8.6.2018

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 197/58

---

Euroopan talous- ja sosiaalikomitean lausunto aiheista ”Komission tiedonanto Euroopan parlamentille, neuvostolle, Euroopan talous- ja sosiaalikomitealle ja alueiden komitealle – Ilmailu: avoin ja yhteenliitetty Eurooppa”

(COM)2017 286 final)

ja

”Ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi kilpailun turvaamisesta ilmakuljetuksissa ja asetuksen (EY) N:o 868/2004 kumoamisesta”

(COM(2017) 289 final – 2017/0116 (COD))

(2018/C 197/09)

Esittelijä:

Jacek KRAWCZYK

Lausuntopyyntö	Euroopan komissio, 5.7.2017 Euroopan parlamentti, 15.6.2017 neuvosto, 19.6.2017
Oikeusperusta	Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 100 artiklan 2 kohta ja 304 artikla
Vastaava erityisjaosto	”liikenne, energia, perusrakenteet, tietoyhteiskunta”
Hyväksyminen erityisjaostossa	4.1.2018
Hyväksyminen täysistunnossa	17.1.2018
Täysistunnon nro	531
Äänestystulos (puolesta / vastaan / pidättyi äänestämästä)	115/1/4

1.   Päätelmät ja suositukset

1.1

Euroopan talous- ja sosiaalikomitea (ETSK) vahvistaa ilmailupakettia I koskevassa lausunnossaan (1) esittämänsä kannan, jonka mukaan Euroopan komission joulukuussa 2015 määrittelemän Euroopan ilmailustrategian (EU:n ilmailustrategia) kattavana tavoitteena tulisi olla ”investointiympäristön parantaminen, jotta voitaisiin lisätä eurooppalaisia investointeja EU:n ilmailuteollisuuteen, parantaa alan kilpailukykyä ja sen roolia taloudessa ja edistää siten yleistä talouskasvua ja uusien työpaikkojen luomista”.

1.2

ETSK korostaa, että EU:n ilmailustrategian täytäntöönpanon laatu on EU:n siviili-ilmailun menestyksen kannalta ratkaisevan tärkeää. Nopeasti muuttuvat sisäiset ja ulkoiset olosuhteet, markkinoiden kehittyminen moniin suuntiin, ihmisiin ja yrityksiin kohdistuva kasvava paine, lisääntyvä kilpailu EU:ssa ja sen ulkopuolella, uudet murrokselliset teknologiat ja nopeasti etenevä digitalisaatio ovat vain muutamia esimerkkejä haasteista, joihin on puututtava EU:n ilmailustrategiaa toteutettaessa. Kuten ETSK ennusti ilmailupakettia I käsittelevässä lausunnossaan (2), strategia on nostanut siviili-ilmailun poliittista profiilia EU:n asialistalla, ja tämä tilanne on pyrittävä säilyttämään. Tässä yhteydessä ETSK antaa komissiolle kiitosta sen sinnikkyydestä vähähiilistä ilmailua koskevan maailmanlaajuisesti hyväksyttävän ja toteutettavan ohjelman edistämisessä. Samoin on tuotava yhä painokkaammin esille toimivan alakohtaisen työmarkkinaosapuolten vuoropuhelun tarve sekä EU:n että kansallisella tasolla. ETSK viittaa jälleen lausuntoonsa aiheesta ”Sosiaalinen polkumyynti Euroopan siviili-ilmailun alalla” (3) ja kehottaa komissiota pohtimaan tehokkaita keinoja puuttua tilanteeseen.

1.3

ETSK kannattaa komission kaksitahoista lähestymistapaa tasapuolisen kansainvälisen kilpailun varmistamiseksi. Tähän kuuluu yhtäältä yksipuolisen toimen terävöittäminen EU:n ilmailualan intressien suojelemiseksi EU:ssa (ehdotus asetukseksi kilpailun turvaamisesta lentoliikenteessä ja asetuksen (EY) N:o 868/2004 kumoamisesta, jäljempänä ”komission ehdotus asetuksen 868/2004 tarkistamisesta”) ja toisaalta pyrkimys neuvotella uusista markkinoille pääsyä koskevista sopimuksista kolmansien maiden kanssa, mihin liittyy yhteisymmärryksen saavuttaminen siitä, kuinka voidaan ylläpitää tasapuolista kilpailua. ETSK on vakuuttunut siitä, että tasapuoliset toimintaedellytykset voidaan varmistaa kestävästi vain, jos myös kolmannet maat kunnioittavat työsuojelun perusperiaatteita ILO:n standardien mukaisesti samoin kuin kuluttajansuoja- ja ympäristönormeja. Komission ehdotuksessa asetuksen 868/2004 tarkistamisesta puututaan useisiin nykyisen asetuksen heikkouksiin. Työmarkkinaosapuolten toimivan vuoropuhelun käynnistämisestä olisi kuitenkin tultava olennainen osa yhteisesti hyväksyttyä ”tasapuolisen kilpailun” lauseketta Euroopan unionin kansainvälisissä lentoliikennesopimuksissa. ETSK tukee täysin komission pyrkimyksiä varmistaa valtuudet avata uusia kattavia lentoliikennesopimuksia ja kehottaa saattamaan meneillään olevat neuvottelut päätökseen ripeästi ja tehokkaasti.

1.4

Omistajuus- ja määräysvaltasäännösten tulkintasäännöissä selvennetään asetuksen (EY) N:o 1008/2008 asiaankuuluvia säännöksiä, jotta voitaisiin auttaa jäsenvaltioita ja muita sidosryhmiä meneillään olevassa täytäntöönpanossa. Komitean näkemyksen mukaan ohjeissa ei kuitenkaan oteta riittävästi huomioon nykyisiä markkinoiden muutoksia sekä mullistavia ja rakenteellisia haasteita, joita eurooppalainen ilmailuala kohtaa lyhyellä ja keskipitkällä aikavälillä. EU:n ilmailustrategian täytäntöönpanon tehostamiseksi ETSK suosittaa useisiin skenaarioihin perustuvan vaikutustenarvioinnin laatimista, jotta voidaan pohjustaa tietoon perustuvaa omistajuus- ja määräysvaltakysymysten pohdintaa.

1.5

Komitea kannattaa asetukseen N:o (EY) 1008/2008 sisältyviä ehdotuksia julkisen palvelun velvoitteita koskeviksi tulkintaohjeiksi ja toteaa, että pitkän aikavälin markkinakehitys – johon liittyy EU:n reuna-alueilla sijaitsevien tai pienten kotimarkkinoiden jäsenvaltioiden kasvava tarve yhteyksien parantamiseen – edellyttää syvällistä taloudellista ja yhteiskunnallista analyysia siitä, kuinka voidaan tarjota kestävät yhteydet niiden päälentoasemien ja EU:n tärkeimpien kohteiden välillä, jotta voidaan vastata paremmin matkustajien tarpeisiin. Poliittisia keskusteluja tästä aiheesta on jatkettava ottaen huomioon myös verkon hallinnoijan laatima yhteysindeksi, joka on julkaistu äskettäin Euroopan komission verkkosivuilla.

1.6

Komitea katsoo, että asetus (EY) N:o 1008/2008 on tarkistettava kattavasti. Koska asetus on alalle erittäin tärkeä, tarkistusprosessissa on otettava huomioon kaikilta sidosryhmiltä saatu palaute – kansalaisyhteiskunnan edustajat mukaan lukien – ja sen on mahdollistettava EU:n ilmailustrategiassa kaavaillun, EU:n siviili-ilmailun pitkän aikavälin vision toteutuminen. Edellyttäen, että komissio laatii kattavan analyysin ja että se vahvistetaan julkisessa kuulemismenettelyssä, olisi EU:n etujen mukaista, että nykyinen komissio ehdottaisi asetuksen (EY) N:o 1008/2008 tarkistamista.

1.7

ETSK katsoo, että EU:n tasolla verkon hallinnoija (4) on jo aloittanut prosessin ilmaliikenteen hallinnassa esiintyvien häiriöiden lieventämiseksi. Lisäksi työmarkkinaosapuolilla on jo välineet mahdollisten vaikutusten vähentämiseksi, koska niitä toteutetaan yhteisellä sopimuksella. ETSK vahvistaa, että lakko-oikeus on työntekijöiden perustavanlaatuinen oikeus, ja se ei kuulu EU:n perussopimusten soveltamisalaan (5). Toissijaisuusperiaatteen mukaisesti jäsenvaltioiden toimivaltaan kuuluu määritellä, kuinka tätä oikeutta harjoitetaan. Lisäksi työmarkkinaosapuolet ovat kehittäneet toimenpiteitä, joita voitaisiin toteuttaa yhteisesti työtaisteluriskin vähentämiseksi (Toolbox (6)). ETSK suhtautuu myönteisesti tähän aloitteeseen, koska se on asianmukainen ja tehokas toimintatapa lentoliikenteen häiriöiden välttämiseksi mahdollisimman pitkälle. Viime kädessä tästä lähestymistavasta hyötyvät matkustajat ja unionin kansalaiset.

1.8

EU:n ilmailustrategian tehokkaan täytäntöönpanon varmistamiseksi on tärkeää esittää poliittisessa keskustelussa järjestäytyneen kansalaisyhteiskunnan näkemykset aloitteiden poliittisista, sosiaalisista, taloudellisista ja ympäristöön liittyvistä seurauksista. Kuten ETSK on todennut jo useaan kertaan, komitea on valmis osallistumaan prosessiin aktiivisesti. Lisäksi on äärimmäisen tärkeää, että asetuksen N:o 868/2004 tarkistamista koskevaan ehdotukseen liittyvä lainsäädäntötyö Euroopan parlamentissa ja neuvostossa jatkuu ja etenee ripeästi, jotta kansainvälisen kilpailun vääristymiin voidaan puuttua tehokkaasti.

1.9

ETSK toistaa ilmailupakettia I käsittelevässä lausunnossaan (7) esittämänsä kannan ja suosittaa, että ”sen lisäksi, että sidosryhmät osallistuvat strategian täytäntöönpanoon, täytäntöönpanotavasta olisi laadittava jäsentynyt ja konkreettinen selostus”. Lisäksi on laadittava etenemissuunnitelma, jossa esitetään yksityiskohtaisesti ”kuinka komissio pyrkii tavoittamaan sidosryhmät varmistaakseen niiden ratkaisevan tärkeän sitoutumisen. Kaikkien ilmailualan sidosryhmien aktivoiminen yhteiseen toimintaan strategian toteuttamiseksi on haastavaa mutta välttämätöntä.”

2.   Johdanto

2.1

Komission tiedonanto ”Ilmailu: avoin ja yhteenliitetty Eurooppa” [COM(2017) 286], joka julkaistiin 8. kesäkuuta 2017, on jatkoa Euroopan komission joulukuussa 2015 julkaisemalle asiakirjalle ”Ilmailustrategia Euroopalle” (8) (EU:n ilmailustrategia), jossa määritellään suunnitelma kohdennetun keskustelun käymiseksi siviili-ilmailuyhteisössä kokonaisvaltaisen ilmailupolitiikan välttämättömistä osatekijöistä ja sen parhaista toteuttamistavoista.

2.1.1

EU:n ilmailustrategian ”tavoitteena on elvyttää Euroopan taloutta, vahvistaa Euroopan teollista perustaa ja tukea Euroopan maailmanlaajuista johtoasemaa ilmailussa vastaten samalla ympäristö- ja ilmastohaasteisiin. Näin edistetään suoraan komission strategisia painopisteitä” (9). Ottamalla ilmailun taloudelliset, oikeudelliset, ympäristöön liittyvät, poliittiset ja yhteiskunnalliset näkökohdat huomioon komissio noudattaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa ilmailuun ja on ehdottanut tavoitteita, joiden avulla vastataan EU:n markkinoilla sekä kansainvälisillä ilmailumarkkinoilla esiintyviin haasteisiin. EU:n ilmailustrategian täytäntöönpanon konkreettiset tulokset jäävät vielä nähtäväksi.

2.2

ETSK on osallistunut viime vuosina hyvin aktiivisesti EU:n siviili-ilmailupolitiikan kehittämiseen. Se on järjestänyt lukuisia julkisia kuulemisia, konferensseja sekä kahdenvälisiä ja monenvälisiä tapahtumia mahdollistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen EU:n siviili-ilmailua koskevien politiikkojen muotoiluun. Se on luonut EU:n kansalaisyhteiskunnan sidosryhmistä vahvan verkoston vastatakseen aktiivisesti tuleviin komission ehdotuksiin sekä mahdollistaakseen kansalaisyhteiskunnan osallistumisen ja vaikutusmahdollisuudet näiden erittäin tärkeiden ja arkaluonteisten kysymysten ratkaisemiseen.

2.2.1

Komissio päätti 2. maaliskuuta 2015 kuulla komiteaa yhdennetystä EU:n ilmailupolitiikasta. Monet ETSK:n lausunnossa ”Yhdennetty EU:n ilmailupolitiikka” (10) (syyskuulta 2015) annetuista suosituksista sisällytettiin komission lopulliseen ehdotukseen. Tämän jälkeen EU:n ilmailustrategian julkaisemisen yhteydessä komitea antoi voimakkaan tukensa komission ehdotukselle ilmailupakettia I käsitelleessä lausunnossaan (11) (helmikuu 2016).

2.3

Käsillä olevassa komission tiedonannossa puututaan erittäin monimutkaisiin kysymyksiin, joista jokaisella on lukuisia poliittisia, oikeudellisia ja taloudellisia seurauksia. Komissio oli luetteloinut nämä kysymykset – muiden ilmailustrategian liitteessä (12) esitettyjen kysymysten ohella – ”toimintasuunnitelman” olennaisiksi osatekijöiksi tärkeimpien strategisten tavoitteiden saavuttamisen kannalta.

2.4

Neljästä tiedonannossa ehdotetusta toimenpiteestä yksi on lainsäädäntöehdotus. Muut kolme ovat oikeudellisesti ei-sitovia suuntaviivoja. Toimenpiteet ovat seuraavat: — uusi ehdotus asetukseksi kilpailun turvaamisesta ilmakuljetuksissa ja asetuksen (EY) N:o 868/2004 kumoamisesta — asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 esitettyjen EU:n lentoliikenteen harjoittajia koskevien omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeet — asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 esitettyjen julkisen palvelun velvoitetta koskevien sääntöjen tulkintaohjeet — komission yksiköiden valmisteluasiakirja Practices favouring Air Traffic Management Service Continuity (13).

3.   Lainsäädäntöehdotus: uusi asetus, joka korvaa asetuksen (EY) N:o 868/2004 (tarkistusluonnos)

3.1

Komission julkaisemissa asiakirjoissa ja tiedonannossa tuodaan esiin tarve suojella EU:n lentoyhtiöitä aiempaa paremmin EU:n ulkopuolisten kilpailijoiden käytännöiltä, joiden katsotaan vääristävän tasapuolista markkinakilpailua. EU:n ilmailualan suuret organisaatiot ovat kehottaneet komissiota ryhtymään toimiin puuttuakseen päättäväisesti EU:n ulkopuolisten lentoliikenteen harjoittajien toimintaan. Tällaiset liikenteenharjoittajat tulevat maista, joissa ei ole asianmukaisia sääntöjä tasapuolisesta kilpailusta. Työmarkkinaosapuolet ovat esittäneet samankaltaisia pyyntöjä vertailukelpoisten sosiaali- ja työelämän normien noudattamatta jättämisen perusteella. Komissio on ottanut asianmukaisen kannan vahvoihin kehotuksiin ehdottamalla uutta asetusluonnosta.

3.2

Tapauksissa, joissa EU:n yhteyksien toimivuus ja kilpailu ovat vaarassa, unionin on voitava toimia tehokkaasti varmistaakseen, että kilpailua ei vääristetä kansainvälisillä ilmailumarkkinoilla, että EU:n ilmailualan intressejä ei vahingoiteta ja että kuluttajien oikeudet ja intressit varmistetaan ja niitä vahvistetaan kuluttajien ja matkustajien oikeuksia koskevan EU:n lainsäädännön mukaisesti. Asetuksella (EY) N:o 868/2004 oli tarkoitus ratkoa näitä kysymyksiä EU:n yksipuolisin toimenpitein.

3.3

Asetuksella (EY) N:o 868/2008 on osoittautunut olevan monia vakavia heikkouksia (14). Siinä turvaudutaan välineisiin, menettelyihin ja vaatimuksiin, jotka pohjautuvat kauppaoikeuteen, vaikka kansainvälisiä ilmailumarkkinoita säännellään lentoliikennesopimuksilla. Asetusta (EY) N:o 868/2004 on myös arvosteltu riittämättömien seuraamusten vuoksi, ja sitä pidetään ”hampaattomana tiikerinä”.

3.4

Neuvosto ja komissio olivat yhtä mieltä asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistamisen tai korvaamisen tarpeesta. Myös Euroopan parlamentti on kehottanut tarkistamaan asetusta.

3.5

Sidosryhmiä kuultiin ehdotuksesta paremmasta suojautumisesta tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä. Niitä kuultiin myös osana julkista kuulemismenettelyä komission valmistellessa EU:n ilmailustrategiaa. Näiden kuulemisten tuloksena komissio ehdotti yhdennettyä lähestymistapaa, jotta havaittuihin ongelmiin voitaisiin puuttua parhaalla mahdollisella tavalla. Ottamalla mukaan kolme toisiaan vahvistavaa rakenneosaa (kansainväliset neuvottelut, tasapuolisen kilpailun lausekkeet kansainvälisissä sopimuksissa ja asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistaminen) luodaan synergioita, mahdollistetaan EU:n yhteyksien tehokas turvaaminen ja tuetaan avointa, tasapuolista kilpailua kaikkien lentoliikenteen harjoittajien välillä.

3.6

Tämän lähestymistavan odotetaan myös tuovan taloudellista hyötyä, koska sen avulla EU voi kilpailla tasapuolisesti kolmansien maiden lentoliikenteen harjoittajien kanssa. Se hyödyttää myös EU:n lentoasemia ja matkustajia lisäämällä liikennettä ja valinnanvaraa.

3.7

Komission ehdotuksella asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistamisesta pyritään mahdollistamaan komission päättäväinen toiminta EU:n johtavana toimielimenä ja varmistamaan, että EU:n ulkopuoliset maat noudattavat kansainvälisiä velvoitteita vakiintuneen EU-lainsäädännön sekä avoimuus-, toissijaisuus- ja suhteellisuusperiaatteiden mukaisesti. Ehdotetuilla muutoksilla yksinkertaistetaan prosessia ja kannustetaan asianomaisia osapuolia ratkaisemaan mahdolliset konfliktit aina mahdollisuuksien mukaan keskinäisen riitojenratkaisumenettelyn avulla. Jos komission ehdotus hyväksytään, se korjaa tehokkaasti nykyisen asetuksen (EY) N:o 868/2004 puutteet.

3.7.1

Useat kysymykset ovat kuitenkin edelleen epäselviä. Tämä koskee etenkin sitä, mihin toimenpiteisiin komissio voisi ryhtyä varmistaakseen, että EU:n ulkopuoliset maat noudattavat kansainvälisiä velvoitteita (15).

3.7.2

Lisäksi sidosryhmät ovat esittäneet huolensa toimien puuttumisesta tapauksissa, joissa kolmas osapuoli ei noudata ILO:n normien mukaisia työsuojelun perusperiaatteita tai joissa ei noudateta kuluttajansuojaa ja/tai ympäristönormeja. Komission noudattaman kokonaisvaltaisen lähestymistavan valossa on tärkeää korostaa, että työntekijöiden ja kuluttajien edun nimissä on varmistettava tasapainoinen lähestymistapa WTO:n kannattaman vapaan markkinoille pääsyn ja kestäväpohjaisen kansainvälisen kilpailun välillä.

3.7.3

Komission ehdotus asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistamisesta tarjoaa toisen keinon puuttua vääristymiin. Puuttumalla sopimattomiin markkinakäytäntöihin, jotka aiheuttavat haittaa yksittäisille lentoyhtiöille EU:ssa, komissio voisi toimia, mikäli voidaan esittää alustavaa näyttöä sopimattomien käytäntöjen olemassaolosta ja niiden syy-yhteydestä ja haitallisesta vaikutuksesta yhteen tai useampaan eurooppalaiseen lentoyhtiöön. Myös jäsenvaltiot tai lentoyhtiöt voivat tehdä valituksen.

3.7.4

Jotta komission ehdotus asetuksen (EY) N:o 868/2004 tarkistamisesta motivoisi vapaaehtoiseen riitojenratkaisuun, on tärkeää, että mahdollisilla seuraamuksilla on merkitystä kolmannelle osapuolelle. Komission ehdotukseen sisältyykin toimenpiteitä, joilla keskeytetään toimilupa, palvelut tai muut kolmannen maan lentoliikenteen harjoittajan oikeudet niin, ettei tämä kuitenkaan johda asianomaisen kolmannen maan kanssa tehdyn ilmakuljetus- tai lentoliikennesopimuksen rikkomiseen (16).

3.8

Näin ollen voidaan todeta, että komission ehdotuksessa nykyisessä muodossaan korjataan tehokkaasti asetuksen (EY) N:o 868/2004 keskeiset puutteet. Jotta komission ehdotuksella asetuksen 868/2004 tarkistamisesta olisi toivottu vaikutus ja se toimisi pelotteena kolmansille maille tai niiden lentoliikenteen harjoittajille ja estäisi niitä haittaamasta kilpailua kansainvälisessä lentoliikenteessä, voi olla tarpeen selventää toimenpiteitä, joihin komissio voisi ryhtyä tässä tarkoituksessa, sekä laajempaa lähestymistapaa, jota olisi harkittava määriteltäessä ”sopimattoman” kilpailun käsitettä.

3.9

Vaikka komitea tukeekin komission lähestymistapaa, eräitä yksityiskohtia voitaisiin kuitenkin tiukentaa, jotta varmistettaisiin tarkistetun asetuksen tehokkuus. Tarkasteluajanjaksoa tulisi lyhentää eikä tutkintaa pitäisi voida keskeyttää ilman riittävää syytä – esimerkiksi osapuolten kanssa tehty sopimus korjaavista toimenpiteistä ja tällaisten toimenpiteiden toteuttaminen. Saatavilla pitäisi olla myös jokin väline tilanteen väliaikaista helpottamista varten.

3.10

Jotta EU:n ilmailualaa voidaan suojella kolmansien maiden toimijoiden harjoittamalta sopimattomalta kilpailulta, ETSK kehottaa, että uudessa tarkistetussa asetuksessa on mentävä tuilta ja epäterveiltä hinnoittelukäytännöiltä suojautumista pidemmälle ja kartoitettava tarvetta puuttua ILO:n yleissopimuksia rikkoviin työolosuhteisiin asianmukaisella kansainvälisellä tavalla.

4.   Muut kuin säädösehdotukset

4.1   Omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeet

4.1.1

Uusimmassa EU:n ilmailustrategiaa koskevassa lausunnossaan (17) ETSK totesi, että strategian ensisijaisena tavoitteena tulisi olla yleisen talouskasvun ja uusien työpaikkojen luomisen tukeminen. Jotta eurooppalaiset lentoyhtiöt voivat kasvaa, niiden on voitava investoida myös ulkomaille. On kuitenkin otettava huomioon se tosiasia, että eräät EU:n ulkopuoliset maat käyttävät investointeja strategisena välineenä tavalla, joka saattaa olla vastoin asetuksen (EY) N:o 1008/2008 henkeä ja kirjainta.

4.1.2

Ulkomaisia lentoyhtiöitä koskevien EU:n nykyisten investointisääntöjen mukaan niiden investoinnit eivät saa ylittää 49 prosentin omistajuutta (18). Lisäksi yhtiön tosiasiallisen määräysvallan on pysyttävä Euroopan unionin jäsenvaltioilla tai niiden kansalaisilla (19). Viime vuosina jäsenvaltioiden lupaviranomaiset ja komissio ovat tarkastelleet tämän säännön perusteella ulkomaisia investointeja useaan otteeseen (20).

4.1.3

Omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeet eivät muuta nykyisiä sääntöjä edellä mainittujen kahden asian osalta. Niissä selitetään kuitenkin useita tärkeitä menettelyyn liittyviä näkökohtia. Lisäksi niissä esitetään, mitkä investointijärjestelyt ovat hyväksyttäviä, jos lentoyhtiöt haluavat edelleen toimia EU-lupiensa mukaisesti.

4.1.4

Useat tapaukset, joissa EU:n ulkopuoliset lentoyhtiöt ovat hankkineet strategisia vähemmistöosuuksia, ovat aiheuttaneet varsin kiivasta keskustelua siitä, rikotaanko niillä asetukseen (EY) N:o 10080/2008 sisältyviä omistajuus- ja määräysvaltasääntöjä. Ne ovat osoitus kansainvälisessä ilmailussa tapahtuvista perustavanlaatuisista muutoksista (21). Vaikka ETSK suhtautuu myönteisesti ehdotettuihin omistajuus- ja määräysvaltasääntöjen tulkintaohjeisiin, se katsoo, että nykyisten sääntöjen tulkintatavan pohtimisen lisäksi olisi erityisen tärkeää arvioida, olisiko niitä nyt tarkistettava nykyisten ja ennakoitavien markkinasuuntausten perusteella. Tässä yhteydessä investointimahdollisuuksien myöntäminen vastavuoroisuuden perusteella on yksi tärkeimmistä toimintatavoista. Jotta voitaisiin arvioida markkinakehityksen vaikutusta Euroopan kilpailukykyyn keskipitkällä ja pitkällä aikavälillä, ETSK suosittaa useisiin skenaarioihin perustuvan vaikutustenarvioinnin laatimista. Tämä pohjustaisi omistajuuteen ja määräysvaltaan liittyvien kysymysten tietoon pohjautuvaa harkintaa.

4.2   Julkisen palvelun velvoitetta koskevien sääntöjen tulkintaohjeet

4.2.1

EU:ssa tunnustetaan tarve puuttua tapauksiin, joissa tietyillä reiteillä ja erityisolosuhteista johtuen ei pystytä tarjoamaan paikallisyhteisöjen tarpeisiin nähden riittävästi lentoja riittämättömän kysynnän tai markkinoiden toimimattomuuden vuoksi. Tällaisissa tapauksissa julkisen palvelun velvoitteilla – jotka sallitaan asetuksessa (EY) N:o 1008/2008 määriteltyjen erityisehtojen mukaisesti – voidaan varmistaa, että syrjäisillä tai kehittyvillä alueilla on hyvät yhteydet muuhun Eurooppaan.

4.2.2

Jäsenvaltiot ovat yleensä hyödyntäneet julkisen palvelun velvoitteita varmistaakseen maan sisäiset yhteydet puutteellisten yhteyksien päässä sijaitseville alueille. Julkisen palvelun velvoitteiden hyödyntäminen edellyttää tarpeellisuuden arviointia, jossa otetaan huomioon oikeasuhteisuusvaatimukset (22), mahdollisuus käyttää muita liikennemuotoja, lentohinnat ja ehdot samoin kuin reittiä liikennöivien ja sillä liikennöintiä suunnittelevien lentoliikenteen harjoittajien toimien yhteisvaikutus (23).

4.2.3

Julkisen palvelun velvoitteita koskevia nykyisiä sääntöjä ei ole aina noudatettu johdonmukaisella tavalla, mikä on saattanut häiritä sekä yhteyksiä että kilpailua eräillä reiteillä. Jäsenvaltiot ovat esittäneet kysymyksiä julkisen palvelun velvoitetta koskevien tulkintaohjeiden menettelysäännösten sisällöstä.

4.2.4

Julkisen palvelun velvoitetta koskevissa tulkintaohjeissa ehdotetaan menettelyä, jota komission on seurattava arvioidessaan julkisen palvelun velvoitteita. Ne koskevat kaikkea julkisen palvelun velvoitteiden vahvistamisesta ja siihen liittyvistä menettelyistä selostuksiin, jotka koskevat yksinoikeudellisia toimilupia ja korvauksia (suhteessa valtiontukisääntöihin).

4.2.5

Julkisen palvelun velvoitteita koskevat tulkintaohjeet edistävät osaltaan nykyisen asetuksen (EY) N:o 1008/2008 säännösten avointa ja johdonmukaista täytäntöönpanoa ja sen valvontaa. ETSK kehottaa kuitenkin komissiota panemaan huolellisesti merkille komitean lausunnon ”Yleisiin taloudellisiin tarkoituksiin liittyvien palvelujen tuottamisesta maksettavia julkisia korvauksia koskevan päätöksen (2012/21/EU) soveltaminen” (24), jossa kehotetaan vähentämään valtio- ja paikallishallinnon vaatimuksia niiden soveltaessa julkisen palvelun velvoitteisiin liittyviä sääntöjä ja raportoidessa niiden soveltamisesta. Tämä koskee etenkin tilanteita, joissa julkisten toimien tarve on ilmeinen yhteiskunnallisesti välttämättömien mutta taloudellisesti kannattamattomien lentoliikennepalvelujen tukemiseksi (esim. syrjäisten alueiden ja saarten yhteyksien parantamiseksi). Lisäksi julkista tukea myönnettäessä olisi kiinnitettävä huomiota sosiaalisten normien noudattamiseen.

4.2.6

EU:n reuna-alueilla sijaitsevat jäsenvaltiot tai maat, joiden kotimarkkinat ovat pienet, kohtaavat yhä suurempia ongelmia maan sisäisten samoin kuin päälentoaseman ja EU:n ja sen ulkopuolisten tärkeimpien kohteiden välisten yhteyksien varmistamisessa. Kyseessä ei näin ollen ole ainoastaan sääntelyn selkeys, vaan se, kuinka löytää taloudelliset ja poliittiset keinot varmistaa riittävät yhteydet Euroopan reuna-alueille ja siis vastata paremmin matkustajien tarpeisiin. Asianomaiset jäsenvaltiot ovat kiinnostuneet kestävistä ja luotettavista lentoliikennepalveluista pitkän aikavälin suunnitteluvakauden varmistamiseksi riippumatta vastaavalle lentoliikenteen harjoittajalle koituvista mahdollisista vaihtoehtokustannuksista.

4.2.7

Yhteysindeksin tulisi antaa lisää tietoa siitä, olisiko julkisen palvelun velvoitteeseen perusteltua soveltaa laajempia lähestymistapoja, jotka saattaisivat varmistaa paremman talouskasvun. Pitkällä aikavälillä voidaan pohtia, voivatko julkisen palvelun velvoitetta koskevien tulkintaohjeiden säännökset pysyä tarkoituksenmukaisina ja tehokkaina nopeasti muuttuvilla ilmailumarkkinoilla.

4.3   Ilmaliikenteen hallinnan jatkuvuus

4.3.1

Lennonvarmistuspalveluilla on keskeinen rooli lentoyhteyksien luotettavuuden ja ilmaliikennevirtojen turvallisuuden varmistamisessa. Vuoden kiireisimpinä aikoina eurooppalaisen ilmaliikenteen hallintajärjestelmän (ATM) on hallinnoitava yli 30 000 lentoa päivässä. Työvoimalla on keskeinen rooli ilmaliikenteen hallintapalvelujen tuottamisessa. Euroopassa ala työllistää 56 300 henkilöä: 17 370 lennonjohtajaa ja 38 930 muuta lennonvarmistuspalveluissa työskentelevää henkilöä. Alalla työskentely edellyttää uusimpien teknologioiden lisäksi erittäin korkeaa ammattiosaamista ja henkilökohtaisia taitoja. Ilmaliikenteen hallintajärjestelmän tehokkuus ja selviytymiskyky ovat viime aikoina parantuneet huomattavasti, ja se on kyennyt vastaamaan liikenteen lisääntymiseen 68 prosentilla 20 vuodessa, vuoden 1995 5,8 miljoonasta lennosta 9,74 miljoonaan lentoon vuonna 2014. Tehokkuuden parantumisen ja tiukkojen turvallisuusnormien noudattamisen ehdottomana edellytyksenä on ollut ilmailualan arvoketjun kaikkien sidosryhmien voimakas sitoutuminen Euroopan yhtenäiseen ilmailualueeseen.

4.3.2

ETSK:n järjestämässä julkisessa kuulemistilaisuudessa ”Ilmaliikenteen hallinnan jatkuvuus avoimessa ja yhteenliitetyssä Euroopassa” verkon hallinnoija esitteli prosessia, joka on käynnistetty kaikenlaisten häiriöiden vaikutusten minimoimiseksi Euroopassa. Nämä toimenpiteet edellyttävät lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien, lentoyhtiöiden ja jäsenvaltioiden osallistumista. Ne ovat osoittautuneet hyvin tehokkaaksi keinoksi vähentää häiriöiden vaikutuksia matkustajiin.

4.3.3

Yksi häiriöiden mahdollisista syistä ovat ilmailualan työtaistelut. Lakko-oikeus on työntekijöiden perustavanlaatuinen oikeus, ja se ei kuulu EU:n perussopimusten soveltamisalaan (25). Näin ollen jäsenvaltioiden velvollisuus on määritellä, kuinka lakko-oikeutta voidaan harjoittaa. Useimmilla jäsenvaltioilla on erityisiä lakeja tai säännöksiä, joissa määritellään ehdot lakko-oikeuden harjoittamiselle ilmaliikenteen hallinnan ja millä tahansa muulla EU:n ilmailun arvoketjun osa-alueella.

4.3.4

Työmarkkinaosapuolten välillä sovitut työmarkkinaosapuolten menestyksekkään vuoropuhelun välineet ilmaliikenteen hallinnassa (26) ovat hyvä esimerkki tehokkaasta toimintatavasta, jolla luodaan mekanismeja häiriöiden riskin minimoimiseksi. Toimenpiteitä toteutetaan yhteisellä sopimuksella. ETSK suhtautuu myönteisesti työmarkkinaosapuolten ehdotukseen laajentaa allekirjoittajien määrää ja on valmis osallistumaan tällaiseen aloitteeseen.

5.   Muut ehdotukset

5.1

Sen lisäksi, että komissio on esittänyt ehdotuksen asetuksen (EY) N:o 868/2004 korvaavaksi uudeksi asetukseksi, se kannustaa sisällyttämään kolmansien maiden kanssa tehtäviin kattaviin lentoliikennesopimuksiin pitkälle meneviä kilpailusääntöjä kilpailuun kielteisesti vaikuttavien käytäntöjen torjumiseksi (27). Se kehottaa neuvostoa antamaan sille uusia valtuutuksia neuvottelujen avaamiseksi tällaisista sopimuksista Bahrainin, Kiinan, Kuwaitin, Meksikon, Omanin ja Saudi-Arabian kanssa. Komissio vaatii myös oikeutetusti EU:n ja Ukrainan kattavan lentoliikennesopimuksen välitöntä allekirjoittamista.

5.2

Laatuaan ensimmäinen sopimatonta kilpailua koskeva kattava sopimus (Air Transport Agreement, ATA) solmittiin EU:n ja Yhdysvaltojen välillä vuonna 2007, ja sillä käynnistettiin kilpailun sääntelijöiden välinen yhteistyö ja luotiin puitteet koordinoinnille. Sopimuksen 14 artiklassa käsitellään toimia, joilla puututaan valtiontukiin (28), ja se sisältää myös määräyksiä, joilla annetaan ATAn sekakomitealle oikeus ratkaista mahdollisia riitoja muun muassa turvautumalla puolueettomaan sovittelumenettelyyn. Tällaisten kattavien sopimusten tärkein lisäarvo on monien keskeisten alojen sääntelyn yhdenmukaistaminen (turvallisuusnormit, todistukset ja lupakirjat sekä arkaluontoinen turvallisuuden osa-alue). Tässä yhteydessä se liittyy myös valtiontukiin.

5.3

Tähän mennessä kattava lentoliikennesopimus on solmittu Kanadan kanssa. Brasilian kanssa käydään parhaillaan uusia neuvotteluja sopimuksesta, ja EU on päättänyt neuvottelut Israelin, Jordanian, Marokon, Moldovan ja Georgian kanssa. Neuvottelut jatkuvat Australian ja Uuden-Seelannin kanssa. Neuvoston myönnettyä valtuudet vuonna 2016 neuvottelut on aloitettu Kaakkois-Aasian maiden liiton, Qatarin, Yhdistyneiden arabiemiirikuntien ja Turkin kanssa. Kussakin tapauksessa neuvotteluissa on käsitelty myös tasapuolisen kilpailun lausekkeita (29).

5.4

ETSK toteaa, että kunhan komissio saa onnistuneesti päätökseen tällä hetkellä neuvoteltavana olevat lentoliikennesopimukset, komissio pyrkii varmistamaan lisävaltuudet uusien neuvottelujen avaamiseen kattavista lentoliikennesopimuksista. Komitea kehottaa saattamaan jo aloitetut neuvottelut nopeasti ja tehokkaasti päätökseen. Eräiden maiden ja niiden lentoyhtiöiden työelämän käytänteet ovat kuitenkin huolestuttavia ja saattavat vaikuttaa kielteisesti tasapuoliseen kilpailuun kansainvälisillä ilmailumarkkinoilla. Sen vuoksi ETSK kehottaa komissiota varmistamaan, että eurooppalaisia liikenteenharjoittajia kohdellaan oikeudenmukaisesti, ja säilyttämään tasapuoliset toimintaedellytykset. ETSK kehottaa neuvostoa ja komissiota tunnustamaan tarpeen neuvotella asianmukaisia sitovia sosiaalilausekkeita EU:n kaikkiin kolmansien maiden kanssa tehtäviin ilmailusopimuksiin.

---

(1)  EUVL C 389, 21.10.2016, s. 86.

(2)  EUVL C 389, 21.10.2016, s. 86.

(3)  EUVL C 13, 15.1.2016, s. 110.

(4)  Verkon hallinnoija on Eurocontrolin osasto, joka on vastuussa verkon kapasiteetin suunnittelusta. Sen on varmistettava, että lentoliikenteen kapasiteettia on saatavilla ja sitä hyödynnetään parhaalla mahdollisella tavalla Euroopan laajuisen verkon päivittäisessä toiminnassa. Tätä varten se tekee tiivistä yhteistyötä jäsenvaltioiden ja niiden kansallisten lennonvarmistuspalvelujen tarjoajien kanssa.

(5)  EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 153 artiklan 5 kohta.

(6)  ATCEUC, Civil Air Navigation Services Organisation (CANSO) ja Euroopan kuljetustyöntekijöiden liitto (ETF): Toolbox for successful social dialogue in air traffic management, ks. http://www.etf-europe.org/files/extranet/-75/45567/Brochure%20ETF%20Toolbox%20March%202016.pdf.

(7)  EUVL C 389, 21.10.2016, s. 86.

(8)  COM(2015) 598 final.

(9)  COM(2017) 286 final, s. 2.

(10)  EUVL C 13, 15.1.2016, s. 169.

(11)  EUVL C 389, 21.10.2016, s. 86.

(12)  COM(2015) 598 final.

(13)  SWD(2017) 207 final.

(14)  Komission huhtikuussa 2013 teettämä tutkimus 268/2004 ”A Case for Better Regulation”.

(15)  Esimerkki tällaisesta sopimattomasta käytännöstä voisi olla tilanne, jossa jokin EU:n ulkopuolinen maa, jolla on huomattavaa taloudellista valtaa, tosiasiassa estää eurooppalaisilta lentoliikenteen harjoittajilta pääsyn päälentoasemilleen kaupallisesti merkittäviin aikoihin.

(16)  COM(2017) 289, 13 artikla.

(17)  EUVL C 389, 21.10.2016, s. 86.

(18)  Asetuksen (EY) N:o 1008/2008 4 artiklan f kohta (EUVL L 293, 31.10.2008, s. 3).

(19)  Asetuksen (EY) N:o 1008/2008 4 artiklan f kohta (EUVL L 293, 31.10.2008, s. 3).

(20)  SWD(2017) 207 final, s. 4.

(21)  Esimerkki: Etihad Airways hankki vähemmistöosuuden Air Berlinistä osana strategiaa, jolla pyritään luomaan vahva kumppanuus useiden eurooppalaisten lentoyhtiöiden ja Etihad Airwaysin välille.

(22)  Alueen taloudellisen kehityksen edellytyksiin liittyvä velvoite.

(23)  Asetuksen (EY) N:o 1008/2008 16 artiklan 3 kohta (EUVL L 293, 31.10.2008, s. 3).

(24)  EUVL C 345, 13.10.2017, s. 45.

(25)  EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 153 artiklan 5 kohta.

(26)  http://www.etf-europe.org/files/extranet/-75/45567/Brochure%20ETF%20Toolbox%20March%202016.pdf.

(27)  SWD (2017) 182 final, kohta 3.4.4.

(28)  EU:n ja Yhdysvaltojen lentoliikennesopimus, joka allekirjoitettiin 25. ja 30. huhtikuuta 2007, 14 artikla.

(29)  SWD (2017) 182 final, kohta 2.2.1.3.

---