10.3.2017   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 75/97

Esittelijä:

José Antonio MORENO DÍAZ

Toinen esittelijä:

Cristian PÎRVULESCU

1.1.1

ETSK pitää tarpeellisena, että yhteistä eurooppalaista turvapaikkajärjestelmää uudistetaan oikeudenmukaisesti, tehokkaasti ja tuloksellisesti ja että otetaan käyttöön aidosti yhteinen menettely, joka on luotettava, joustava ja tuloksellinen ja jolla parannetaan oikeudenmukaisia ja laillisia keinoja päästä Euroopan unioniin noudattaen periaatetta vainotuksi joutuneiden ihmisoikeuksien kunnioittamisesta.

1.1.2

On myös syytä pitää mielessä Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 2 artikla, jossa erikseen todetaan, että unionin perustana olevat arvot ovat ihmisarvon kunnioittaminen, vapaus, kansanvalta, tasa-arvo, oikeusvaltio ja ihmisoikeuksien kunnioittaminen, vähemmistöihin kuuluvien oikeudet mukaan luettuina. Näiden tulisi olla jäsenvaltioille yhteisiä arvoja yhteiskunnassa, jolle on ominaista moniarvoisuus, syrjimättömyys, suvaitsevaisuus, oikeudenmukaisuus, yhteisvastuu sekä naisten ja miesten tasa-arvo.

1.1.3

EU:n toiminnasta tehdyn sopimuksen 78 artiklassa määrätään lisäksi, että EU kehittää yhteisen turvapaikkapolitiikan. Sitä varten olisi ehdotettava todellista yhteistä ja kaikille jäsenvaltioille pakollista järjestelmää kansallisten lainsäädäntöjen yhdenmukaistamiseksi tai – jos se ei ole mahdollista – vähintäänkin otettava käyttöön yhteinen järjestelmä turvapaikkapäätösten keskinäiseksi tunnustamiseksi kaikkien EU:n jäsenvaltioiden välillä. Tämän ansiosta todellinen Euroopan yhteinen turvapaikkajärjestelmä olisi mahdollinen. Muussa tapauksessa on mahdotonta välttää nk. edelleen liikkumisen ilmiötä, jossa kansainvälistä suojelua hakevat pyrkivät niihin EU:n maihin, joissa on tälle parhaat edellytykset.

1.1.4

On tärkeää korostaa, että EU-28:n väkiluku on 510 miljoonaa ja että komission syksyllä 2015 tekemät ehdotukset noin 160 000:n kansainvälistä suojelua hakevan ihmisen siirtämiseksi tarkoittavat noin 0,03:a prosenttia koko EU:n väestöstä. EU:n ulkopuolella on maita, jotka ovat ottaneet vastaan miljoonia kansainvälistä suojelua hakevia ihmisiä.

1.1.5

ETSK suhtautuu joka tapauksessa myönteisesti järjestelmään tehtyihin parannuksiin eli muun muassa menettelyyn pääsyyn liittyvien oikeuksien ja velvoitteiden täsmentämiseen, haavoittuvuuden käsitteen korvaamiseen erityistarpeiden käsitteellä ja selkeiden kriteerien asettamiseen tämän arvioimiseksi, parempien takeiden myöntämiseen alaikäisille ja perheen käsitteen laajentamiseen.

1.1.6

ETSK on huolissaan perusoikeuksien rajoituksista, joita ovat muun muassa vapaan liikkuvuuden rajoittaminen, alaikäisten rajallinen oikeus päästä koulutukseen, erityisen menettelyn soveltaminen rajalla ilman huoltajaa oleviin alaikäisiin, tapauskohtaisen tarkastelun mahdollinen puuttuminen arvioitaessa turvallisen maan käsitteitä, rajalliset takeet myöhempien hakemusten ja nopeutettujen menettelyjen tapauksessa, suojeluaseman automaattinen uudelleentarkastelu ja vastaanotto-olosuhteiden rajoituksiin liittyvä rankaiseva lähestymistapa.

1.1.7

ETSK suosittaa määrittelemään suojeluasemat yhdenmukaisesti ja poistamaan erot pakolaisaseman ja toissijaisen suojeluaseman väliltä, kun on kyse oleskeluluvan pituudesta ja sen uusimisesta sekä toissijaista suojelua saavien henkilöiden sosiaaliavustusten rajoittamisesta.

1.2.1

ETSK kehottaa käyttämään YK:n pakolaisjärjestön (UNHCR) kriteereitä sisäisen paon vaihtoehdon arvioinnissa eli analysoimaan toteutettavuutta ja järkevyyttä ja sulkemaan erikseen pois 8 artiklan soveltamisen, kun kyseessä on valtion harjoittama vaino.

1.2.2

Todistustaakka tulisi jakaa hakijan ja määrittävän viranomaisen kesken, kuten EU:n tuomioistuimen oikeuskäytännössä todetaan, ja määrittävällä viranomaisella tulee säilyä velvoite ”toimia aktiivisesti yhteistyössä hakijan kanssa”.

1.2.3

ETSK kehottaa ottamaan käyttöön suhteellisuusarvioinnin arvioitaessa pakolaisaseman epäämisen perusteita ja näiden ehtojen soveltamisen rajoittavaa luonnetta. Aseman määrittelyä koskevasta asetuksesta olisi siksi poistettava 12 artiklan 6 kohta, jotta epäämisperusteita, joissa ei oteta huomioon hakijoiden yksilöllistä taustatilannetta, ei sovellettaisi automaattisesti.

1.2.4

Kansainvälisen suojeluaseman tarkistamismenettelyissä olisi taattava tapauskohtainen analyysi, jossa otetaan huomioon yksilölliset olosuhteet ja myönnetään näissä menettelyissä kaikki sellaiset menettelylliset takeet, joita ei voida soveltaa automaattisesti.

1.2.5

Jokainen pakolaisaseman tarkistamiseen liittyvä uusi menettely lisää uuden hallinnollisen rasitteen ja harkintavallan käyttömahdollisuuden. Kun otetaan huomioon pakolaisten suuri määrä yhdessä maassa, hallintoviranomaiset saattavat helposti ylikuormittua ja tehdä hätäisiä ja mahdollisesti mielivaltaisia päätöksiä. Siksi onkin tarpeen, että asiasta vastaavassa hallinnossa on riittävästi koulutettua henkilöstöä tekemässä tarkastuksia ja pakolaisaseman uudelleentarkasteluja.

1.2.6

On tärkeää erottaa toisistaan pakolaisaseman lakkaaminen, epääminen, poistaminen, uusimatta jättäminen ja peruuttaminen ja välttää toistoa ja sekaannusta kuhunkin tapaukseen liittyvien tosiseikkojen yhteydessä ja käyttää rajoittavia kriteerejä niitä sovellettaessa.

1.2.7

Kansainvälisen suojelun piiriin otettujen henkilöiden liikkuvuutta jäsenvaltiossa ei pitäisi rajoittaa, sillä se on Geneven yleissopimuksen 26 artiklan vastaista.

1.2.8

Aseman määrittelyä koskevan asetuksen 44 artikla, jolla muutetaan pitkään oleskelleita koskevaa direktiiviä siten, että viiden vuoden oleskelukausi alkaa alusta, jos henkilö löydetään oleskelemassa laittomasti muussa kuin suojelua myöntäneessä jäsenvaltiossa, olisi poistettava, sillä se on toukokuussa 2015 annetun Euroopan muuttoliikeagendan tavoitteen vastainen.

1.3.1

ETSK muistuttaa, että sääntöjen asettaminen asetusten muodossa ei saa johtaa suojelun tason alentumiseen rajoittavien suojelun edellytysten käyttöönoton ja oikeuksien ja menettelyllisten takeiden supistumisen vuoksi.

1.3.2

ETSK kehottaa luopumaan turvallisen kolmannen maan, ensimmäisen turvapaikkamaan ja turvallisen alkuperämaan käsitteiden automaattisesta soveltamisesta sekä määräaikojen lyhennyksistä ja suosittaa, että taataan muutoksenhaun automaattinen lykkäävä vaikutus.

1.3.3

Takeita tapauskohtaisesta arvioinnista, joka perustuu suhteellisuuden, tarpeellisuuden ja poikkeuksellisten olosuhteiden kriteereihin, olisi vahvistettava vapaudenrajoitus- ja säilöönottotapauksissa.

1.3.4

Myös hallinnolliseen säilöönottoon liittyviä takeita olisi vahvistettava siten, että asetetaan säilöönotolle selkeät aikarajat ja rajataan se poikkeustapauksiin.

1.3.5

Säännös maksuttoman oikeusavun epäämisestä tapauksissa, joissa hakemuksen katsotaan olevan perusteeton tai kun kyseessä on myöhempi hakemus ilman uusia todisteita tai perusteita, olisi poistettava, sillä se loukkaa Euroopan ihmisoikeussopimuksen 13 artiklan mukaista oikeutta tehokkaaseen oikeussuojakeinoon.

1.3.6

Menettelyllisten takeiden tulisi olla nopeutetuissa menettelyissä, rajanylityspisteissä ja myöhempien hakemusten kohdalla samat kuin tavanomaisessa menettelyssä.

1.3.7

Hakijoille tulisi sallia lepo- ja toipumisjakso ennen varsinaisen hakemuksen vireillepanoa.

1.4.1

Edelleen liikkumista olisi torjuttava myönteisellä, kannustavalla lähestymistavalla mieluummin kuin rankaisevalla lähestymistavalla eli vastaanotto-olosuhteiden epäämisellä, rajoittamisella, peruuttamisella, korvaamisella jne. Tämä on erityisen kohtuutonta, kun on kyse hakijoista, jotka eivät ole hakeneet kansainvälistä suojelua ensimmäisen laittoman maahantulon jäsenvaltiossa tai valtiossa, jossa he oleskelevat laillisesti.

1.4.2

Vastaanotto-olosuhteita, menettelyjä ja suojelun myöntämisen perusteita olisi säänneltävä samalla oikeudellisella välineellä, jotta toisiinsa liittyvien säännösten suorassa soveltamisessa ei ilmenisi eroja.

1.4.3

Määrittelemättömien oikeudellisten käsitteiden – kuten ”ihmisarvon turvaava elintaso” tai ”pakenemisen vaara” – käyttöä olisi rajoitettava tai ne olisi poistettava, sillä niistä aiheutuu vakavia seurauksia ja ne jättävät jäsenvaltioille harkintavallan määrittää, mitä niillä tarkoitetaan.

1.4.4

Myös muut perheenjäsenet, kuten sisarukset ja muut sukulaiset, olisi sisällytettävä soveltamisalaan Dublin-asetusehdotuksen mukaisesti.

1.4.5

Turvallisista alkuperämaista tulevien hakijoiden pääsyä työmarkkinoille ei pitäisi estää, sillä se on kansalaisuuteen perustuvaa syrjintää.

1.4.6

Ehdot, jotka koskevat oikeutta työntekoon, sosiaaliturvaan ja sosiaaliavustuksiin, on poistettava.

1.4.7

On myös tärkeää varmistaa, että alaikäisillä on ehdoton oikeus päästä koulutukseen samoin kuin terveydenhuoltoon.

2.1

ETSK kannattaa turvapaikkamenettelyjä, aseman tunnustamista ja tarjottavaa suojelua koskevien vaatimusten yhdenmukaistamista EU:n tasolla. Jäsenvaltioiden välillä on suuria eroja käytetyissä menettelyissä, hyväksyntäasteissa, myönnetyn suojelun sisällössä ja kansainvälistä suojelua hakevien ja saavien henkilöiden vastaanotto-olosuhteissa.

2.2

Jäsenvaltiot ovat kehittäneet omia institutionaalisia turvapaikkakäytäntöjä eri syistä. Tämä edistää edelleenliikkumista ja vaarantaa hakijoiden yhdenvertaisen kohtelun unionin alueella. Jäsenvaltioiden väliset erot voivat vaikuttaa merkittävästi Euroopan unionin perusoikeuskirjassa vahvistettujen perusoikeuksien suojeluun eli muun muassa ihmisarvon suojeluun, yksityis- ja perhe-elämän kunnioittamiseen, sananvapauteen ja tiedonvälityksen vapauteen, oikeuteen saada koulutusta, ammatilliseen vapauteen ja oikeuteen päästä työmarkkinoille, elinkeinovapauteen, turvapaikkaoikeuteen, syrjintäkieltoon, lapsen oikeuksiin, sosiaali- ja toimeentuloturvaan ja terveyden suojelua koskevaan oikeuteen.

2.3

ETSK suhtautuu myönteisesti aloitteeseen kehittää järjestelmä, jonka kautta kerätään, organisoidaan ja jaetaan lähtö- ja kauttakulkumaiden tilannetta koskevaa tietoa Euroopan unionin turvapaikkaviraston alaisuudessa. Se on lähtökohta kansainvälisen suojelun myöntämispäätösten todelliselle yhdenmukaistamiselle. On kuitenkin epäselvää, missä määrin kansalliset viranomaiset ottavat annetut tiedot huomioon ja miten varmistetaan, että näin tapahtuu. Jotta päätökset eivät olisi suuresti toisistaan poikkeavia, järjestelmässä olisi ilmoitettava yksinkertaisesti ja selvästi, mitä maita pidetään turvattomina.

2.4

Suojelun tarjoajia koskevan 7 artiklan yhteydessä on tärkeää arvioida asianmukaisesti yksityisten tahojen ja kansainvälisten organisaatioiden suojeluntarjontakapasiteetti. Näiden molempien on niukkojen resurssien ja oikeudellisen epävarmuuden takia hyvin vaikeaa tarjota kunnollista ja pitkäkestoista suojelua etenkään sisällissodan tai hallituksen voimakkaiden sortotoimien aikana.

2.5

Mahdollisuus alkuperämaassa annettavaan suojeluun on yksi niistä merkittävistä tekijöistä, jotka otetaan huomioon päätöksessä suojelun myöntämisestä hakijalle. Asiasta vastaavien viranomaisten täytyy ottaa huomioon kaikki riskit, jotka saattavat kohdistua yksilön turvallisuuteen maan sisäisessä pakolaisuudessa. Turvallisista alueista voi nopeasti tulla turvattomia monista syistä, esimerkiksi sotilaallisen tappion, ulkomaan avun ja väliintulon, sabotaasin tai terrori-iskun seurauksena. Vaikka 8 artiklassa määritellään selkeästi, mitä ”turvallinen” tarkoittaa – se kattaa myös turvallisen matkustamisen ja mahdollisuuden saada suojelua –, Euroopan maiden viranomaiset tulkitsevat saatavilla olevia tietoja ja tosiseikkoja itsenäisesti.

2.6

Vainoksi katsottavien tekojen määritelmä 9 artiklassa on kattava, ja se perustuu pakolaisten oikeusasemaa koskevan yleissopimuksen (Geneven yleissopimus) 1 artiklan A kohtaan. Tätä artiklaa tulisi tulkita yhdessä vainon syitä käsittelevän 10 artiklan ja vainoa harjoittavia tai vakavaa haittaa aiheuttavia toimijoita käsittelevän 6 artiklan kanssa siten, että otetaan huomioon sekä valtion viranomaisten että valtioista riippumattomien tahojen harjoittamat vainoksi katsottavat teot. Poliittiset sortotoimet ja maan sisäinen sodankäynti osoittavat, että väkivaltaa voivat harjoittaa monenlaiset puolisotilaalliset ja järjestyksenvalvontaryhmät valtion korkean tason viranomaisten suojeluksessa, vaikka nämä useimmiten kiistävät osallisuutensa.

2.7

ETSK on pitkään kannattanut pakolaisille ja toissijaista suojelua saaville myönnettävän suojelun sisällön yhdenmukaistamista (1). Suojelun sisältö on ollut toinen edelleenliikkumiseen ajava tekijä unionin sisällä. Komitean vaatimuksissa keskeistä on kuitenkin ollut se, että yhdenmukaistamisessa pyritään korkeimmalle mahdolliselle suojelun tasolle eikä alhaisimmalle. Komission ehdotuksessa on useita myönteisiä tämänsuuntaisia seikkoja.

2.8

Tietojen toimittamiseen, oleskelulupiin ja matkustusasiakirjoihin liittyviä kysymyksiä tulisi täsmentää. On huomionarvoista, että työmarkkinoille pääsyä on selvennetty ja suojelun tasoa nostettu esimerkiksi työolojen, yhdistymisvapauden ja työllisyyskoulutukseen pääsyn suhteen: näissä asioissa kansainvälistä suojelua saavilla on samat oikeudet kuin jäsenvaltion kansalaisilla. Sama koskee myös pätevyyden tunnustamista, sosiaaliturvaa, sosiaaliavustuksia ja terveydenhuoltoa.

2.9

Kotouttamistoimenpiteiden – kielikurssit, kansalaistaitokurssit, kotouttamisohjelmat ja ammatillinen koulutus – piiriin pääseminen on ratkaisevan tärkeää kotoutumisen onnistumiseksi. Kotoutumista helpottavat toimenpiteet ovat erittäin tervetulleita, ja niitä tulisi edistää.

2.10

Toisaalta kotouttamistoimintaan osallistumisen pitäminen ennakkoedellytyksenä muiden palveluiden, kuten sosiaaliavustusten, saannille (ks. 34 artikla) saattaa kuitenkin olla ongelmallista, ja tämä kohta olisikin muotoiltava huolellisesti. Kotouttamistoiminnan tulee olla erittäin helposti saatavilla ja hyödyllistä, jotta osallistuminen olisi helppoa. Kansainvälistä suojelua saavat henkilöt voivat jäädä kotouttamistoiminnan ulkopuolelle ja ilman palveluja, joiden saannin edellytyksenä on kotouttamistoimintaan osallistuminen (esim. kielikurssit, koulutus ja työllistyminen).

3.1

ETSK on tyytyväinen ehdotukseen ja sen tavoitteeseen luoda kansainvälistä suojelua koskeva aidosti yhteinen menettely, joka on tehokas, oikeudenmukainen ja tasapainoinen. Välineen valinta – jäsenvaltioissa suoraan sovellettava asetus – on tarpeellinen, jotta voidaan saavuttaa korkea yhdenmukaisuustaso ja yhtenevät tulokset kaikkien jäsenvaltioiden turvapaikkamenettelyissä. ETSK katsoo, että asetus on oikeansuuntainen askel, jolla rajoitetaan edelleenliikkumista jäsenvaltioiden välillä ja helpotetaan näin solidaarisuusperiaatteen noudattamista.

3.2

Menettelyjen tulee olla selkeitä ja ennustettavia. Ehdotuksessa säilytetty kuuden kuukauden aikaraja, jonka kuluessa hakijan on käynnistettävä menettely ja hakemusten tutkiminen on saatava päätökseen sekä hallinnollisessa vaiheessa että tuomioistuimessa, on kohtuullinen.

3.3

Poikkeusten kohdalla on syytä täsmentää niiden hakemusten määritelmää, jotka ovat perusteettomia ja jotka eivät täytä tutkittavaksi ottamisen edellytyksiä.

3.4

ETSK kannattaa täysin säännöstä, jonka mukaan Euroopan turvapaikkavirasto avustaa jäsenvaltioita, jotka vastaanottavat suhteettoman paljon hakemuksia samanaikaisesti.

3.5

ETSK on tyytyväinen menettelyllisiin takeisiin, joilla turvataan hakijoiden oikeudet. Tällä alalla komitean kanta on aina ollut selvä. Kaikki jäsenvaltioihin päätyvät hakijat ovat haavoittuvassa asemassa, sillä lähes kaikki ovat matkustaneet kaukaa ja kokeneet vaikeuksia ja vaaroja. Heidän on ylitettävä kielellisiä, kulttuurisia ja psykologisia esteitä, jotta he voivat sopeutua ja tehdä yhteistyötä viranomaisten kanssa. Vaikka ehdotukset uusiksi menettelyiksi ovat selkeämpiä, jäsenvaltioiden viranomaisille kuuluu vastuu niiden täytäntöönpanosta. Jos viranomaisilla on vaikeuksia uusien menettelyjen kanssa, on oltava tarjolla apu- ja tukijärjestelyjä.

3.6

ETSK kannattaa yleisesti ehdotusta asteittaisesta siirtymisestä kohti turvallisia maita koskevien sääntöjen täydellistä yhdenmukaistamista korvaamalla kansalliset turvallisten maiden luettelot eurooppalaisilla luetteloilla tai unionin tason määritelmillä viiden vuoden kuluessa asetuksen voimaantulosta (2).

3.7

Komission ehdotuksessa vahvistetaan oikeus muutoksenhakuun ja tehokkaisiin oikeussuojakeinoihin tarkasti määritetyissä aikarajoissa ja siten, että muutoksenhaulla on automaattinen lykkäävä vaikutus, lukuun ottamatta tapauksia, joissa on kyse epäämisestä nopeutetussa menettelyssä, ensimmäisen turvapaikkamaan hylkäävästä päätöksestä ja myöhemmästä hakemuksesta, hakemuksen nimenomaisesta tai implisiittisestä peruuttamisesta tai aikaisempaa toimintaa koskevasta päätöksestä.

3.8

Myönnettävän suojelun kesto vaikuttaa suoraan kotoutumisnäkymiin. Keston tulisi olla riittävä, jotta se tarjoaisi kannustimia kansainvälistä suojelua saaville henkilöille, viranomaisille ja työnantajille.

4.1

ETSK on kannattanut aktiivisesti kansainvälistä suojelua hakevien henkilöiden vastaanotto-olosuhteiden yhdenmukaistamista, ei vain edelleenliikkumisen vähentämiseksi vaan ennen kaikkea, jotta heidän kotoutumismahdollisuutensa olisivat paremmat ja heidän perusoikeuksiaan suojeltaisiin täysimääräisesti.

4.2

ETSK on tyytyväinen vaatimukseen, jonka mukaan varautumissuunnitelmien tulee olla valmiina, jotta varmistetaan hakijoiden asianmukainen vastaanotto tilanteissa, joissa jäsenvaltioon saapuu suhteettoman paljon hakijoita.

4.3

ETSK kannattaa täysin komission asettamaa tavoitetta lisätä hakijoiden omatoimisuutta ja parantaa heidän mahdollisia kotoutumisnäkymiään. Tavoite noudattelee komitean kantaa, jonka mukaan työmarkkinoille pääsyä sekä mahdollisuutta hyötyä palveluista ja ohjelmista (esim. kielikoulutus) tulisi nopeuttaa kotoutumisen helpottamiseksi. Työmarkkinoille pääsyn aikarajan lyhentäminen enintään yhdeksästä kuukaudesta enintään kuuteen kuukauteen hakemuksen jättämisestä onkin askel oikeaan suuntaan.