Conclusions
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
M. POIARES MADURO
18 päivänä toukokuuta 2004(1)
Asia C-87/00
Roberto Nicoli
vastaan
Eridania SpA
(Giudice di Pace di Genovan (Italia) esittämä ennakkoratkaisupyyntö)
Sokeri – Markkinointivuosi 1998/1999 – Valkoisen sokerin johdettu interventiohinta Italialle – Alijäämäalueet – Kulutuksen käsite
1.
Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on esittänyt yhteisöjen tuomioistuimelle ennakkoratkaisukysymyksen, joka koskee yhteistä
markkinajärjestelyä sokerialalla. Tällä järjestelyllä vahvistetaan sokerin ja sokerijuurikkaan erilaiset hinnat, jotka ovat
korkeampia alijäämäalueilla kuin ylijäämäalueilla. Käsiteltävänä olevassa asiassa ydinkysymys on, mikä on se kulutuksen käsite,
jota toimivaltaisten toimielinten on käytettävä laskennassa, jonka perusteella päätetään, onko tietty alue ylijäämäinen vai
alijäämäinen. Yhteisöjen tuomioistuimelta kysytään, seuraako siitä, että jossakin jäsenvaltiossa kulutettuna sokerina ei pidetä
kyseisessä jäsenvaltiossa jalostettuihin ja vientiin tarkoitettuihin tuotteisiin sisältyvää sokeria, sen asetuksen pätemättömyys,
jolla Italiaa ei ole luokiteltu yhteisön alijäämäalueisiin markkinointivuonna 1998/1999.
I
Asiaa koskevat oikeussäännöt, tosiseikat, asian käsittelyn vaiheet ja ennakkoratkaisukysymykset
2.
Sokerialan yhteisestä markkinajärjestelystä 30 päivänä kesäkuuta 1981 annetun käsiteltävänä olevassa asiassa sovellettavan
neuvoston asetuksen (ETY) N:o 1785/81
(2)
(jäljempänä perusasetus) johdanto‑osan kolmannen perustelukappaleen mukaan tämän järjestelyn tavoitteena on maataloustuotteiden
yhteismarkkinoiden toiminnan ja kehittämisen lisäksi ”yhteisön sokerijuurikkaan ja sokeriruo’on tuottajien työhön ja elintasoon
liittyvien tarvittavien takeiden” säilyttäminen sokerimarkkinoita vakauttavien toimenpiteiden avulla. Näihin toimenpiteisiin
sisältyy erityisesti hintoja ja kiintiöitä koskevia sääntöjä.
3.
Valkoisen sokerin hinnan osalta perusasetuksen 3 artiklan 1 kohdassa säädetään, että vuosittain vahvistetaan interventiohinta
muille kuin alijäämäalueille ja johdettu interventiohinta kullekin alijäämäalueelle. Perusasetuksen 4 ja 5 artiklan mukaan
juurikkaalle, joka on sokerin valmistuksessa käytettävä raaka‑aine, vahvistetaan vuosittain vähimmäishinnat, joita korotetaan
alijäämäalueiden osalta määrällä, joka on kyseisen alueen johdetun interventiohinnan ja interventiohinnan välinen erotus kerrottuna
kertoimella 1,30.
4.
Perusasetuksen 24 ja 25 artiklassa säädetään kullekin jäsenvaltiolle myönnettävästä sokerin ja isoglukoosin tuotantoa koskevasta
A‑kiintiöstä ja B‑kiintiöstä. Jäsenvaltiot myöntävät näitä kiintiöitä yrityksille yhteisön lainsäädännössä vahvistetuin edellytyksin.
Mainitun asetuksen 9 artiklassa säädetään, että kunkin jäsenvaltion nimeämän interventioelimen on ostettava kiintiöiden puitteissa
tuotettu sokeri interventiohintaan tai johdettuun interventiohintaan, mikä takaa menekin ja tietyn hintatason. Lopuksi kyseisen
asetuksen 26 artiklan mukaan kiintiön ulkopuolella tuotettuun sokeriin (C‑sokeri) ei kohdistu mitään takuita, ja se on lähtökohtaisesti
tarkoitettu vientiin, josta ei makseta vientitukea, tai yhteisön markkinoille, jolloin siitä peritään tuontisokeriin sovellettavia
tullimaksuja.
5.
Perusasetuksen nojalla annetun asetuksen (EY) N:o 1361/98,
(3)
jolla vahvistetaan interventiohinta markkinointivuodeksi 1998/1999 (jäljempänä riidanalainen asetus), johdanto‑osan kolmannessa
perustelukappaleessa tarkennetaan, että ”hankintatilanteesta ennakoidaan alijäämäistä Irlannin, Yhdistyneen kuningaskunnan,
Espanjan, Portugalin ja Suomen tuotantoalueilla”. Riidanalaisen asetuksen 1 artiklassa ei siis vahvisteta johdettua interventiohintaa
Italian osalta.
6.
Käsiteltävänä olevassa asiassa Roberto Nicoli on myynyt Eridania SpA:lle (jäljempänä Eridania) markkinointivuotta 1998/1999
vastaavan juurikastuotantonsa. Eridania on maksanut tästä myynnistä kantajalle summan, johon ei sisälly korotusta, jota siihen
olisi sovellettu, jos Italia olisi luokiteltu alijäämäalueeksi. Nicoli haastoi Eridanian oikeuteen ja vaati, että tämä velvoitetaan
maksamaan kyseinen korotus.
7.
Kansallinen tuomioistuin esitti 28.2.2000 kolme ennakkoratkaisukysymystä, jotka saapuivat yhteisöjen tuomioistuimeen 7.3.2000.
Ennakkoratkaisupyynnössään se viittasi erityisesti seuraavaan väitteeseen: jäsenvaltiota, jonka on tuotava maahan sokeria
tyydyttääkseen omat kulutustarpeensa, on pidettävä alijäämäalueena, ja sille on vahvistettava johdettu interventiohinta; jos
Italiassa sieltä muihin jäsenvaltioihin vietäviin tuotteisiin lisättävää sokeria pidetään kyseisissä muissa jäsenvaltioissa
kulutettuna sokerina, riidanalaisen asetuksen pätevyys näyttää kyseenalaiselta, kun otetaan huomioon alijäämätilanteen käsitettä
tukeva logiikka, sillä Italia saattaa joutua tuomaan maahan sokeria saamatta kuitenkaan osakseen johdetun interventiohinnan
vahvistamisesta aiheutuvaa etua; tästä seuraa riidanalaisen asetuksen pätemättömyys.
8.
Yhteisöjen tuomioistuimen presidentin 13.4.2000 tekemällä päätöksellä yhteisöjen tuomioistuin lykkäsi asian käsittelyä, kunnes
asiassa C‑340/98, Italia vastaan neuvosto, joka koski riidanalaisen asetuksen pätevyyttä sen suhteen, oliko Italia luokiteltava
ylijäämäalueeksi, annettaisiin ratkaisu. Kyseisessä asiassa on annettu 14.3.2002 tuomio,
(4)
jonka yhteisöjen tuomioistuimen kirjaamo on toimittanut ennakkoratkaisua pyytäneelle tuomioistuimelle ja kysynyt tältä, haluaako
se annetun tuomion valossa pitää voimassa ennakkoratkaisupyyntönsä. Pääasian asianosaisten edustajia kuultuaan ennakkoratkaisua
pyytänyt tuomioistuin päätti 30.7.2002 tekemällään päätöksellä, että se pysyttää voimassa toisen ja kolmannen kysymyksen mutta
että se peruuttaa ensimmäisen kysymyksen. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoi, että mainitussa yhteisöjen tuomioistuimen
tuomiossa ei otettu kantaa siihen, miten käsitettä ”tietyllä alueella kulutettu” on tulkittava, ja pysytti näin ollen voimassa
myös pätevyyttä koskevan kysymyksen ”ei ainoastaan sen perustelujen osalta, vaan myös ja erityisesti siltä osin kuin [riidanalaisessa]
asetuksessa ei vahvisteta kaikkia Italian alueita koskevaa johdettua interventiohintaa”.
9.
Näin ollen yhteisöjen tuomioistuimelle esitetyt ennakkoratkaisukysymykset ovat seuraavat:
- ”[1)]
- Onko [perusasetusta] tulkittava siten, että määritettäessä, onko tietty alue alijäämäalue, on käytettävä laskentatapaa, jonka
mukaan tuolla alueella kulutettuna sokerina pidetään jalostettuun tuotteeseen sisältyvää sokeria, vaikka viimeksi mainittu
kulutetaan toisessa maassa, vai onko kyseistä määritystä tehtäessä otettava perustaksi sellainen laskentatapa, jonka mukaan
tuolla alueella kulutettuna sokerina ei pidetä sellaiseen jalostettuun tuotteeseen sisältyvää sokeria, joka on kulutettu toisessa
maassa?
- [2)]
- Onko [riidanalainen] asetus pätevä, koska siinä ei [perusasetuksen] 3 artiklan 1 kohdan, 5 artiklan 3 kohdan ja 6 artiklan
2 kohdan mukaisesti vahvisteta kaikkia Italian alueita koskevaa johdettua interventiohintaa, perustelematta tätä millään tavoin?”
II
Asianosaisten esittämät huomautukset
10.
Komissio, neuvosto ja Eridania vetoavat siihen, että ennakkoratkaisukysymyksiin on jo vastattu edellä mainitussa asiassa Italia
vastaan neuvosto annetussa tuomiossa. Neuvosto ja Eridania ehdottavat, että asiassa annetaan näin ollen yhteisöjen tuomioistuimen
työjärjestyksen 104 artiklan 3 kohdan nojalla määräys, sillä kysymykset ovat niiden mukaan samanlaiset kuin ne kysymykset,
joiden osalta yhteisöjen tuomioistuin on jo antanut ratkaisun. Neuvosto vetoaa myös mahdollisuuteen jättää pyyntö tutkimatta.
Italian hallitus ja Nicoli katsovat kuitenkin, että mainitussa tuomiossa ei ole annettu ratkaisua ennakkoratkaisukysymyksiin.
11.
Asiakysymyksen osalta Nicoli ja Italian hallitus tukevat ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen edellä 7 kohdassa esittämää
väitettä. Nicoli katsoo, että jos laskennassa käytettyyn kulutuksen käsitteeseen olisi sisällytetty sokeri, joka sisältyy
yhdessä jäsenvaltiossa jalostettuihin tuotteisiin, jotka on tarkoitettu käytettäväksi jossakin toisessa jäsenvaltiossa, Italian
olisi pitänyt kuulua alijäämäalueisiin. Komissiolta peräisin olevien Italian maa‑ ja metsätalousministeriön toimittamien tietojen
mukaan sen sokerin kulutuksen, joka sisältyy Italiassa jalostettuihin ja sitten muihin maihin vietäviin tuotteisiin (326 210
tonnia), ja sen sokerinkulutuksen, joka sisältyy muissa maissa jalostettuihin ja sittemmin Italiaan tuotuihin tuotteisiin
(190 860 tonnia), välillä on Nicolin mukaan 135 360 tonnin suuruinen ero. Jos tämä erotus (135 360 tonnia) olisi lisätty kulutuksen
määrään, Italiaa olisi pidetty alijäämäalueena markkinointivuoden 1998/1999 osalta, koska sen kulutus olisi ylittänyt tuotannon
määrän. Näin ollen Italialle olisi pitänyt vahvistaa johdettu interventiohinta. Käytetystä kulutuksen käsitteestä aiheutuvat
seuraukset ovat Nicolin mukaan merkittäviä sellaiselle Italian kaltaiselle maalle, joka on suuri jalostettujen tuotteiden
tuottaja ja viejä.
12.
Nicolin mukaan sokerin lisääminen jalostettuihin tuotteisiin on kulutusmuoto, jonka merkitystä ei pidä unohtaa arvioitaessa
tietyn jäsenvaltion kapasiteettia täyttää omat sokerinkulutuksen tarpeensa, joihin sisältyy jalostusteollisuuden käyttämä
sokeri. Italian hallitus yhtyy tähän näkemykseen. Se katsoo, että määriteltäessä sitä, onko jokin maa alijäämäinen, ainoa
merkittävä seikka on se, joutuuko se mahdollisesti ostamaan valkoista sokeria ylijäämämailta, mikä taas riippuu kansallisesta
kokonaistarpeesta, johon sisältyy vientiteollisuuden taholta tuleva kysyntä. Toimivaltaisten toimielinten käyttämä kulutuksen
käsite on Nicolin mukaan perusasetuksen mukaisen tavoitteen vastainen. Tällaisen kulutuksen käsitteen hyväksyminen on hänen
mukaansa ilmeinen arviointivirhe, josta seuraa riidanalaisen asetuksen pätemättömyys.
13.
Eridanian mukaan vastaus ennakkoratkaisukysymykseen annetaan asetuksen N:o 1785/81 soveltamista koskevista yksityiskohtaisista
säännöistä sokerialan tietojen ilmoittamiseksi 29 päivänä huhtikuuta 1996 annetussa komission asetuksessa (EY) N:o 779/96.
(5)
Kyseisen asetuksen liitteen II mukaan sokeria, joka sisältyy tietyssä maassa jalostettuihin tuotteisiin, jotka viedään ulkomaille,
ei lasketa kyseisessä maassa kulutetuksi sokeriksi.
14.
Asiakysymyksen osalta komissio ja neuvosto esittävät samankaltaisia huomautuksia. Komissio selittää, että alijäämäalueille
määriteltävän korkeamman johdetun interventiohinnan tarkoituksena on, että alijäämäalueiden sokerintarve voidaan tyydyttää
muiden kuin alijäämäalueiden sokerintuotannolla. Johdettu interventiohinta tarkoittaa komission ja neuvoston mukaan kuljetuskustannuksien
osittaista korvaamista. Johdetun hinnan vahvistamisella pyritään komission ja neuvoston mukaan myös välttämään sokerijuurikkaan
tuotannon väheneminen, josta seuraisi entistä suurempi alijäämä seuraavina markkinointivuosina.
15.
Komissio vetoaa laajaan harkintavaltaan, joka yhteisön toimielimillä on tällä alalla. Komission mukaan on olemassa useita
menetelmiä arvioitaessa tietyn maantieteellisen alueen ennakoitavaa sokerintuotannon alijäämää ja jokaisella menetelmällä
on etunsa ja haittapuolensa. Komission mukaan se seikka, että perusasetuksen korvanneella asetuksella (EY) N:o 1260/2001
(6)
ei ole muutettu eikä määritelty tarkemmin kulutuksen käsitettä, vahvistaa toimielinten tästä käsitteestä käyttämän tulkinnan.
Tämä käsite vastaa sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn muissa mekanismeissa käytettyä käsitettä ja erityisesti edellä
mainitussa asetuksessa N:o 779/96 säädetyssä tuotantomaksujen laskemista ja vientitukien hallinnointia varten toimitettavien
tietojen ilmoittamisessa käytettyä käsitettä. Neuvosto ja komissio katsovat lopuksi, että Nicolin ehdottaman arviointimenetelmän
käyttäminen johtaisi toimielinten harkintavallan ylittymiseen ja harkintavallan väärinkäyttöön. Tällaisen muutoksen toteuttaminen
ilman perusasetuksen muuttamista johtaisi siihen, että valtaa vahvistaa johdettu interventiohinta käytettäisiin eri tarkoituksiin
kuin mitä lainsäätäjä on tarkoittanut, ja muutoksen ainoana tavoitteena olisi Italian juurikkaantuottajien tulojen lisääminen.
16.
Yhteisöjen tuomioistuin esitti ennen suullista käsittelyä neuvostolle ja komissiolle kysymyksen, johon se pyysi kirjallista
vastausta. Näiden toimielinten piti ilmoittaa yhteisöjen tuomioistuimelle, olisiko Italia pitänyt luokitella ennusteiden perusteella
markkinointivuonna 1998/1999 alijäämäalueisiin, jos kulutus olisi laskettu siten, että tietyn alueen sokerinkulutuksessa otetaan
huomioon se sokerin määrä, joka sisältyy siellä jalostettuun tuotteeseen, joka sittemmin viedään maasta.
17.
Nämä kaksi toimielintä myönsivät, että jos Italian kohdalla olisi sovellettu tällaista kulutuskäsitteen tulkintaa, se olisi
luokiteltu alijäämäalueeksi markkinointivuotena 1998/1999. Komission toimittamien tietojen mukaan Italian osalta sokerinkulutuksen
alijäämä olisi ollut 47 800 tonnia, jos siihen olisi sisällytetty vientiin tarkoitettuihin tuotteisiin sisältyvä sokeri ja
poistettu siitä sokeri, joka sisältyy muilla alueilla jalostettuihin ja sittemmin Italiaan tuotuihin tuotteisiin, mikä vaikuttaisi
loogiselta, jos noudatetaan Nicolin ehdottamaa kulutuksen käsitettä.
18.
Nicoli, Eridania, Italian hallitus, neuvosto ja komissio täydensivät kirjallisia huomautuksiaan 25.3.2004 pidetyssä suullisessa
käsittelyssä, ja myös ne otetaan huomioon asian arvioinnissa.
III
Asian arviointi
19.
Ensiksi on tarpeen muotoilla uudelleen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen esittämät kysymykset. Kyseinen tuomioistuin
näyttää esittäneen yhteisöjen tuomioistuimelle kaksi erillistä kysymystä, joista ensimmäinen liittyy kyseisen tuomioistuimen
mukaan tulkintaan ja toinen pätevyyteen. Ensimmäinen kysymys ei kuitenkaan ole itsenäinen kysymys, sillä ennakkoratkaisua
pyytänyt tuomioistuin ei pyydä yhteisöjen tuomioistuinta tulkitsemaan sellaista yhteisön oikeuden säännöstä, jota sen olisi
sovellettava pääasiassa. Tämä ensimmäinen kysymys on todellisuudessa vain yksi niistä perusteista, joista saattaisi seurata
riidanalaisen asetuksen pätemättömyys. Näin ollen esitetyt kysymykset on ymmärrettävä yhdeksi kysymykseksi, jolla yhteisöjen
tuomioistuinta pyydetään ratkaisemaan riidanalaisen asetuksen pätevyys siltä osin kuin kyseisessä asetuksessa ei vahvisteta
Italialle johdettua interventiohintaa, kun otetaan huomioon asetuksen perustelut ja siinä käytetty kulutuksen käsite.
20.
Sen jälkeen kun kysymykset on näin muotoiltu uudelleen, on määriteltävä, miten edellä mainitussa asiassa Italia vastaan neuvosto
annettu tuomio vaikuttaa tähän pätevyyttä koskevaan kysymykseen. Tältä osin komission, neuvoston ja Eridanian väite, jonka
mukaan kysymykset on jo ratkaistu kyseisessä tuomiossa, on minusta perusteltu vain siltä osin kuin se koskee riidanalaisen
asetuksen perusteluja. Edellä mainitussa asiassa Italia vastaan neuvosto annetun tuomion 56–63 kohdasta nimittäin käy ilmi,
että yhteisöjen tuomioistuin on todennut asetuksen perustelut EY 253 artiklan vaatimusten mukaisiksi. Näin ollen asetuksen
pätevyyttä ei voida asettaa kyseenalaiseksi sillä perusteella, että päätökseen, jolla Italialle ei vahvistettu johdettua interventiohintaa,
liittyviä perusteluvaatimuksia olisi rikottu. Kysymyksen tähän näkökulmaan voidaan siis vastata viittaamalla mainittuun tuomioon.
21.
Kulutuksen käsitettä koskevan pätemättömyysperusteen osalta on asia toisin, sillä sitä ei ole tarkasteltu edellä mainitussa
asiassa Italia vastaan neuvosto annetussa tuomiossa. Kuten ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin väittää, kyseisessä tuomiossa
ei ole vastattu kysymykseen siitä, onko vientiin tarkoitettuihin jalostettuihin tuotteisiin sisältyvää sokeria pidettävä kulutuksena
ja onko riidanalainen asetus kumottava siinä käytetyn kulutuksen käsitteen vuoksi.
22.
Pelkkä mainitun tuomion 71–78 kohdan tarkastelu riittää osoittamaan tämän. Italian hallituksen mukaan tilanteen arvioinnin
olisi pitänyt perustua tuodun raakasokerin määrään, josta on vähennetty vientimäärä (niin sanottu Italian menetelmä), eikä
menetelmään, jossa verrataan kunkin alueen tuotantoa ja kulutusta (niin sanottu yhteisön menetelmä). Toimivaltaiset toimielimet
ovat Italian hallituksen mukaan soveltaneet yhteisön menetelmää markkinointivuodesta 1998/1999 alkaen, eikä tätä arviointimenetelmän
muuttamista ole Italian hallituksen mukaan perusteltu. Tältä osin yhteisöjen tuomioistuin on katsonut, että ”Italian hallitus
ei kuitenkaan ole osoittanut, että kyseessä oli – – menetelmän muuttaminen” (tuomion 72 kohta). Yhteisöjen tuomioistuin on
myös todennut kahdesta markkinointivuotta 1998/1999 edeltäneestä markkinointivuodesta, että komissio ja neuvosto olivat soveltaneet
samaa arviointimenetelmää, jota ne sovelsivat käsiteltävänä olevaa asiaa koskevan markkinointivuoden osalta ”verratessaan
tulevan markkinointivuoden arvioidun tuotannon ja kulutuksen välistä suhdetta” (tuomion 76 kohta). Tämän perusteella yhteisöjen
tuomioistuin hylkäsi ”kanneperusteen, joka koskee sitä, että arviointimenetelmän muuttamista ei ole perusteltu” (tuomion 78 kohta).
Näyttää siis ilmeiseltä, että kyseisessä tuomiossa ei tulkita kulutuksen käsitettä. Kansallinen tuomioistuin on näin ollen
perustellusti pitänyt voimassa tätä koskevan kysymyksensä, jota on siis syytä tarkastella lähemmin.
23.
Ensiksi on muistutettava siitä, että perusasetuksessa ei määritellä kulutuksen käsitettä. Itse asiassa todellisuudessa siinä
ei määritellä edes sitä, mitä ”alijäämäalueilla” ja ”ylijäämäalueilla” tarkoitetaan, vaan lainsäätäjä on jättänyt näiden yksityiskohtien
selvittämisen hallintokäytännöstä vastaavien tehtäväksi. Ainoastaan sokerialan tietojen ilmoittamista koskevan asetuksen liitteestä
II,
(7)
joka oli voimassa pääasian tosiseikkojen tapahtumahetkellä, näyttää ilmenevän, että sokeri, joka sisältyy niihin jalostettuihin
tuotteisiin, jotka viedään muihin jäsenvaltioihin tai kolmansiin valtioihin, ei kuulu jonkin tietyn alueen kulutukseen. Kyseisen
asetuksen liitteessä II ei kuitenkaan pyritä määrittelemään tietyn alueen alijäämäisyyden tai ylijäämäisyyden määrittämisessä
käytettävää kulutuksen käsitettä, vaan ainoastaan vahvistamaan yhteinen malli, jonka mukaan toimitetaan ne tiedot, joita sokerialan
yhteisen markkinajärjestelyn useissa eri mekanismeissa käytetään. Sillä ei siis ole merkitystä esitetyn kysymyksen kannalta.
24.
Koska lainsäädännössä ei mainita mitään tästä asiasta, voisi olettaa, kuten neuvosto on suullisessa käsittelyssä ehdottanut,
että tällaisen hallintokäytännön tuomioistuinvalvonta olisi hyvin rajallista, jopa mahdotonta. Minusta vaikuttaa kuitenkin,
että kun tällaisia valintoja tehdään tietyn lainsäädännön nojalla, niiden on oltava kyseisen lainsäädännön tavoitteiden mukaisia.
Käsiteltävänä olevassa asiassa toimivaltaisten toimielinten oli näin ollen noudatettava perusasetuksen tavoitteita valitessaan
sitä kulutuksen käsitettä, jota riidanalaisen asetuksen antamisen edellyttämissä laskelmissa oli käytettävä. Yhteisöjen tuomioistuimen
tehtävä on tarkastaa, että näin on tapahtunut.
25.
Tältä osin on tarkennettava, mikä on tuomioistuinvalvonnan asianmukainen laajuus. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy ilmi,
että silloin kun yhteisön toimielimiltä edellytetään monitahoisen taloudellisen tilanteen arviointia niiden toteuttaessa yhteisön
maatalouspolitiikkaa muun muassa sokerialalla, niiden harkintavalta ei koske ainoastaan annettavien säännösten luonnetta ja
ulottuvuutta, vaan tietyssä määrin myös sen toteamista, mitkä ovat tältä osin perustana käytettävät tiedot. Valvoessaan tällaisen
toimivallan käyttöä tuomioistuinten on tyydyttävä tarkastelemaan, liittyykö riidanalaiseen toimeen ilmeinen arviointivirhe
tai harkintavallan väärinkäyttö.
(8)
26.
Tämä oikeuskäytäntö on merkityksellinen käsiteltävänä olevan asian kannalta, sillä yhteisön alijäämäisten ja ylijäämäisten
alueiden arvioinnissa käytettävä kulutuksen käsite on yksi seikka monitahoisessa taloudellisessa arvioinnissa. Yhteisöjen
tuomioistuimen on siis noudatettava toimivaltaisten toimielinten tekemiä talouteen liittyviä valintoja, eikä se voi korvata
niiden tekemää arviointia omalla arvioinnillaan, vaan sen on puututtava vain edellisessä kohdassa esille tuotuihin kysymyksiin.
27.
Vaikka nyt käsiteltävänä olevassa asiassa alijäämäalueille määriteltävän korkeamman johdetun interventiohinnan vahvistamisella
tavoitellaan, kuten komissio väittää huomautuksissaan, todellakin yhtäältä sitä, että alijäämäalueiden sokerintarve voidaan
näin tyydyttää muiden kuin alijäämäisten alueiden sokerintuotannolla ottamalla huomioon erityisesti kuljetuskustannukset,
ja toisaalta sitä, että vältetään juurikkaan tuotannon väheneminen, josta seuraisi entistä suurempi alijäämä seuraavina markkinointivuosina,
on myönnettävä, että toimivaltaisten toimielinten käyttämä kulutuksen käsite vaikuttaa ensi näkemältä mainitun tavoitteen
vastaiselta.
28.
Käytetystä kulutuksen käsitteestä nimittäin seuraa, että tiettyä aluetta voidaan pitää ylijäämäisenä, vaikka se tosiasiassa
joutuu tyydyttämään sokerintarpeensa hankkimalla sitä muilta yhteisön alueilta. Tällöin kyseiselle alueelle ei vahvisteta
korkeampaa johdettua interventiohintaa, mikä on vastoin kyseisen hinnan vahvistamisen avulla tavoiteltua päämäärää. Näin selvä
ero sokerialan yhteisellä markkinajärjestelyllä tavoitellun päämäärän ja sen toteuttamiseksi valittujen keinojen välillä muodostaa
ilmeisen arviointivirheen, paitsi jos toimivaltaiset toimielimet pystyvät selittämään valintansa syyt.
29.
Komissio on esittämissään huomautuksissa ilmoittanut, että tietyn alueen tuotannon ylijäämäisyyden tai alijäämäisyyden määrittämisessä
käytetty kulutuksen käsite on sama kuin tuotantomaksujen laskennassa ja vientitukien hallinnoinnissa käytetty käsite, antamatta
muita syitä valitsemalleen menetelmälle sekä selittämättä, miksi käsiteltävänä olevassa asiassa kyseessä olevassa järjestelyssä
olisi käytettävä samaa kulutuksen käsitettä. Suullisessa käsittelyssä komissio lisäsi, että Nicolin ehdottaman kulutuksen
käsitteen käyttö määriteltäessä, onko jonkin tietyn alueen tuotanto alijäämäinen vai ylijäämäinen, saattaisi vaikuttaa kielteisesti
vientitukijärjestelyyn, joka rahoitetaan sokerinvalmistajilta perittävillä maksuilla. Komissio väittää, että jos Italialla
olisi alijäämäalueen asema, tämä osallistuisi pienemmällä määrällä mainittujen tukien rahoitukseen ja saisi kuitenkin samalla
enemmän vientitukia.
30.
Tällaiset väitteet eivät riitä perusteluksi tällaiselle eroavuudelle perusasetuksen tavoitteiden ja täytäntöönpanon välillä.
Siitä, että kulutuksen käsitettä käytetään sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn muihin näkökohtiin, ei saa seurata automaattisesti,
että johdetun interventiohinnan vahvistamisessa käytetään käsitettä, joka on ristiriidassa kyseisellä hinnalla tavoitellun
päämäärän kanssa. Tähän tapaukseen soveltuvan kulutuksen käsitteen ei myöskään tarvitse välttämättä olla sama kuin se, jota
on käytettävä perusasetuksen muiden säännösten soveltamisessa. Näin ollen sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn eri mekanismien
välinen epäjohdonmukaisuus, joka komission mukaan johtuu Nicolin ehdottaman kulutuksen käsitteen käytöstä, on vain näennäinen.
31.
Ehdotetulla käsitteellä, joka soveltuu paremmin alijäämäalueille vahvistettavalla johdetulla interventiohinnalla tavoiteltavan
päämäärän saavuttamiseen, ei myöskään näytä olevan tuotantomaksu‑ ja vientitukijärjestelmille niitä kielteisiä seurauksia,
joihin komissio on viitannut. Komission varsin tekninen, ei kovin selkeä ja melko sekava väite ei mielestäni ole vakuuttava.
Komissio ei nimittäin ole näyttänyt toteen, että alijäämäalueille vahvistettavalla johdetulla interventiohinnalla tavoiteltavien
päämäärien ja näillä muilla järjestelyillä tavoiteltavien päämäärien välillä olisi suora yhteys. Kaiken lisäksi komissio ei
ole riittävästi selittänyt, miksi jonkin tietyn alueen tuotannon alijäämän tai ylijäämän määrittämiseen paremmin sopivan kulutuksen
käsitteen käyttäminen olisi ristiriidassa sokerialan yhteisen markkinajärjestelyn muiden mekanismien kanssa. Neuvosto ja komissio
ovat myös myöntäneet, että Nicolin ehdottaman käsitteen hyväksyminen on täysin mahdollista, vedoten samalla laajaan harkintavaltaan,
joka näillä toimielimillä tällä alalla on.
32.
Jos alijäämäalueille vahvistettavan johdetun interventiohinnan tavoite on edellä mainittu tavoite ja jos tietyn alueen tuotannon
alijäämäisyys tai ylijäämäisyys on määriteltävä vertaamalla ”tulevan markkinointivuoden arvioidun tuotannon ja kulutuksen
välistä suhdetta”,
(9)
ei ole johdonmukaista katsoa, että tietyllä alueella kulutetuksi sokeriksi ei lasketa sokeria, joka siellä lisätään tuotteisiin,
jotka on tarkoitettu vientiin. Järjestelmän logiikka ja erityisesti johdetun interventiohinnan, jonka vahvistamisella pyritään
sokerimarkkinoiden vakauttamiseen,
(10)
logiikka on tällaisen valinnan vastainen. Yhteisöjen tuomioistuimen saamien selvitysten perusteella katson, että Nicolin
väite on oikeampi. Määriteltäessä, onko tietyn alueen tuotanto alijäämäinen vai ylijäämäinen, kulutuksen käsitteeseen on siis
laskettava mukaan sokeri, joka lisätään siellä jalostettuihin vientiin tarkoitettuihin tuotteisiin, lukuun ottamatta sokeria,
joka on lisätty muissa jäsenvaltioissa jalostettuihin tuotteisiin, jotka on sittemmin tuotu ja kulutettu kyseisellä alueella.
33.
Menetelmä, jota komissio on käyttänyt vastauksessaan edellä 16 ja 17 kohdassa mainittuun kysymykseen, osoittaa, että kyseinen
laskelma voidaan tehdä niiden tietojen perusteella, jotka jäsenvaltiot toimittavat edellä mainitun sokerialan tietojen ilmoittamista
koskevan asetuksen N:o 779/96 nojalla. Tiedot, jotka komissio on toimittanut vastaukseksi yhteisöjen tuomioistuimen esittämään
kysymykseen, osoittavat, että riidanalainen asetus olisi kumottava, jos yhteisöjen tuomioistuin päättää noudattaa tässä ratkaisuehdotuksessa
ehdotettua lähestymistapaa. Lopuksi on todettava, että Eridania on suullisessa käsittelyssä asettanut kyseenalaiseksi tiedot,
jotka komissio esitti vastauksessaan yhteisöjen tuomioistuimen esittämään kysymykseen, mutta mainittu toimielin on selkeästi
ilmoittanut, että kyseiset tiedot ovat samoja kuin mitä riidanalaisen asetuksen antamisen yhteydessä olisi käytetty, jos Nicolin
ehdottama kulutuksen käsite olisi valittu laskentaperusteeksi.
34.
Suullisessa käsittelyssä neuvosto ja komissio ovat korostaneet, että Nicolin kyseenalaistamaa kulutuksen käsitettä on käytetty
aikaisemminkin ja että Italian tasavalta ei ole vastustanut sen käyttöä. Tämä vastaväite ei minusta vaikuta perustellulta.
Vaikka asia olisikin näin, sen ei pitäisi estää Nicolia riitauttamasta toimenpidettä, jolla on vaikutusta hänen toimintaansa
ja jonka hän katsoo olevan perusasetuksen vastainen. Yhteisöjen tuomioistuimelta ei tässä tapauksessa ole pyydetty ratkaisua
jäsenvaltion ja tietyn toimielimen väliseen riitaan. Yksityisten oikeuksiin ei missään tapauksessa voi vaikuttaa se, että
jäsenvaltio mahdollisesti suostuu tiettyyn poliittiseen ratkaisuun. On myös muistettava, että asiassa Van Gend & Loos 5.2.1963
antamassaan tuomiossa yhteisöjen tuomioistuin on todennut, että ”niiden yksityisten, joita asia koskee, valppaus oikeuksiensa
suojelemiseksi tarkoittaa tehokasta valvontaa komission ja jäsenvaltioiden hoidettavaksi [EY:n perustamissopimuksen] 169 ja
170 artiklassa [joista on tullut EY 226 ja EY 227 artikla] annetun valvonnan lisäksi”.
(11)
35.
Haluaisin tarkentaa, että jos yhteisöjen tuomioistuin kumoaisi riidanalaisen asetuksen edellä esitetyistä syistä, se ei silloin
korvaisi toimivaltaisten toimielinten arviointia omalla arvioinnillaan. Vaikka näillä toimielimillä onkin laaja harkintavalta
tällä alalla, käsiteltävänä olevassa asiassa suoritettuun arviointiin liittyy ilmeinen virhe. Yhteisöjen tuomioistuin pysyisi
toimivaltansa rajoissa, koska käytetty kulutuksen käsite voitaisiin säilyttää ennallaan, jos perusasetusta muutettaisiin siten,
että siitä poistettaisiin esille tulleet ristiriitaisuudet. Vaikka nimittäin onkin totta, että tätä asiaa koskeva lainsäädäntö
ei ole erityisen yksiselitteinen eikä selkeä, yhteisöjen tuomioistuimen on kuitenkin valvottava yhteisön säädösten pätevyyttä
sen käytettävissä olevin keinoin. Käsiteltävänä olevassa asiassa riidanalaisen asetuksen antamisen yhteydessä käytetty kulutuksen
käsite ei vastaa johdetun interventiohinnan vahvistamisen mukaista tavoitetta. Keinon ja tavoitteen välillä ei ole järkevää
yhteyttä, eikä ilmennyttä ristiriitaa ole perusteltu muilla vakuuttavilla syillä. Ehdotettu ratkaisu rajoittuu siis sen toteamiseen,
että käytetty kulutuksen käsite on ristiriidassa johdetun interventiohinnan vahvistamisen mukaisen tavoitteen kanssa, sellaisena
kuin se käy ilmi perusasetuksesta.
36.
Vaatimus, jonka mukaan perusasetuksen tavoitteen ja sen saavuttamiseksi valittujen keinojen välillä on oltava järkevä yhteys,
on pätevyyden välttämätön edellytys. Tällaisen vaatimuksen perusteella yhteisöjen tuomioistuin voi nimittäin valvoa, että
ilmoitettujen tavoitteiden ja valittujen keinojen välillä on riittävä yhteys. Mikäli tällaista yhteyttä ei tarvitsisi vahvistaa,
yksityisillä ei olisi mitään suojaa tämäntyyppisten valintojen edessä, koska yksityiset eivät pystyisi valvomaan käyttöön
otettujen toimenpiteiden ja tavoiteltujen päämäärien välistä yhteyttä. Tässä yhteydessä yhteisöjen tuomioistuimen tehtävänä
on myös varmistaa, että toimielinten poliittiset valinnat ovat selkeitä ja yksiselitteisiä, että yksityiset voivat riitauttaa
ne ja että niitä voidaan valvoa, jos yksityiset sitä vaativat. Näin ollen lainsäätäjä voi lisäksi antaa uusia säännöksiä,
joissa se ilmaisee selkeämmin valintansa ja keinot, joilla ne pannaan täytäntöön. Väliintulollaan yhteisöjen tuomioistuin
suosii välillisesti yhteistä maatalouspolitiikkaa koskevassa lainsäädännössä suurempaa avoimuutta, joka on välttämätön niin
teollisuuden ja viljelijöiden kuin myös kuluttajien ja kansalaisten kannalta. Tällä alalla sekä muilla aloilla tällainen väliintulo
on olennainen tekijä pyrittäessä takaamaan poliittiseen vastuuseen liittyvien järjestelmien toimivuus demokraattisessa järjestelmässä.
IV
Ratkaisuehdotus
37.
Edellä esitetyn perusteella yhteisöjen tuomioistuimelle ehdotetaan, että se vastaa Giudice di Pace di Genovalle seuraavasti:
Valkoisen sokerin johdettujen interventiohintojen, raakasokerin interventiohinnan, A‑juurikkaan ja B‑juurikkaan vähimmäishintojen
sekä varastointikustannusten tasaamiseksi suoritettavan korvauksen määrän vahvistamisesta markkinointivuodeksi 1998/1999 26 päivänä
kesäkuuta 1998 annettu neuvoston asetus (EY) N:o 1361/98 on pätemätön siltä osin kuin siinä jätetään vahvistamatta kaikkia
Italian alueita koskeva johdettu interventiohinta.
- 1 –
- Alkuperäinen kieli: portugali.
- 2 –
- EYVL L 177, s. 4.
- 3 –
- Valkoisen sokerin johdettujen interventiohintojen, raakasokerin interventiohinnan, A‑juurikkaan ja B‑juurikkaan vähimmäishintojen
sekä varastointikustannusten tasaamiseksi suoritettavan korvauksen määrän vahvistamisesta markkinointivuodeksi 1998/1999 26 päivänä
kesäkuuta 1998 annettu neuvoston asetus (EYVL L 185, s. 3).
- 4 –
- Asia C‑340/98, Italia v. neuvosto, tuomio 14.3.2002 (Kok. 2002, s. I‑2663).
- 5 –
- EYVL L 106, s. 9.
- 6 –
- Sokerialan yhteisestä markkinajärjestelystä 19 päivänä kesäkuuta 2001 annettu neuvoston asetus (EYVL L 178, s. 1).
- 7 –
- Asetus N:o 779/96.
- 8 –
- Ks. erityisesti asia C‑289/97, Eridania, tuomio 6.7.2000 (Kok. 2000, s. I‑5409, 48 kohta) ja asia 138/79, Roquette Frères
v. neuvosto, tuomio 29.10.1980 (Kok. 1980, s. 3333, Kok. Ep. V, s. 411, 25 kohta.
- 9 –
- Em. asia Italia v. neuvosto, tuomio 14.3.2002, 76 kohta.
- 10 –
- Ks. tämän ratkaisuehdotuksen 2 kohdassa mainittu perusasetuksen johdanto‑osan kolmas perustelukappale.
- 11 –
- Asia 26/62, Van Gend & Loos, tuomio 5.2.1963 (Kok. 1963, s. 1, Kok. Ep. I, s. 161, 25 kohta).
