52012DC0785

1. Johdanto ja Tavoitteet

1.1.        Taustaa

Rahoitusmarkkinoiden nopea kehitys 1990‑luvulla synnytti rahoitusmarkkinoiden eri sektoreiden palveluja ja tuotteita tarjoavia rahoitusryhmiä, niin kutsuttuja finanssiryhmittymiä. Vuonna 1999 Euroopan komission rahoituspalveluiden toimintasuunnitelmassa todettiin, että näitä ryhmittymiä on valvottava koko ryhmän (konsernin) tasolla ja ilmoitettiin pankkien, sijoituspalveluyritysten ja vakuutusyritysten toimialakohtaista sääntelyä täydentävän toiminnan vakautta koskevan sääntelyn laatimisesta. Toiminnan vakauden lisävalvonta otettiin käyttöön 20. marraskuuta 2002 annetussa finanssiryhmittymädirektiivissä.[1] Direktiivissä noudatetaan yhteisen foorumin[2] finanssiryhmittymistä vuonna 1999 laatimia periaatteita.

Finanssiryhmittymädirektiiviä tarkasteltiin ensimmäisen kerran marraskuussa 2011 vuosien 2007–2009 finanssikriisistä saatujen kokemusten perusteella. Tässä ensimmäisessä uudelleentarkastelussa (tarkistettu finanssiryhmittymädirektiivi)[3] tarkistettiin alakohtaisia direktiivejä, jotta valvontaviranomaisten olisi mahdollista harjoittaa konsolidoitua pankkivalvontaa ja vakuutusyritysten ryhmävalvontaa koko ryhmän emoyrityksen tasolla, vaikka kyseinen yritys olisi rahoitusalan sekaholdingyhtiö. Lisäksi siinä tarkistettiin finanssiryhmittymien määrittelyä koskevat säännöt, otettiin käyttöön ryhmien oikeudellisten ja toiminnallisten rakenteiden avoimuutta koskeva vaatimus ja sisällytettiin vaihtoehtoisten sijoitusrahastojen hoitajat lisävalvonnan piiriin omaisuudenhoitoyhtiöiden tavoin.

Tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin 5 artiklan mukaan komissio toimittaa 31. joulukuuta 2012 mennessä uudelleentarkastelua koskevan kertomuksen, jossa käsitellään erityisesti direktiivin soveltamisalaa, sen soveltamisalan laajentamista sääntelemättömiin yrityksiin, muuta kuin rahoitustoimintaa harjoittavien laajempien ryhmien omistuksessa olevien finanssiryhmittymien yksilöintiperusteita, systeemisesti eli koko järjestelmän kannalta merkittäviä finanssiryhmittymiä ja pakollisia stressitestejä. Kertomukseen oli määrä liittää tarvittaessa aiheellisia lainsäädäntöehdotuksia.[4]

On syytä panna merkille, että tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin antamisen jälkeen jotkut kysymykset, kuten ne, jotka liittyvät monimutkaisten ryhmien systeemiseen merkitykseen ja muihin tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin elvytys- ja kriisinratkaisuvälineisiin kuin likvidaatiosuunnitelmiin, on ratkaistu tai aiotaan ratkaista muissa yhteyksissä, eikä niillä siksi ole niin suurta merkitystä tämän uudelleentarkastelun kannalta.

1.2.        Uudelleentarkastelun tarkoitus ja yhteisen foorumin tarkistetut periaatteet

Uudelleentarkastelu perustuu finanssiryhmittymädirektiivin tavoitteeseen eli finanssiryhmittymään kuuluvien yritysten lisävalvonnan sääntelyyn, jossa keskitytään mahdollisiin leviämis-, monimutkaisuus- ja keskittymisriskeihin – niin kutsuttuihin ryhmäriskeihin – sekä ns. kaksinkertaisen hyväksikäytön eli pääomien moninkertaisen käytön havaitsemiseen ja korjaamiseen. Uudelleentarkastelun tavoitteena on tutkia, ylittävätkö rahoitusryhmittymädirektiivin nykyisten säännösten sekä ryhmävalvontaa ja konsolidoitua valvontaa koskevien toimialakohtaisten sääntöjen yhteisvaikutukset tarkistetun rahoitusryhmittymädirektiivin lisäsäännösten vaikutukset.

Uudelleentarkastelu on perusteltu, koska niiden markkinoiden dynamiikka, joilla finanssiryhmittymät toimivat, on muuttunut huomattavasti siitä, kun direktiivi tuli voimaan vuonna 2002. Finanssikriisi osoitti ryhmäriskien toteutuvan koko rahoitusalalla. Tämä osoittaa, miten tärkeää on rahoitusryhmien sisäisiä ja rahoituslaitosten välisiä sidoksia koskeva ryhmänlaajuinen valvonta, joka täydentää toimialakohtaisia vakavaraisuusvaatimuksia.

Tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin suppea lähestymistapa perustui osaksi siihen, että yhteisen foorumin tarkistetut periaatteet, joita oli määrä käsitellä tässä uudelleentarkastelussa, otettiin ennakolta huomioon. Kyseiset periaatteet julkaistiin syyskuussa 2012[5], ja kaksi tärkeintä kysymystä olivat sääntelemättömien yritysten saaminen valvonnan piiriin, jotta se kattaisi kaikki ne riskit, joille finanssiryhmittymät ovat tai saattavat olla alttiina, sekä sen yrityksen määrittäminen, joka viime kädessä vastaa ryhmänlaajuisten vaatimusten noudattamisesta. Tässä uudelleentarkastelussa otetaan asianmukaisesti huomioon tarkistetut periaatteet sekä jäljempänä esitetty kehittyvä toimialakohtainen lainsäädäntö.

1.3.        Kehittyvä sääntely- ja valvontaympäristö

Finanssiryhmittymädirektiivissä esitetyt säännöt ovat lisäsääntöjä. Ne täydentävät niitä sääntöjä, joita luottolaitoksiin, vakuutusyrityksiin ja sijoituspalveluyrityksiin sovelletaan niitä koskevien vakavaraisuussäännösten mukaisesti. Tätä toimialakohtaista sääntelyä uudistetaan parhaillaan merkittävästi ja sääntely-ympäristö kehittyy.

Neljäs vakavaraisuusdirektiivi[6] ja ehdotus Omnibus II ‑direktiiviksi[7] ovat Euroopan parlamentissa ja neuvostossa käsiteltävinä olevia ehdotuksia, ja Solvenssi II ‑direktiiviin sisältyy tehostettua ryhmävalvontaa koskevia säännöksiä, joita ei vielä sovelleta. Heti kun kyseisiä säännöksiä voidaan soveltaa, komissio aikoo seurata tarkasti uuden lainsäädännön täytäntöönpanoa; tämä uusi lainsäädäntö sisältää myös joitakin delegoituja säädöksiä ja täytäntöönpanosäädöksiä sekä teknisiä sääntelystandardeja, joita komission ja Euroopan valvontaviranomaisten on määrä laatia muutamien vuosien ajan. Lisäksi finanssiryhmittymädirektiiviin hiljattain tehdyt muutokset tulevat voimaan vasta vuoden 2013 puolivälissä, joten niitä voidaan käytännössä tutkia perinpohjaisesti vasta vuoden 2014 lopussa. Niihin kuuluvat tekniset sääntely- ja täytäntöönpanostandardit ja yhteiset suuntaviivat, jotka Euroopan valvontaviranomaisten on määrä antaa. Ehdotuksessa pankkiunionia koskevaksi asetukseksi[8] vaaditaan merkittävää muutosta eurooppalaisten pankkien valvontaan, ja se vaikuttaa ryhmittymien valvontaan, koska yksi Euroopan keskuspankille kuuluvista tehtävistä on osallistuminen finanssiryhmittymien lisävalvontaan.

Kuten tästä kertomuksesta ilmenee, joillakin lisävalvonnan aloilla voitaisiin toteuttaa parannuksia. Yleensäkin lainsäädännön muuttamisesta saatavat hyödyt on aina arvioitava suhteessa lainsäädäntömuutosten aiheuttamiin kustannuksiin. Euroopan finanssiryhmittymäkomitean 21. syyskuuta 2012 pidetyn kokouksen, valvontayhteisön Euroopan valvontaviranomaisen kautta komissiolle antamien ohjeiden[9] ja toimialan komission järjestämässä kuulemisessa[10] antamien vastausten mukaan paras mahdollinen ajoitus finanssiryhmittymädirektiivin uudelleentarkastelulle on vasta sitten, kun alakohtainen lainsäädäntö on annettu ja sitä sovelletaan.

2. Direktiivin soveltamisala ja yritykset, joille vaatimukset on osoitettu

2.1.        Soveltamisala

2.1.1. Finanssiryhmittymädirektiivin ja toimialakohtaisen lainsäädännön soveltamisala

Useimmilla rahoitussektorilla toimivilla ryhmillä on paljon erilaisia valtuuksia. Huomion kiinnittäminen vain yhdenlaisiin toimiluvan saaneisiin yrityksiin jättää huomiotta muut tekijät, joilla voi olla merkittävä vaikutus koko ryhmän riskiprofiiliin. Hajanaisilla valvontamenettelyillä ei pystytä vastaamaan nykyisten ryhmärakenteiden valvonnalle asettamiin haasteisiin.

Finanssiryhmittymiä koskevan lisävalvontasääntelyn tarkoituksena on vahvistaa ja saada valmiiksi niitä koskeva kattava säännöstö, jota sovelletaan yli toimiala- ja valtionrajojen. Sääntelyn kannalta valvontatasojen lisäämistä on kuitenkin vältettävä, jos toimialakohtaiset vaatimukset kattavat jo kaikentyyppiset ryhmissä mahdollisesti syntyvät riskit.

2.1.2. Soveltamisalaan kuuluvat sääntelemättömät yritykset, mukaan lukien muut kuin rahoitustoimintaa harjoittavat yritykset

Yhteisen foorumin tarkistetuissa periaatteissa vahvistettu finanssiryhmittymädirektiivin ja kyseisten periaatteiden alkuperäinen tarkoitus eli ryhmäriskeihin puuttuminen edellyttää, että ryhmävalvonta kattaa ryhmän kaikki sellaiset yritykset, joilla on merkitystä ryhmään kuuluvien säänneltyjen yritysten riskiprofiilin kannalta. Niihin kuuluvat kaikki sellaiset yritykset, joihin vakavaraisuussääntelyä ei sovelleta suoraan, vaikka ne toteuttaisivat rahoitusalan ulkopuolisia toimintoja, mukaan luettuina ryhmän ylätasolla olevat sääntelemättömät holdingyhtiöt ja emoyritykset. Kukin sääntelemätön yritys saattaa aiheuttaa finanssiryhmittymälle erilaisia riskejä, ja jokainen niistä saattaa vaatia erillistä tarkastelua ja käsittelyä.

Sääntelemättömistä yrityksistä erityistä huomiota kiinnitetään erillisyhtiöihin. Rakenteeltaan monimutkaisten erillisyhtiöiden määrä lisääntyi huomattavasti ennen finanssikriisiä samalla kun arvopaperistamismarkkinat ja strukturoitujen rahoitustuotteiden markkinat kasvoivat, mutta on sen jälkeen vähentynyt. Vaikka erillisyhtiöiden käytöstä on hyötyä eikä siihen välttämättä liity ongelmia, kriisi on osoittanut, että puutteellinen riskienhallinta ja erillisyhtiöiden riskejä koskevat väärinymmärrykset voivat aiheuttaa häiriöitä ja yritysten kaatumisia. Yhteisen foorumin erillisyhtiöitä koskevassa vuoden 2009 raportissa[11] korostettiin, että ryhmänsisäisiä suhteita erillisyhtiöihin on valvottava tehostetusti.

2.1.3. Soveltamisalaan kuuluvat systeemisesti merkittävät finanssiryhmittymät

Finanssiryhmittymien valvontaa koskevat haasteet ovat kaikkein ilmeisimpiä niissä ryhmissä, joiden koko, sisäiset sidonnaisuudet tai monimutkaisuus tekevät niistä erityisen haavoittuvia ja järjestelmäriskien aiheuttajan.

Kaikkien systeemisesti merkittävien rahoituslaitosten valvontaa olisi ensinnäkin tehostettava panemalla neljäs vakavaraisuusdirektiivi ja Solvenssi II ‑puitedirektiivi täytäntöön sekä yksittäisiin yrityksiin kohdistettavan valvonnan että ryhmävalvonnan/konsolidoidun valvonnan tasolla. Jos systeemisesti merkittävä rahoituslaitos on myös finanssiryhmittymä, voidaan finanssiryhmittymädirektiiviin nojalla panna täytäntöön myös lisävalvontaa. Vaikka useimmat systeemisesti merkittävät rahoituslaitokset ovat finanssiryhmittymiä, niin ei aina ole. Järjestelmäriskit eivät myöskään välttämättä ole sama asia kuin ryhmäriskit. Siksi ei vaikuta järkevältä yrittää sisällyttää kaikkia systeemisesti merkittäviä rahoituslaitoksia finanssiryhmittymädirektiivin soveltamisalaan. Lisäksi systeemisesti merkittävistä vakuutuslaitoksista käytävät kansainväliset neuvottelut ovat edelleen kesken, eikä toimialakohtainen sääntely, joka koskee myös systeemisesti merkittävien pankkien kohtelua, ole vielä vakiintunutta.

2.1.4. Finanssiryhmittymän määrittämisessä käytettävät kynnysarvot

Kaikki edellä mainitut kysymykset liittyvät finanssiryhmittymän määritelmään ja sen määrittämisessä käytettäviin kynnysarvoihin. Finanssiryhmittymädirektiivin 3 artiklassa säädetyissä kahdessa kynnysarvossa otetaan määrittämisperusteina huomioon merkittävyys ja oikeasuhteisuus sellaisten ryhmittymien osalta, joiden pitäisi kuulua ryhmäriskien lisävalvonnan piiriin. Ensimmäinen kynnysarvo rajaa lisävalvonnan koskemaan niitä finanssiryhmittymiä, jotka harjoittavat rahoitusalan liiketoimintaa, ja toinen rajaa soveltamisalan hyvin suuriin ryhmiin (konserneihin).

Molempien kynnysarvojen soveltaminen yhdessä ja valvontaviranomaisten käytettävissä olevan vapautuksen hyödyntäminen ovat johtaneet siihen, että hyvin suuret pankkikonsernit, jotka ovat merkittäviä toimijoita myös eurooppalaisilla vakuutusmarkkinoilla, ovat jääneet lisävalvonnan ulkopuolelle. Määrittämistä koskevan säännöksen sanamuoto saattaa myös antaa sijaa erilaisille tavoille määritellä monialaisen toiminnan merkitys. Sanamuotoa voitaisiin parantaa, jotta varmistetaan sen johdonmukainen soveltaminen yli toimiala- ja valtionrajojen.

Oikeudellisen selkeyden varmistamiseksi on tärkeää, että kynnysarvot ovat helposti ymmärrettäviä ja sovellettavia. On kuitenkin vielä selvitettävä, olisiko kynnysarvoja ja vapautuksia tarkistettava tai täydennettävä oikeasuhteisen ja riskiperusteisen valvonnan mahdollistamiseksi.

2.1.5. Teollisuuskonsernien omistuksessa olevat finanssiryhmittymät

Vaikka siitä ollaankin yksimielisiä, että säännellyt rahoitusyritykset altistuvat ryhmäriskeille, joiden aiheuttajana on toiminnaltaan laajempi teollisuuskonserni, jonka omistuksessa rahoitusyritykset saattavat olla, ei tässä vaiheessa voida tehdä johtopäätöksiä siitä, miten finanssiryhmittymädirektiivin vaatimukset voitaisiin ulottaa koskemaan muuta kuin rahoitustoimintaa harjoittavia laajempia ryhmiä (konserneja). Tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin uudelleentarkastelu­lausekkeessa edellytettiin komission arvioivan, olisiko Euroopan valvontaviranomaisten annettava yhteiskomiteassa ohjeita näiden konsernien toiminnan olennaisen merkityksellisyyden arvioimiseksi rahoituspalveluiden sisämarkkinoilla. Teollisuuskonsernien omistuksessa olevien finanssiryhmittymien valvonnasta ei ole annettu lainsäädäntöä, eikä Euroopan valvontaviranomaisilla ole valtuuksia antaa ohjeita. Vaikka Euroopan valvontaviranomaisilla on varmasti keskeinen rooli finanssiryhmittymädirektiivin johdonmukaisen soveltamisen varmistamisessa, on ennenaikaista tehdä johtopäätöksiä siitä, onko Euroopan valvontaviranomaisten tarpeen antaa ohjeita nimenomaan tästä aiheesta.

2.2.        Vaatimusten noudattamisesta ryhmätasolla vastuussa olevat yritykset

Ryhmätasolla asetettujen vaatimusten noudattamista ei voida varmistaa, jollei samalla yksilöidä selkeästi yritystä, joka viime kädessä vastaa finanssiryhmittymässä ryhmänlaajuisesta riskienhallinnasta ja ryhmää koskevien vaatimusten noudattamisesta. Tämän ansiosta valvontaviranomaiset (joita on käsitelty jäljempänä 4 osassa) voisivat valvoa vaatimusten noudattamista tehokkaammin. Yhteisvaikutus viime kädessä vastuussa olevan yrityksen vastuita koskevien yhtiöoikeuden säännösten kanssa on otettava huomioon.

Tätä lopullista vastuuta saattaa olla tarpeen laajentaa ryhmittymien johdossa toimiviin operatiivisen toiminnan ulkopuolisiin holdingyhtiöihin, vaikkakin soveltamisalaa voidaan rajoittaa niiden holdingyhtiöiden osalta, joiden päätoimiala ei ole rahoitussektorilla.

3. Ryhmäriskien toteamista ja hallintaa koskevat säännökset

Lisävalvonnan tavoitteena on ryhmäriskien toteaminen, seuranta, hallinta ja valvonta. Tavoitteen saavuttamiseen on tarkoitus käyttää finanssiryhmittymädirektiivin nykyisiä vakavaraisuutta (6 artikla), riskikeskittymiä (7 artikla), ryhmänsisäisiä liiketoimia (8 artikla) ja sisäisiä hallintomenettelyjä (9 ja 13 artikla) koskevia vaatimuksia. Niitä pitäisi arvioida muiden perusteiden ohella sen pohjalta, onko koko ryhmittymän emoyrityksen vastuuta syytä vahvistaa.

3.1.        Pääoma (6 artikla)

Säänneltyjä yksittäisiä yrityksiä koskevat konsolidointiin perustuvat pääomavaatimukset määritellään toimialakohtaisessa lainsäädännössä, joka koskee rahoitusyritysten toimilupia. Finanssiryhmittymädirektiivin 6 artiklan mukaan valvontaviranomaisten on tarkistettava finanssiryhmittymän vakavaraisuus. Samassa artiklassa määriteltyjen laskentamenetelmien tavoitteena on varmistaa pääomien moninkertaisen käytön estäminen.

Finanssiryhmittymiä käsittelevän sekakomitean vuosina 2007 ja 2008 antamien pääomaa koskevan ohjeiden[12] mukaan kansallisilla valvontaviranomaisilla on lukuisia erilaisia käytäntöjä käytettävissä olevan pääoman ja pääomavaatimuksen laskemiseen ryhmittymätasolla. Finanssiryhmittymädirektiivin 6 artiklan 2 kohdan nojalla laaditun teknisen sääntelystandardin luonnoksessa, joka julkaistiin kuulemista varten 31. elokuuta 2012,[13] määritellään tarkemmin pääoman laskentamenetelmät. Teknisellä standardilla on tarkoitus puuttua riittävällä tavalla lakisääteisissä pääomavaatimuksissa tarkoitettujen pääoman laskentamenetelmien epäjohdonmukaiseen käyttöön ja varmistaa, että vain siirrettävissä olevan pääoman lasketaan olevan ryhmän säänneltyjen yritysten käytettävissä. Koska kyseisellä teknisellä sääntelystandardilla tulisi voida varmistaa pääoman tarkka ja yhdenmukainen laskenta kaikissa jäsenvaltioissa, neljättä vakavaraisuusdirektiiviä koskevasta ehdotuksesta neuvoteltaessa kävikin ilmi, ettei finanssiryhmittymädirektiiviin tarvinnut tehdä muutoksia konsolidoimattomiin vakuutusyrityksiin tehtävien pääomasijoitusten mahdollista kaksinkertaista huomioimista koskevien Basel III -tavoitteiden sisällyttämiseksi[14].

Kyseisen teknisen standardin laatimiseen liittyvissä keskusteluissa ilmeni kuitenkin muita ryhmän tasolla noudatettavaan pääomapolitiikkaan liittyviä näkökohtia. Toisinaan valvojilla ei ole käsitystä pääoman saatavuudesta ryhmittymätasolla. Tämä voitaisiin ratkaista edellyttämällä valvontaa koskevaa raportointia ja pääomaa koskevien markkinatietojen antamista yksittäisen yrityksen tai alakonsolidointiryhmän tasolla konsolidointiryhmän tason lisäksi.

3.2.        Riskikeskittymät (7 artikla) ja ryhmänsisäiset liiketoimet (8 artikla)

Riskikeskittymiä koskevassa 7 artiklassa ja ryhmänsisäisiä liiketoimia koskevassa 8 artiklassa säädetään yrityksiä koskevat raportointivaatimukset. Näillä vaatimuksilla sekä laajentamalla mahdollisesti valvontaa sääntelemättömiin yrityksiin ja määrittelemällä finanssiryhmittymädirektiivin vaatimusten noudattamisesta viime kädessä vastaava yritys sekä raportointivelvoitteet pitäisi luoda riittävät edellytykset riskikeskittymien ja ryhmänsisäisten liiketoimien lisävalvonnalle.

Ohjeilla, jotka Euroopan valvontaviranomaisten on määrä laatia tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin vaatimusten mukaisesti, olisi varmistettava riskikeskittymien ja ryhmänsisäisten liiketoimien johdonmukainen valvonta.

3.3.        Hallinnointi- ja ohjausjärjestelmä (9 ja 13 artikla)

Finanssiryhmittymille ominaisen monimutkaisuuden takia ryhmittymän hallinnointi- ja ohjausjärjestelmässä olisi tarkoin arvioitava koko ryhmän emoyrityksen ja sen muiden yritysten tunnustettujen sidosryhmien etujen yhdistelmää ja saatava se tasapainoon. Hallintojärjestelmän avulla olisi varmistettava, että tasapaino saavutetaan yhteisellä strategialla ja että säännellyt yritykset noudattavat sääntelyä yksittäin tai ryhmänä.

Tarkistetussa finanssiryhmittymädirektiivissä vaaditaan finanssiryhmittymiltä riittäviä riskienhallintamenettelyjä ja sisäisiä tarkastusmenetelmiä, mikä on tarkoituksenmukainen ja asianmukainen vaatimus niiden kannalta, jotka tosiasiallisesti johtavat rahoitusalan sekaholdingyhtiön liiketoimintaa. Lisäksi siinä vaaditaan likvidaatiosuunnitelman laatimista, ryhmien oikeudellisten rakenteiden ja organisaatiorakenteiden avoimuutta ja sitä, että valvontaviranomaiset hyödyntävät parhaalla mahdollisella tavalla vakavaraisuusdirektiivissä ja Solvenssi II ‑direktiivissä hallinnointi- ja ohjausjärjestelmälle asetettuja vaatimuksia.

Kolmannessa vakavaraisuusdirektiivissä ja ehdotuksessa neljänneksi vakavaraisuusdirektiiviksi samoin kuin Solvenssi II ‑direktiivissä edellytetään yritysten hallinnointi- ja ohjausjärjestelmän sekä palkka- ja palkkiopolitiikan vahvistamista edelleen kriisistä saatujen kokemusten perusteella. Tarkistetussa finanssiryhmittymädirektiivissä esitettyä likvidaatiosuunnitelmia koskevaa vaatimusta vahvistetaan pankkien elvytys- ja kriisinratkaisukehyksessä.[15]

Elvytys- ja kriisinratkaisukehys ei kuitenkaan kata vielä ryhmän johdossa olevan yrityksen täytäntöönpanovastuuta tai vaatimusta, jonka mukaan kyseisen oikeussubjektin on oltava valmis kaikenlaisiin kriisinratkaisutoimiin sekä luotettavan ryhmärakenteen ja eturistiriitojen käsittelyn varmistamiseen. Pankkien elvytys- ja kriisinratkaisukehyksessä edellytetään, että ryhmälle laaditaan kriisinratkaisusuunnitelma, joka kattaa holdingyhtiön ja koko pankkikonsernin.

4. Valvontakeinot ja ‑valtuudet

4.1.        Nykyinen järjestelmä ja valvontakeinojen ja ‑valtuuksien vahvistaminen

Direktiivin 14 artiklan mukaan valvontaviranomaisilla on oikeus saada myös vähemmistöomistusyhteyksiin liittyvää tietoa valvontatarkoituksiin. Direktiivin 16 artiklan mukaan koordinaattorilla on valtuudet toteuttaa holdingyhtiötä koskevia toimenpiteitä ja säänneltyjen yritysten valvontaviranomaisilla nostaa kanne näitä yrityksiä vastaan, jolleivät ne noudata pääomaa, riskikeskittymiä, ryhmänsisäisiä liiketoimia ja hallintoa koskevia vaatimuksia. Artiklassa viitataan vain ”aiheellisiin toimenpiteisiin” tilanteen korjaamiseksi, mutta ei eritellä tarkemmin tällaisia toimia. Omnibus I ‑direktiivin mukaan Euroopan valvontaviranomaisilla on mahdollisuus laatia suuntaviivat rahoitusalan sekaholdingyhtiöitä koskevista toimenpiteistä, mutta näitä suuntaviivoja ei ole vielä laadittu. Direktiivin 17 artiklan mukaan jäsenvaltioiden on säädettävä rahoitusalan sekaholdingyhtiöille tai niiden tosiasiallisille johtajille määrättävistä seuraamuksista tai korjaavista toimista, jos ne rikkovat finanssiryhmittymädirektiivin täytäntöönpanosäännöksiä. Saman artiklan säännösten mukaan jäsenvaltioiden on myös myönnettävä valvontaviranomaisille valtuudet estää se, että finanssiryhmittymän säännellyt yritykset kiertävät alakohtaisia sääntöjä ja puuttua näiden sääntöjen kiertämiseen.

Direktiivin 16 artiklan sanamuoto ja ohjeiden puute ovat aiheuttaneet sen, ettei erityisesti finanssiryhmittymiä koskevaa EU:n laajuista täytäntöönpanosäännöstöä ole laadittu. Tästä syystä finanssiryhmittymien valvonta on toimialakohtaista, ja sen kansallisessa täytäntöönpanossa on eroja. Euroopan valvontaviranomaiset korostavat myös, että ehdotuksessa neljänneksi vakavaraisuusdirektiiviksi esitetyn seuraamusjärjestelmän vahvistaminen voi asettaa finanssiryhmittymät eriarvoiseen asemaan sen mukaan, ovatko ne pankin vai vakuutusyrityksen johtamia. Euroopan valvontaviranomaisten mukaan useimmat kansalliset valvontaviranomaiset pitävät toimialakohtaiseen valvontaan tarkoitettuja toimenpiteitä yhtä soveltuvina finanssiryhmittymien valvontaan. Finanssiryhmittymien valvontaa voitaisiin näin ollen tehostaa parantamalla nykyisten välineiden käyttöä.

Direktiivin 17 artiklassa edellytetään jäsenvaltioiden määräävän uskottavia seuraamuksia vaatimusten asianmukaisen täytäntöönpanon takia, mutta tästä on todettava, ettei finanssiryhmittymille tiedetä olevan tällaista seuraamusjärjestelmää.

Euroopan valvontaviranomaiset antavat kahdeksan suositusta[16] sekä vahvistaakseen valvontaviranomaisten käytössä olevia valtuuksia ja välineitä että tehostaakseen täytäntöönpanotoimenpiteitä ja ottavat samalla huomioon myös erot kansallisessa täytäntöönpanossa. Suosituksiin kuuluu täytäntöönpanon valvontajärjestelmän perustaminen vaatimusten noudattamisesta viime kädessä vastaavalle yritykselle ja sen tytäryrityksille. Tämä edellyttää kaksiosaista lähestymistapaa, jossa on täytäntöönpanovaltuudet puuttua emoyrityksen kautta ryhmän laajuisiin riskeihin ja saada yksittäiset yritykset hoitamaan omat vastuunsa. Lisäksi valvontaviranomaisilla pitäisi olla käytettävissään vähimmäismäärä tiedotus- ja tutkintatoimenpiteitä. Valvontaviranomaisten olisi voitava määrätä seuraamuksia monialan holdingyhtiöille, sekavakuutushallintayhtiöille tai välitason finanssiholdingyhtiöille.

4.2.        Mahdollisuus ottaa käyttöön pakolliset stressitestit

Mahdollisuus edellyttää finanssiryhmittymiltä stressitestien tekemistä saattaisi olla lisävalvonnan väline, jolla varmistetaan ryhmittymän riskien oikea-aikainen ja tehokas valvonta. Tarkistetun finanssiryhmittymädirektiivin mukaan valvontaviranomaisella on mahdollisuus (ei siis velvollisuus) suorittaa säännöllisiä stressitestejä. EU:n laajuisissa stressitesteissä Euroopan valvontaviranomaiset voivat lisäksi ottaa huomioon muuttujia, joilla saadaan esiin finanssiryhmittymissä tyypillisesti esiintyvät erityisriskit.

5. Päätelmät

Finanssiryhmittymän määritelmä- ja määrittelyperusteet, koko ryhmää koskevien vaatimusten noudattamisesta viime kädessä vastaavan emoyrityksen määrittäminen ja täytäntöönpanon tehostaminen kyseisen yrityksen osalta ovat tärkeimpiä kysymyksiä, joita finanssiryhmittymädirektiivin tulevassa tarkistuksessa voitaisiin käsitellä. Määrittämällä vastuussa oleva emoyritys tehostettaisiin myös vakavaraisuutta, riskikeskittymiä, ryhmänsisäisiä liiketoimia ja sisäistä hallintoa koskevien nykyisten vaatimusten täytäntöönpanoa.

Luottolaitoksia, vakuutusyrityksiä ja sijoituspalveluyrityksiä koskeva sääntely- ja valvontaympäristö kehittyy. Kaikkiin toimialakohtaisiin vakavaraisuussäännöksiin on tehty useita merkittäviä tarkistuksia viime vuosina, ja lainsäätäjien käsiteltävänä on vielä merkittävämpiä sääntelyyn liittyviä sääntömuutoksia. Myös pankkiunionia koskeva ehdotus aiheuttaa merkittäviä muutoksia valvontapuitteisiin. Näin ollen komissio, joka ottaa huomioon myös Euroopan finanssiryhmittymäkomitean, valvontayhteisön ja toimialan kannan, katsoo järkeväksi olla ehdottamatta lainsäädännön muuttamista vuonna 2013. Komissio seuraa tilannetta tiiviisti, jotta se voi määrittää direktiivin tarkistukselle otollisen ajankohdan.

[1]       Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2002/87/EY, annettu 16 päivänä joulukuuta 2002, finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta sekä neuvoston direktiivien 73/239/ETY, 79/267/ETY, 92/49/ETY, 92/96/ETY, 93/6/ETY ja 93/22/ETY ja Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivien 98/78/EY ja 2000/12/EY muuttamisesta.

[2]       Yhteinen foorumi on kansainvälisiä standardointielimiä eli Baselin pankkivalvontakomiteaa (BCBS), kansainvälistä vakuutusvalvojien järjestöä (IAIS) ja kansainvälistä arvopaperimarkkinavalvojien yhteisöä (IOSCO) edustava yhteiselin.

[3]       Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivi 2011/89/EU, annettu 16 päivänä marraskuuta 2011, direktiivien 98/78/EY, 2002/87/EY, 2006/48/EY ja 2009/138/EY muuttamisesta finanssiryhmittymään kuuluvien rahoitusalan yhteisöjen lisävalvonnan osalta.

[4]       ”Komissio tarkastelee uudelleen perinpohjaisesti direktiiviä 2002/87/EY, direktiivin mukaisesti annetut delegoidut säädökset ja täytäntöönpanosäädökset mukaan luettuina. Kyseisen uudelleentarkastelun jälkeen komissio toimittaa Euroopan parlamentille ja neuvostolle viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2012 kertomuksen, jossa käsitellään erityisesti mainitun direktiivin soveltamisalaa ja sitä, pitäisikö soveltamisalaa laajentaa tarkastelemalla uudelleen 3 artiklaa, sekä mainitun direktiivin soveltamista sääntelemättömiin yrityksiin, erityisesti erillisyhtiöihin. Kertomuksessa on myös käsiteltävä niiden finanssiryhmittymien yksilöintiperusteita, jotka ovat sellaisten laajempien muuta kuin rahoitustoimintaa harjoittavien ryhmien omistuksessa, joiden pankkialalla, vakuutusalalla ja sijoituspalvelualalla harjoitettavan toiminnan kokonaismäärä on olennaisen merkityksellinen finanssipalvelujen sisämarkkinoiden kannalta.        Komissio harkitsee myös, olisiko valvontaviranomaisten annettava yhteiskomiteassa suuntaviivoja kyseisen olennaisen merkityksellisyyden arvioimiseksi.            Samassa yhteydessä kertomuksessa olisi myös tarkasteltava systeemisesti merkittäviä finanssiryhmittymiä, joiden koko, sisäiset sidonnaisuudet tai monimutkaisuus tekevät niistä erityisen haavoittuvia, ja jotka yksilöidään soveltaen analogisesti finanssimarkkinoiden vakauden valvontaryhmän ja Baselin pankkivalvontakomitean kehittyviä standardeja. Lisäksi kertomuksessa on tarkasteltava uudelleen mahdollisuutta ottaa käyttöön pakolliset stressitestit. Kertomukseen liitetään tarvittaessa aiheellisia lainsäädäntöehdotuksia.”

[5]       http://www.bis.org/publ/joint29.htm.

[6]       Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista, KOM(2011) 452 lopullinen, ja komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi oikeudesta harjoittaa luottolaitostoimintaa sekä luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvalvonnasta ja finanssiryhmittymään kuuluvien luottolaitosten, vakuutusyritysten ja sijoituspalveluyritysten lisävalvonnasta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2002/87/EY muuttamisesta, KOM(2011) 453 lopullinen. Ehdotuksiin viitataan tässä kertomuksessa ilmaisulla ”neljäs vakavaraisuusdirektiivi”.

[7]       Komission ehdotus, Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi direktiivien 2003/71/EY ja 2009/138/EY muuttamisesta Euroopan vakuutus- ja lisäeläkeviranomaisen sekä Euroopan arvopaperimarkkinaviranomaisen valtuuksien osalta, KOM(2011) 8 lopullinen.

[8]       Komission ehdotus ehdotuksesta neuvoston asetukseksi luottolaitosten vakavaraisuusvalvontaan liittyvää politiikkaa koskevien erityistehtävien antamisesta Euroopan keskuspankille, COM(2012) 511 final.

[9]       Saadakseen valvontakokemusta komissio kehotti vuonna 2011 lausuntopyynnössään Euroopan valvontaviranomaisten finanssiryhmittymiä käsittelevää sekakomiteaa esittämään kantansa. Sekakomiteaa pyydettiin käsittelemään kolmea pääkohtaa: 1) soveltamisalaa ja erityisesti sääntelemättömien yritysten sisällyttämistä siihen 2) sisäistä hallintoa koskevia vaatimuksia ja seuraamuksia ja 3) valvontavaltuuksia nykyisessä järjestelmässä. Euroopan valvontaviranomaisten ohjeet komissiolle on huomioitu tässä kertomuksessa ja niihin viitataan tarvittaessa. https://eiopa.europa.eu/consultations/consultation-papers/2012-closed-consultations/may-2012/eba-eiopa-and-esmas-joint-consultation-paper-on-its-proposed-response-to-the-european-commissions-call-for-advice-on-the-fundamental-review-of-the-financial-conglomerates-directive-jccp201201/index.html.

[10]     Komissio järjesti vuoden 2012 helmikuun ja huhtikuun välisenä aikana kuulemisen, jossa sidosryhmät esittivät näkemyksensä ryhmien (konsernien) lisävalvonnan yleiskäsitteestä, yhteisen foorumin periaatteisiin liittyvästä eurooppalaisesta näkökulmasta ja tietyistä finanssiryhmittymädirektiivin osatekijöistä.            http://ec.europa.eu/internal_market/financial-conglomerates/call_for_evidence_en.htm.

[11]     http://www.bis.org/publ/joint23.pdf

[12]     http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=CONSLEG:2002L0087:20110104:FI:PDF.

[13]     http://www.eba.europa.eu/cebs/media/Publications/Consultation%20Papers/2012/JC%2002/JC-CP-2012-02-on-RTS-on-Article-6-2-FICOD.pdf.

[14]     Ks. ehdotus asetukseksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten vakavaraisuusvaatimuksista, johdanto-osan 56 kappale.

[15]     Komission ehdotus Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviksi luottolaitosten ja sijoituspalveluyritysten elvytys- ja kriisinratkaisukehyksestä sekä neuvoston direktiivien 77/91/ETY ja 82/891/EY, direktiivien 2001/24/EY, 2002/47/EY, 2004/25/EY, 2005/56/EY, 2007/36/EY ja 2011/35/EY ja asetuksen (EU) N:o 1093/2010 muuttamisesta.

[16]       Ks. alaviite 10.