantoja, minkä johdosta sen hyväksymä lainsäädäntö ei ole tarkoituksenmukaista, jotta maahanmuutto EU:ssa tapahtuisi laillisesti ja avoimesti. Useissa lausunnoissaan (1) ETSK on todennut, että yksi laittoman maahanmuuton tärkeimmistä syistä on, ettei laillisia, joustavia ja avoimia kanavia kulkevien muuttovirtojen hallintaa varten ole yhteistä politiikkaa. Lausunnossa laitonta maahanmuuttoa koskevaa yhteistä politiikkaa käsittelevästä tiedonannosta (2) todetaan, että yhteisön lainsäädännön hyväksymisen viivästyminen vaikeuttaa laillisia kanavia kulkevien muuttovirtojen hallintaa.

2.3

Laittomasti maassa olevat henkilöt ovat erittäin alttiita laittoman työvoiman hyväksikäytölle ja sosiaaliselle syrjäytymiselle, sillä vaikka he eivät olekaan vailla oikeuksia (3), he kärsivät tilanteestaan johtuvista monista hyvin vaikeista ongelmista. ETSK esitti jo maahanmuuttoa, kotouttamista ja työllisyyttä käsittelevässä lausunnossaan (4), että pimeä työ ja sääntöjen vastainen maahanmuutto ovat toisiinsa selkeästi liittyviä ilmiöitä. Tämän johdosta on syytä ryhtyä toimenpiteisiin kyseisten henkilöiden oikeudellisen aseman laillistamiseksi sekä pimeän työn saattamiseksi päivänvaloon.

2.4

ETSK toivoo, että tehokkaassakin rajavalvonnassa kunnioitetaan oikeutta hakea turvapaikkaa. Monet henkilöt, jotka tarvitsevat kansainvälistä suojelua, saapuvat ulkorajoille laittomia kanavia käyttäen. Viranomaisten on taattava, että kyseiset henkilöt voivat esittää suojelua koskevan hakemuksensa ja että se tutkitaan kansainvälisten yleissopimusten sekä yhteisön ja kansallisten säädösten mukaisesti. Niin kauan kuin ratkaisua ei ole tehty turvapaikanhakijoita koskevista hallinnollisista ja oikeudellisista menettelytavoista, kyseisiä henkilöitä ei voida karkottaa ja heitä on suojeltava asianmukaisesti.

2.5

Ihmiskauppaa harjoittavat rikollisverkostot käyttävät usein hyväksi ulkorajojen valvonnan tehottomuutta, eivätkä ne epäröi asettaa henkilöiden henkeä vakavaankaan vaaraan lisätäkseen laittomia tulojaan. Laittoman maahanmuuton tai ihmiskaupan uhreille myönnettävää lyhytaikaista oleskelulupaa käsittelevässä lausunnossaan (5) ETSK totesi, että, viranomaisten on suojeltava uhreja ja näistä etenkin kaikkein haavoittuvimpia, joita ovat alaikäiset sekä ihmiskaupan ja seksuaalisen hyväksikäytön kohteeksi joutuneet, yhtä tarmokkaasti kuin ne toimivat ihmiskauppaa ja ihmisten hyväksikäyttöä harjoittavia rikollisverkostoja vastaan.

2.6

Jo aikaisemmissa lausunnoissaan ETSK on tuonut esille, että ulkorajojen asianmukainen valvonta edellyttää tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden rajavalvontaviranomaisten välillä sekä yhteyshenkilöiden välityksellä tapahtuvaa lähtö- ja kauttakulkumaiden viranomaisten välistä yhteistyötä.

2.7

Edellä mainitussa laitonta maahanmuuttoa käsittelevässä lausunnossaan (6) ETSK kannatti ”komission ehdotusta perustaa Euroopan rajavartiolaitos yhteisine sääntöineen ja yhdenmukaisine koulutussuunnitelmineen”. Lisäksi komitea totesi, että ”keskipitkällä aikavälillä on luotava rajavartijakoulu” ja että ”rajalla tehtävät tarkistukset on annettava sellaisten virkamiesten tehtäväksi, jotka ovat erikoistuneet käsittelemään ihmisiä ja joilla on runsaasti teknistä osaamista.” Lisäksi ETSK suhtautui myönteisesti Euroopan maahanmuuttoliikkeiden seurantakeskuksen perustamiseen sekä laittomasta maahanmuutosta varoittavan järjestelmän kehittämiseen.

2.8

Käsillä olevassa lausunnossaan ETSK esittää myönteisen kantansa Euroopan operatiivisen ulkorajayhteistyön hallintaviraston perustamiseen, josta säädetään käsiteltävänä olevassa asetuksessa. Vaikka virastolla ja sen virkamiehillä ei olekaan toimeenpanovaltaa eikä mahdollisuuksia päättää alan politiikasta kuten ei myöskään toimivaltaa lainsäädäntöehdotusten esittämiseksi, virasto edistää kuitenkin jäsenvaltioiden viranomaisten välistä koordinointia sekä tehostaa ulkorajojen valvontaa. Euroopan perustuslakia koskevan ehdotuksen 41 artiklassa tunnustetaan jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten välisen operatiivisen yhteistyön tärkeys.

3.1

Viraston pääasiallisiin tehtäviin (2 artikla) on sisällytettävä henkilöiden inhimillisen kohtelun edistämiseen sekä ihmisoikeuksia koskevien kansainvälisten yleissopimusten noudattamiseen liittyvät tehtävät. Erityisen tärkeää on, että tehokkaassakin rajavalvonnassa kunnioitetaan oikeutta hakea turvapaikkaa. Rajavartijakoulutuksen (5 artikla) — jota on määrä toteuttaa yhteistyössä viraston kanssa — ohjelmiin on sisällyttävä ihmisoikeuksiin liittyvää koulutusta.

3.2

Lisäksi viraston tehtäviin on kuuluttava pelastuspalvelujen — etenkin meripelastuspalvelujen — välinen koordinointi onnettomuuksien ehkäisemiseksi sekä vaarassa olevien henkilöiden auttamiseksi tilanteissa, jotka johtuvat laittomaan maahanmuuttoon liittyvien riskialttiiden toimintatapojen soveltamisesta. Joissakin tapauksissa poliisin toiminta merellä on aiheuttanut pienten alusten haaksirikkoutumisia sekä ihmishenkien menetyksiä, jotka olisi voitu välttää. Rajavartijoiden ensimmäisenä velvollisuutena on auttaa vaarassa olevia henkilöitä.

3.3

Asetuksessa säädetään, että virasto koordinoi ja järjestää palauttamisoperaatiot (9 artikla), joita varten se voi käyttää yhteisön rahoituskeinoja. ETSK muistuttaa, että lausunnossaan aiheesta ”Vihreä kirja jäsenvaltioissa laittomasti oleskelevien henkilöiden palauttamista koskevasta yhteisön politiikasta” (7) se totesi, että jos palauttamiseen ei liitetä laillistamistoimenpiteitä, laittomasti maassa oleskelevien henkilöiden lukumäärä pysyy ennallaan ja ruokkii samalla harmaata taloutta, laittoman työvoiman hyväksikäyttöä ja sosiaalista syrjäytymistä.

3.4

ETSK yhtyy komission toteamukseen siitä, että vapaaehtoinen paluu on etusijalla oleva vaihtoehto ja palauttaminen toissijainen vaihtoehto. Komitea katsoo, että maastapoistaminen on äärimmäinen toimenpide, jota tulee käyttää vain harvoin. Komitea kannattaa ehdotuksen Euroopan perustuslaiksi II-19 artiklaa (perusoikeuskirjassa mainittu suoja palauttamis-, karkottamis- ja luovuttamistapauksissa), jossa kielletään joukkokarkotukset ja vakuutetaan, ettei ketään palauteta, karkoteta tai luovuteta sellaiseen maahan, jossa häntä uhkaa vakavasti kuolemanrangaistus, kidutus tai muu epäinhimillinen tai halventava kohtelu tai rangaistus.

3.5

Palauttamisoperaatioiden yhteydessä viraston on varmistettava, että ihmisoikeuksiin ja etenkin turvapaikan hakemisoikeuteen liittyviä periaatteita noudatetaan. Viraston on taattava, että palauttamiskiellon periaatetta sovelletaan henkilöihin, jotka voivat lähtö- tai kauttakulkumaassa joutua vainottaviksi, pahoinpidellyiksi tai vakavaan hengenvaaraan.

3.6

Lisäksi ETSK on maastapoistamispäätösten vastavuoroista tunnustamista käsittelevässä lausunnossaan (8) todennut, että maastapoistamiseen ei ryhdytä silloin, kun henkilöiden tilanne on jokin seuraavista:

3.7

Palauttamisoperaatioissa voidaan toimia yhteistyössä kansainvälisten organisaatioiden kanssa (mm. IOM, UNHCR ja Punainen Risti).

3.8

Asetuksessa säädetään (17 artikla), että hallintoneuvosto laatii vuosittain yleiskertomuksen, jonka se toimittaa parlamentille, komissiolle ja Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle. ETSK kannattaa sitä, että virasto tiedottaa sille toiminnastaan. Komitea pitää itsellään oikeuden antaa lausuntoja sekä kutsua pääjohtajan kokouksiinsa silloin, kun se katsoo tämän aiheelliseksi.

3.9

On tarkoituksenmukaista, että hallintoneuvoston jäsenet (18 artikla) ovat henkilöitä, joilla on asianmukaista osaamista ja kokemusta ja jotka toimivat hallituksiin nähden itsenäisesti.

3.10

ETSK on yhtä mieltä siitä, että kolmen vuoden kuluttua viraston toiminnan käynnistämisestä (29 artikla) toteutetaan ulkopuolinen ja itsenäinen arviointi viraston toiminnasta. Sen pohjalta hallintoneuvosto suosittelee komissiolle tarpeellisiksi katsomiansa muutoksia viraston toiminnan edistämiseksi. ETSK on halukas antamaan lausunnon muutoksista, jotka aikanaan voidaan sisällyttää asetukseen. Myös Euroopan parlamentti laatii oman lausuntonsa.