EUROOPAN KOMISSIO

Bryssel 28.11.2018

COM(2018) 766 final

KOMISSION TIEDONANTO

Kolmas edistymiskertomus järjestämättömien lainojen vähentämisestä ja riskin vähentämiseksi toteutettavista lisätoimenpiteistä pankkiunionissa

{SWD(2018) 472 final}

KOMISSION TIEDONANTO EUROOPAN PARLAMENTILLE, EUROOPPA-NEUVOSTOLLE, NEUVOSTOLLE JA EUROOPAN KESKUSPANKILLE

Kolmas edistymiskertomus järjestämättömien lainojen vähentämisestä ja riskin vähentämiseksi toteutettavista lisätoimenpiteistä pankkiunionissa

Johdanto

Nykyisessä talous- ja rahoitustilanteessa Euroopan unionin olisi tartuttava tilaisuuteen ja vahvistettava Euroopan talous- ja rahaliittoa (EMU). Kuten komission 6. joulukuuta 2017 antamassa etenemissuunnitelmassa Euroopan talous- ja rahaliiton syventämiseksi 1 ja EU-johtajien asialistassa 2 todetaan, pankkiunionin toteuttaminen on edelleen yksi unionin keskeisistä poliittisista tavoitteista. Pankkiunionin toteuttaminen tulee vahvistamaan edelleen luottamusta pankkialalla ja laajemmin EMU:ssa. Tämä parantaa EMU:n kykyä selviytyä haitallisista häiriöistä, koska yksityisiä riskejä voidaan jakaa enemmän rajojen yli.

Tämä tiedonanto on panos Eurooppa-neuvoston kokoukseen ja eurohuippukokoukseen, jotka pidetään joulukuussa laajennetussa kokoonpanossa 27 jäsenvaltion kesken. Kokouksissa tullaan keskustelemaan edistymisestä Euroopan vakausmekanismin vahvistamisessa ja pankkiunionin toteuttamisessa. Asialistalla on muun muassa keskustelu seuraavista askelista kohti eurooppalaista talletussuojajärjestelmää kesäkuussa laajennetussa kokoonpanossa pidetyn eurohuippukokouksen julkilausuman mukaisesti. Tämän kehityksen tulisi tapahtua rinnakkain riskien vähentämistä koskevan kehityksen kanssa.

Kuten komissio korosti 11. lokakuuta 2017 antamassaan tiedonannossa 3 , pankkiunioni olisi toteutettava vähentämällä ja jakamalla riskejä samanaikaisesti neuvoston kesäkuun 2016 etenemissuunnitelman 4 mukaisesti. Riskien vähentämisen ja jakamisen olisi täydennettävä ja tuettava toisiaan. Tämän vuoksi rinnakkaista edistymistä olisi tapahduttava useilla aloilla, mukaan lukien yhteisen kriisinratkaisurahaston varautumisjärjestelmää ja eurooppalaista talletussuojajärjestelmää koskeva sopiminen.

Yksi tärkeimmistä osa-alueista Euroopan pankkisektorin riskien vähentämisessä on järjestämättömien lainojen vähentäminen edelleen. Finanssikriisi ja sitä seuranneet taantumat johtivat luotonottajien aiempaa laajempaan takaisinmaksukyvyttömyyteen, kun yhä useammat ihmiset ja yritykset joutuivat jatkuviin maksuvaikeuksiin ja päätyivät jopa konkurssiin. Näin tapahtui etenkin jäsenvaltioissa, joissa taantuma oli pitkä tai syvä. Tämän seurauksena monien pankkien kirjanpitoon kerääntyi järjestämättömiä lainoja. Järjestämättömien lainojen suuri määrä on edelleen merkittävä haaste tietyissä jäsenvaltioissa. Järjestämättömien lainojen suuri määrä voi vaikuttaa pankin suorituskykyyn. Ensinnäkin pankki saa järjestämättömistä lainoista vähemmän tuloa kuin hoidetuista lainoista. Tämä heikentää pankin kannattavuutta ja saattaa aiheuttaa tappioita, jotka vähentävät sen pääomaa. Toiseksi järjestämättömät lainat sitovat huomattavan osan pankin henkilö- ja rahoitusresursseista. Tämä heikentää pankin kykyä antaa lainaa myös pienille ja keskisuurille yrityksille. Tämä negatiivinen vaikutus luotonantoon puolestaan vähentää myös yritysten kykyä investoida, millä on konkreettisia seurauksia reaalitaloudelle.

Järjestämättömien lainojen suuren määrän vähentämiseksi unioni sopi kattavista toimenpiteistä, jotka on esitetty  järjestämättömien lainojen käsittelyä koskevassa EU:n toimintasuunnitelmassa 5 , jota pannaan tällä hetkellä täytäntöön. Vastauksena tähän tarpeeseen ja neuvoston laatiman vuoden 2016 etenemissuunnitelman jatkotoimena komissio esitti asiaa koskevan ja kattavan toimenpidepaketin maaliskuussa 2018, jotta järjestämättömiä lainoja voitaisiin edelleen vähentää. Lisäksi neuvosto ilmoitti palaavansa hoitamattomia lainoja koskevan kysymyksen pariin säännöllisesti ja arvioivansa saavutettua edistystä komission kartoituksen perusteella. Tämä tiedonanto on komission kolmas edistymiskertomus vastauksena neuvoston odotuksiin. Se täydentää pääomamarkkinaunionin edistymiskertomusta, joka yhtä lailla hyväksyttiin tänään.

1.Laajempi yhteys: riskien vähentäminen unionissa

Viimeisten kymmen vuoden aikana unioni ja sen jäsenvaltiot ovat työskennelleet ahkerasti pankkialan riskien vähentämiseksi. 6 Finanssikriisistä lähtien toteutetut toimenpiteet ovat vahvistaneet pankkien vakavaraisuus-, vipu- ja maksuvalmiusasemaa merkittävällä ja käytännöllisellä tasolla. Lisäksi ne ovat parantaneet merkittävästi pankkialan hallintoa ja valvontaa sekä pankkien purkamismahdollisuutta. Yhteisen valvontamekanismin valvonnan alaisten euroalueen pankkien ensisijaisen pääoman (T1) 7 keskiarvo on noussut vuoden 2017 toisen neljänneksen 14,18 prosentista vuoden 2018 toisen neljänneksen 14,67 prosenttiin. Tämä vakavaraisuuden vahvistuminen näkyy myös korkeampana vähimmäisomavaraisuusasteena. Keskimääräinen vähimmäisomavaraisuusaste 8 kasvoi edelleen vuoden 2017 toisen neljänneksen 5,08 prosentista 5,14 prosenttiin vuoden 2018 toisella neljänneksellä. Euroalueen pankit pitivät yllä myös likviditeettihäiriöiden sietokykyään, sillä maksuvalmiusvaatimus pysyi vakaana vuoden 2018 toisella vuosineljänneksellä 140,92 prosentissa verrattuna 142,79 prosenttiin vuoden 2017 toisella vuosineljänneksellä. Tämä kaikki osoittaa, että riskien vähentämiseksi on toteutettu määrätietoisia toimia eri puolilla euroaluetta. Riskeihin on puututtu tehokkaammin ja tasapuolisemmin. Viimeaikainen stressitesti osoittaa myös, että pankkien pyrkimykset vahvistaa pääomakantaansa viime vuosina ovat vahvistaneet niiden häiriönsietokykyä ja valmiutta kestää shokkeja. Tämä on merkki siitä, että Euroopan pankkijärjestelmän tila on hyvä.

Kuten vuoden 2017 pankkiunionia koskevassa tiedonannossa 9 todetaan ja toisessa edistymiskertomuksessa järjestämättömien lainojen vähentämisestä 10 vahvistetaan, komissio on esittänyt merkittäviä ja täydentäviä lisätoimenpiteitä riskin vähentämiseksi ja Euroopan pankkialan häiriönsietokyvyn parantamiseksi. Komissio ehdotti esimerkiksi marraskuussa 2016 pankkialan ˮriskinvähentämispakettiaˮ. Se on merkittävä lainsäädäntöpaketti, jolla tarkastellaan uudelleen pankkien elvytys- ja kriisinratkaisudirektiiviä, yhteistä kriisinratkaisumekanismia koskevaa asetusta, vakavaraisuusdirektiiviä sekä -asetusta pankkisektorin jäljellä olevien riskien vähentämiseksi edelleen. 11 Komissio pitää tervetulleena huomattavaa edistystä, jota on tapahtunut tätä pakettia koskevissa Euroopan parlamentin, neuvoston ja komission välisissä kolmikantaneuvotteluissa. Edistyksen odotetaan tasoittavan tietä yhteisymmärryksen saavuttamiselle ennen vuoden loppua. Komissio hyväksyi myös vuonna 2016 direktiiviehdotuksen ennaltaehkäiseviä uudelleenjärjestelyjä koskevista puitteista, uudesta mahdollisuudesta ja toimenpiteistä uudelleenjärjestelyä, maksukyvyttömyyttä ja veloista vapauttamista koskevien menettelyjen tehostamiseksi. 12 Tehokkaat uudelleenjärjestelyä ja maksukyvyttömyyttä koskevat säännöt ovat todellakin olennaisia järjestämättömien lainojen ennaltaehkäisyssä ja vähentämisessä.

Taulukko 1: Pankkiunionia koskevan etenemissuunnitelman toteutuminen

	TOIMEN KUVAUS	EUROOPAN PARLAMENTTI	MINISTERINEUVOSTO
1.	Eurooppalainen talletussuojajärjestelmä
2.	Pääomavaatimuksia koskeva uudistus
3.	Tappionkattamiskyky ja pääomapohjan vahvistamiskyky (asetus & direktiivi)
4.	Yhteinen varautumisjärjestely
5.	Järjestämättömien lainojen jälkimarkkinoiden kehittäminen edelleen, mukaan lukien tehokkaampi takaisinperintä
6.	Järjestämättömiin saamisiin liittyvien tappioiden kattamisen vähimmäisvaatimukset

2.Järjestämättömien lainojen viimeaikainen kehitys

Järjestämättömien lainojen määrä jatkoi laskuaan vuoden 2018 ensimmäisellä puoliskolla. Tämä jatkoi ja vahvisti viime vuosien yleistä positiivista kehitystä. Uusimmat luvut osoittavat, että unionin pankkien järjestämättömien lainojen kokonaismäärä jatkoi laskuaan 3,4 prosenttiin (vuoden 2018 toisella vuosineljänneksellä) noin 1,2 prosenttiyksikön vuosivauhdilla (ks. kuva 1). Myös merkittävien laitosten 13 järjestämättömien lainojen kokonaisosuus jatkoi laskuaan samalla ajanjaksolla lähes yhdellä prosenttiyksiköllä 4,4 prosenttiin. Pitkällä aikavälillä osuus on siis jatkanut laskuaan vuoden 2014 neljänneltä vuosineljännekseltä alkaen. Muut datalähteet, jotka koskevat pitkän aikavälin suuntauksia, osoittavat, että järjestämättömien lainojen osuus on palaamassa kriisiä edeltävälle tasolle (ks. kuva 2). Myös rahoitusaste 14 on parantunut edelleen ja noussut 59 prosenttiin (vuoden 2018 toisella vuosineljänneksellä).

Kuvat 1 ja 2: Järjestämättömien lainojen osuus unionissa

Järjestämättömien lainojen osuus on kääntynyt laskuun lähes kaikissa jäsenvaltioissa. Tilanne kuitenkin vaihtelee merkittävästi eri jäsenvaltioiden välillä (ks. taulukko 2). Vuoden 2018 toisen vuosineljänneksen lopussa 12 jäsenvaltion järjestämättömien lainojen osuus oli matala (alle 3 %), kun taas osalla jäsenmaista luku on merkittävästi korkeampi – kolmella jäsenvaltiolla se oli yli 10 prosenttia. Jopa niissä jäsenvaltioissa, joissa järjestämättömien lainojen määrä on suhteellisen korkea, tapahtuu rohkaisevaa ja jatkuvaa kehitystä, joka on useimmissa tapauksissa toimenpiteiden ja talouskasvun ansiota.

Tähän järjestämättömien lainojen ja niiden osuuksien vähenemiseen ovat vaikuttaneet määrätietoiset toimenpiteet – sekä pankin johdon että poliittisten päättäjien osalta – erityisesti jäsenvaltioissa, joissa järjestämättömien lainojen taso on suhteellisen korkea. Jäsenvaltioissa on meneillään suuntaus riskinhallinnan käytäntöjen parantamiseksi edelleen (erityisesti haavoittuvissa pankeissa) ja järjestämättömien lainojen luottotappiovarausten vahvistamiseksi, parantaen siten pankkien vakavaraisuutta. Esimerkiksi Espanjassa Banco Popularin kriisinratkaisun jälkeen vuonna 2017 muut pankit kiihdyttivät taseidensa puhdistamista. Kyproksella järjestämättömien lainojen määrä on jatkanut laskuaan vuoden 2015 lopulta ja määrän odotetaan laskevan jyrkemmin tämän vuoden loppupuoliskolla, kun suurehko järjestämättömien lainojen salkku poistetaan pankkijärjestelmästä, ja samalla myydään merkittävä määrä järjestämättömiä lainoja. Myös järjestämättömien lainojen arvopaperistamisjärjestelmät vauhdittavat näiden lainojen vähentymistä. Italiassa valtion takauksien tukema arvopaperistamisjärjestelmä (Garanzia Cartolarizzazione Sofferenze − GACS) otettiin käyttöön vuonna 2016 ja sitä jatkettiin kuudella lisäkuukaudella syyskuussa 2018. Myös monet muut markkinoiden infrastruktuuriin sisältyvät aloitteet auttavat järjestämättömien lainojen määrän supistamisessa. Esimerkiksi Portugalissa luotonantajien välistä yhteistyötä edistävät aloitteet (luoton uudelleenjärjestämisen tai lainojen myynnin nopeuttamiseksi) ovat tervetullut lisätoimenpide.

Yleisesti ottaen ympäristö, jossa pankit voivat selvittää järjestämättömät lainansa, on kehittynyt merkittävästi kriisin jälkeen. Tämän seurauksena pankit ovat voineet toimia vakaammassa rahoitusjärjestelmässä, osittain selkeämmän ja paremman sääntelykehyksen ansiosta. Tämä vakaus on antanut pankeille mahdollisuuden parantaa niiden sisäistä kykyä hallita ja hoitaa järjestämättömiä lainoja. Monissa tapauksissa pankit ovat kehittäneet näitä toimenpiteitä niitä varten perustetuiksi itsenäisiksi yhteisöiksi. Tämä kyvyn lisäksi pankit ovat myös hyödyntäneet paremmin saatavilla olevia ulkoisia lainapalveluja, mikä on tukenut lisääntyvää järjestämättömien lainojen käsittelytoimien ulkoistamista. Järjestämättömiä lainoja koskevan palveluntarjonnan markkinat ovat selvästi kasvaneet ja kehittyneet koko Euroopassa.

Kriisin jälkeisten sääntelyparannusten myötä pankit ja muut markkinatoimijat ovat näin ollen hankkineet merkittävää tietoa ja kokemusta järjestämättömien lainojen käsittelystä. Järjestämättömien lainojen vakaa kasvu ja arvopaperistaminen on edistänyt tätä tärkeää kehitystä kohti kypsempää järjestämättömien lainojen ratkaisuympäristöä. Tästä huolimatta aidosti kestävän ratkaisun löytäminen järjestämättömien lainojen ongelmaan Euroopassa vaatii lisäpanosta innovatiivisiin ja yhteistyöhön perustuviin lähestymistapoihin. Niitä on jo kehitteillä markkinoilla, sillä kattavia yhteistyösuhteita on muotoutunut eri markkinatoimijoiden välille, esimerkiksi pankkien ja erikoistuneiden kolmannen osapuolen palveluntarjoajien välille. Tämä parantaa tiedonvaihtoa osapuolen välillä. Näin pankit ja muut markkinatoimijat voivat ottaa uusia harppauksia digitalisaatiota ja alustoja koskevissa aloitteissa (esim. luotonantajien koordinoinnissa tai tietokannoissa). Näissä suuntauksissa on potentiaalia vähentää järjestämättömien lainojen hallinnoinnin kustannuksia ja helpottaa järjestämättömien lainojen siirtoa pankeista yrityksille, joilla on paremmat mahdollisuudet kantaa niihin liittyvä toiminnallinen ja rahoituksellinen taakka. Markkinatoimijoiden jatkuva erikoistuminen parantaa edelleen järjestämättömien lainojen hallinnan ja järjestämisen tehokkuutta eri omaisuusluokissa.

Nämä parannukset ovat ratkaisevan tärkeitä, jotta voidaan puuttua järjestämättömien lainojen nykyiseen määrään tehokkaasti. Toistaiseksi toimenpiteet ovat kohdistuneet vahvasti vakuudella suojattuihin järjestämättömiin lainoihin ja – vähemmässä määrin – vakuudettomien järjestämättömien lainojen vähittäiskauppaan. Suuri määrä jäljellä olevasta riskistä koostuu järjestämättömistä lainoista suuryrityksille ja pk-yrityksille erityisesti jäsenvaltioissa, joissa järjestämättömät lainat ovat johtuneet pikemminkin talouden taantumasta kuin kiinteistömarkkinoiden kriisistä. Yleisesti suuryrityksiin ja pk-yrityksiin liittyvät järjestämättömät lainat ovat luonteeltaan moninaisia ja voivat usein osoittautua monimutkaisemmiksi järjestää.

Järjestämättömien lainojen hallinnoinnin voidaan katsoa olevan käännekohdassa. Se on kehittynyt kriisinratkaisutoiminnasta rakenteellisemmaksi ja toiminnallisemmaksi toimintatavaksi. Kaupan, teknologian ja sääntelyn alan kehityssuuntaukset ovat asettumassa paikalleen, mutta kehitystä on edelleen tuettava kohdennetuilla poliittisilla päätöksillä, sekä kansallisella että Euroopan tasolla. Ne voisivat siten toimia välietappeina järjestelmän kehittämisessä kokonaan kestäväksi rakenteeksi, joka kykenee järjestämään tehokkaasti olemassa olevat järjestämättömät lainat sekä hallinnoimaan – ja siten ehkäisemään – niiden kertymistä tulevaisuudessa.

Taulukko 2: Järjestämättömät lainat ja varaukset jäsenvaltioittain 15

 

Lähde: Euroopan keskuspankki, pankkisektorin konsolidoidut tiedot. Komission yksiköiden laskelmat (rahoitusvakauden, rahoituspalvelujen ja pääomamarkkinaunionin pääosasto).

Tästä rohkaisevasta kehityksestä huolimatta järjestämättömät lainat muodostavat yhä riskin talouskasvulle ja rahoitusvakaudelle. Järjestämättömien lainojen kokonaismäärä unionissa on edelleen 820 miljardia euroa. 16 Rakenteelliset esteet haittaavat yhä järjestämättömien lainojen vähentämisen nopeuttamista. Muun muassa velkajärjestelyt, maksukyvyttömyys ja velanperinnän järjestelyt ovat edelleen merkittävä este joissakin tapauksissa, sillä ne ovat liian hitaita ja arvaamattomia. Toiminta järjestämättömien lainojen jälkimarkkinoilla on kasvussa joissakin jäsenvaltioissa ja sitä tuetaan poliittisilla toimilla (kuten edellä esitettiin), mutta kasvu ei ole vielä riittävää edistääkseen merkittävästi järjestämättömien lainojen vähentämistä rakenteellisella tasolla. Kehitys jälkimarkkinoilla on kuitenkin rohkaisevaa, sillä se on tukenut jatkuvaa nostetta useissa jäsenvaltioissa pankkien myydessä suuria salkkuja. Sijoittajien kiinnostus on nousussa ja järjestämättömiin lainojen liittyvien transaktioiden määrä kasvaa.

3.Edistyminen neuvoston toimintasuunnitelman toteuttamisessa

Neuvosto päätti toimintasuunnitelmassaan palata järjestämättömiä lainoja koskevaan kysymykseen säännöllisesti kartoittaakseen niiden kehitystä unionissa ja arvioidakseen edistymistä toimintasuunnitelman toteuttamisessa komission kartoituksen perusteella. Tässä osiossa esitetään toimintasuunnitelman eri elementtien yksityiskohtainen kartoitus. 17 Taulukko 3 osoittaa, että merkittävää edistystä on tapahtunut kohti toimintasuunnitelman täysimääräistä täytäntöönpanoa.

Taulukko 3: Edistyminen toimintasuunnitelman toteuttamisessa

1.Järjestämättömien lainojen luottotappiovarauksia koskevien olemassa olevien valvontavaltuuksien tulkinta EU-lainsäädännössä

Komissio toimitti pyydetyn tulkinnan yhteisen valvontamekanismin tarkastelukertomuksen yhteydessä, joka julkaistiin 11. lokakuuta 2017. Siinä selvennettiin, että unionin lainsäädäntö, erityisesti yhteistä valvontamekanismia koskevan asetuksen 16 artiklan 2 kohdan d alakohta 18 ja vakavaraisuusdirektiivin 104 artiklan 1 kohdan d alakohta 19 , antaa valvontaviranomaisille valtuudet vaikuttaa pankin luottotappiovarauksia koskeviin käytäntöihin, mitä tulee järjestämättömiin lainoihin sovellettavan tilinpäätössäännöstön puitteissa, ja soveltaa tarvittavia muutoksia tapauskohtaisesti omiin varoihin (vähennyksin ja vastaavin käsittelyin).

2.Mahdollisten riittämättömien tappiovarausten vähentäminen automaattisten ja aikaan sidottujen varausten avulla

Osana maaliskuussa 2018 alkunsa saanutta järjestämättömiä lainoja koskevaa ehdotuspakettiaan komissio ehdotti vakavaraisuusasetuksen muutosasetusta, jonka myötä otettaisiin käyttöön yhteiset vähimmäisvaatimukset äskettäin myönnetyille lainoille, joista on tullut järjestämättömiä. Jos pankin varat eivät yllä vähimmäistasolle, sen omista varoista tehdään vähennyksiä. Ehdotus on parhaillaan neuvoston ja parlamentin käsiteltävänä. Neuvosto on hyväksynyt neuvottelukantansa ja komissio kehottaa Euroopan parlamenttia tekemään samoin, jotta lopullinen sopimus saadaan aikaan ennen kuluvan vaalikauden loppua.

3.Järjestämättömiä lainoja koskevien yhteisen valvontamekanismin suuntaviivojen ulottaminen pienempiin (ei suoraan valvottuihin) pankkeihin

Euroopan keskuspankki on tehnyt valvojan ominaisuudessaan tiiviistä yhteistyötä Euroopan pankkiviranomaisen kanssa viimeistelläkseen hiljattain julkaistut järjestämättömien saamisten hallintaa koskevat suuntaviivat (ks. kohta 4 alla). Näitä suuntaviivoja olisi sovellettava kaikissa unionin luottolaitoksissa. Myös vähemmän kehittyneiden laitosten olisi sovellettava suuntaviivoja suhteellisesti yhteistyössä kansallisten toimivaltaisten viranomaisten kanssa.

4.Järjestämättömiä saamisia koskevien unionin laajuisten suuntaviivojen hyväksyminen

Euroopan pankkiviranomainen julkaisi lokakuussa 2018 suuntaviivat järjestämättömistä saamisista ja lainanhoitojoustosaamisista (Guidelines on the management of non-performing and forborne exposures) pankeille ja valvontaviranomaisille. Suuntaviivojen tavoitteena on järjestämättömien lainojen toimiva ja tehokas hallinta ja niiden merkittävä vähentäminen pankkien taseista. Näiden suuntaviivojen ytimessä pankkien odotetaan luovan järjestämättömiä saamisia koskevia strategioita sekä sopivia hallinto- ja toimintajärjestelyjä. Nämä strategiat ja järjestelyt kuuluvat valvojan arviointiprosessin piiriin. Suuntaviivoja tullaan soveltamaan 30. kesäkuuta 2019 alkaen.

5.Uudet suuntaviivat pankkien lainanantoon ja -valvontaan sekä sisäiseen hallintaan

Euroopan pankkiviranomainen on laatinut suuntaviivoja lainojen myöntämisestä ja seurannasta. Suuntaviivojen luonnoksen suunnitellaan kattavan pankkien luottoriskiä koskevan sisäisen valvonnan, lainanottajien luottokelpoisuuden arvioinnin 20 , vakuuksien arvostuksen ja pankkien luottoriskin seurantatoimet, kattaen erilaisia omaisuusluokkia ja vastapuolia. Ottaen huomioon soveltamisalan laajuuden ja sen yhteyden kuluttajansuojan säädöskehykseen, esim. mahdollisten lainanottajien luottokelpoisuuden arvioinnin kohdalla, kattavien suuntaviivojen laatiminen saattaa viedä jonkin verran aikaa. Mahdollinen vuorovaikutus sidosryhmien kanssa kuluttajansuojan alalla tässä vaiheessa voi viivästyttää suuntaviivojen luonnoksen toimittamista. Euroopan pankkiviranomainen aikoo keskustella lainojen myöntämisen ja seurannan suuntaviivoja koskevan kuulemisasiakirjan luonnoksesta hallintoneuvostonsa kokouksessa vuoden 2019 alussa sekä julkaista kuulemisasiakirjan myöhemmin samana vuonna.

6.Makrovakautta koskevien lähestymistapojen kehittäminen järjestämättömien lainojen kertymien estämiseksi tulevaisuudessa

Euroopan järjestelmäriskikomitea viimeistelee parhaillaan vuoden 2018 lopuksi raporttia makrovakauden lähestymistavoista järjestelmän laajuisten järjestämättömiä lainoja koskevien ongelmien ehkäisemiseksi. Raportissa annetaan asianmukaista huomiota myös järjestämättömiin lainoihin kohdistuvien toimenpiteiden myötäsyklisille vaikutuksille ja mahdollisille rahoitusjärjestelmän vakauteen kohdistuville vaikutuksille. Tällä välin hallituksen neuvoa-antava tieteellinen komitea julkaisi oman panoksensa aiheesta syyskuussa 2018. Yksi keskeinen näkökohta, jota on tutkittu, on järjestämättömien lainojen käsittelyn optimaalinen nopeus ja muoto järjestelmän laajuisesta näkökulmasta.

7.Parannetut omaisuuserien laatua ja järjestämättömiä lainoja koskevat julkistamisvaatimukset

Euroopan pankkiviranomainen on kehittänyt suuntaviivat järjestämättömistä saamisista ja lainanhoitojoustosaamisista (Guidelines on the management of non-performing and forborne exposures). Näiden suuntaviivojen tarkoituksena on selittää pankkien ilmoitusvelvollisuuden piiriin kuuluvan järjestämättömiä saamisia, lainanhoitojoustosaamisia ja takavarikoituja omaisuuseriä koskevan tiedon yleinen sisältö ja yhtenäinen julkistamistapa. 21 Niiden tarkoituksena on yhdenmukaistaa kaikkia unionissa toimivia laitoksia koskevat ilmoituskäytännöt yhteisen valvontamekanismin suuntaviivoissa esitettyjen pankkeja koskevien suositusten kanssa. Euroopan pankkiviranomainen on järjestänyt julkisen kuulemisen ja lopulliset suuntaviivat on tarkoitus julkaista vuonna vuoden 2018 neljännellä vuosineljänneksellä. Niitä tullaan soveltamaan 31. joulukuuta 2019 alkaen.

8.Pankeilta edellytettävien lainaa koskevien tietojen parantaminen niiden rahoitustoiminnan luottovastuissa

Euroopan pankkiviranomainen otti käyttöön lainoja koskevan tiedon seurantaan tarkoitettuja malleja joulukuussa 2017 tarkoituksenaan vahvistaa datainfrastruktuuria järjestämättömiä lainoja koskevalla yhtenäisellä ja standardoidulla tiedolla. Nämä mallit eivät ole osa valvonnan raportointia, mutta pankkeja ja sijoittajia kannustetaan käyttämään näitä standardoituja järjestämättömiä lainoja koskevia malleja liiketoiminnan transaktioihin. 22 Mallit kattavat tiedot lainoista, lainoihin liittyvät vastapuolet ja vakuudet. Mallien käyttöönoton jälkeen suoritettiin lisätestausta nykyisillä tiedoilla vuoden 2018 ensimmäisellä puoliskolla. Mallien käyttö eri instituutioissa ja Euroopan pankkiviranomaisen yhteydenpito sidosryhmiin tuottivat lisäpalautetta, ja pankkiviranomainen julkaisi tarkistetun version syyskuussa 2018. Pankkiviranomaisen yhteys alan toimijoihin vahvisti, että tällä hetkellä monet markkinatoimijat käyttävät näitä malleja transaktioihin.

9.Järjestämättömiä lainoja koskevan datainfrastruktuurin vahvistaminen ja järjestämättömiin lainoihin keskittyvien transaktioalustojen ottaminen harkintaan

Unionin laajuinen järjestämättömille lainoille tarkoitettu transaktioalusta olisi elektroninen kauppapaikka, joissa järjestämättömien lainojen haltijat – pankit ja muut velkojat – ja kiinnostuneet sijoittajat voivat vaihtaa tietoja ja käydä kauppaa. Tällaisella alustalla on potentiaalia kohdistua useisiin markkinahäiriöiden nykyisiin lähteisiin järjestämättömien lainojen jälkimarkkinoilla, mukaan lukien tiedon epäsymmetrisyyteen myyjien ja ostajien välillä sekä korkeisiin transaktiokustannuksiin. Näin ollen se voisi auttaa pankkeja lisäämään myyntiä ja saamaan korkeampia myyntihintoja kuin on tällä hetkellä mahdollista, helpottaa sijoittajien pääsyä järjestämättömien lainojen markkinoille ja siten auttaa pankkeja hävittämään järjestämättömät lainansa ja puhdistamaan taseensa nopeammin. Tällainen alusta voisi auttaa nykyisen järjestämättömien lainojen määrän hallinnoinnissa ja tarjota pysyvän kanavan tulevaisuuden järjestämättömien lainojen selvittämiseksi silloin, kun niitä syntyy. Tässä mielessä se voisi olla merkittävä mutta edullinen investointi infrastruktuuriin, ehkäisten järjestämättömien lainojen merkittävää kerääntymistä tulevaisuudessa. Siten se voisi olla merkittävä keino edistää kestävää ratkaisua järjestämättömien lainojen ongelmaan Euroopassa.

Neuvosto kehotti Euroopan keskuspankkia, Euroopan pankkiviranomaista ja komissiota harkitsemaan järjestämättömiin lainoihin keskittyneen transaktioalustan perustamista, jotta voidaan edistää kehitystä jälkimarkkinoilla. Tämän tiedonannon liitteenä on siksi tällaisen transaktioalustan mahdollista perustamista koskeva komission yksiköiden valmisteluasiakirja, jonka on laatinut yhdessä komissio, Euroopan keskuspankki ja Euroopan pankkiviranomainen. Siinä esitetään komission näkemys siitä, kuinka tällaisen välineen järjestelyt voisivat toimia käytännössä.

Komissio on tänään kutsunut myös alan sidosryhmiä pyöreään pöytään, tarkoituksenaan aloittaa unionin laajuisia järjestämättömiin lainoihin keskittyneitä alustoja koskeva työ. Komissio pyytää sidosryhmiä hyväksymään kevääseen 2019 mennessä eurooppalaisten järjestämättömiin lainoihin keskittyvien alustojen alan standardien kehittämisen ja antamisen konkreettiset muodot. Komissio tulee jatkamaan keskeisessä roolissa työtään yhdessä Euroopan keskuspankin ja Euroopan pankkiviranomaisten kanssa helpottaakseen asiaankuuluvilta sidosryhmiltä tarvittavia toimenpiteitä, joilla edistetään unionin laajuisten järjestämättömiin lainoihin keskittyvien alustojen syntymistä.

10.Luonnos kansallisten omaisuudenhoitoyhtiöiden toteuttamiseksi

Osana maaliskuun 2018 toimenpidepakettiaan järjestämättömien lainojen vähentämiseksi komissio yksiköt julkaisivat teknisen luonnoksen kansallisen omaisuudenhoitoyhtiön perustamiseksi tiiviissä yhteistyössä Euroopan keskuspankin, Euroopan pankkiviranomaisen ja yhteisen kriisinratkaisuneuvoston kanssa. Ei-sitova luonnos antaa niille jäsenvaltioille, jotka niin haluavat, neuvoja pankkien rakenneuudistuksessa perustamalla kansallisia omaisuudenhoitoyhtiöitä (tai ryhtymällä muihin järjestämättömien lainojen käsittelyä koskeviin toimiin), jos ne pitävät sitä hyödyllisenä, täysimääräisesti EU:n pankki- ja valtiontukisääntöjen mukaisesti.

11.Järjestämättömien lainojen jälkimarkkinoiden kehittäminen

Osana maaliskuun 2018 toimenpidepakettiaan järjestämättömien lainojen vähentämiseksi komissio ehdotti myös direktiiviä luoton hallinnoijista, luoton ostajista ja vakuuksien realisoimisesta. Yksi ehdotuksen tavoitteista on tukea ongelmalainojen jälkimarkkinoiden kehittämistä yhdenmukaistamalla vaatimuksia ja luomalla unionin sisämarkkinat luottojen hallinnointia ja kolmansille osapuolille tapahtuvia pankkilainojen siirtoja varten. Ehdotus on parhaillaan parlamentin ja neuvoston käsiteltävänä. Komissio pyytää, että nämä neuvottelut saatettaisiin päätökseen ennen nykyisen vaalikauden päättymistä.

12.Lainojen perintäjärjestelyjä (mukaan lukien maksukyvyttömyyttä) koskevan vertailuanalyysin käytännöt pankkivelkojan näkökulmasta

Tehokkaammat ja paremmin ennustettavissa olevat lainojen perintäjärjestelyt ja maksukyvyttömyysmenettelyt helpottaisivat järjestämättömien lainojen hallinnointia. Komission yksiköt suorittavat näin ollen kansallisia lainojen perintäjärjestelyjä koskevaa vertailuanalyysia, joka kattaa sekä yksittäiset perintäjärjestelyt että kollektiiviset perintäjärjestelyt tai maksukyvyttömyysmenettelyt. Tavoite on saada luotettava kuva niistä viivästyksistä ja varojen takaisinmaksuasteista, joita pankit kohtaavat luotonottajien maksulaiminlyöntien yhteydessä. Näihin tuloksiin vaikuttaa vahvasti jäsenvaltioiden oikeuslaitoksen valmiudet. Vertailuanalyysia koskevaa edistystä esiteltiin ja siitä keskusteltiin jäsenvaltioiden kanssa 21. helmikuuta ja 20. kesäkuuta 2018 pidetyissä kokouksissa. Keskusteltiin muun muassa merkityksellisen tiedon saamista koskevasta ongelmasta.

13.Maksukyvyttömyyteen liittyvien ongelmien painottaminen eurooppalaisen ohjausjakson aikana

Kansallisia yritysten maksukyvyttömyysmenettelyjä koskevat ongelmat ovat olleet pitkäaikainen aihe eurooppalaisella ohjausjaksolla. Niitä on analysoitu useissa maaraporteissa ja aiheesta on annettu lukuisia maakohtaisia suosituksia. Vuodesta 2013 alkaen maksukyvyttömyyskysymyksiä koskevia maakohtaisia suosituksia on annettu eri vuosina kahdelletoista jäsenvaltiolle: Bulgaria, Espanja, Kroatia, Italia, Kypros, Latvia, Malta, Unkari, Portugali, Romania, Slovenia ja Slovakia. Vuonna 2018 maakohtaisia maksukyvyttömyyttä koskevia suosituksia hyväksyttiin kuuden jäsenvaltion osalta: Bulgaria, Italia, Kypros, Latvia, Portugali ja Slovenia. Nykyisellä EU-ohjausjaksolla maksukyvyttömyyskysymyksiä analysoidaan vuoden 2019 maaraporteissa. Toukokuussa 2019 komissio antaa suosituksensa neuvostolle maakohtaisista suosituksista.

14.Vakuusvelkojien suojan parantamisen mahdollisuutta koskeva lisäanalyysi

Osana maaliskuun toimenpidepakettiaan järjestämättömien lainojen vähentämiseksi komissio ehdotti direktiiviä luoton hallinnoijista, luoton ostajista ja vakuuksien realisoimisesta. Yksi ehdotuksen tavoitteista on mahdollistaa nopeutettu tuomioistuinten ulkopuolinen vakuuksien täytäntöönpano, jossa velkojat ja velalliset sopivat asioista etukäteen (mutta ei koskien kulutusluottoja). Ehdotus on parhaillaan Euroopan parlamentin ja neuvoston käsiteltävänä. Komissio pyytää, että nämä neuvottelut saatettaisiin päätökseen ennen nykyisen vaalikauden päättymistä.

4.Päätelmät

Kuten tässä edistymiskertomuksessa selvästi näkyy, riskien vähentäminen EU:n pankkisektorilla jatkuu samaan tahtiin, ja merkittävää edistystä tapahtuu. Edistymiskertomus edustaa siten merkittävää panosta joulukuussa osallistavassa kokoonpanossa 27 jäsenvaltion kesken pidettäville Eurooppa-neuvostolle ja eurohuippukokoukselle, joissa keskustellaan eurooppalaisen vakausmekanismin vahvistamisesta ja pankkiunionin loppuun saattamisesta, mukaan lukien seuraavista askelista kohti Euroopan talletussuojajärjestelmää. Edistyminen näissä asioissa on nyt kiireellistä, ja sen olisi tapahduttava samanaikaisesti riskien vähentämisen kanssa.

Kuten tässä edistymiskertomuksessa on selvästi näytetty, järjestämättömien lainojen määrä jatkaa laskuaan unionissa. Tämä vahva laskusuuntaus on hyvin rohkaiseva, mutta korkeat järjestämättömien lainojen määrät ovat edelleen haaste joissakin jäsenvaltioissa.

Neuvoston heinäkuussa 2017 hyväksymä toimintasuunnitelma oli merkittävä askel tämän haasteen ratkaisemiseksi. Strategian täytäntöönpanossa on tapahtunut huomattavaa edistystä. Tästä huolimatta järjestämättömien lainojen käsittely tehokkaimmalla tavalla vaatii sitä, että kaikki toimijat panevat toimintasuunnitelman täysimääräisenä täytäntöön. Tämä on olennaisen tärkeää vastattaessa järjestämättömien lainojen korkeaa määrää koskevaan haasteeseen, mitä tulee sekä olemassa olevien lainamäärien vähentämiseen kestävälle tasolle että uuden kertymisen ennaltaehkäisyyn.

Erityisesti komissio kehottaa parlamenttia ja neuvostoa hyväksymään nopeasti pankkialan “riskinvähennyspaketin“ sekä maaliskuun 2018 järjestämättömiä lainoja koskevien lainsäädännöllisten toimenpiteiden paketin kaikki elementit. Tämä paketti sekä järjestämättömien lainojen vähentymisessä tapahtunut merkittävä edistyminen, yhteistyössä Euroopan pankkiviranomaisen, Euroopan keskuspankin ja Euroopan järjestelmäriskikomitean kanssa, ovat välttämättömiä käynnissä olevien yhteisten pyrkimysten tukemiseksi, jotta voidaan vähentää jäljellä oleva riskiä Euroopan pankkisektorilla ja erityisesti tasoittaa tietä pankkiunionille.

(1) COM(2017) 821.

(2)   https://www.consilium.europa.eu/media/21579/leadersagenda_fi.pdf .

(3)   https://ec.europa.eu/info/publications/171011-communication-banking-union_fi .

(4)   http://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2016/06/17-conclusions-on-banking-union/ .

(5)   https://www.consilium.europa.eu/fi/press/press-releases/2017/07/11/conclusions-non-performing-loans/ .

(6) Katso myös: ”Overview of Progress in Achieving Risk Reduction Measures”: https://www.consilium.europa.eu/media/35862/riskreduction.pdf .

(7) Ensisijainen pääoma (T1) tarkoittaa pankin T1-pääoman – eli sen omien varojen ja kertyneiden rahastojen – suhdetta sen riskipainotettujen omaisuuserien kokonaismäärään.

(8) Toisin sanoen täysimääräisten vaatimusten mukainen vähimmäisomavaraisuusaste (jossa Tier 1 -pääoma jaetaan pankin kokonaisvaroilla), joka lasketaan tiukemmin ehdoin ja esitellään ennen vuotta 2019, jolloin siirtymäaika päättyy. Siirtymäkauden pehmentävä vaikutus jää huomioimatta.

(9) COM(2017) 592, 11. lokakuuta 2017.

(10) COM(2018) 133, 14. maaliskuuta 2018.

(11)   http://europa.eu/rapid/press-release_IP-16-3731_fi.htm .

(12) COM/2016/0723 - 2016/0359 (COD).

(13) Eli luottolaitokset, joita Euroopan keskuspankki valvoo suoraan valvojan ominaisuudessaan.

(14) Tämä osuus osoittaa pankin varallisuusmäärän, joka on laitettu syrjään luottotappioiden kattamiseksi.Lähde: Euroopan keskuspankki. Koska tietoja lainoihin liittyvistä luottotappiovarauksista ei ollut saatavilla, luottotappiovarausten suhde ongelmaluottojen bruttomäärään EU:n tasolla on laskettu käyttämällä tietoja, jotka koskevat kaikkiin velkainstrumentteihin (lainat ja velkapaperit) liittyviä arvonalentumisia ja järjestämättömiä lainoja.

(15)  Huom.: Luvut vastaavat kotimaisten luottolaitosten ja ulkomaisten pankkien tytäryhtiöiden ja sivukonttoreiden tietoja. * Sektorikohtaiset tiedot EU:n, Maltan (ts. vuoden 2018 toinen neljännes) ja Espanjan (ts. vuoden 2017 toinen neljännes) osalta eivät ole saatavilla. Sektorikohtaiset tiedot, ts. kotitalouksien ja finanssialan ulkopuolisten yritysten kokonaisaltistuma, Bulgarian, Saksan ja Unkarin osalta, ovat saatavissa ainoastaan kirjanpitoarvoina.** Tietoja lainoihin liittyvistä luottotappiovarauksista ei ole saatavilla Bulgarian, Saksan, Espanjan (paitsi vuoden 2018 toiselta neljännekseltä), Unkarin ja koko EU:n osalta. Näissä tapauksissa luvut perustuvat tietoihin, jotka koskevat kaikkiin velkainstrumentteihin (ts. lainat ja velkapaperit) liittyviä arvonalentumisia.

(16) Lähde: Euroopan keskuspankki

(17) Tämä perustuu osittain Euroopan keskuspankin, Euroopan järjestelmäriskikomitean ja Euroopan pankkiviranomaisen toteuttamiin toimenpiteisiin.

(18) Neuvoston asetus (EU) N:o 1024/2013 (yhteinen valvontamekanismi).

(19) Direktiivi 2013/36/EU (vakavaraisuusdirektiivi).

(20) Euroopan pankkiviranomaisen on otettava huomioon kulutusluottodirektiiviä koskeva käynnissä oleva komission arviointi, jotta vältytään väliintulopyrkimyksiltä direktiivin lainanottajien luottokelpoisuutta koskevan säännöksen osalta. Kulutusluottodirektiivin arviointi on ilmoitettu komission vuoden 2019 työohjelmassa (ks. COM(2018) 800 final, liite II).

(21) Nämä suuntaviivat laajentavat Euroopan pankkiviranomaisen suuntaviivojen soveltamisalaa joulukuussa 2016 julkaistun vakavaraisuusasetuksen kahdeksannen osan mukaisten julkistamisvaatimusten (EBA/GL/2016/11) osalta.

(22) Euroopan pankkiviranomaisen omaisuusluokkakohtaiset järjestämättömien lainojen transaktiomallit mahdollistavat lainakohtaisen raportoinnin hyvin yksityiskohtaisella tasolla ja sisältävät yli 450 tietoelementtiä, jotka liittyvät järjestämättömiin lainoihin liittyvien transaktioiden arvonmääritykseen ja due diligence -velvoitteisiin.