28.6.2005   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 157/130

1.1

Meriliikenteessä, joka on parhaita esimerkkejä kansainvälisestä ja luonteeltaan maailmanlaajuisesta toiminnasta, esiintyy perusjako kahteen liikennöintityyppiin: linjaliikenteeseen ja hakurahtiliikenteeseen. Vuodesta 1875 lähtien linjaliikenne on järjestäytynyt linjakonferensseiksi, mikä tarkoittaa varustamoiden yhteenliittymien määrä-aikatauluin ja -vuoroin harjoittamaa merikuljetustoimintaa yhtenäisin tai yhteisin rahtihinnoin tietyillä reiteillä. Hakurahtisektorilla hoidetaan kuivan tai nestemäisen irtolastin kuljetuksia aikatauluista ja vakioiduista tarjouksista vapaana liikenteenä, jolloin rahtihinnoista sovitaan riippumattomasti, tilanne- ja tapauskohtaisesti, kysynnän ja tarjonnan olosuhteiden mukaisesti. Kuten osuvasti on luonnehdittu, linjaliikenne muistuttaa linja-autoliikennettä, kun taas hakurahtialukset ovat merten taksikalustoa. Näin ollen linjakonferenssit tarjoavat aikataulunmukaista, lähtö- ja saapumisajankohdiltaan kiinteää vuoroliikennettä, kun taas hakurahtiliikenteessä tarjotaan räätälöityjä palveluita kysynnän erityisvaatimuksista riippuen.

1.2

Vuonna 1974 Yhdistyneiden Kansakuntien kauppa- ja kehityskonferenssi (United Nations Conference on Trade and Development, UNCTAD) hyväksyi linjakonferenssien menettelysäännöt, joiden tarkoituksena oli ottaa huomioon kehitysmaiden pyrkimykset hankkia varustamoilleen lisää jalansijaa linjaliikenteen rahtimarkkinoilla. Menettelysäännöissä määrättiin erityisesti linjaliikenteen rahdinjaosta suhteessa 40 % — 40 % viejä- ja tuojamaiden varustamoiden välillä, jolloin 20 % linjakonferenssien kontrolloimasta linjarahdista jäi kolmansien maiden varustamoiden osuudeksi. Lukuisat EU:n jäsenvaltioista ja muista kehittyneistä (OECD-)maista sekä kehitysmaista ratifioivat linjakonferenssien menettelysäännöt, ja ne tulivat voimaan 6. lokakuuta 1983. Näin ollen menettelysäännöt ovat maailmanlaajuisesti linjaliikennettä ohjaava oikeusväline. EY antoi asetuksen N:o 954/79 (1), jossa säädettiin edellytyksistä linjakonferenssien menettelysääntöjen soveltamiseen EY:n perustamissopimuksen mukaisesti. Komission näkemyksen mukaan asetuksessa N:o 954/79 (2) (”Brysselin asetuspaketissa”) pystyttiin (asetuksen antamisen ajankohtana) paitsi ottamaan huomioon kehitysmaiden toiveet pääsystä mukaan linjakonferensseihin myös pitämään voimassa OECD-maiden keskinäisen kaupan perusajatukset ja noudattamaan EY:n perustamissopimuksen pääperiaatteita.

1.3

Vuonna 1986 EY antoi asetuksen N:o 4056/86 EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artiklan soveltamisesta meriliikenteeseen. Asetuksessa mainitaan nimenomaisesti asetus N:o 954/79 sekä UNCTADin hyväksymät linjakonferenssien menettelysäännöt; asetuksen johdanto-osa on tässä suhteessa huomionarvoinen. Linjakonferenssien osalta tehtiin ero avoimien ja suljettujen konferenssien välillä riippuen siitä, otettaanko uusia jäseniä automaattisesti, vai tuleeko konferenssin jäsenten ensin antaa tähän suostumuksensa. Asetuksella N:o 4056/86 EY hyväksyi suljettujen konferenssien järjestelmän yhdistettynä kaupan vapauteen, mikä tarkoitti sitä, että konferenssien ulkopuolisten toimijoiden todelliset kilpailumahdollisuudet turvattiin eikä muita linjakonferenssien kilpailun rajoituksia sallittu. Asetus N:o 4056/86 oli neuvoston asetus, mikä oli kilpailua koskevien asetusten joukossa poikkeuksellista. Kyse oli perimmiltään meriliikenteen erityispiirteiden ja sen kansainvälisen luonteen huomioonottamisesta.

1.4

Asetuksen N:o 4056/86 mukaisesti linjakonferensseille myönnettiin ryhmäpoikkeus tietyin edellytyksin ja velvoittein. Linjakonferensseille sallittiin paitsi useita toimintoja, jotka ovat sopusoinnussa EY:n kilpailuoikeuden kanssa (mm. lastin ja tulojen jakaminen jäsenten kesken, kuljetusaikataulujen yhteensovittaminen, lähtöjen ja satamassakäyntien jakaminen konferenssin jäsenten kesken), myös kaksi merkittävää, kilpailua rajoittavaa toimenpidettä: horisontaalinen hintojen vahvistaminen ja kuljetuskapasiteettitarjonnan määrittely. Kyseisiä merkittäviä rajoituksia koskevaa ryhmäpoikkeusta perusteltiin sillä, että linjakonferenssit olivat omiaan vakauttamaan linjarahtimaksuja, tarjosivat laivaajille välttämättömiä ja tehokkaita palveluita ja että niihin kohdistui reaalista kilpailua ulkopuolisten toimijoiden taholta. Asetus 4056/86 on Euroopan unionin joustavin ryhmäpoikkeusasetus kaikki teollisuudenhaarat huomioon ottaen. Millään muulla teollisuudenalalla ei voida poiketa EU:n kilpailusäännöistä hintojen vahvistamisessa. Asetus 4056/86 on ainutlaatuinen myös sikäli, että siinä myönnetty ryhmäpoikkeus on voimassa toistaiseksi.

1.5

Vuodesta 1986 lähtien Euroopan komissio ja ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuin ovat lukuisien oikeustapausten (3) yhteydessä tarkastelleet monia linjakonferenssien toimintaan liittyviä näkökohtia. Tuomioistuin on omaksunut eräitä oikeusperiaatteita asetuksen N:o 4056/86 soveltamiseen. EU:ssa merenkulun linjaliikennettä harjoittavien konferenssit ovat pyrkineet seuraamaan näitä periaatteita. Vuosien kuluessa toiminta linjakonferenssien puitteissa on markkinaolosuhteiden muutosten vuoksi supistunut dramaattisesti sekä määrältään että kattavuudeltaan. Tässä mielessä mainittakoon erityisesti seuraavat seikat:

1.6

Asetuksessa N:o 4056/86 säädettiin lisäksi, etteivät hakurahtiliikenne ja kabotaasi kuulu sen soveltamisalaan. Koska nimenomaista asetusta asiasta ei ollut, säädettiin, että EY:n perustamissopimuksen 85 ja 86 artikla olivat suoraan sovellettavissa kyseisiin toimintoihin. Hakurahtialaa pidettiin hyvin harvinaislaatuisena esimerkkinä moitteettoman kilpailun toteutumisesta maailmanlaajuisesti, eikä kabotaasiliikenteen katsottu aiheuttavan merkittävää haittaa kilpailulle yhteisön merenkulussa.

1.6.1

Hakurahtiliikenteen peruspiirteet voidaan tiivistää kymmeneksi avainkohdaksi:

1.6.2

Hakurahtiliikennemarkkinat ovat kauttaaltaan varsin pilkkoutuneet (4). Viimeksi kuluneiden kolmenkymmenen vuoden aikana on syntynyt irtolastipalveluita ja erikoistunutta liikennettä laivaajien ja rahtaajien erityistarpeita tyydyttämään. Niinpä kyseiset markkinat ovat harvoja poikkeuksia lukuun ottamatta toimineet rahtaajien ja laivaajien toiveiden mukaisesti, eikä niistä ole aiheutunut merkittäviä ongelmia niin kansainvälisiä sen paremmin kuin EU:nkaan kilpailusääntöjä ajatellen.

1.7

Linjakonferensseja on koko maailmassa tätä nykyä yhteensä 150, ja niistä 28 harjoittaa liikennettä EU:n ja muun maailman välillä. Ne liikennöivät pääasiallisesti laivareittejä Atlantin yli ja Euroopan ja Itä-Aasian sekä Euroopan ja Australian/Uuden Seelannin välillä. Niiden jäsenkuntaan kuuluu niin eurooppalaisia kuin muita linjaliikenteen rahdinottajia. Linjakonferensseja toimii myös mm. EU:n ja Etelä-Amerikan sekä EU:n ja Länsi-Afrikan välisessä meriliikenteessä.

1.8

Useimmat OECD-maat tunnustavat linjakonferenssijärjestelmän, ja ne ovat myöntäneet asiassa jonkin muotoisen kilpailuoikeudellisen vapautuksen. Yhdysvallat tunnustaa avoimen linjakonferenssijärjestelmän meriliikenteen säännösten muuttamisesta annetussa laissa (Ocean Shipping Reform Act, OSRA) (5) vuodelta 1999. Australia on myöntänyt linjakonferensseille rajoitetun poikkeuksen meriliikennekäytäntöjä koskevalla lailla (Australian Trade Practices Act [Part X]) vuodelta 1974, joka tarkistettiin vuonna 1999. Lakia ollaan parhaillaan tarkistamassa uudelleen. Myös Kanada, Japani ja Kiina ovat tunnustaneet linjakonferenssijärjestelmän ja myöntävät kilpailuoikeudellisen vapautuksen tai poikkeuksia tietyin ehdoin.

1.9

Tämän lisäksi linjakonferenssien menettelysäännöt, joka on perustavaa laatua oleva kansainvälinen kehittyneiden maiden ja kehitysmaiden välistä linjaliikennettä sääntelevä väline, ja linjakonferenssijärjestelmä, joka on perustava kansainvälinen järjestelmä linjaliikenteen koordinoimista varten, on kirjattu useisiin EU:n hyväksymiin oikeusvälineisiin. Niistä mainittakoon seuraavat:

1.10

Kun tarkastellaan viimeaikaisia linjaliikennettä koskevia sääntelytoimia, havaitaan, että useimmat kehittyneet maat (mm. Yhdysvallat, Australia, Kanada, Japani) ovat lähentyneet EU:n noudattamaa järjestelmää ja antaneet linjakonferenssijärjestelmää koskevia säännöksiä, jotka ovat samankaltaisia kuin EU:n antamat. Markkinoilla on tapahtunut merkittävää kehitystä: 1980-luvulta alkaen on riippumattomien linjaliikenteen harjoittajien (linjakonferenssien ulkopuolisten toimijoiden) osuus markkinoista tärkeimmillä Euroopan ja muun maailman välisillä laivareiteillä kasvanut linjakonferenssien kustannuksella. Tämä voidaan osoittaa reittikohtaisin analyysein, mutta yleisesti ottaen voidaan todeta reittien pysyneen reaalisen kilpailun piirissä. On myös kehittynyt muita linjakonferensseihin liittyviä menettelyitä. Esimerkkinä mainittakoon se, että konferensseihin kuuluvat linjaliikenteen harjoittajat tarjoavat laivaajille kuljetuspalveluja perusteena sopimukset, joiden mukaan laivaaja sitoutuu antamaan tietyn ajan kuluessa kyseisen varustamon kuljetettavaksi tietyn rahtimäärän niin, että rahtimaksuista sovitaan yksittäisesti.

1.10.1

Kuljetuspalvelusopimusmenettelyä pidetään niin EU:n oikeudessa kuin Yhdysvaltojen lainsäädännössä (OSRA vuodelta 1999) palvelujen toimittamisena laivaajille. Kuljetuspalvelusopimukset kattavat itse asiassa 90 % Atlantin ylittävästä linjarahtiliikenteestä sekä 75–80 % Euroopan ja Australian/Uuden Seelannin välisestä linjarahtiliikenteestä. Kuljetuspalvelusopimukset ovat pelkästään varustamon ja laivaajan välisiä ehdottoman luottamuksellisia asioita.

1.10.2

Konttien käytön yleistyminen on aiheuttanut merkittäviä muutoksia linjaliikenteessä. Linjaliikenteen harjoittajat ovat ryhtyneet tekemään yhä enemmän yhteistyötä konsortioina, jotka hoitavat monenlaista linjaliikennettä mutta eivät konsortion ominaisuudessa sovi hintatasosta. Konttiliikenne edellyttää huomattavia pääomasijoituksia mutta tarjoaa mittakaavaetuja. Konsortioille on myönnetty tietyin edellytyksin ryhmäpoikkeus asetuksella N:o 479/1992 (6) ja asetuksella N:o 870/1995 (7), muutettuna asetuksella 823/2000 (8), jonka voimassaolo päättyy 25. huhtikuuta 2005. Konsortiot ovat linjaliikenteessä yleisesti käytetty yhteistyömuoto.

1.10.3

Yhteistyömuotoihin kuuluvat myös nk. neuvottelusopimukset (discussion agreements), joita alkoi esiintyä 1980-luvulla ja jotka tunnustetaan muilla lainkäyttöalueilla (Yhdysvalloissa, Aasiassa, Australiassa ja Etelä-Amerikassa).

1.11

Vuonna 2003 Euroopan komissio kumosi asetukseen N:o 4056/86 sisältyvät menettelyjä ja seuraamuksia koskevat säännökset ja korvasi ne asetuksella N:o 1/2003 (9), jota nykyään sovelletaan täytäntöönpanoasetuksena taloudellisen toiminnan kaikilla aloilla. Näin ollen linjaliikennesektoriin sovelletaan samoja toimivallan siirtoa kilpailumenettelyissä tarkoittavia säännöksiä kuin kaikkiin muihinkin sektoreihin. Asetukseen N:o 1/2003 sisältyvässä 32 artiklassa säädetään kuitenkin poikkeuksesta, jolla hakurahtiliikenne ja EU-satamien välillä harjoitettava kabotaasiliikenne rajataan asetuksen soveltamisalan ulkopuolelle.

1.12

OECD:n sihteeristö julkisti vuonna 2002 raportin (10), jonka päätelmänä oli, että linjaliikennekonferensseille myönnettyjä kilpailuoikeudellisia vapautuksia hintojen vahvistamiseen nähden tulisi tarkastella uudelleen siten, että harkittaisiin niiden poistamista muissa kuin niissä poikkeuksellisissa tapauksissa, jolloin niitä on erityisin syin pidettävä perusteltuina. Harkintavalta jäisi kuitenkin kullekin jäsenvaltiolle. OECD:n raportin asianmukaisuus asetettiin voimakkaasti kyseenalaiseksi. Näin ollen se julkaistiin ainoastaan OECD:n sihteeristön nimissä. Lisäksi merkittävät toimijat (mm. Kanada, Yhdysvallat, Japani ja Australia) tekivät tiettäväksi, etteivät ne tässä vaiheessa aio tehdä muutoksia omiin järjestelmiinsä.

2.1

Euroopan komissio ryhtyi Lissabonissa vuonna 2000 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston esittämän kehotuksen johdosta asetuksen N:o 4056/86 tarkistamiseen. Eurooppa-neuvosto kehotti tuolloin komissiota vauhdittamaan markkinoiden vapauttamista mm. kaasu- ja sähköhuollon, postipalveluiden ja liikenteen alalla. Prosessi käynnistyi maaliskuussa 2003 neuvotteluasiakirjan julkistamisella. Asianosaiset (laivaajat, varustamot, unionin jäsenvaltiot, kuluttajat) toimittivat 36 sitä koskevaa kannanottoa. Komissio sai vastausten käsittelyssä apua Rotterdamin Erasmus-yliopistolta. Joulukuussa 2003 järjestettiin julkinen kuulemistilaisuus ja toukokuussa 2004 julkistettiin jäsenvaltioille osoitettu keskusteluasiakirja. Lokakuun 13. päivänä 2004 komissio hyväksyi liitteellä varustetun valkoisen kirjan, jossa se pohtii linjakonferensseille myönnettyjen ryhmäpoikkeusten kumoamista. Komissio analysoi eri mahdollisuuksia: voimassa olevan asetuksen jättämistä ennalleen, sen tarkistamista tai kumoamista sekä sen korvaamista muilla järjestelyillä esimerkiksi eurooppalaisen merenkulun linjaliikennealan järjestön (European Liner Affairs Association, ELAA) ehdottamalla tavalla. Hakurahtiliikenteen osalta ehdotetaan tiettyjä ohjaustoimia. Komissio pyytää kannanottoja muun muassa komitealta. Ne tulee esittää kahden kuukauden sisällä.

2.2

Valkoisessa kirjassa pohditaan useita perustavia kysymyksiä, kuten sitä, onko yhä oikeutettua myöntää linjakonferensseille EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan nojalla ryhmäpoikkeus, joka antaa niille mahdollisuuden sopia hintojen vahvistamisesta ja kapasiteettitarjonnan määrittelystä. Komission päätelmänä on, että nykyisessä markkinatilanteessa ei ole oikeutettua pitää voimassa linjakonferensseille myönnettyä ryhmäpoikkeusta, koska hintojen vakaus on saavutettavissa muiden, vähemmän rajoittavien yhteistyömuotojen avulla ja koska perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohtaan sisältyvät neljä lisäehtoa eivät enää täyty.

2.2.1

Valkoisessa kirjassa tarkastellaan sitä, onko tarkoituksenmukaista säätää jokin toisentyyppinen oikeusväline, joka kattaisi linjaliikennettä koskevan liiketoimintayhteistyön uudet puitteet. Siinä esitetään päätelmänä, että asianosaisten ehdotukset asianmukaisesta oikeusvälineestä ja vaihtoehtoisesta linjaliikenteen harjoittajien yhteistyön mallista olisivat tervetulleita.

2.3

Valkoisessa kirjassa tarkastellaan kysymystä, onko edelleen oikeutettua sulkea hakurahtiliikenne ja kabotaasipalvelut asetuksen N:o 1/2003 sisältämien kilpailua koskevien täytäntöönpanosäännösten soveltamisalan ulkopuolelle. Tuloksena esitetään päätelmä, jonka mukaan ei ole esitetty vakuuttavia perusteluja sen puolesta, että kyseisiä kuljetuspalveluja tulisi kohdella eri tavalla kuin kaikkia muita taloussektoreita. Niinpä valkoisessa kirjassa ehdotetaan kyseisten palvelujen sisällyttämistä täytäntöönpanoasetuksen N:o 1/2003 soveltamisalaan. Lisäksi ehdotetaan oikeusvarmuuden nimissä jonkintyyppisten ohjausmuotojen laatimista, jotta varustamot kykenisivät itse arvioimaan alusten yhteiskäyttösopimuksia.

2.4

On huomionarvoista, että hiljattain (vuonna 2003) tätä aihepiiriä käsittelemään perustettu eurooppalainen merenkulun linjaliikennealan järjestö ELAA on ehdottanut uusia liiketoiminnan puitteita merenkulun linjaliikenteen yhteistoimintaa varten. Puitteisiin kuuluisivat varustamoiden neuvottelut kapasiteettitarjonnan määrittelystä, markkinaosuuksista, rahtikehityksestä reiteittäin, julkisesta hintaindeksistä sekä neuvottelut lisä- ja oheismaksuista.

3.1

ETSK on tarkkaan seurannut puheena olevan asian tiimoilta tapahtunutta kehitystä 1980-luvulta alkaen, ja antoi tuolloin, vuonna 1982 (11) ja vuonna 1985 (12), lausunnot, joiden perusajatukset otettiin huomioon laadittaessa asetusta N:o 4056/86. Näin ollen komitea pitää valkoista kirjaa ja komission käynnistämää kuulemisprosessia tervetulleina ja toivoo pystyvänsä antamaan merkittävän panoksen pyrittäessä mielekkään kilpailujärjestelmän aikaansaamiseen niin EU:ssa kuin maailmanlaajuisesti.

3.1.1

Valkoiseen kirjaan kuuluvassa liitteessä analysoidaan sitä, missä määrin linjakonferenssit täyttävät Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohtaan sisältyvät lisäarviointiperusteet. Voidaan kuitenkin kysyä, onko 81 artiklan 3 kohdan lisäarviointiperusteet yhä mahdollista täyttää, kun otetaan huomioon se, että viime vuosina kapasiteettitarjonnan määrittely on EU:n oikeuden mukaan ollut sallittua ainoastaan siinä tapauksessa, ettei näin keinotekoisesti synnytetä huippukysyntää siihen liittyvine hinnankorotuksineen, ja se, että linjakonferenssien edellytykset hintojen vahvistamiseen ovat suurelta osin kadonneet.

3.1.2

ETSK:sta olisi toivottavaa, että 1980-luvulta lähtien tapahtunutta linjakonferenssien ulkopuolisten toimijoiden roolin voimistumista analysoitaisiin laajamittaisemmin. Käytettävissä olevien tietojen perusteella näyttäisi siltä, etteivät konferenssit ole haitanneet niiden ulkopuolisia toimijoita pääsemästä markkinoille ja kasvattamasta markkinaosuuksiaan merkittäviin mittoihin. Niinpä voidaan todeta, että reaalista kilpailua esiintyy ja että Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan 3 kohdan sisältämä neljäs lisäarviointiperuste (ei kilpailun eliminointia) täyttyy. Kulutustavaroiden vähittäismyyntihintoja koskevien käytettävissä olevien tietojen tarkastelu osoittaa myös, että kuljetuskustannusten prosenttiosuus niissä on marginaalinen. Onkin kiistanalaista, harjoittavatko linjakonferenssit kuluttajiin kielteisesti vaikuttavaa hintojen vahvistamista.

3.1.3

Asetus N:o 4056 syntyi 1980-luvulla vallinneiden markkinaolosuhteiden hengessä. Se on osa vuonna 1986 annettua neljän merenkulkuasetuksen pakettia, josta muodostuivat EY:n yhteisen merenkulkupolitiikan kulmakivet. Yhteisön lainsäädännössä linjakonferenssit saivat suopean oikeuskohtelun 18 vuoden ajan.

3.2

ETSK huomauttaa, että vaikka komissio viittaa linjakonferenssien kansainväliseen asemaan sekä Yhdysvalloissa ja Australiassa voimassa oleviin säädöspuitteisiin, se ei puutu asian juridisiin ulottuvuuksiin. Neljätoista EU:n jäsenvaltiota ja Norja ovat allekirjoittaneet linjakonferenssien menettelysäännöt tai liittyneet niiden osapuoleksi: mikäli asetus N:o 4056/86 kumotaan, niiden pitää irtautua menettelysäännöistä. On syytä panna merkille, että linjakonferenssien menettelysääntöjen 50 artiklassa säädetään, että sen määräyksistä irtautuminen tulee voimaan aikaisintaan yhden vuoden kuluttua siitä, kun menettelysääntöjen tallettajaosapuoli on vastaanottanut asiaa koskevan ilmoituksen. Myös asetus N:o 954/79 olisi kumottava. Maailman kauppajärjestölle jätetyt ”tarjoukset” olisi muutettava kyseisen toimenpiteen vuoksi. Valkoisessa kirjassa ei käsitellä sopimusoikeudellisia ongelmia, jotka syntyisivät, jos linjakonferenssijärjestelmästä mahdollisesti luovuttaisiin. EU:n olisi neuvoteltava Ukrainan ja Venäjän kanssa tekemänsä kahdenväliset sopimukset uudelleen.

3.3

Linjakonferenssit saattavat kaikesta huolimatta säilyä ja kehittää säädöstenmukaista toimintaa sen sijaan, että ne lakkautettaisiin. Mikäli konferenssi lakkautetaan EU:ssa sijaitsevassa laivalinjan määränpäässä, miten käynee laivareitin toisessa ääripäässä? Esimerkiksi EU:n ja Etelä-Amerikan sekä EU:n ja Länsi-Afrikan välistä linjaliikennettä varten on olemassa linjakonferenssit, ja niihin sovelletaan linjaliikenteen menettelysääntöjä. Valkoisessa kirjassa ei näitä ongelmia käsitellä.

3.4

Miksi linjakonferenssijärjestelmä pitäisi lakkauttaa, jos konferenssit kykenevät harjoittamaan toimintoja, jotka eivät rajoita kilpailua? Valkoisessa kirjassa ei pohdita tätä vaihtoehtoa. Sellaiset toiminnot kuin lastin tai tulojen jakaminen jäsenten kesken ja kuljetusaikataulujen lähtöjen tai satamassa käyntien yhteensovittaminen mahdollisesti täyttävät mainitut neljä lisäarviointiperustetta. Hiljattain julkaisemassaan keskusteluasiakirjassa (13) Alankomaiden ja Saksan hallitukset selvittelevät mahdollisia yhteistoiminnan muotoja sekä kyseeseen tulevia oikeusvälineitä. Tämä aloite tulisi ottaa huomioon. Lisäksi eräät muutkin ELAA:n ehdottamista sekä saksalais-alankomaalaisessa keskusteluasiakirjassa mainituista toimista saattavat olla neljän lisäarviointiperusteen mukaisia. Niinpä askarruttava seikka ei niinkään ole nykyisten ryhmäpoikkeusten poistaminen vaan EU:n mahdollinen yksipuolinen linjakonferenssijärjestelmän lakkauttamista tarkoittava toimenpide, joka toteutettaisiin kuulematta muiden teollistuneiden (OECD-)maiden tai kehitysmaiden mielipidettä.

3.5

Edellä esitetyn perusteella on ilmeistä, että vaikka ryhmäpoikkeuksen poistamista voitaisiinkin ajatella, linjakonferenssijärjestelmän lakkauttaminen toisi mukanaan suuren joukon oikeudellisia ongelmia, jotka pitää ratkaista ensisijaisesti. EU:n uusi järjestelmä on myös saatettava yhdenmukaiseksi kansainvälisten sääntelypuitteiden kanssa. EU:n yksipuolinen toiminta asiassa ei tule kyseeseen, koska linjakonferenssijärjestelmä on maailmanlaajuinen. Valkoisessa kirjassa ei kyllin tarkkaan analysoida asian kansainvälisiä vaikutuksia sääntelyä ajatellen (toisin sanoen EU:n ja sen jäsenvaltioiden kansainvälisiä sitoumuksia) eikä linjakonferenssien lakkauttamisen aiheuttamia sopimusoikeudellisia ongelmia.

3.6

ETSK:n näkemys on, että vaikka linjakonferenssien menettelysäännöissä onkin puutteita ja vaikka niiden vanhentumista on havaittavissa, kyseinen säännöstö (ja sen periaatteena oleva linjakonferenssijärjestelmä) on kulmakivenä vuonna 1986 annettujen neljän merenkulkuasetuksen paketissa, joka muodosti EY:n yhteisen merenkulkupolitiikan ensimmäisen vaiheen. Kolme näistä neljästä asetuksesta perustuu mainittuihin menettelysääntöihin ja sisältää nimenomaisen viittauksen niihin. Kyseessä ovat asetukset N:o 4055/86, N:o 4056/86 ja N:o 4058/86 (14). Asetuspaketti oli tulosta vuosia kestäneistä kärsivällisistä neuvotteluista, ja sen avulla päästiin tarkoin punnittuun tasapainotilaan, joka vaati jäsenvaltioilta myönnytyksiä. Ennen kuin asetuksen N:o 4056/86 kumoamiseen ryhdytään olisi myös asetusta N:o 4055/86 ja asetusta N:o 4058/86 muutettava.

3.7

Koska linjakonferenssijärjestelmää ollaan parhaillaan tarkistamassa muilla lainkäyttöalueilla, olisi EU:n järkevämpää yksipuolisen toiminnan asemasta pyrkiä yhteydenpitoon kyseisten lainkäyttöalueiden kanssa, jotta voitaisiin ottaa käyttöön uusi kansainvälinen, kaikkialla maailmassa yhdenmukainen järjestelmä. Muussa tapauksessa käy niin, että EU — ilman neuvotteluja ja koordinointitoimia — lakkauttaa järjestelmän, jota Yhdysvallat ja Australia ovat lähentyneet. Asia voitaisiin ottaa esille myös kansainvälisessä kilpailuviranomaisverkossa (International Competition Network, ICN), jota komissio oli perustamassa vuonna 2001. ICN on yksi merkittävimmistä foorumeista, joilla käydään monenvälisiä keskusteluja kansainvälisestä kilpailupolitiikasta. Kuvatun kaltainen lakkauttamisoperaatio olisi hyvin vahingollinen ja seurauksiltaan raskas eurooppalaisille toimijoille, jotka unionin ulkopuolisten (lähinnä Aasian) maiden yritysten ankarasta kilpailusta huolimatta on arvostettu huippusijoille maailmanlaajuisessa merenkulkuyritysten vertailussa (listan neljä ensimmäistä sijaa ovat eurooppalaisten yritysten hallussa). Edellä mainituista syistä on perusteltua keskustella ICN:n puitteissa asetuksen N:o 4056/86 tarkistamisesta.

3.8

ETSK ymmärtää, että kuvatun kaltaisiin toimenpiteisiin saattaa kulua aikaa. Niinpä komitea ehdottaa, että asetus N:o 4056/86 kumotaan antamalla uusi, tässä tapauksessa komission asetus. Näin ollen jäisi aikaa sopia kansainvälisesti uudesta linjakonferenssien menettelysäännöt korvaavasta järjestelmästä ja ryhtyä eri lainkäyttöalueiden keskinäisiin koordinaatiotoimiin, jotka koskevat linjakonferenssijärjestelmän korvaamista sääntelyn alalla. Uudessa asetuksessa tulisi säätää tiukoin ehdoin ryhmäpoikkeuksesta, joka on yhdenmukainen alan EU-oikeuden suuntaviivojen kanssa (esim. TACA-oikeustapaus ja muut oikeustapaukset).

3.9

Täydellinen luopuminen sääntelystä niin, ettei uusi oikeusväline ole vielä käytettävissä, ei ole suositeltava toimintatapa. Tämän näkemyksen tueksi voidaan esittää seuraavat lisäperusteet: Vastikään perustetun tahon, Euroopan kilpailuviranomaisten verkon (European Competition Network, ECN) (15), puitteissa kilpailuoikeudellisten tapausten käsittelyä hajautetaan jäsenvaltioiden viranomaisille. Nyt EU:n laajennuttua sen kymmenen uutta jäsenvaltiota saattavat tarvita neuvontaa sekä substanssi- että menettelytapakysymyksissä. Tarvitaan valmentautumisaikaa, jotta ne voivat perehtyä markkinatalouteen, eritoten kun muistetaan, että eräissä niistä ei ole kilpailuviranomaisia. Tarvitaan asetus, jossa annetaan tarkat arviointiperusteet, joiden avulla kyetään määrittämään merenkulun linjaliikenteen yhteistoiminnassa mahdollisesti esiintyviä erimuotoisia kilpailun vastaisia menettelytapoja. Muussa tapauksessa syntyy juristien temmellyskenttä, ja EU:n oikeutta sovelletaan jäsenvaltioissa toisistaan poikkeavin tavoin.

3.10

ETSK katsoo, ettei kilpailuoikeudellisten tapausten käsittelyn siirtämistä tule toteuttaa samanaikaisesti linjaliikennettä koskevan sääntelyn purkamisen kanssa. Kaikkiin edellä esitettyihin perusteisiin viitaten voidaan todeta, ettei sääntelyn purkaminen tässä vaiheessa ole järkevää. Lisäksi voi käydä niin, että sääntelyn purkaminen lisää markkinoilla tapahtuvaa keskittymistä ja vähentää varustamojen lukumäärää.

3.11

Valkoisessa kirjassa tehtyä ehdotusta, joka koskee hakurahtiliikennettä ja kabotaasipalveluja, voidaan pitää hyväksyttävänä. Katsotaan, että useimmissa tapauksissa ei syntyisi kilpailuoikeudellisia ongelmia (16). Oikeusvarmuuden nimissä komission on järkevää antaa oikeudelliset suuntaviivat irtolastipalveluita ja erikoistunutta liikennettä ajatellen, jotta aloilla kyetään omatoimisesti arvioimaan, onko toiminta sopusoinnussa EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan määräysten kanssa kun muistetaan, etteivät sopimusten ilmoittaminen ja vastustamismenettely enää tule kysymykseen.

4.1

Valkoisessa kirjassa ei puututa kysymykseen konferenssien ulkopuolisten toimijoiden aseman suojaamisesta säännöksin. Siinä pidetään selvänä, että kyseisten toimijoiden markkinaosuus on kasvanut 1980-luvulta lähtien, ja oletetaan, että näin tulee tapahtumaan vastaisuudessakin. Uusien asetushankkeiden yhteydessä on kuitenkin säilytettävä asetukseen N:o 4056/86 sisältyvät erityiset turvalausekkeet, jottei ulkopuolisten toimintamahdollisuuksia supisteta ja jotta liikenteen vapaus pysyy ennallaan.

4.2

Valkoisessa kirjassa todetaan, että kilpailuoikeudellisen vapautuksen kumoaminen saattaa vauhdittaa keskittymiskehitystä, siis sulaumia ja yrityshankintoja, mikä puolestaan saattaa johtaa tiettyjen tahojen markkinavoiman yksipuoliseen kasvattamiseen tai lisätä salaisten sopimusten käytön mahdollisuutta markkinatoimijoiden määrän supistuessa (valkoisen kirjan liite, kohdat 73–74, s. 19). Miten voidaan ajatella, että EU:n sulaumavalvonta-asetuksella pystyttäisiin turvaamaan linjaliikenteen jatkuminen, kun otetaan huomioon, ettei linjaliikenteeseen ole uusia tulokkaita, koska kustannukset ovat suuret ja markkinat epävakaat eikä taloudellisesta tuloksesta näin ollen saa takeita? On epärealistista odottaa, että pienet tai keskikokoiset varustamot, jotka kamppailevat olemassaolostaan, ryhtyisivät aikaavieviin ja kalliisiin sulauma-asetuksen mukaisiin oikeusmenettelyihin estääkseen sulaumat, joiden tuloksena syntyy suurvarustamoja. Turvalausekkeet tulisi näin ollen kirjata säädösteksteihin.

4.3

Komissio väittää (valkoisen kirjan liite, kohta 64, s. 17), että mikäli konttiliikenteen markkinoiden sykliluoteeseen ei kajota yhdistetyin voimin, saattaa syntyä ilmiö, jossa markkinoille virtaa ja sieltä poistuu jatkuvasti yrityksiä. Suorituskyvyltään heikot varustamot myyvät aluksensa, ja markkinoille tulee uusia suorituskykyisiä varustamoita. Tämä on varsin yksinkertaistettu arvio markkinoista. Nykyään ei linjaliikenteeseen ole juurikaan tulossa uusia yrittäjiä eikä varsinkaan valtameriliikennesektorille, koska liikennöinnin kustannukset ovat hyvin suuret ja liikennöitävillä reiteillä esiintyy suuria markkinavaihteluita, mikä ei anna takeita toiminnan tuottavuudesta. Ei myöskään ole asianmukaista tehdä eroa suorituskyvyltään heikkojen ja suorituskykyisten varustamojen välillä. Suorituskyvyltään heikot varustamot eivät voi menestyä linjaliikenteessä, jossa kilpailu on hyvin kovaa.

4.4

Edellä, tekstijaksossa 3, esitetyistä syistä tulisi asetukseen N:o 4056/86 sisältyvä lainvalintasääntö säilyttää myös uudessa asetuksessa.

5.1

ETSK pitää valkoisen kirjan muodostamaa aloitetta ja komission käynnistämää kuulemismenettelyä tervetulleina, mutta esittää tiettyjä huomioita.

5.2

Tulevien säädöspuitteiden tulee olla sopusoinnussa Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 81 artiklan kanssa ja niiden täytyy olla tasapainoiset niin, että sekä laivaajien että varustamojen edut otetaan huomioon. Niissä tulee näkyä sekä merenkulun linja-liikenteen kysyntä- että sen tarjontakomponentin edut. Niiden tulee olla avoimet ja niiden pitää turvata linjaliikenteen vapaus (siis linjakonferenssien ulkopuolisten toimijoiden asema).

5.3

ETSK katsoo, ettei uuden asetuksen tulisi muodoltaan olla neuvoston asetus vaan komission asetus, jotta siitä tulee yhdenmukainen EU:n muiden kilpailuoikeudellisten asetusten kanssa. Jos tämä hyväksytään lähtökohdaksi, tulisi komissiolle kuitenkin antaa tehtäväksi paneutua entistä huolellisemmin meriliikenteen erityispiirteisiin sekä uuden juridisen järjestelmän kansainvälisiin vaikutuksiin. ETSK näkee myönteisenä seikkana sen, että valkoisessa kirjassa kehotetaan esittämään näkemyksiä vaihtoehtoisista järjestelmistä.

5.4

Linjakonferensseille on perinteisesti myönnetty jonkintyyppinen kilpailuoikeudellinen vapautus kaikilla lainkäyttöalueilla, eikä yksikään asiaa harkitsevista viranomaisista (esim. Yhdysvallat, Kanada, Australia, Japani) ole tähän mennessä poistanut tuota vapautta. Linjaliikennemarkkinoilla on meneillään perustavia muutoksia, jotka tulevat jatkumaan. Linjakonferenssien markkinaosuudet ovat kaventuneet huomattavasti, ja suurin osa nykyisin tehtävistä sopimuksista on yksittäisiä kuljetuspalvelusopimuksia, joita laivaajat suosivat ja jotka tunnustetaan muilla lainkäyttöalueilla. Lisäksi neuvottelusopimukset ja konsortiot/allianssit yleistyvät kaikkialla maailmassa.

5.5

Mikäli asetus N:o 4056/86 kumotaan siten, ettei sitä korvata uudella, ryhmäpoikkeuksesta säätävällä asetuksella, vaaditaan jättiläismäisiä ponnistuksia uusien sopimusten neuvottelemiseksi ja vanhojen neuvottelemiseksi uudelleen unionin ulkopuolisten maiden kanssa. Sen lisäksi tarvitaan EU:ssa laajoja lainsäädäntätoimia yhteisön säännöstön muuttamiseksi (kyseeseen tulevat asetus N:o 954/79, asetus N:o 4055/86 ja asetus N:o 4058/86). Tämän lisäksi EU:n jäsenvaltioiden pitää irtautua linjakonferenssien menettelysäännöistä. ETSK kehottaa komissiota käsittelemään kaikkia näitä oikeudellisia ongelmia ennen kuin se tarkastelee vaihtoehtoja linjakonferenssijärjestelmälle ja nykyään voimassa olevan ryhmäpoikkeuksen lakkauttamista.

5.6

Koska linjakonferenssien lakkauttaminen aiheuttaa suuren joukon oikeudellisia ongelmia, ETSK kehottaa komissiota suorittamaan lainopillisen selvityksen säädösmuutoksista, joita tarvitaan siinä tapauksessa, että linjakonferenssit lakkautetaan EU:ssa ja säilytetään muualla maailmassa. Kyseisen kaltainen selvitys saattaa osoittaa, ettei linjaliikenteen sääntelyn poistaminen anna lisäarvoa nykytilanteessa siitäkään syystä, että toimivaltaa kilpailuoikeudellisissa menettelyissä ollaan samanaikaisesti siirtämässä jäsenvaltioille. Muussa tapauksessa jäämme oikeudelliseen tyhjiöön, vaille nimenomaan tätä sektoria koskevia säännöksiä.

5.7

ETSK katsoo, että on oikeutettua säilyttää linjakonferenssit EU:ssa edelleenkin siihen asti, kunnes uusi sääntelyjärjestelmä otetaan käyttöön maailmanlaajuisesti. Näin ollen konferenssijärjestelmä on yhä välttämätön, koska se on merenkulun linjaliikenteen maailmanlaajuisen sääntelyn perusta. Jos EU lakkauttaa ryhmäpoikkeuksen, toimenpiteellä on monitahoiset ja merkittävät vaikutukset kansainvälisissä puitteissa niin kehitysmaita kuin myös muita OECD-maita ajatellen.

5.8

ETSK:n näkemyksen mukaan asetus N:o 4056/86 tulisi kumota ja korvata uudella, komission asetuksella, jossa säädettäisiin linjaliikennettä koskevasta ryhmäpoikkeuksesta. Uuden järjestelmän tulisi noudattaa tarkasti Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen oikeuskäytännön ja komission päätösten (esim. TACA-oikeustapaus) muodostamia suuntaviivoja. Linjakonferenssijärjestelmä tulisi säilyttää myös EU-varustamoiden kilpailukyvyn puolustamiseksi maailmanlaajuisesti. Vaikka ”allianssit” ja muuntyyppiset yhteistyösopimukset saattavat olla tarkoituksenmukaisia suurille varustamoille, ovat linjakonferenssit edelleen tarpeellisia pienille ja keskikokoisille varustamoille markkinaosuuksien pitämiseen eritoten kehitysmaiden kanssa yhteisillä laivareiteillä. Ryhmäpoikkeuksen poistamisella voi olla kilpailun kannalta haitallisia vaikutuksia kyseisille pienille varustamoille, kun suurten varustamojen hallitseva asema korostuu.

5.9

Komission tulisi hyödyntää tämä siirtymäkausi linjaliikennemarkkinoilla tapahtuvien kehityskulkujen tarkkailuun kiinnittäen huomiota myös konsolidaatiosuuntauksiin. Komission pitää myös ryhtyä muiden lainkäyttöalueiden (OECD) kanssa neuvotteluihin, jotka tähtäävät maailmanlaajuisesti sovellettavaksi sopivan vaihtoehtoisen järjestelmän aikaansaamiseen.

5.10

ETSK kannattaa valkoisessa kirjassa tehtyjä hakurahtiliikennettä ja kabotaasipalveluja koskevia ehdotuksia, koska valtaosa tapauksista kyseisillä aloilla ei aiheuttaisi kilpailuoikeudellisia ongelmia. Oikeusvarmuuden nimissä komissiota pyydetään antamaan oikeudelliset suuntaviivat irtolastipalveluita ja erikoistunutta meriliikennettä ajatellen, jotta aloilla kyetään omatoimisesti arvioimaan, onko toiminta sopusoinnussa EY:n perustamissopimuksen 81 artiklan määräysten kanssa.

5.11

ETSK tarjoaa kernaasti apuaan valkoisen kirjan myötä käynnistynyttä kuulemisprosessia seuraavassa vaiheessa.