1.

De verzoeken om een prejudiciële beslissing komen in hoofdzaak met elkaar overeen. Daarom zal ik in deze twee zaken, die het Hof de gelegenheid bieden een nieuwe bijdrage te leveren aan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel op het gebied van asiel, een gezamenlijke conclusie nemen.

2.

Het gaat hier om de vraag of het recht van de Europese Unie, dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel waarborgt, aldus moet worden uitgelegd dat de nationale rechtsstelsels aan de daarin voorziene hogerberoepsprocedures tegen besluiten tot afwijzing van asielverzoeken en tot oplegging van een terugkeerverplichting, automatisch schorsende werking moeten toekennen, wanneer de betrokkene zich beroept op het gevaar voor schending van het beginsel van non-refoulement. In de onderhavige zaken wordt het Hof verzocht om uitlegging van de bepalingen van artikel 39 van richtlijn 2005/85/EG ( 2 ), artikel 13 van richtlijn 2008/115/EG ( 3 ) en artikel 46 van richtlijn 2013/32/EU ( 4 ), gelezen in het licht van de artikelen 4 en 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie ( 5 ).

3.

Op basis van mijn analyse zal ik het Hof in overweging geven voor recht te verklaren dat noch de bepalingen van richtlijn 2005/85, richtlijn 2008/115 en richtlijn 2013/32, noch die van het Handvest de lidstaten ertoe verplichten om aan een hogerberoepsprocedure die is ingesteld tegen een afwijzing van een asielverzoek en een oplegging van een terugkeerverplichting automatisch schorsende werking te verlenen, zelfs wanneer de persoon tegen wie die maatregel is gericht zich beroept op het gevaar voor schending van het beginsel van non-refoulement. Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals dat uit die bepalingen voortvloeit, verzet zich er evenwel tegen dat de rechtsgevolgen van een asielafwijzing en een terugkeerbesluit ondanks de nietigverklaring van die maatregelen in eerste instantie worden gehandhaafd, en vereist dat in een dergelijke situatie het hoger beroep automatisch schorsende werking heeft.

4.

Artikel 33 van het Verdrag van Genève ( 6 ), met het opschrift „Verbod tot uitzetting of terugleiding (‚refoulement’)”, bepaalt in lid 1:

„Geen der verdragsluitende staten zal, op welke wijze ook, een vluchteling uitzetten of terugleiden naar de grenzen van een grondgebied waar zijn leven of vrijheid bedreigd zou worden op grond van zijn ras, godsdienst, nationaliteit, het behoren tot een bepaalde sociale groep of zijn politieke overtuiging.”

5.

Artikel 3 van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden ( 7 ), met het opschrift „Verbod van foltering”, bepaalt:

„Niemand mag worden onderworpen aan folteringen of aan onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen.”

6.

Artikel 13 van deze tekst, met het opschrift „Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel”, luidt:

„Eenieder wiens rechten en vrijheden die in dit verdrag zijn vermeld, zijn geschonden, heeft recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel voor een nationale instantie, ook indien deze schending is begaan door personen in de uitoefening van hun ambtelijke functie.”

7.

Artikel 3 van richtlijn 2005/85, met het opschrift „Werkingssfeer”, bepaalt in lid 1:

„Deze richtlijn is van toepassing op alle asielverzoeken die op het grondgebied, daaronder begrepen aan de grens, in de transitzones van de lidstaten, worden ingediend en op de intrekking van de vluchtelingenstatus.”

8.

Artikel 39 van die richtlijn, met het opschrift „Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel”, luidt als volgt:

„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen:

2.   De lidstaten stellen termijnen en andere vereiste voorschriften vast opdat de asielzoeker zijn recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel krachtens lid 1 kan uitoefenen.

3.   De lidstaten stellen in voorkomend geval voorschriften overeenkomstig hun internationale verplichtingen vast betreffende:

[…]”

9.

Artikel 13 van richtlijn 2008/115, met het opschrift „Voorzieningen in rechte”, luidt:

„1.   Aan de betrokken onderdaan van een derde land wordt een doeltreffend rechtsmiddel van beroep of bezwaar toegekend, dat hij bij een bevoegde rechterlijke of administratieve autoriteit of bij een onpartijdig samengestelde bevoegde instantie waarvan de onafhankelijkheid is gewaarborgd, kan aanwenden tegen de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer.

2.   De in lid 1 bedoelde autoriteit of instantie is bevoegd om de in artikel 12, lid 1, bedoelde besluiten in het kader van terugkeer te herzien en kan eveneens de uitvoering ervan tijdelijk opschorten, tenzij op grond van de nationale wetgeving reeds een tijdelijke opschorting van toepassing is.

[…]”

10.

Artikel 46 van richtlijn 2013/32, met het opschrift „Recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel”, luidt als volgt:

„1.   De lidstaten zorgen ervoor dat voor asielzoekers een daadwerkelijk rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie openstaat tegen:

[…]

[…]

3.   Teneinde aan lid 1 te voldoen, zorgen de lidstaten ervoor dat een daadwerkelijk rechtsmiddel een volledig en ex nunc onderzoek van zowel de feitelijke als juridische gronden omvat, met inbegrip van, indien van toepassing, een onderzoek van de behoefte aan internationale bescherming overeenkomstig richtlijn 2011/95/EU [van het Europees Parlement en de Raad van 13 december 2011 inzake normen voor de erkenning van onderdanen van derde landen of staatlozen als personen die internationale bescherming genieten, voor een uniforme status voor vluchtelingen of voor personen die in aanmerking komen voor subsidiaire bescherming, en voor de inhoud van de verleende bescherming ( 8 )], zulks ten minste in beroepsprocedures voor een rechterlijke instantie van eerste aanleg.

[…]

5.   Onverminderd lid 6 staan de lidstaten de verzoekers toe om op het grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn werd uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.

6.   In het geval van een beslissing om:

is een rechterlijke instantie bevoegd om, op verzoek van de betrokken verzoeker of ambtshalve, uitspraak te doen over de vraag of de verzoeker op het grondgebied van de lidstaat mag blijven, indien deze beslissing resulteert in een beëindiging van het recht van de verzoeker om in de lidstaat te blijven, en het nationale recht in dergelijke gevallen niet voorziet in het recht om in de lidstaat te blijven in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel.

[…]”

11.

Naar Nederlands recht heeft het beroep in eerste aanleg bij de rechtbank tegen een besluit van de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie (Nederland) op het gebied van asiel automatisch schorsende werking. Hoewel tegen een vonnis van de rechtbank dat een besluit tot afwijzing van een asielverzoek bevestigt en een terugkeerverplichting oplegt, hoger beroep kan worden ingesteld, heeft de hogerberoepsprocedure geen automatisch schorsende werking. Wel kan, in afwachting van de uitkomst van de hogerberoepsprocedure, de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (Nederland) worden verzocht voorlopige maatregelen te nemen, met name om uitzetting te voorkomen. Dat verzoek om voorlopige maatregelen heeft zelf geen automatisch schorsende werking. In wezen is zowel de procedure in eerste aanleg als de hogerberoepsprocedure een beroep in volle omvang.

12.

Ofschoon de twee verzoeken om een prejudiciële beslissing in wezen identiek zijn, hebben zij niet dezelfde feitelijke oorsprong en zijn zij niet op dezelfde wijze door de verwijzende rechter geformuleerd. Derhalve moeten zij in dit stadium van mijn conclusie uit elkaar worden gehouden, al zullen de twee zaken tezamen worden geanalyseerd.

13.

X, Iraaks onderdaan, ontving op 11 februari 2008 op basis van het categoriaal beschermingsbeleid ( 9 ) een verblijfsvergunning asiel voor bepaalde tijd, met terugwerkende kracht tot de datum van indiening van zijn aanvraag, op 3 oktober 2007. Op 19 januari 2011 heeft de Nederlandse minister voor Immigratie, Integratie en Asiel, thans vervangen door de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, de verblijfsvergunning van verzoeker in het hoofdgeding ingetrokken, daar er met terugwerkende kracht tot 22 november 2008 een einde was gekomen aan het categoriaal beschermingsbeleid dat van toepassing was op onderdanen van Centraal-Irak. Dat besluit van 19 januari 2011 bevatte ook een terugkeerbesluit, waarbij de betrokkene werd gemaand om vóór het einde van de beroepstermijn het grondgebied van Nederland te verlaten. X heeft dat besluit aangevochten bij de rechtbank Den Haag (Nederland), die het wegens een motiveringsgebrek nietig heeft verklaard.

14.

Op 1 juli 2011 heeft de minister voor Immigratie, Integratie en Asiel het verblijfsrecht van verzoeker in het hoofdgeding opnieuw ingetrokken en geweigerd hem de status van vluchteling of subsidiaire bescherming te verlenen. X heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. Bij uitspraak van 5 juni 2012 heeft de rechtbank Den Haag dat beroep opnieuw gegrond verklaard, het besluit van 1 juli 2011 nietig verklaard en de gevolgen ervan gehandhaafd, zoals is voorzien in het Nederlandse recht, dat de bestuursrechter de bevoegdheid verleent om te bepalen of de rechtsgevolgen van het nietig verklaarde besluit gedeeltelijk of geheel in stand blijven.

15.

X heeft tegen de uitspraak van 5 juni 2012 hoger beroep ingesteld, echter zonder een verzoek in kort geding in te dienen om te voorkomen dat hij werd uitgezet vóórdat op het ingestelde hoger beroep zou zijn beslist. Bij onherroepelijk geworden uitspraak van 25 februari 2013 heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State het hoger beroep van X ongegrond verklaard, waardoor X vanaf 22 november 2008 geen recht meer had om op het grondgebied van Nederland te verblijven.

16.

Gelijktijdig met deze procedures over het verblijfsrecht van de betrokkene heeft deze op 11 april en 5 juni 2009 een tegemoetkoming gevraagd voor huur‑ en zorgkosten. Bij besluit van 29 december 2011 heeft de Belastingdienst/Toeslagen (Nederland) voor het jaar 2012 voorschotten op de aldus aangevraagde tegemoetkomingen aan betrokkene toegekend. Bij besluit van 12 april 2013 heeft de Belastingdienst/Toeslagen de eerder toegekende voorschotten evenwel op nihil vastgesteld, omdat X sinds 22 november 2008 geen verblijfsrecht had. Bij besluit van 28 maart 2014 heeft de Belastingdienst/Toeslagen die voorschotten op de tegemoetkomingen in de huur‑ en zorgkosten definitief op nihil vastgesteld.

17.

Bij uitspraak van 27 oktober 2015, waartegen hoger beroep is ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State – de verwijzende rechter – heeft de rechtbank Amsterdam (Nederland) geoordeeld dat verzoeker in het hoofdgeding geen aanspraak kon maken op een tegemoetkoming in de huur‑ en zorgkosten over het jaar 2012, aangezien hij enkel in de periode van 1 juli 2011 tot aan de uitspraak van 5 juni 2012 rechtmatig verblijf heeft gehad, en dat hij die tegemoetkoming derhalve moest terugbetalen. Volgens de rechtbank Amsterdam kan die periode van rechtmatig verblijf hem namelijk niet baten voor zijn aanspraak op een tegemoetkoming in de huur‑ en zorgkosten. De rechtbank wijst er daarbij op dat volgens het Nederlandse recht is vereist dat een zodanige periode van procedureel rechtmatig verblijf aansluit op een periode van rechtmatig verblijf op grond van een verblijfsvergunning voor bepaalde of onbepaalde tijd. Van een dergelijk aansluitend verblijf is in casu geen sprake, daar de betrokkene tussen 22 november 2008 en 1 juli 2011 geen rechtmatig verblijf heeft gehad aangezien de aan hem verleende verblijfsvergunning met terugwerkende kracht was ingetrokken.

18.

Het hoofdgeding betreft deze tweede procedure, door X bij de verwijzende rechter ingeleid tegen de uitspraak van de rechtbank Amsterdam waarbij de verplichting tot terugbetaling van de betrokken tegemoetkomingen werd bevestigd. De verwijzende rechter is van oordeel dat X de tot aan de uitspraak van de rechtbank Amsterdam in de procedure over zijn verblijfsvergunning ontvangen tegemoetkomingen niet hoeft terug te betalen, aangezien de automatisch schorsende werking van dat beroep zijn verblijf rechtmatig maakt en hem recht geeft op dergelijke tegemoetkomingen. De Raad van State verklaart dat, indien ook de hogerberoepsprocedure over deze intrekking automatisch schorsende werking zouden hebben, dit zou inhouden dat de betrokkene in het nationale stelsel tijdens de hogerberoepsprocedure aanspraak op die tegemoetkomingen zou blijven houden.

19.

De verwijzende rechter wijst erop dat de betrokken terugbetalingsverplichting naar nationaal recht afhangt van de vraag of de hogerberoepsprocedure die X heeft ingeleid tegen de uitspraak in eerste aanleg waarbij de afwijzing van zijn asielaanvraag werd bevestigd, wel of geen automatisch schorsende werking heeft. Hij preciseert dat de procedure waarin de verblijfsvergunning van X is ingetrokken, heeft geleid tot een besluit over een asielverzoek in de zin van artikel 3 van richtlijn 2005/85, en dat dat besluit ook een terugkeerbesluit in de zin van richtlijn 2008/115 omvat.

20.

Van oordeel dat noch het nationale recht, noch de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake de artikelen 3 en 13 EVRM vereist dat hogere beroepen tegen uitspraken in eerste aanleg waarbij de afwijzing van een asielverzoek is bevestigd en een terugkeerverplichting is opgelegd, automatisch schorsende werking hebben, vraagt de verwijzende rechter zich in de twee onderzochte zaken af of het recht van de Unie dergelijke automatische schorsende werking voorschrijft, en dit meer in het bijzonder gelet op artikel 39 van richtlijn 2005/85, artikel 13 van richtlijn 2008/115 en artikel 46 van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van de artikelen 4 en 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest.

21.

Met betrekking tot de afwijzing van een verzoek om internationale bescherming overweegt de verwijzende rechter, onder verwijzing naar het arrest van het Hof van 28 juli 2011, Samba Diouf ( 10 ), dat artikel 39 van richtlijn 2005/85 niet voorschrijft dat wordt voorzien in een hogerberoepsprocedure. Dit sluit volgens de verwijzende rechter evenwel niet uit dat de redenen waarom een beroep in eerste aanleg automatisch schorsende werking heeft, kunnen rechtvaardigen dat een lidstaat ervoor kiest een hogerberoepsprocedure open te stellen die ook is voorzien van een dergelijke automatisch schorsende werking, wanneer, zolang er geen beslissing is genomen op het hoger beroep, niet kan worden aangetoond dat de aanvrager geen enkel risico loopt, in de zin van artikel 4 van het Handvest, in geval van terugkeer naar zijn land van herkomst.

22.

Wat de terugkeerverplichting betreft, overweegt de verwijzende rechter dat artikel 13 van richtlijn 2008/115 niet vereist dat hoger beroep automatisch schorsende werking heeft. In zijn arresten van 18 december 2014, Abdida ( 11 ), en 17 december 2015, Tall ( 12 ), heeft het Hof evenwel geoordeeld dat een beroep noodzakelijkerwijs automatisch schorsende werking moet hebben wanneer het wordt uitgeoefend tegen een terugkeerbesluit waarvan de uitvoering de aanvrager kan blootstellen aan een ernstig risico te worden onderworpen aan de doodstraf, aan foltering, of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, waardoor wordt gewaarborgd dat wordt voldaan aan de vereisten van artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest. De verwijzende rechter is van oordeel dat, hoewel een hogerberoepsprocedure niet vereist is, niet kan worden uitgesloten dat hieraan automatisch schorsende werking wordt toegekend, indien nationaal recht daarin voorziet.

23.

In die omstandigheden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

24.

X en Y, Russische onderdanen, hebben asielverzoeken ingediend, waarbij zij aanvoeren dat zij in de Russische Federatie het risico lopen te worden vervolgd wegens hun homoseksuele geaardheid. In zijn besluiten van 11 november 2016 heeft de Staatssecretaris van Veiligheid en Justitie, hoewel hij de geloofwaardigheid van de aldus aangevoerde argumenten heeft erkend, hun asielverzoeken afgewezen, daar hij van oordeel was dat de gestelde risico’s geen verband hielden met hun homoseksuele gerichtheid en, bijgevolg, de verlening van een verblijfsvergunning asiel niet konden rechtvaardigen. Deze besluiten bevatten ook terugkeerbesluiten, krachtens welke de betrokkenen werd gelast vóór het einde van de termijn voor het instellen van beroep tegen voornoemde besluiten, het grondgebied van Nederland uit eigen beweging te verlaten. Op 15 december 2016 heeft de rechtbank Den Haag de beroepen van verzoekers in het hoofdgeding tegen de besluiten van 11 november 2016 ongegrond verklaard. De betrokkenen hebben tegen de beslissingen van de rechtbank Den Haag hoger beroep ingesteld bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State en eveneens verzoeken in kort geding ingediend, ertoe strekkende dat zij niet worden uitgezet voordat op hun hoger beroep is beslist.

25.

Op 11 januari 2017 heeft de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State in zijn uitspraak op het kort geding beslist dat de betrokkenen niet konden worden uitgezet vóórdat werd beslist op het hoger beroep dat zij hadden ingesteld. Die beslissing werd gemotiveerd door het feit dat de Raad van State in een uitspraak van 20 december 2016 is ingegaan op de gevolgen van het arrest van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens van 5 juli 2016, A.M. tegen Nederland ( 13 ), voor het Nederlandse stelsel van schorsende werking op het gebied van asiel. De uitspraak van 11 januari 2017 is mede ingegeven door de wens te voorkomen dat verzoekers worden uitgezet voordat het Hof de gelegenheid heeft gehad uitspraak te doen over de in deze zaak te stellen prejudiciële vragen.

26.

De verwijzende rechter neemt vervolgens in wezen de redenering over van het verzoek om een prejudiciële beslissing in de zaak X (C‑175/17), uiteengezet in de punten 19 tot en met 21 van de onderhavige conclusie.

27.

In die omstandigheden heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vragen:

28.

In de eerste plaats dient het Hof de ontvankelijkheidsvragen te verwerpen die de Belgische regering opwerpt op grond dat de bepalingen waarvan uitlegging wordt gevraagd niet van toepassing zouden zijn op de hoofdgedingen en de invoering van een hogerberoepsprocedure uitsluitend onder de bevoegdheid van de lidstaten zou vallen.

29.

Dienaangaande geef ik het Hof in overweging te verklaren dat de verzoeken om een prejudiciële beslissing nu juist de omvang betreffen van het beroepsrecht dat is voorzien in de richtlijnen 2005/85 en 2008/115, die de grondslag vormen van de in de hoofdgedingen ingediende vorderingen, en dit in het licht van de bepalingen van het Handvest. Het Hof moet derhalve daadwerkelijk bevoegd worden geacht om zich over de aldus gestelde vragen uit te spreken. ( 14 )

30.

Met zijn prejudiciële vragen verzoekt de verwijzende rechter het Hof in wezen om een uitspraak over de vraag of de in het nationale recht voorziene hogere beroepen tegen besluiten tot afwijzing van asielverzoeken en tot oplegging van een terugkeerverplichting, automatisch schorsende werking moeten hebben wanneer een beroep wordt gedaan op het recht op non-refoulement.

31.

Allereerst dient in herinnering te worden gebracht dat de bij richtlijn 2005/85 vastgestelde procedures minimumnormen zijn en dat de lidstaten op verschillende vlakken over een beoordelingsmarge beschikken voor de uitvoering van die bepalingen en met name rekening kunnen houden met de bijzonderheden van het nationale recht. Bovendien is het doel van deze richtlijn een gemeenschappelijk kader van waarborgen vast te stellen om ervoor te zorgen dat het Verdrag van Genève en de fundamentele rechten, waarvan het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel deel uitmaakt, volledig worden geëerbiedigd. ( 15 )

32.

Binnen deze context moet echter worden opgemerkt dat geen enkele regel van het recht van de Unie voorschrijft dat er in geval van besluiten tot afwijzing van een asielverzoek en/of oplegging van een terugkeerverplichting wordt voorzien in rechtspraak in twee instanties. Het recht van de Unie bepaalt immers alleen dat personen die door dit soort maatregelen worden getroffen, het recht moeten hebben om in beroep te gaan tegen de afwijzing van hun asielverzoeken, waarbij dit beroepsrecht aldus wordt opgevat dat het enkel impliceert dat er tegen de jegens hen genomen – administratieve – besluiten een beroep in eerste aanleg bestaat.

33.

In zijn arrest van 28 juli 2011, Samba Diouf ( 16 ), heeft het Hof reeds geoordeeld dat de vereisten inzake het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel enkel meebrengen dat er een rechtsmiddel bij een rechterlijke instantie ( 17 ) moet openstaan. Volgens die jurisprudentie verleent het beginsel van doeltreffende rechterlijke bescherming enkel een recht op toegang tot een rechter, maar geen recht op rechtspraak in meerdere instanties. ( 18 )

34.

Hoewel die jurisprudentie formeel enkel de bepalingen van artikel 39 van richtlijn 2005/85 betreft, kan zij niettemin ook worden toegepast op de bepalingen van artikel 13 van richtlijn 2008/115, die er in wezen op vergelijkbare wijze toe strekken personen die door een verwijderingsmaatregel worden getroffen, het recht op doeltreffende rechterlijke bescherming te waarborgen, ongeacht of die maatregel wel of niet samenhangt met een afwijzing van een asielverzoek.

35.

Derhalve moet erop worden gewezen dat de invoering van rechtspraak in tweede aanleg en het feit dat is bepaald dat hieraan automatisch schorsende werking wordt toegekend, bij gebreke van Unierechtelijke regels ter zake uitsluitend vallen onder de procedurele autonomie van de lidstaten, die, zoals blijkt uit de bewoordingen van de bepalingen waarvan de uitlegging wordt gevraagd, beschikken over een zekere manoeuvreerruimte.

36.

Artikel 39, lid 3, van richtlijn 2005/85 heeft het immers aan de lidstaten overgelaten om de regels vast te stellen die voortvloeien uit hun internationale verplichtingen met betrekking tot het recht van asielzoekers om in afwachting van de uitkomst van het in lid 1 ervan voorziene rechtsmiddel tegen de afwijzing in eerste aanleg van hun verzoek, op het grondgebied van de lidstaten te blijven. Derhalve is de asielzoeker slechts het recht toegekend om op het grondgebied van de betrokken lidstaat te verblijven totdat zijn verzoek in eerste aanleg is afgewezen. ( 19 )

37.

Artikel 13, lid 2, van richtlijn 2008/115 bepaalt dat de autoriteit of instantie die bevoegd is om op dat soort beroepen te beslissen, de uitvoering van het bestreden terugkeerbesluit tijdelijk kan opschorten, tenzij op grond van de nationale wetgeving reeds een tijdelijke opschorting van toepassing is. Deze bepaling verplicht de lidstaten dus geenszins om te bepalen dat aan het in het eerste lid ervan voorziene beroep schorsende werking moet worden toegekend. ( 20 )

38.

In artikel 46, lid 5, van richtlijn 2013/32 wordt bepaald dat de lidstaten de asielzoekers toestaan om op hun grondgebied te blijven tot de termijn waarbinnen zij hun recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel tegen het besluit tot afwijzing van hun verzoek kunnen uitoefenen, verstreken is en, wanneer dat recht binnen de termijn is uitgeoefend, in afwachting van de uitkomst van het rechtsmiddel. ( 21 ) Enkel indien het nationale recht voorziet in een hogerberoeps‑ of cassatieprocedure, en de verzoeker uit dien hoofde toestaat om op het nationale grondgebied te blijven, kan er tegen hem geen verwijderingsprocedure worden gestart. ( 22 )

39.

Bovendien is het – hoewel uit het voorstel van 13 juli 2016 van de Europese Commissie voor een verordening van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van een gemeenschappelijke procedure voor internationale bescherming in de Unie en tot intrekking van richtlijn 2013/32 ( 23 ) blijkt dat het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel automatisch schorsende werking moet omvatten – duidelijk uitgesloten dat dit ook geldt voor hogerberoepsprocedures. ( 24 ) Artikel 54, lid 5, van dat voorstel voor een verordening geeft immers juist aan dat een verzoeker die een verder rechtsmiddel instelt tegen een eerste of volgende beslissing in beroep geen recht heeft om op het grondgebied van de lidstaat te blijven, tenzij een gerechtelijke instantie op verzoek van de verzoeker of ambtshalve anders beslist.

40.

Het recht op rechtspraak in tweede aanleg hangt dus enkel af van de in het nationale recht voorziene procedure, en er kan, a fortiori, niet van uit worden gegaan dat dit recht op hoger beroep automatisch schorsende werking moet hebben.

41.

Bovendien wettigen noch de bewoordingen, noch de algemene opzet van de richtlijnen 2005/85 en 2008/115 de conclusie dat de wetgever van de Unie de eis heeft gesteld dat rechtspraak in tweede aanleg tegen dergelijke besluiten, wanneer een lidstaat daarin voorziet, noodzakelijkerwijs automatisch schorsende werking ( 25 ) moet hebben om te voldoen aan de vereisten van het recht op een effectief rechtsmiddel. ( 26 )

42.

Derhalve beschikken de lidstaten wel degelijk over de mogelijkheid om wel of niet te voorzien in rechtspraak in twee instanties, al dan niet met schorsende werking.

43.

Niettemin moeten de lidstaten bij de uitoefening van dit recht ervoor zorgen dat de beginselen van gelijkwaardigheid en doeltreffendheid worden geëerbiedigd ( 27 ), net als de door het Handvest gewaarborgde fundamentele rechten ( 28 ).

44.

Uit de rechtspraak van het Hof volgt dat aan het beroep tegen een terugkeerbesluit van rechtswege schorsende werking moet worden toegekend, wanneer dat besluit de betrokkene kan blootstellen aan een reëel risico te worden onderworpen aan behandelingen die in strijd zijn met artikel 19, lid 2, van het Handvest, gelezen in samenhang met artikel 33 van het Verdrag van Genève. Vast staat immers dat een beroep noodzakelijkerwijs schorsende werking moet hebben wanneer het wordt uitgeoefend tegen een terugkeerbesluit waarvan de tenuitvoerlegging de betrokken derdelander kan blootstellen aan het risico dat hij wordt onderworpen aan de doodstraf, aan folteringen of aan andere onmenselijke of vernederende behandelingen of bestraffingen, zodat wordt gewaarborgd dat met betrekking tot die derdelander de vereisten van artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest worden nageleefd. ( 29 )

45.

Die rechtspraak, die steunt op die van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake de artikelen 3 en 13 EVRM ( 30 ), is evenwel enkel van toepassing op terugkeerbesluiten die zijn vastgesteld krachtens richtlijn 2008/115, en niet op besluiten tot afwijzing van een asielverzoek die zijn genomen op basis van richtlijn 2005/85, zelfs indien zij daarnaast ook een verwijderingsmaatregel omvatten.

46.

Bovendien blijkt uit de rechtspraak van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens inzake de artikelen 3 en 13 EVRM dat de lidstaten niet verplicht zijn om in hun nationale recht te voorzien in rechtspraak in twee instanties. Uit het door de verwijzende rechter aangehaalde arrest van 5 juli 2016, A.M. tegen Nederland ( 31 ), volgt dat het Europees Hof voor de Rechten van de Mens er weliswaar op heeft gewezen dat de hogerberoepsprocedure zoals die in het Nederlandse recht is voorzien, geen daadwerkelijk rechtsmiddel vormde en derhalve niet in aanmerking kon worden genomen om te beoordelen of de nationale rechtsmiddelen zijn uitgeput, zoals wordt vereist door artikel 35, lid 1, EVRM, maar het feit dat de in het nationale recht voorziene rechtspraak in tweede aanleg geen automatisch schorsende werking heeft, heeft niet tot gevolg dat er sprake is van een schending van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals dit door de bepalingen van de artikelen 3 en 13 EVRM wordt gewaarborgd, aangezien het beroep in eerste aanleg wél automatisch schorsende werking heeft. ( 32 )

47.

Ook die jurisprudentie kan niet in die zin worden begrepen dat zij van rechtswege schorsende werking vereist in meer dan één instantie. Derhalve kan er niet van uit worden gegaan dat het bestaan van automatisch schorsende werking zich uitstrekt tot alle naar nationaal recht beschikbare rechtsmiddelen tegen een afwijzing van een asielverzoek die een verwijderingsmaatregel bevat, zelfs niet wanneer de verzoeker zich voor de hogerberoepsrechter beroept op een reëel risico te worden onderworpen aan behandelingen die in strijd zijn met de bepalingen van het Handvest en het EVRM.

48.

Bovendien kan, voor zover uit de rechtspraak van zowel het Hof als het Europees Hof voor de Rechten van de Mens volgt dat de eerbiediging van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel moet worden beoordeeld aan de hand van het – als één geheel beschouwde – bestuurlijke en justitiële systeem van de betrokken lidstaat ( 33 ), het ontbreken van automatisch schorsende werking in het hoger beroep op zichzelf de conformiteit van het systeem van rechtsbescherming waarin het nationale recht voorziet met betrekking tot het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, niet aantasten.

49.

Derhalve vereist het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals begrepen door zowel het recht van de Unie als het recht dat voortvloeit uit het EVRM, niet dat er rechtspraak in twee instanties bestaat. Om te voldoen aan de vereisten die samenhangen met het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, volstaat het dat de verplichtingen die uit die rechten voortvloeien door ten minste één van de in het nationale recht voorziene instanties van rechtspraak worden geëerbiedigd.

50.

In casu lijkt aan die voorwaarde inderdaad te zijn voldaan, aangezien het Nederlandse recht aan het in eerste instantie bij de rechtbank ingediende beroep van rechtswege schorsende werking toekent, en voorts bepaalt dat de verzoeker zijn hoger beroep vergezeld kan doen gaan van een verzoek om voorlopige maatregelen, ertoe strekkende dat het tegelijk met de afwijzing van zijn asielverzoek genomen verwijderingsbesluit niet ten uitvoer wordt gelegd alvorens op dat beroep uitspraak is gedaan.

51.

Deze opmerkingen gelden evenwel enkel indien de schorsende werking van het beroep in eerste aanleg niet teniet wordt gedaan door de mogelijkheid van de in eerste aanleg geadieerde rechter om het bestreden besluit nietig te verklaren, doch de gevolgen ervan te handhaven, zodat tegen de betrokkene een verwijderingsmaatregel kan worden genomen ondanks het feit dat hij in het gelijk is gesteld. Bij onbekendheid met deze procedurele bijzonderheid, bestaande in het feit dat het hoger beroep van een opschortende beslissing zelf niet opschortend is, zou de verzoeker zich in een even onbegrijpelijke situatie bevinden als die waarop X is gestuit.

52.

In de zaak X (C‑175/17) heeft de rechter in eerste aanleg immers, met inachtneming van het nationale recht en ondanks de nietigverklaringsuitspraak, de gevolgen van het besluit tot afwijzing van het asielverzoek van betrokkene, dat een terugkeerbesluit bevat, gehandhaafd. In die omstandigheden kan er niet van uit worden gegaan dat de procedure in het hoofdgeding voldoet aan de vereisten van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals die voortvloeien uit de hier besproken bepalingen alsook uit de rechtspraak van het Hof en van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens.

53.

Het feit dat de gevolgen van een nietig verklaard besluit worden gehandhaafd, ontneemt het door de verzoeker ingestelde beroep immers zijn werking, zelfs indien dit beroep wordt toegewezen. Dit impliceert dat de verzoeker niet beschikt over een daadwerkelijk beroepsrecht. Derhalve moet het hoger beroep, indien de rechtsgevolgen van het nietig verklaarde besluit worden gehandhaafd, automatisch schorsende werking hebben, teneinde ervoor te zorgen dat het nationale procedurele systeem voldoet aan de vereisten van het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel.

54.

In omstandigheden als die in de zaak X (C‑175/17) moet dus een aanzienlijk voorbehoud worden gemaakt met betrekking tot de naleving van de vereisten in verband met het recht op een daadwerkelijk effectief rechtsmiddel, opdat een verzoeker die in eerste aanleg de nietigverklaring verkrijgt van het door hem aangevochten besluit, wordt beschermd tegen een verwijderingsmaatregel wanneer hij hoger beroep instelt, juist om te voorkomen dat het nietig verklaarde besluit wordt uitgevoerd.

55.

Tot slot beantwoordt de in deze conclusie bepleite uitlegging aan de in de onderzochte richtlijnen vervatte doelstellingen van snelheid bij de behandeling van verzoeken om internationale bescherming ( 34 ) en van een effectief beleid voor verwijdering en repatriëring ( 35 ), aangezien anders personen die getroffen zijn door besluiten tot afwijzing van hun asielverzoek en/of tot verwijdering, in staat zouden worden gesteld de beroepen te verveelvoudigen om de uitvoering van die maatregelen te voorkomen, hetgeen het proces van verwijdering van personen wier verzoeken om een verblijfsvergunning zijn afgewezen, nog meer zou vertragen.

56.

Uit de voorgaande overwegingen volgt dat het Hof wordt voorgesteld om voor recht te verklaren dat de bepalingen van artikel 39 van richtlijn 2005/85, artikel 13 van richtlijn 2008/115 en artikel 46 van richtlijn 2013/32, gelezen in het licht van de artikelen 4 en 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest, niet aldus moeten worden uitgelegd dat het recht van de Unie voorschrijft dat een rechtsmiddel van hoger beroep, indien nationaal recht daarin voorziet in procedures tegen een besluit waarin een terugkeerbesluit is vervat, automatisch schorsende werking heeft, en dit zelfs wanneer de derdelander zich beroept op het feit dat de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit leidt tot een ernstig risico van schending van het beginsel van non-refoulement. Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals dat uit die bepalingen voortvloeit, verzet zich er evenwel tegen dat de rechtsgevolgen van een asielafwijzing en een terugkeerbesluit worden gehandhaafd ondanks de nietigverklaring van die maatregelen in eerste instantie, en vereist dat in een dergelijke situatie het hoger beroep automatisch schorsende werking heeft.

57.

Gelet op het antwoord op de eerste vragen die in de twee besproken verzoeken om een prejudiciële beslissing zijn gesteld, hoeft de derde vraag van de verwijzende rechter aan het Hof in de zaak X en Y (C‑180/17) niet te worden onderzocht.

58.

In het licht van de voorgaande overwegingen geef ik het Hof in overweging om de prejudiciële vragen van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State te beantwoorden als volgt:

„De bepalingen van artikel 39 van richtlijn 2005/85/EG van de Raad van 1 december 2005 betreffende minimumnormen voor de procedures in de lidstaten voor de toekenning of intrekking van de vluchtelingenstatus, artikel 13 van richtlijn 2008/115/EG van het Europees Parlement en de Raad van 16 december 2008 over gemeenschappelijke normen en procedures in de lidstaten voor de terugkeer van onderdanen van derde landen die illegaal op hun grondgebied verblijven, en artikel 46 van richtlijn 2013/32/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 juni 2013 betreffende gemeenschappelijke procedures voor de toekenning en intrekking van de internationale bescherming, alsook van de artikelen 4 en 18, artikel 19, lid 2, en artikel 47 van het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, moeten niet aldus worden uitgelegd dat het recht van de Unie voorschrijft dat een rechtsmiddel van hoger beroep, indien nationaal recht daarin voorziet in procedures tegen een besluit waarin een terugkeerbesluit is vervat, automatisch schorsende werking heeft, en dit zelfs wanneer de derdelander zich beroept op het feit dat de tenuitvoerlegging van het terugkeerbesluit leidt tot een ernstig risico van schending van het beginsel van non-refoulement. Het recht op een daadwerkelijk rechtsmiddel, zoals dat uit die bepalingen voortvloeit, verzet zich er evenwel tegen dat de rechtsgevolgen van een asielafwijzing en een terugkeerbesluit worden gehandhaafd ondanks de nietigverklaring van die maatregelen in eerste instantie, en vereist dat in een dergelijke situatie het hoger beroep automatisch schorsende werking heeft.”