(1)

Euroopan unionista tehdyn sopimuksen 4 artiklan 3 kohdan mukaan unioni ja jäsenvaltiot kunnioittavat ja avustavat toisiaan perussopimuksista johtuvia tehtäviä täyttäessään.

(2)

Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivissä 2008/115/EY (1) vahvistetaan jäsenvaltioissa sovellettavat yhteiset vaatimukset ja menettelyt laittomasti oleskelevien kolmansien maiden kansalaisten palauttamiseksi.

(3)

Komissio esitti 12 päivänä syyskuuta 2018 direktiivin 2008/115/EY uudelleenlaatimista koskevan ehdotuksen, jolla lyhennettäisiin palauttamismenettelyjen kestoa, luotaisiin tiiviimpi yhteys turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välille ja huolehdittaisiin pakenemisen estämiseen tarkoitettujen toimenpiteiden tehokkaammasta käytöstä samalla kun varmistettaisiin Euroopan unionin perusoikeuskirjassa, jäljempänä ’perusoikeuskirja’, vahvistettujen perusoikeuksien noudattaminen.

(4)

Uudella muuttoliike- ja turvapaikkasopimuksella (2) pyritään luomaan EU:n yhteinen palauttamisjärjestelmä, jossa yhdistyvät vahvemmat unionin sisäiset rakenteet ja tehokkaampi yhteistyö kolmansien maiden kanssa palauttamisen ja takaisinoton alalla osana muuttoliikkeen hallintaa koskevaa kokonaisvaltaista lähestymistapaa. Tämä lähestymistapa kokoaa yhteen kaikki muuttoliikettä, turvapaikka-asioita, kotouttamista ja rajaturvallisuutta koskevat toimintapolitiikat, ja sen yhteydessä otetaan huomioon, että kokonaistoimivuus riippuu edistymisestä kaikilla osa-alueilla. Palauttamisprosessin tehokkuutta ja kestävyyttä voidaan lisätä vauhdittamalla muuttoliikeprosessia ja tekemällä siitä saumattomampi, lujittamalla muuttoliike- ja rajapolitiikan ohjausjärjestelmää sekä tekemällä yhteistyötä kolmansien maiden kanssa muun muassa EU:n takaisinottosopimusten ja -järjestelyjen täytäntöönpanossa. Tässä ovat tukena nykyaikaiset tietotekniikkajärjestelmät ja asiaankuuluvat EU:n virastot.

(5)

Eurooppa-neuvosto on korostanut johdonmukaisesti, kuinka suuri merkitys unionin yhtenäisellä, kokonaisvaltaisella ja toimivalla palauttamista ja takaisinottoa koskevalla toimintapolitiikalla on, ja vaatinut nopeita toimia, joilla palauttamismenettelyjä nopeuttamalla varmistetaan tulokselliset palautukset unionista. Lisäksi Eurooppa-neuvosto on kehottanut jäsenvaltioita tunnustamaan toistensa palauttamispäätökset (3).

(6)

Komission 10 päivänä helmikuuta 2021 antamassa tiedonannossa ”Palauttamista ja takaisinottoa koskevan yhteistyön kehittäminen osana oikeudenmukaista, toimivaa ja kokonaisvaltaista EU:n muuttoliikepolitiikkaa” (4) määritetään tuloksellisen palauttamisen esteet ja todetaan, että niiden poistaminen edellyttää parempia menettelyjä kansallisten lähestymistapojen hajanaisuuden vähentämiseksi sekä tiiviimpää yhteistyötä ja vahvempaa yhteisvastuullisuutta kaikkien jäsenvaltioiden välillä. Neuvoston asetuksella (EU) 2022/922 (5) perustettu Schengenin arviointi- ja valvontamekanismi sekä neuvoston päätöksellä 2008/381/EY (6) perustetun Euroopan muuttoliikeverkoston kautta kerätyt tiedot ovat mahdollistaneet kattavan arvioinnin jäsenvaltioiden tavoista panna täytäntöön unionin palauttamispolitiikkaa sekä puutteiden ja esteiden yksilöimisen.

(7)

Palauttamiseen liittyvien haasteiden jatkuessa ja odotettaessa lainsäädäntöneuvottelujen päätökseen saamista, erityisesti direktiivin 2008/115/EY uudelleenlaadintaa koskevan ehdotuksen osalta, suositetaan lisätoimia, joilla parannettaisiin nykyisen oikeudellisen kehyksen vaikuttavaa ja tehokasta soveltamista.

(8)

Komission suositus (EU) 2017/432 (7), jossa suositetaan useita toimenpiteitä ja toimia palauttamisten tuloksellisuuden lisäämiseksi direktiivin 2008/115/EY täytäntöönpanon yhteydessä, on yhä merkityksellinen, ja sen olisi edelleen ohjattava jäsenvaltioita tähdättäessä palauttamisprosessin nopeuttamiseen. Suositus (EU) 2017/432 on sisällytetty komission suositukseen (EU) 2017/2338 (8), joten sen täytäntöönpanoa voidaan arvioida jatkuvasti osana Schengenin arviointi- ja valvontamekanismia.

(9)

Palauttamispäätösten vastavuoroinen tunnustaminen olisi merkittävä askel kohti EU:n yhteistä palauttamisjärjestelmää ja voi helpottaa ja vauhdittaa palauttamisesta vastaavan jäsenvaltion palauttamisprosesseja. Se voi myös lisätä jäsenvaltioiden välistä yhteistyötä ja keskinäistä luottamusta, mikä edistäisi myös jäsenvaltioiden lähentymistä muuttoliikkeen hallintaa koskevissa kysymyksissä. Toisessa jäsenvaltiossa aiemmin tehtyjen palauttamispäätösten vastavuoroinen tunnustaminen voi myös osaltaan ehkäistä laitonta muuttoliikettä ja luvatonta edelleen liikkumista unionissa. Vastavuoroisen tunnustamisen puitteet vahvistetaan neuvoston direktiivissä 2001/40/EY (9). Näitä puitteita on täydennetty neuvoston päätöksellä 2004/191/EY (10), jossa vahvistetaan perusteet ja käytännön järjestelyt direktiivin 2001/40/EY soveltamisesta johtuvan taloudellisen epätasapainon korvaamiseksi. Päätös tehtiin ennen kuin suuri osa unionin tasolla sittemmin sovelletusta tuesta otettiin käyttöön. Palauttamispäätösten vastavuoroisen tunnustamisen saralla saavutettua edistystä olisi hyödynnettävä myös keskusteluissa, joita parhaillaan käydään direktiivin 2008/115/EY uudelleenlaatimista koskevasta komission ehdotuksesta.

(10)

Vastavuoroisen tunnustamisen käyttöä on aiemmin vaikeuttanut se, että käytössä ei ole ollut unionin laajuista järjestelmää, josta kävisi ilmi, onko kiinni otetusta kolmannen maan kansalaisesta jo tehty palauttamispäätös toisessa jäsenvaltiossa.

(11)

Euroopan parlamentin ja neuvoston asetusta (EU) 2018/1860 (11) alettiin soveltaa 7 päivänä maaliskuuta 2023, mistä alkaen jäsenvaltioiden on ollut tehtävä palauttamista koskeva kuulutus Schengenin tietojärjestelmään viipymättä palauttamispäätöksen tekemisen jälkeen. Jäsenvaltiot voivat nyt nähdä Schengenin tietojärjestelmän kautta välittömästi, onko toimivaltaisen viranomaisen kiinni ottamasta kolmannen maan kansalaisesta jo tehty palauttamispäätös toisessa jäsenvaltiossa.

(12)

Tämän Schengenin tietojärjestelmän uuden ominaisuuden lisäarvo riippuu palauttamista koskevien kuulutusten aktiivisesta käytöstä ja asianmukaisista jatkotoimista, joihin lukeutuu myös muiden jäsenvaltioiden aiemmin tekemien palauttamispäätösten vastavuoroinen tunnustaminen. Tämä voi nopeuttaa ja tehostaa palauttamisprosessia merkittävästi erityisesti silloin, kun palauttaminen voidaan panna täytäntöön välittömästi, mukaan lukien silloin, kun palauttamispäätöksen tehneen jäsenvaltion päätöksessä vapaaehtoista poistumista varten myöntämä ajanjakso on päättynyt ja kun palauttamispäätöstä koskevat muutoksenhakukeinot on käytetty loppuun.

(13)

Tämän suosituksen täytäntöönpanoa ja erityisesti palauttamispäätösten vastavuoroista tunnustamista jäsenvaltioiden kesken tuetaan turvapaikka-, maahanmuutto- ja kotouttamisrahastosta (12) myönnettävällä rahoituksella. Lisäksi tämän suosituksen täytäntöönpanoon olisi tarjottava toimivaltaisten EU:n virastojen käytännön tukea ja operatiivista tukea.

(14)

Palauttamisprosessin tehostamisen keskeisenä rakenteellisena haasteena ovat turvapaikka-asioista ja palauttamismenettelyistä vastaavien kansallisten viranomaisten välisen yhteistyön ja viestinnän esteet. Kaikkien palauttamisprosessin eri vaiheisiin osallistuvien jäsenvaltioiden toimivaltaisten viranomaisten olisi tehtävä tiivistä yhteistyötä ja koordinoitava toimintaansa tarkasti.

(15)

Palauttamisia voitaisiin tehostaa huomattavasti tiivistämällä turvapaikka- ja palauttamismenettelyjen välistä yhteyttä ja huolehtimalla jäsenvaltioiden ulkorajoilla sovellettavien menettelyjen ripeydestä. Jos direktiivin 2008/115/EY 2 artiklan 2 kohdan a alakohdan mukaista poikkeusta direktiivin soveltamisesta ei voida soveltaa, nykyisen lainsäädäntökehyksen sallimissa rajoissa on vauhditettava erityisesti niiden kolmansien maiden kansalaisten, joiden kansainvälistä suojelua koskeva hakemus on hylätty, sekä jäsenvaltioiden ulkorajan läheisyydessä pysäytettyjen henkilöiden tuloksellista palauttamista nopeuttamalla palauttamisprosessia, edellyttäen, että kyseisten henkilöiden perusoikeuksien kunnioittaminen varmistetaan koko palauttamisprosessin ajan.

(16)

Asetuksen (EU) 2018/1860 3 artiklan 3 kohdassa säädetään mahdollisuudesta olla tallentamatta palauttamista koskevia kuulutuksia Schengenin tietojärjestelmään silloin, kun palauttamispäätös tehdään jäsenvaltion ulkorajalla ja pannaan täytäntöön välittömästi. Asetuksen (EU) 2018/1860 3 artiklan 1 kohdassa edellytetään jäsenvaltioiden kuitenkin varmistavan, että kuulutukset tallennetaan Schengenin tietojärjestelmään viipymättä, jos palauttamista ei ole pantu täytäntöön välittömästi ulkorajoilta käsin.

(17)

Vapaaehtoiseen paluuseen kannustamiseksi voitaisiin käyttää direktiivin 2008/115/EY tarjoamia mahdollisuuksia harkita maahantulokiellon määräämättä jättämistä sellaisten kolmansien maiden kansalaisten osalta, jotka tekevät yhteistyötä viranomaisten kanssa ja osallistuvat tuetun vapaaehtoisen paluun ja uudelleenkotouttamisen ohjelmaan, sanotun kuitenkaan rajoittamatta direktiivin 2008/115/EY 11 artiklan 1 kohdassa säädettyjen velvoitteiden soveltamista. Tällaisissa tapauksissa jäsenvaltioiden on tarvittaessa pidennettävä vapaaehtoista poistumista varten myönnettyä aikaa direktiivin 2008/115/EY 7 artiklan 2 kohdan mukaisesti.

(18)

EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän toimivuuden varmistamiseksi on olennaisen tärkeää estää pakeneminen ja luvaton liikkuminen unionissa. Tarvitaan kokonaisvaltainen lähestymistapa, johon kuuluvat myös pakenemisen vaaran arvioinnin ja ehkäisemisen keskeiset välineet, jotta voidaan helpottaa ja sujuvoittaa tämän riskin arviointia yksittäisissä tapauksissa, parantaa tehokkaiden säilöönoton vaihtoehtojen käyttöä ja varmistaa riittävät säilöönottovalmiudet silloin, kun säilöönottoa käytetään viimeisenä keinona mahdollisimman lyhyeksi ajaksi direktiivin 2008/115/EY 15 artiklan mukaisesti.

(19)

Tämän suosituksen täytäntöönpanoon on saatavilla unionin tason tukea, muun muassa EU:n palauttamisasioiden koordinaattori ja korkean tason palauttamisverkosto, joiden toimintaa ohjaa operatiivinen palauttamisstrategia. Operatiivista tukea on saatavilla myös unionin toimivaltaisten virastojen, erityisesti Frontexin, Euroopan unionin turvapaikkaviraston ja perusoikeusviraston, kautta.

(20)

Kansalliset palauttamisviranomaiset ovat osa eurooppalaista raja- ja merivartiostoa, jonka vastuulla on varmistaa Euroopan yhdennetyn rajaturvallisuuden tehokas täytäntöönpano. Frontexilla on keskeinen rooli EU:n yhteisen palauttamisjärjestelmän operatiivisena toimijana, ja se avustaa jäsenvaltioita palauttamisprosessin kaikissa vaiheissa Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksessa (EU) 2019/1896 (13) määritetyn toimeksiantonsa mukaisesti.

(21)

Tämä suositus olisi osoitettava kaikille niille jäsenvaltioille, joita direktiivi 2008/115/EY sitoo.

(22)

Jäsenvaltioita kannustetaan kehottamaan palauttamiseen liittyvien tehtävien hoitamisessa toimivaltaisia viranomaisiaan soveltamaan tätä suositusta tehtäviensä suorittamisen yhteydessä.

(23)

Tässä suosituksessa noudatetaan perusoikeuksia ja perusoikeuskirjassa tunnustettuja periaatteita. Tässä suosituksessa varmistetaan erityisesti ihmisarvon kunnioittaminen kaikilta osin ja perusoikeuskirjan 1, 4, 14, 18, 19, 21, 24 ja 47 artiklan soveltaminen, ja se on pantava täytäntöön niiden mukaisesti,

1)

2)

3)

4)

5)

6)

7)

8)

9)

10)

11)

12)

13)