1.

Nyt esillä olevissa ennakkoratkaisupyynnöissä on pääasiallisesti kyse samoista seikoista. Näin ollen näistä kahdesta asiasta, joissa unionin tuomioistuimella on tilaisuus jälleen täsmentää tehokkaita oikeussuojakeinoja koskevaa oikeutta turvapaikka-asioissa, annetaan yhteinen ratkaisuehdotus.

2.

Nyt käsiteltävissä asioissa on selvitettävä, onko Euroopan unionin oikeutta, jossa taataan oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, tulkittava siten, että kansallisessa lainsäädännössä on annettava automaattinen lykkäävä vaikutus siinä säädetyille ylemmänasteisille muutoksenhakumenettelyille, jotka koskevat päätöksiä, joilla hylätään turvapaikkapyynnöt ja joihin sisältyy paluuvelvoite, jos henkilö, jota asia koskee, vetoaa palauttamiskiellon periaatteen loukkaamista koskevaan vaaraan. Nyt käsiteltävissä asioissa unionin tuomioistuinta pyydetään lausumaan direktiivin 2005/85/EY ( 2 ) 39 artiklan, direktiivin 2008/115/EY ( 3 ) 13 artiklan ja direktiivin 2013/32/EU ( 4 ) 46 artiklan, luettuina yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan ( 5 ) 4 ja 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan kanssa, tulkinnasta.

3.

Arviointini päätteeksi ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaisi, että direktiivien 2005/85, 2008/115 ja 2013/32 säännöksissä tai perusoikeuskirjan määräyksissä ei velvoiteta jäsenvaltioita säätämään automaattista lykkäävää vaikutusta ylemmänasteiselle muutoksenhaulle, joka on pantu vireille turvapaikkahakemuksen hylkäävää ja paluuvelvoitteen määräävää päätöstä koskevan menettelyn yhteydessä, silloinkaan, kun tämän toimenpiteen kohteena oleva henkilö vetoaa palauttamiskiellon periaatteen loukkaamista koskevaan vaaraan. Mainituissa säännöksissä ja määräyksissä vahvistettu oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on kuitenkin esteenä sille, että turvapaikkahakemuksen hylkäävän ja paluuvelvoitteen määräävän päätöksen oikeusvaikutukset pysytetään voimassa siitä huolimatta, että nämä toimenpiteet on kumottu ensimmäisessä oikeusasteessa, ja edellyttää, että tällaisessa tilanteessa ylemmänasteisella muutoksenhaulla on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus.

4.

Geneven yleissopimuksen ( 6 ) 33 artiklan, jonka otsikko on ”Karkoituksen ja palauttamisen kieltäminen”, 1 kappaleessa määrätään seuraavaa:

”Sopimusvaltio ei tavalla tai toisella saa karkoittaa tai palauttaa pakolaista sellaisten alueiden rajoille, jossa hänen henkeään tai vapauttaan uhataan rodun, uskonnon, kansalaisuuden ja tiettyyn yhteiskunnalliseen ryhmään kuulumisen tai poliittisen mielipiteen vuoksi”.

5.

Ihmissoikeuksien ja perusvapauksien suojaamiseksi tehdyn yleissopimuksen ( 7 ) 3 artiklassa, jonka otsikko on ”Kidutuksen kielto”, määrätään seuraavaa:

”Ketään ei saa kiduttaa, eikä kohdella tai rangaista epäinhimillisellä tai halventavalla tavalla”.

6.

Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon”, määrätään seuraavaa:

”Jokaisella, jonka tässä yleissopimuksessa tunnustettuja oikeuksia ja vapauksia on loukattu, on oltava käytettävissään tehokas oikeussuojakeino kansallisen viranomaisen edessä siinäkin tapauksessa, että oikeuksien ja vapauksien loukkauksen ovat tehneet virantoimituksessa olevat henkilöt”.

7.

Direktiivin 2005/85 3 artiklan, jonka otsikko on ”Soveltamisala”, 1 kohdassa säädetään seuraavaa:

”Tätä direktiiviä sovelletaan kaikkiin jäsenvaltioiden alueella, myös niiden rajoilla tai kauttakulkualueilla, tehtyihin turvapaikkahakemuksiin ja pakolaisaseman poistamiseen”.

8.

Mainitun direktiivin 39 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että turvapaikanhakijoilla on oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon tuomioistuimessa hakeakseen muutosta:

2.   Jäsenvaltioiden on säädettävä määräajoista ja muista tarpeellisista säännöistä, joita hakijan on noudatettava hänen käyttäessään oikeuttaan tehokkaaseen oikeussuojakeinoon 1 kohdan nojalla.

3.   Jäsenvaltioiden on tarvittaessa kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti säädettävä säännöistä, jotka koskevat:

– –”

9.

Direktiivin 2008/115 13 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeussuojakeinot”, säädetään seuraavaa:

”1.   Asianomaiselle kolmannen maan kansalaiselle on annettava mahdollisuus käyttää tehokkaita oikeussuojakeinoja, jotta hän voi hakea muutosta 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuun palauttamiseen liittyvään päätökseen tai hakea päätöksen uudelleen käsittelyä toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai hallintoviranomaisessa tai muussa toimivaltaisessa elimessä, jonka jäsenet ovat puolueettomia ja riippumattomia.

2.   Edellä 1 kohdassa mainitulla viranomaisella tai elimellä on toimivalta tutkia 12 artiklan 1 kohdassa tarkoitettujen palauttamiseen liittyvien päätösten laillisuus sekä mahdollisuus väliaikaisesti lykätä niiden täytäntöönpanoa, jollei väliaikaista lykkäystä jo sovelleta kansallisen lainsäädännön nojalla.

– –”

10.

Direktiivin 2013/32 46 artiklassa, jonka otsikko on ”Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin”, säädetään seuraavaa:

”1.   Jäsenvaltioiden on varmistettava, että hakijoilla on oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tuomioistuimessa muutoksen hakemiseksi:

– –

3.   Edellä olevan 1 kohdan noudattamiseksi jäsenvaltioiden on varmistettava, että tehokkaat oikeussuojakeinot sisältävät sekä tosiseikkojen että oikeudellisten seikkojen ex nunc ‑tutkimisen kaikilta osin, mukaan lukien tarvittaessa kansainvälisen suojelun tarpeen tutkiminen [vaatimuksista kolmansien maiden kansalaisten ja kansalaisuudettomien henkilöiden määrittelemiseksi kansainvälistä suojelua saaviksi henkilöiksi, pakolaisten ja henkilöiden, jotka voivat saada toissijaista suojelua, yhdenmukaiselle asemalle sekä myönnetyn suojelun sisällölle 13.12.2011 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston] direktiivin 2011/95/EU ( 8 ) mukaisesti, ainakin muutoksenhakumenettelyissä ensimmäisessä oikeusasteessa.

– –

5.   Jäsenvaltion on sallittava hakijoiden jäädä alueelleen siihen asti, kun määräaika, jonka kuluessa näiden on käytettävä oikeuttaan tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, on päättynyt, ja silloin, kun tällaista oikeutta on käytetty määräajassa, odottamaan muutoksenhaun tulosta, sanotun kuitenkaan rajoittamatta 6 kohdan soveltamista.

6.   Kun kyseessä on

tuomioistuimella on oltava valtuudet ratkaista joko hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan, saako hakija jäädä jäsenvaltion alueelle, jos päätöksen seurauksena hakijan oikeus jäädä jäsenvaltioon lakkaa ja kun kansallisessa lainsäädännössä ei ole tällaisissa tapauksissa säädetty oikeudesta jäädä jäsenvaltion alueelle odottamaan muutoksenhaun tulosta.

– –”

11.

Alankomaiden oikeuden mukaan rechtbankissa (alioikeus, Alankomaat) ensimmäisessä oikeusasteessa Staatssecretaris van Veiligheid en Justitien (turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri, Alankomaat) turvapaikka-asioissa tekemästä päätöksestä nostetulla kanteella on automaattinen lykkäävä vaikutus. Rechtbankin ratkaisuun, jolla vahvistetaan turvapaikkahakemuksen hylkäävä ja paluuvelvoitteen määräävä päätös, on mahdollista hakea muutosta, mutta tällä ylemmänasteisella muutoksenhakumenettelyllä ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staten (ylimmän hallintotuomioistuimen hallinnollisten riita-asioiden jaosto, Alankomaat) voorzieningenrechteriä (välitoimista päättävä tuomari, Alankomaat) voidaan kuitenkin pyytää toteuttamaan välitoimia muun muassa sen välttämiseksi, ettei asianomaista poisteta maasta ylemmänasteisen muutoksenhakumenettelyn ratkaisua odotettaessa. Tällä välitoimihakemuksella itsellään ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta. Tuomioistuimilla on sekä ensimmäisessä oikeusasteessa käytävässä menettelyssä että ylemmänasteisessa muutoksenhakumenettelyssä aineellisesti täysi tuomiovalta.

12.

Vaikka kyseiset kaksi ennakkoratkaisupyyntöä vastaavat pääasiallisesti toisiaan, niiden taustalla olevat tosiseikat poikkeavat toisistaan eikä ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin ole muotoillut niitä samalla tavalla. Näin ollen näitä kahta asiaa on käsiteltävä erikseen ratkaisuehdotuksen tässä vaiheessa, vaikka niitä arvioidaankin tämän jälkeen yhdessä.

13.

Irakin kansalainen X sai 11.2.2008 turvapaikkamenettelyssä myönnettävän määräaikaisen oleskeluluvan, joka myönnettiin taannehtivasti hakemuksen päivämäärästä eli 3.10.2007 alkaen ja joka perustui tiettyjä ihmisryhmiä koskevaan suojelupolitiikkaan ( 9 ). Minister voor Immigratie, Integratie en Asiel (maahanmuutto-, kotouttamis- ja turvapaikka-asioista vastaava ministeri, Alankomaat), jonka tilalle tuli myöhemmin turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri, peruutti 19.1.2011 pääasian valittajalta mainitun oleskeluluvan sillä perusteella, että tiettyjä ihmisryhmiä koskevan suojelupolitiikan, jota sovellettiin Keski-Irakista tuleviin henkilöihin, soveltaminen oli päättynyt, taannehtivasti 22.11.2008 lukien. Tämä 19.1.2011 tehty päätös sisälsi myös palauttamispäätöksen, jossa asianomaista kehotettiin poistumaan Alankomaista ennen muutoksenhaulle varatun määräajan päättymistä. X riitautti mainitun päätöksen rechtbank Den Haagissa (Haagin alioikeus, Alankomaat), joka kumosi sen perustelujen puuttumisen perusteella.

14.

Maahanmuutto-, kotouttamis- ja turvapaikka-asioista vastaava ministeri peruutti 1.7.2011 uudestaan pääasian valittajalta oleskeluoikeuden ja kieltäytyi myöntämästä tälle pakolaisasemaa tai toissijaista suojeluasemaa. X haki tähän päätökseen muutosta. Rechtbank Den Haag totesi 5.6.2012 antamassaan ratkaisussa jälleen, että kanne oli perusteltu, ja kumosi 1.7.2011 tehdyn päätöksen, mutta pysytti kuitenkin sen oikeusvaikutukset voimassa siten kuin säädetään Alankomaiden oikeudessa, jonka nojalla hallintotuomioistuimella on toimivalta määrätä, että kumotun päätöksen oikeusvaikutukset pysytetään kokonaan tai osittain voimassa.

15.

X haki ylemmässä oikeusasteessa muutosta 5.6.2012 annettuun ratkaisuun, mutta ei kuitenkaan esittänyt välitoimihakemusta vaatiakseen, ettei häntä poisteta maasta ennen kuin hänen tekemästään valituksesta on annettu ratkaistu. Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State totesi 25.2.2013 antamassaan ratkaisussa, joka on saanut lainvoiman, että X:n muutoksenhaku oli perusteeton, eikä X:llä siten ollut enää oleskeluoikeutta Alankomaissa 22.11.2008 lukien.

16.

Asianomainen haki samanaikaisesti näiden hänen oleskeluoikeuttaan koskevien menettelyjen kanssa 11.4. ja 5.6.2009 vuokra- ja terveydenhuoltokustannuksiin liittyvää avustusta. Belastingdienst/Toeslagen (verohallinnon avustuksista vastaava yksikkö, Alankomaat) myönsi 29.12.2011 tekemällään päätöksellä asianomaiselle hänen vuodelle 2012 hakemiensa avustusten ennakkoja. Verohallinnon avustuksista vastaava yksikkö vahvisti 12.4.2013 tekemällään päätöksellä kuitenkin aiemmin myönnettyjen ennakkojen määräksi nolla euroa sillä perusteella, että X:llä ei ollut enää oleskeluoikeutta 22.11.2008 lukien. Verohallinnon avustuksista vastaava yksikkö vahvisti 28.3.2014 tekemällään päätöksellä vuokra- ja terveydenhuoltokustannuksiin liittyvien avustusten ennakkojen määräksi lopullisesti nolla euroa.

17.

Rechtbank Amsterdam katsoi 27.10.2015 antamassaan ratkaisussa, johon haettiin muutosta ennakkoratkaisua pyytäneeltä tuomioistuimelta eli Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Statelta, että pääasian valittaja ei voinut hakea vuokra- ja terveydenhuoltokustannuksiin liittyvää avustusta vuodelle 2012, koska hän oli oleskellut maassa laillisesti vain ajanjaksona, joka alkoi 1.7.2011 ja päättyi ratkaisun antamiseen 5.6.2012, ja hänen oli näin ollen palautettava ennakot. Rechtbank Amsterdam näet katsoi, että tällä laillisen oleskelun jaksolla ei ollut merkitystä X:n vuokra- ja terveydenhuoltokustannuksiin liittyvää avustusta koskevan hakemuksen kannalta. Rechtbank Amsterdam korosti tässä yhteydessä, että Alankomaiden oikeudessa edellytetään, että tällaisen laillisen oleskelun jakson on menettelyllisistä syistä seurattava välittömästi määräaikaiseen tai pysyvään oleskelulupaan perustuvan laillisen oleskelun jaksoa. Nyt käsiteltävässä asiassa ei ollut tällaista välittömästi seuraavaa jaksoa, koska X ei ollut oleskellut Alankomaissa laillisesti 22.11.2008 ja 1.7.2011 välisenä aikana hänelle myönnetyn oleskeluluvan tultua taannehtivasti peruutetuksi.

18.

Pääasia koskee mainittua jälkimmäistä menettelyä, jonka X pani vireille ennakkoratkaisua pyytäneessä tuomioistuimessa, jossa hän hakee muutosta rechtbank Amsterdamin antamaan ratkaisuun, jossa vahvistetaan velvollisuus palauttaa kyseiset avustukset. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että X:llä ei ole velvollisuutta palauttaa avustuksia, jotka hän on saanut rechtbank Amsterdamin asianomaisen oleskelulupaa koskevan menettelyn yhteydessä antamaan ratkaisuun saakka, koska tuon menettelyn automaattinen lykkäävä vaikutus tekee X:n oleskelusta laillista ja hänellä on näin ollen oikeus mainittuihin avustuksiin. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että jos myös avustusten takaisin perimistä koskevalla ylemmänasteisella muutoksenhakumenettelyllä olisi automaattinen lykkäävä vaikutus, tämä tarkoittaisi, että asianomaisella olisi kansallisessa järjestelmässä yhä oikeus saada mainittuja avustuksia ylemmänasteisen muutoksenhakumenettelyn keston ajan.

19.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa, että kansallisen oikeuden mukaan avustusten palauttamisvelvollisuus riippuu siitä, onko X:n hänen turvapaikkahakemuksensa hylkäävän päätöksen vahvistavasta alioikeuden ratkaisusta vireille panemalla ylemmänasteisella muutoksenhakumenettelyllä automaattinen lykkäävä vaikutus. Se täsmentää, että menettelyssä, jossa X:ltä peruutettiin oleskelulupa, tehtiin direktiivin 2005/85 3 artiklassa tarkoitettua turvapaikkahakemusta koskeva päätös ja että tuohon päätökseen sisältyy myös direktiivissä 2008/115 tarkoitettu palauttamispäätös.

20.

Vaikka ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että kansallisessa oikeudessa tai Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 ja 13 artiklaa koskevassa Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä ei edellytetä, että alioikeuden ratkaisuja, joilla vahvistetaan turvapaikkahakemuksen hylkäämistä ja paluuvelvoitteen määräämistä koskeva päätös, koskevilla ylemmänasteisilla muutoksenhakumenettelyillä on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus, se pohtii kuitenkin sen käsiteltävänä olevissa kahdessa asiassa, asetetaanko unionin oikeudessa tällainen automaattinen lykkäävä vaikutus, erityisesti kun otetaan huomioon direktiivin 2005/85 39 artikla, direktiivin 2008/115 13 artikla ja direktiivin 2013/32 46 artikla, luettuina perusoikeuskirjan 4 ja 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan valossa.

21.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin viittaa kansainvälistä suojelua koskevan hakemuksen hylkäämisen osalta unionin tuomioistuimen 28.7.2011 antamaan tuomioon Samba Diouf ( 10 ) ja toteaa, että direktiivin 2005/85 39 artiklassa ei edellytetä, että on säädettävä ylemmänasteisesta muutoksenhakumenettelystä. Sen mukaan tämä ei kuitenkaan sulje pois sitä, että ne syyt, joiden vuoksi ensimmäisessä oikeusasteessa nostetulla kanteella on automaattinen lykkäävä vaikutus, saattavat oikeuttaa sen, että jäsenvaltio päättää säätää ylemmänasteisesta muutoksenhakumenettelystä, jolla on myös tällainen automaattinen lykkäävä vaikutus, koska niin kauan kuin tästä muutoksenhausta ei ole annettu ratkaisua, ei voida osoittaa, että hakija ei joudu perusoikeuskirjan 4 artiklassa tarkoitettuun vaaraan palatessaan alkuperämaahansa.

22.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toteaa paluuvelvoitteen osalta, että direktiivin 2008/115 13 artiklassa ei edellytetä automaattista lykkäävää vaikutusta. Sen mukaan unionin tuomioistuin on kuitenkin katsonut 18.12.2014 antamassaan tuomiossa Abdida ( 11 ) ja 17.12.2015 antamassaan tuomiossa Tall, ( 12 ) että oikeussuojakeinolla on välttämättä oltava automaattinen lykkäävä vaikutus silloin, kun sillä haetaan muutosta palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa hakijan vakavalle kuolemanrangaistuksen, kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun vaaralle; niinpä kyseisellä oikeussuojakeinolla varmistetaan, että perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan vaatimuksia noudatetaan. Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin katsoo, että vaikka ylemmänasteista muutoksenhakumenettelyä ei edellytetä, ei voida sulkea pois sitä, että jos tällainen menettely on kansallisen oikeuden mukaan käytettävissä, sille on annettava automaattinen lykkäävä vaikutus.

23.

Näissä olosuhteissa Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

24.

Venäjän kansalaiset X ja Y hakivat turvapaikkaa sillä perusteella, että he olivat vaarassa joutua Venäjän federaatiossa vainotuksi homoseksuaalisen suuntautumisensa vuoksi. Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (turvallisuus- ja oikeusasioista vastaava valtiosihteeri) totesi 11.11.2016 tekemissään päätöksissä pitävänsä esitettyjä väitteitä uskottavina mutta hylkäsi turvapaikkahakemukset, koska se katsoi, että väitetyt vaarat eivät liittyneet asianomaisten homoseksuaaliseen suuntautumiseen eikä niillä näin ollen voitu oikeuttaa oleskeluluvan myöntämistä turvapaikkahakemuksen perusteella. Näihin päätöksiin sisältyvät myös palauttamispäätökset, joissa asianomaisia kehotetaan poistumaan vapaaehtoisesti Alankomaista ennen näitä päätöksiä koskevan valitusajan päättymistä. Rechtbank Den Haag (Haagin alioikeus) katsoi 15.12.2016, että pääasian valittajien muutoksenhaut 11.11.2016 tehdyistä päätöksistä olivat perusteettomia. Asianosaiset valittivat rechtbank Den Haagin ratkaisuista Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Statelle (ylimmän hallintotuomioistuimen hallinnollisten riita-asioiden jaosto) ja esittivät myös välitoimihakemukset, joissa vaadittiin, ettei heitä saa poistaa maasta ennen kuin heidän valituksestaan on annettu ratkaisu.

25.

Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staten voorzieningenrechter (välitoimista päättävä tuomari) totesi 11.1.2017 välitoimihakemuksen osalta, ettei asianomaisia voitu poistaa maasta, ennen kuin heidän vireille panemastaan ylemmänasteisesta muutoksenhausta on annettu ratkaisu. Tätä ratkaisua perusteltiin sillä, että Raad van State (ylin hallintotuomioistuin, Alankomaat) tutki 20.12.2016 antamassaan ratkaisussa seuraukset, joita Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen 5.7.2016 antamalla tuomiolla A. M. v. Alankomaat ( 13 ) on lykkäävää vaikutusta turvapaikka-asioissa koskevaan Alankomaiden järjestelmään. Edellä mainittu 11.1.2017 tehty ratkaisu perustui erityisesti pyrkimykseen välttää se, että valittajat poistettaisiin maasta ennen kuin unionin tuomioistuimella on ollut tilaisuus vastata ennakkoratkaisukysymyksiin, jotka sille aiottiin esittää asian ratkaisemiseksi.

26.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin toistaa tämän jälkeen pääasiallisesti asiassa X (C‑175/17) esitetyn ennakkoratkaisupyynnön perustelut, joita on selostettu tämän ratkaisuehdotuksen 19–21 kohdassa.

27.

Näissä olosuhteissa Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State on päättänyt lykätä asian käsittelyä ja esittää unionin tuomioistuimelle seuraavat ennakkoratkaisukysymykset:

28.

Katson aluksi, että unionin tuomioistuimen tulisi hylätä tutkittavaksi ottamista koskevat epäilyt, jotka Belgian hallitus on esittänyt sillä perusteella, että säännöksiä, joiden tulkintaa pyydetään, ei voida soveltaa pääasiassa ja että ylemmänasteisen muutoksenhakumenettelyn käyttöön ottaminen kuuluu ainoastaan jäsenvaltioiden toimivaltaan.

29.

Tässä yhteydessä ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että ennakkoratkaisupyynnöt koskevat nimenomaan direktiiveissä 2005/85 ja 2008/115, jotka ovat pääasioissa esitettyjen ennakkoratkaisupyyntöjen perustana, tarkoitetun muutoksenhakukeinon laajuutta perusoikeuskirjan määräysten valossa. Näin ollen on katsottava, että unionin tuomioistuin on tosiasiallisesti toimivaltainen vastaamaan tällä tavoin esitettyihin kysymyksiin. ( 14 )

30.

Ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin tiedustelee ennakkoratkaisukysymyksissään unionin tuomioistuimelta pääasiallisesti, onko kansallisessa oikeudessa säädetyllä ylemmänasteisella muutoksenhaulla, joka koskee turvapaikkahakemuksen hylkäävää ja paluuvelvoitteen määräävää päätöstä, oltava automaattinen lykkäävä vaikutus, kun tämän menettelyn yhteydessä vedotaan palauttamiskieltoa koskevaan oikeuteen.

31.

Aluksi on muistutettava, että direktiivillä 2005/85 käyttöön otetut menettelyt ovat vähimmäisvaatimuksia ja että jäsenvaltioilla on useilta kohdin harkintavaltaa näiden säännösten täytäntöönpanemiseksi erityisesti kansallisen oikeuden erityispiirteet huomioon ottaen. Lisäksi tämän direktiivin tavoitteena on muodostaa yhtenäiset takeet Geneven yleissopimuksen ja perusoikeuksien noudattamisen varmistamiseksi, ja oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon kuuluu näihin takeisiin. ( 15 )

32.

Tässä asiayhteydessä on kuitenkin todettava, että missään unionin oikeuden säännössä ei edellytetä turvapaikkahakemuksen hylkäävien ja/tai paluuvelvoitteen määräävien päätösten käsittelyä kahdessa oikeusasteessa. Unionin oikeudessa näet edellytetään ainoastaan, että henkilöillä, joita tämäntyyppiset toimenpiteet koskevat, on oltava oikeus hakea muutosta heidän turvapaikkahakemuksensa hylkäävään päätökseen, ja tällä muutoksenhakuoikeudella on katsottava tarkoitettavan ainoastaan muutoksenhakua ensimmäisessä oikeusasteessa heitä koskeviin – hallinnollisiin – päätöksiin.

33.

Unionin tuomioistuin on jo todennut 28.7.2011 antamassaan tuomiossa Samba Diouf, ( 16 ) että oikeus tehokkaaseen oikeussuojakeinoon edellyttää ainoastaan mahdollisuutta saattaa asia käsiteltäväksi lainkäyttöelimessä. ( 17 ) Tämän oikeuskäytännön mukaan tehokkaan oikeussuojan periaatteella annetaan ainoastaan oikeus saattaa asia tuomioistuimen käsiteltäväksi mutta ei useassa oikeusasteessa. ( 18 )

34.

Vaikka tämä oikeuskäytäntö koskee muodollisesti vain direktiivin 2005/85 39 artiklan säännöksiä, se pätee kuitenkin myös direktiivin 2008/115 13 artiklan säännöksiin, joilla pyritään pääasiallisesti takaamaan vastaavalla tavalla maastapoistamistoimenpiteen kohteena oleville henkilöille oikeus tehokkaaseen oikeussuojaan siitä riippumatta, liittyykö mainittuun toimenpiteeseen turvapaikkahakemuksen hylkääminen.

35.

Näin ollen on todettava, että tätä alaa koskevien unionin oikeussääntöjen puuttuessa toisen asteen muutoksenhaun käyttöön ottaminen ja siihen liittyvästä automaattisesta lykkäävästä vaikutuksesta säätäminen kuuluvat yksinomaan jäsenvaltioiden menettelyllisen itsemääräämisoikeuden piiriin, ja niillä on tiettyä harkintavaltaa, kuten käy ilmi niiden säännösten sanamuodosta, joiden tulkintaa kansallinen tuomioistuin on pyytänyt.

36.

Direktiivin 2005/85 39 artiklan 3 kohdassa näet jätettiin jäsenvaltioiden tehtäväksi säätää kansainvälisten velvoitteidensa mukaisesti säännöistä, jotka koskevat turvapaikanhakijoiden oikeutta jäädä asianomaisen jäsenvaltion alueelle odottamaan mainitun säännöksen 1 kohdassa tarkoitetun, heidän hakemuksensa ensimmäisessä oikeusasteessa hylkäävää päätöstä koskevan oikeussuojakeinon ratkaisua. Siinä säädetään siten turvapaikanhakijan oikeudesta jäädä kyseisen jäsenvaltion alueelle vain siihen saakka, kunnes hänen hakemuksensa hylätään ensimmäisessä oikeusasteessa. ( 19 )

37.

Direktiivin 2008/115 13 artiklan 2 kohdassa puolestaan säädetään, että tällaisen muutoksenhaun ratkaisemiseen toimivaltainen viranomainen tai elin voi väliaikaisesti lykätä riitautetun palauttamispäätöksen täytäntöönpanoa, jollei väliaikaista lykkäystä jo sovelleta kansallisen lainsäädännön nojalla. Tässä säännöksessä ei siten velvoiteta millään tavalla jäsenvaltioita säätämään, että sen 1 kohdassa tarkoitetulla muutoksenhaulla on lykkäävä vaikutus. ( 20 )

38.

Direktiivin 2013/32 46 artiklan 5 kohdassa puolestaan säädetään, että jäsenvaltioiden on sallittava turvapaikanhakijoiden jäädä alueelleen siihen asti, kunnes määräaika, jonka kuluessa näiden on käytettävä oikeuttaan hakemuksensa hylkäävää päätöstä koskeviin tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, on päättynyt, ja silloin, kun tällaista oikeutta on käytetty määräajassa, odottamaan muutoksenhaun tulosta. ( 21 ) Ainoastaan silloin, kun kansallisessa oikeudessa säädetään muutoksenhausta tai kassaatiovalituksesta ja sallitaan hakijan tällä perusteella jäädä kyseisen valtion alueelle, hakijaa vastaan ei voida panna vireille maastapoistamismenettelyä. ( 22 )

39.

Lisäksi on niin, että vaikka 13.7.2016 tehdystä komission ehdotuksesta kansainvälistä suojelua unionissa koskevan yhteisen menettelyn luomisesta ja direktiivin 2013/32/EU kumoamisesta annettavaksi Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi ( 23 ) käy ilmi, että oikeudella tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus, on selvää, että tämä ei koske ylemmänasteisia muutoksenhakumenettelyjä. ( 24 ) Asetusta koskevan ehdotuksen 54 artiklan 5 kohdassa näet todetaan, että jos hakija hakee uudelleen muutosta ensimmäistä tai myöhempää muutoksenhakua koskevaan päätökseen, hänellä ei ole oikeutta jäädä jäsenvaltion alueelle, jollei tuomioistuin toisin päätä hakijan pyynnöstä tai omasta aloitteestaan.

40.

Oikeus saattaa asia toisen oikeusasteen käsiteltäväksi riippuu näin ollen vain kansallisessa oikeudessa säädetystä menettelystä, eikä sitä suuremmalla syyllä voida katsoa, että tällä oikeudella ylemmänasteiseen muutoksenhakuun olisi välttämättä oltava automaattinen lykkäävä vaikutus.

41.

Myöskään direktiivien 2005/85 ja 2008/115 sanamuodon tai systematiikan perusteella ei voida katsoa, että unionin lainsäätäjä olisi edellyttänyt, että kun jäsenvaltio säätää tällaisten päätösten osalta käsittelystä toisessa oikeusasteessa, tällä käsittelyllä on välttämättä oltava automaattinen lykkäävä vaikutus ( 25 ) oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevien edellytysten täyttämiseksi. ( 26 )

42.

Näin ollen jäsenvaltioilla on todella mahdollisuus säätää käsittelystä kahdessa oikeusasteessa ja päättää, onko näillä käsittelyillä lykkäävä vaikutus vai ei.

43.

Jäsenvaltioiden on kuitenkin tätä mahdollisuutta käyttäessään varmistuttava siitä, että vastaavuusperiaatetta ja tehokkuusperiaatetta ( 27 ) sekä perusoikeuskirjassa vahvistettuja perusoikeuksia noudatetaan. ( 28 )

44.

On totta, että unionin tuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että palauttamispäätöksestä tehdyllä muutoksenhaulla on oltava lykkäävä vaikutus suoraan lain nojalla, jos kyseinen henkilö saattaa mainitun päätöksen vuoksi olla todellisessa vaarassa joutua kohdelluksi tavoilla, jotka ovat vastoin perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohtaa, luettuna yhdessä Geneven yleissopimuksen 33 artiklan kanssa. Tämän oikeuskäytännön mukaan oikeussuojakeinolla on välttämättä oltava lykkäävä vaikutus silloin, kun sillä haetaan muutosta palauttamispäätökseen, jonka täytäntöönpano saattaa altistaa kyseessä olevan kolmannen maan kansalaisen vakavalle kuolemanrangaistuksen, kidutuksen tai muun epäinhimillisen tai halventavan rangaistuksen tai kohtelun vaaralle; niinpä kyseisellä oikeussuojakeinolla varmistetaan tällaiselle kolmannen maan kansalaiselle, että perusoikeuskirjan 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan vaatimuksia noudatetaan. ( 29 )

45.

Tätä oikeuskäytäntöä, joka perustuu Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 ja 13 artiklaa koskevaan Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytäntöön, ( 30 ) sovelletaan kuitenkin ainoastaan direktiivin 2008/115 nojalla tehtyihin palauttamispäätöksiin mutta ei direktiivin 2005/85 perusteella tehtyihin turvapaikkahakemuksen hylkääviin päätöksiin, vaikka niihin sisältyisi lisäksi maastapoistamistoimenpide.

46.

Lisäksi Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 ja 13 artiklaa koskevasta Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, ettei sopimusvaltioilla ole velvollisuutta säätää kansallisissa oikeuksissaan käsittelystä kahdessa oikeusasteessa. Vaikka Euroopan ihmisoikeustuomioistuin totesi 5.7.2016 antamassaan tuomiossa A.M. v. Alankomaat, ( 31 ) johon ennakkoratkaisua pyytänyt tuomioistuin on viitannut, että Alankomaiden oikeudessa säädetyn kaltainen ylemmänasteinen muutoksenhakumenettely ei ollut tehokas oikeussuojakeino eikä sitä näin ollen voitu ottaa huomioon arvioitaessa, onko kaikki kansalliset oikeussuojakeinot käytetty, mitä edellytetään Euroopan ihmisoikeussopimuksen 35 artiklan 1 kohdassa, siitä, että kansallisessa oikeudessa säädetyllä käsittelyllä toisessa oikeusasteessa ei ole automaattista lykkäävää vaikutusta, ei seuraa, että Euroopan ihmisoikeussopimuksen 3 ja 13 artiklassa taattua oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon on loukattu, jos oikeussuojakeinolla ensimmäisessä oikeusasteessa on automaattinen lykkäävä vaikutus. ( 32 )

47.

Myöskään tätä oikeuskäytäntöä ei voida tulkita siten, että siinä edellytettäisiin, että useammassa kuin yhdessä oikeusasteessa käytävällä menettelyllä olisi oltava lykkäävä vaikutus suoraan lain nojalla. Siten ei voida katsoa, että kaikilla kansallisessa oikeudessa käytettävissä olevilla, turvapaikkahakemuksen hylkäävää päätöstä, johon sisältyy maastapoistamistoimenpide, koskevilla muutoksenhakukeinoilla tuomioistuimessa on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus, silloinkaan, kun hakija vetoaa muutoksenhakutuomioistuimessa todelliseen vaaraan joutua kohdelluksi tavoilla, jotka ovat vastoin perusoikeuskirjan ja Euroopan ihmisoikeussopimuksen määräyksiä.

48.

Koska lisäksi sekä unionin tuomioistuimen että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännöstä käy ilmi, että arvioitaessa, onko oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin noudatettu, on otettava huomioon kunkin jäsenvaltion hallinto- ja tuomioistuinjärjestelmä kokonaisuudessaan, ( 33 ) se seikka, että ylemmänasteiselta muutoksenhaulta puuttuu automaattinen lykkäävä vaikutus, ei tarkoita sellaisenaan, että kansallisessa oikeudessa säädetyssä oikeussuojajärjestelmässä ei noudateta oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin.

49.

Näin ollen oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sellaisena kuin sitä on tulkittu sekä unionin oikeudessa että Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, ei edellytä kahden oikeusasteen olemassaoloa. On riittävää, että näistä oikeuksista seuraavia velvoitteita noudatetaan ainakin yhdessä niistä oikeusasteista, joista on säädetty kansallisessa oikeudessa, jotta oikeutta tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin koskevat vaatimukset täyttyvät.

50.

Nyt käsiteltävässä asiassa tämä edellytys todella täyttyy, koska Alankomaiden oikeudessa säädetään, että rechtbankissa ensimmäisessä oikeusasteessa nostetulla kanteella on lykkäävä vaikutus suoraan lain nojalla, ja koska siinä säädetään lisäksi hakijan mahdollisuudesta liittää vaatimukseensa välitoimihakemus, jossa vaaditaan, että hakijaa koskevaa maastapoistamistoimenpidettä, joka on tehty samaan aikaan hänen turvapaikkahakemuksensa hylkäävän päätöksen kanssa, ei panna täytäntöön ennen kuin asia on ratkaistu.

51.

Nämä huomautukset pätevät kuitenkin vain sillä edellytyksellä, että ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen lykkäävää vaikutusta ei tehdä tyhjäksi asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevälle tuomioistuimelle annetulla mahdollisuudella kumota riidanalainen päätös mutta pysyttää voimassa sen oikeusvaikutukset siten, että asianomaiseen voidaan kohdistaa maastapoistamistoimenpide, vaikka hän olisi voittanut asian. Jos valittaja ei tunne tätä menettelyyn liittyvää erityispiirrettä eli sitä, että lykkäämisestä tehtyä päätöstä koskevalla muutoksenhakumenettelyllä ei ole lykkäävää vaikutusta, valittaja joutuisi sellaiseen käsittämättömään tilanteeseen, jossa X on.

52.

Asiassa X (C–175/17) asiaa ensimmäisenä oikeusasteena käsittelevä tuomioistuin näet pysytti asianomaisen turvapaikkahakemuksen hylkäävän päätöksen, johon sisältyi palauttamispäätös, vaikutukset kansallisen oikeuden nojalla voimassa mainitun päätöksen kumoamisesta huolimatta. Näissä olosuhteissa ei voida katsoa, että oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevat vaatimukset, sellaisena kuin ne käyvät ilmi tarkasteltavana olevista säännöksistä ja määräyksistä sekä unionin tuomioistuimen ja Euroopan ihmisoikeustuomioistuimen oikeuskäytännössä, täyttyvät pääasiassa.

53.

Kumotun päätöksen seurausten voimassa pysyttäminen näet saisi aikaan, että valittajan muutoksenhausta tulisi tehoton, vaikka tämä muutoksenhaku hyväksyttäisiin. Tämä tarkoittaa, että valittajalla ei ole oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon. Näin ollen on niin, että jos kumotun päätöksen oikeusvaikutukset pysytetään voimassa, ylemmänasteisella muutoksenhaulla on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus, jotta kansallinen prosessuaalinen järjestelmä täyttää oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevat vaatimukset.

54.

Näin ollen on esitettävä tärkeä varauma, joka koskee oikeutta tehokkaaseen oikeussuojaan koskevien vaatimusten noudattamista asiassa X (C‑175/17) kyseessä olevan kaltaisissa olosuhteissa, jotta valittajaa, joka on saanut riitauttamansa päätöksen kumotuksi ensimmäisessä oikeusasteessa, suojataan maastapoistamistoimenpiteeltä hänen hakiessaan ensimmäisessä oikeusasteessa annettuun ratkaisuun muutosta välttyäkseen juurikin kumotun päätöksen täytäntöönpanolta.

55.

Lopuksi on todettava, että tässä ratkaisuehdotuksessa omaksuttu tulkinta vastaa kansainvälistä suojelua koskevien hakemusten käsittelyn nopeutta ( 34 ) ja tehokasta maastapoistamis- ja palauttamispolitiikkaa ( 35 ) koskevia, tarkasteltaviin direktiiveihin sisältyviä tavoitteita, koska päinvastainen päättely mahdollistaisi turvapaikkahakemuksen hylkäävän päätöksen ja/tai maastapoistamistoimenpiteen kohteena olevien henkilöiden hakevan muutosta useaan kertaan voidakseen torjua kyseisten toimenpiteiden täytäntöönpanon, mikä hidastaisi siten sellaisten henkilöiden maastapoistamista, joiden oleskelulupahakemus hylätään.

56.

Edellä esitetystä seuraa, että ehdotan, että unionin tuomioistuin toteaa, että direktiivin 2005/85 39 artiklaa, direktiivin 2008/115 13 artiklaa ja direktiivin 2013/32 46 artiklaa, luettuina yhdessä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 ja 18 artiklan, 19 artiklan 2 kohdan ja 47 artiklan kanssa, ei ole tulkittava siten, että unionin oikeudesta seuraa, että oikeussuojakeinona käytettävällä ylemmänasteisella muutoksenhaulla, jos sellainen on kansallisen lainsäädännön mukaan käytettävissä menettelyissä, joissa haetaan muutosta palauttamispäätöksen sisältävään päätökseen, on automaattinen lykkäävä vaikutus, silloinkaan, kun kolmannen maan kansalainen väittää, että palauttamispäätöksen täytäntöönpano johtaa vakavaan vaaraan palauttamiskieltoa koskevan periaatteen loukkauksesta. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sellaisena kuin se käy ilmi näistä säännöksistä ja määräyksistä, on kuitenkin esteenä sille, että turvapaikkahakemuksen hylkäävän päätöksen ja palauttamispäätöksen oikeusvaikutukset pysytetään voimassa siitä huolimatta, että nämä toimenpiteet on kumottu ensimmäisessä oikeusasteessa, ja edellyttää, että tällaisessa tilanteessa ylemmänasteisella muutoksenhaulla on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus.

57.

Tarkasteltavien kahden ennakkoratkaisupyynnön ensimmäisiin kysymyksiin annettu vastaus huomioon ottaen ennakkoratkaisua pyytäneen tuomioistuimen asiassa X ja Y (C‑180/17) unionin tuomioistuimelle esittämää kolmatta kysymystä ei ole tarpeen tutkia.

58.

Edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin vastaa Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van Staten esittämiin ennakkoratkaisukysymyksiin seuraavasti:

Pakolaisaseman myöntämistä tai poistamista koskevissa menettelyissä jäsenvaltioissa sovellettavista vähimmäisvaatimuksista 1.12.2005 annetun neuvoston direktiivin 2005/85/EY 39 artiklaa, jäsenvaltioissa sovellettavista yhteisistä vaatimuksista ja menettelyistä laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi 16.12.2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2008/115/EY 13 artiklaa ja kansainvälisen suojelun myöntämistä tai poistamista koskevista yhteisistä menettelyistä 26.6.2013 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2013/32/EU 46 artiklaa sekä Euroopan unionin perusoikeuskirjan 4 ja 18 artiklaa, 19 artiklan 2 kohtaa ja 47 artiklaa yhdessä luettuina ei ole tulkittava siten, että unionin oikeudesta seuraa, että oikeussuojakeinona käytettävällä ylemmänasteisella muutoksenhaulla, jos sellainen on kansallisen lainsäädännön mukaan käytettävissä menettelyissä, joissa haetaan muutosta palauttamispäätöksen sisältävään päätökseen, on automaattinen lykkäävä vaikutus, silloinkaan, kun kolmannen maan kansalainen väittää, että palauttamispäätöksen täytäntöönpano johtaa vakavaan vaaraan palauttamiskieltoa koskevan periaatteen loukkauksesta. Oikeus tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin, sellaisena kuin se käy ilmi näistä säännöksistä ja määräyksistä, on kuitenkin esteenä sille, että turvapaikkahakemuksen hylkäävän päätöksen ja palauttamispäätöksen oikeusvaikutukset pysytetään voimassa siitä huolimatta, että nämä toimenpiteet on kumottu ensimmäisessä oikeusasteessa, ja edellyttää, että tällaisessa tilanteessa ylemmänasteisella muutoksenhaulla on oltava automaattinen lykkäävä vaikutus.