30.4.2004   

FI

Euroopan unionin virallinen lehti

C 108/81

1.1

Vihreässä kirjassa kuluttajansuojasta Euroopan unionissa (1) komissio totesi, että unionin kuluttajansuojalainsäädäntö on syytä uudistaa. Siinä mainittiin uudistuksen mahdolliseksi lähtökohdaksi puitedirektiivi, joka sisältäisi sopimattomia kaupallisia menettelyitä koskevan yleisen velvoitteen.

1.2

Komitea puolsi omassa kannanotossaan (2) puitedirektiiviä ja oli komission kanssa yhtä mieltä siitä, että ”— — oikeudellisen normin sisältävä yleislauseke on joustava ja sopiva väline myynninedistämisen sääntelyyn tällä hyvin dynaamisella alalla, joka kehittyy ja muuttuu jatkuvasti” (3).

1.3

Alkuperäistä kuulemista koskeva palaute ja hahmotelma sellaisen puitedirektiivin mahdollisesta rakenteesta, jolla yhtenäistettäisiin epäterveen kilpailun, kuluttajansuojan ja käytännesääntöjen tehtävän väliset suhteet, julkaistiin tiedonannossa vihreän kirjan seurannasta (4).

1.4

Lähes samanaikaisesti vihreän kirjan kanssa komissio julkaisi tiedonannon myynnin-edistämisestä sisämarkkinoilla ja teki ehdotuksen Euroopan parlamentin ja neuvoston asetukseksi myynninedistämisestä sisämarkkinoilla (5). Komitea otti asiakirjaan kantaa (6) ja suositti komissiolle, että se tutkisi ehdotettua asetusta uudelleen etenkin kuluttajansuojaa käsittelevästä vihreästä kirjasta käytävän keskustelun tulosten pohjalta. Tavoitteena tuli olla yhteisön eri toimintalinjojen johdonmukaisuuden säilyttäminen.

2.1

Ehdotuksessa määritellään edellytykset, joiden perusteella kaupallista toimintaa pidetään sopimattomana, mutta siinä ei aseteta positiivisia velvoitteita, joita elinkeinonharjoittajan on noudatettava voidakseen osoittaa toimivansa asianmukaisesti.

2.2

Ehdotukseen sisältyy sisämarkkinalauseke, jossa säädetään, että elinkeinonharjoittajien on noudatettava vain alkuperämaan vaatimuksia. Sillä estetään muita jäsenvaltioita asettamasta näin toimiville elinkeinonharjoittajille lisävaatimuksia (vastavuoroinen tunnustaminen).

2.3

Ehdotuksella yhdenmukaistetaan täysin elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisiin sopimattomiin kaupallisiin käytäntöihin liittyvät EU:n vaatimukset ja säädetään — komission mielestä — riittävän korkeatasoisesta kuluttajansuojasta.

2.3.1

Direktiivissä on kyse kuluttajien taloudellisia etuja haittaavista sopimattomista kaupallisista menettelyistä, eivätkä ne tuotteiden näkökohdat, jotka liittyvät kuluttajien terveyteen ja turvallisuuteen, kuulu direktiivin soveltamisalaan niitä harhaanjohtavia terveysväittämiä lukuun ottamatta, joita arvioidaan harhaanjohtavia kaupallisia menettelyjä koskevien säännösten yhteydessä.

2.3.2

Direktiiviä on ehdotuksen mukaan tarkoitus soveltaa silloin, kun sopimattomien kaupallisten menettelyiden sääntelyyn ei ole erityistä alakohtaista lainsäädäntöä. Jos erityissäännöksiä on, niillä on etusija puitedirektiiviin nähden.

2.4

Direktiivissä on yleiskielto, jolla korvataan jäsenvaltioiden erilaiset yleislausekkeet ja periaatteet ja pyritään määrittelemään yhteiset EU:n laajuiset puitteet.

2.4.1

Yleiskielto koskee sopimattomia kaupallisia menettelyitä. Siinä vahvistetaan kolme edellytystä, joiden avulla määritetään, onko menettely sopimaton. Kantajan on osoitettava, että kaikki kolme edellytystä täyttyvät, jotta menettelyä voidaan pitää sopimattomana:

2.5

Ehdotetussa direktiivissä asetetaan vertailukohdaksi yhteisöjen tuomioistuimen oikeus-käytännössä määritelty ”keskivertokuluttaja” eikä epäsuotuisassa asemassa oleva tai epätyypillinen kuluttaja. Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen mukaan ”keskivertokuluttajalla” tarkoitetaan kuluttajaa, joka on ”valistunut, kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen”. Määritelmää tosin mukautetaan siten, että kun kohteena on tietty kuluttajaryhmä, kyseisen ryhmän keskivertojäsenen ominaispiirteet otetaan huomioon arvioitaessa käytännön vaikutuksia.

2.6

Direktiivissä määritellään kaksi sopimattomien kaupallisten menettelyiden keskeistä tyyppiä: harhaanjohtavat ja aggressiiviset menettelyt. Niitä koskeviin säännöksiin sovelletaan yleiskieltoon sisältyviä periaatteita, mutta ne toimivat yleislausekkeesta riippumattomasti.

2.6.1

Näin ollen menettely, joka on vastaavien säännösten mukaan joko harhaanjohtava tai aggressiivinen, on automaattisesti sopimaton; jos menettely ei ole harhaanjohtava eikä aggressiivinen, yleiskielto ratkaisee, onko se sopimaton.

2.6.2

Kaupallisen menettelyn harhaanjohtavuus voi olla seurausta toimista tai mainitsematta jättämisistä, ja tämä näkyy artiklojen rakenteessa.

2.6.3

Ehdotuksessa ei määritellä asianmukaisia tai sopimattomia myynnin jälkeisiä kaupallisia käytänteitä, vaan tuotteen myyntiä edeltäviin ja myynnin jälkeisiin kaupallisiin menettelyihin sovelletaan samoja hyvää kauppatapaa koskevia periaatteita.

2.6.4

Ehdotuksessa todetaan, että käytännesäännöt perustuvat pohjimmiltaan vapaaehtoisuuteen, ja vahvistetaan kriteerit, jotka osoittavat, milloin elinkeinonharjoittajan toiminnan voidaan käytännesääntöjen kannalta kohtuudella odottaa vaikuttavan kuluttajan päätökseen.

2.6.5

Artikloissa kuvataan kolme aggressiivista kaupallista menettelyä: häirintä, pakottaminen ja sopimaton vaikuttaminen.

2.7

Direktiiviin on liitetty harhaanjohtavaa mainontaa koskevaan direktiiviin sisältyvät elinkeinonharjoittajan ja kuluttajan välisiä suhteita koskevat säännökset. Sillä rajoitetaan nykyisen direktiivin soveltamisala elinkeinonharjoittajien väliseen mainontaan ja vertailevaan mainontaan, joka voi aiheuttaa haittaa kilpailijalle mutta ei kuluttajalle.

2.8

Direktiivin liitteessä on musta lista sopimattomista kaupallisista menettelyistä. Ne ovat menettelyitä, jotka ovat kaikissa olosuhteissa sopimattomia ja siksi kiellettyjä kaikissa jäsenvaltioissa. Kyseiset menettelyt kielletään näin etukäteen.

3.1

ETSK kannattaa komission pyrkimystä tarjota korkeatasoinen kuluttajansuoja ja mahdollistaa sisämarkkinoiden toiminta. On myönnettävä, että ehdotus on tehty oikeaan aikaan; komission käynnistämän julkisen keskustelun hyväksi on tehty paljon töitä ja ennen ehdotuksen tekemistä on suoritettu ennakkoarviointi. ETSK toivoo, että tulevissa kuluttajansuojaa koskevissa ehdotuksissa menetellään samoin.

3.1.1

ETSK on jo ilmaissut suhtautuvansa myönteisesti komission uuteen lähestymistapaan, joka perustuu yleiseen lainsäädäntöön ja sitä tukeviin käytännesääntöihin. Komitea on komission kanssa yhtä mieltä siitä, että on tarpeen välttää liian yksityiskohtaista sääntelyä, sillä se ei ole kuluttajien eikä elinkeinonharjoittajien edun mukaista. Kuluttajansuojaa koskevaa lainsäädäntöä on yhtenäistettävä asteittain mahdollisimman pitkälle asianmukaisin keinoin. (7)

3.1.2

ETSK arvostaa erityisesti sitä, että ehdotuksen mukaan erityisdirektiivit asetetaan puitedirektiiviin nähden etusijaan, jos ne poikkeavat toisistaan.

3.1.3

Komitean mielestä on myös tärkeää, että sopimattomien kaupallisten menettelyjen suoja kattaa tuotteen myyntiä tai palvelun tarjoamista edeltävät ja sen jälkeiset kaupalliset menettelyt.

3.1.4

ETSK on jo ilmaissut myönteisen kantansa (8) yritysten vapaaehtoisesti omaksumiin käytännesääntöihin, kunhan ne ovat laadukkaita, niissä keskitytään määrittelemään hyvät käytänteet ja niitä valvovat julkinen valta ja säännöt hyväksyneet (yritysten, kuluttajien jne. muodostamat) järjestöt. Siksi komitea suhtautuu myönteisesti siihen, että ehdotuksen mukaan käytännesääntöjen täytäntöönpanosta ja valvonnasta vastaavien elinten tekemien päätösten noudattamatta jättämisestä voidaan langettaa lakisääteisiä seuraamuksia.

3.1.5

Komitea suosittaa, että komissio vahvistaa ehdotuksella uuteen tekniikkaan liittyvää kuluttajansuojaa ja varsinkin epäedullisessa asemassa olevien väestöryhmien (erityisesti lasten) mahdollisuutta käyttää uutta tekniikkaa. Näin täydennettäisiin sähköisestä kaupankäynnistä annetulla direktiivillä alun alkaen luotuja oikeuspuitteita. (9)

3.2

Edellä esitetystä huolimatta nyt ehdotettu direktiivi herättää kuitenkin periaatteessa joukon moniin seikkoihin liittyviä kysymyksiä.

3.3.1

EY:n perustamissopimuksen mukaan komissiolla on ”tulosvelvoite” tehdessään ehdotuksia lainsäädännön yhdenmukaistamiseksi, jotta ehdotuksiin sisältyy ”kuluttajansuojan korkea taso”. Nyt tehdyssä ehdotuksessa painotetaan kuitenkin sitä, että on toimittava ”vahvistamalla yhteisön tasolla yhdenmukaiset säännöt sekä selventämällä yhteisön tasolla tiettyjä oikeudellisia käsitteitä siinä määrin kuin tämä on tarpeen sisämarkkinoiden moitteettoman toiminnan varmistamiseksi ja oikeusvarmuuden vaatimuksen täyttämiseksi” (ehdotetun direktiivin johdanto-osan 4 kappale).

3.3.2

ETSK pelkää ehdotuksen heikentävän jäsenvaltioissa tarjottavaa kuluttajansuojaa. Komitea katsoo olevan vaikea selittää kansalaisille, että Euroopan unioni pystyy alentamaan nykyistä suojaa. (10) Komitean mielestä olisikin toivottavaa, että ehdotukseen lisättäisiin ”vallitsevan tilan säilyttämiseen” (standstill) tähtäävä lauseke, jolla taattaisiin, ettei nykyistä kuluttajansuojaa heikennetä.

3.3.3

ETSK on jo ilmaissut kannattavansa mahdollisimman pitkälle vietyä yhdenmukaistamista, sillä komitean mielestä perustamissopimuksen 153 artiklan mukaisen suojan tulisi olla mahdollisimman korkeatasoinen. (11)

3.3.4

Sopimusoikeutta lienee syytä yhdenmukaistaa vastaisuudessa entisestään ja toimia komission tuoreimmassa tiedonannossa (12) hahmoteltujen suuntaviivojen mukaisesti.

3.4.1

Kuluttajille suunnatulle harhaanjohtavalle mainonnalle luodaan ehdotetulla direktiivillä uudenlaiset oikeuspuitteet, mutta sillä ei kuitenkaan korvata nykyistä järjestelmää, joka säilyisi tietyin muutoksin voimassa elinkeinonharjoittajien välisen tai heille suunnatun harhaanjohtavan mainonnan osalta. Vertailevan mainonnan sääntely ei kuulu nyt ehdotetun kuluttajansuojadirektiivin soveltamisalaan. Siitä säädetään ehdotetuin muutoksin nykyisessä direktiivissä 84/450/ETY, jota on muutettu elinkeinonharjoittajien välisestä tai heille suunnatusta harhaanjohtavasta mainonnasta annetulla direktiivillä 97/55/EY. Tarkastelun kohteena olevasta ehdotuksesta poiketen viimeksi mainittu direktiivi tarjoaisi jäsenvaltioille mahdollisuuden pitää voimassa tai antaa säännöksiä laajemmasta elinkeinonharjoittajien ja kilpailijoiden suojasta harhaanjohtavan mainonnan osalta.

3.4.1.1

ETSK katsoo, että kahden erillisen säädöksen antaminen samanaikaisesti samasta aiheesta eli harhaanjohtavasta mainonnasta sen mukaan, ovatko mainonnan kohteena talouselämän toimijoista elinkeinonharjoittajat vai kuluttajat, saattaa monimutkaistaa huomattavasti nykyistä säädöskehystä. Täytäntöönpano saattaa johtaa epäyhtenäiseen käytäntöön sekä erilaiseen kohteluun ja sääntelyyn. Tämä on lainsäädännön yksinkertaistamisperiaatteen vastaista ja saattaa johtaa oikeusvarmuuden puuttumiseen.

3.4.1.2

ETSK:n mielestä olisi parempi antaa harhaanjohtavasta mainonnasta vain yksi säädös joko kumoamalla nykyinen direktiivi käsillä olevalla ehdotuksella tai muuttamalla nykyistä direktiiviä ehdotuksen mukaisesti. Sääntelyn keskeisenä tavoitteena tulisi olla sisämarkkinoiden sääntely ja kuluttajansuojan lujittaminen objektiivisin säädöksin, joissa otetaan huomioon tosiasiat — kuten harhaanjohtava mainonta — ja suojellaan samanaikaisesti kaikkia asianosaisia sen sijaan, että annettaisiin kaksi säädöstä, joiden sisältö ja puolustusmekanismit mahdollisesti poikkeavat toisistaan subjektiivisen suojelukohteen (kysyntä tai tarjonta) mukaisesti.

3.4.2

Jos komissio ei aio laajentaa tuntuvasti direktiivin soveltamisalaa edellä esitetyn suuntaisesti, sen on ainakin alkuvaiheessa otettava käyttöön velvoittava yhdenmukaisuusperiaatteella toimiva menettely (reflex-application) niissä tapauksissa, joissa kuluttajan ja elinkeinonharjoittajan välisessä suhteessa sopimattomaksi katsottava kaupallinen menettely on osa yritysten välistä sopimussuhdetta jakeluketjun aiemmassa vaiheessa.

3.4.3

Määräys, jonka mukaan kotivaltion on huolehdittava säännösten noudattamisesta, aiheuttaa käytännön ongelmia silloin, kun yrityksellä on rajatylittävää toimintaa. Komitea kehottaa komissiota täydentämään määräyksen soveltamisohjeita tältä osin.

3.5.1

Ehdotuksen oikeusperustana on Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 95 artikla sisä-markkinoiden toteuttamiseen ja toimintaan tähtäävän lainsäädännön lähentämisestä. Korkeatasoisen kuluttajansuojan takaamisesta ja kuluttajien taloudellisten etujen suojaamisesta määrätään kuitenkin EY:n perustamissopimuksen 153 artiklassa. ETSK:n mielestä (13) ehdotuksen oikeusperustaksi soveltuisi paremmin viimeksi mainittu artikla tai mahdollisesti molemmat artiklat yhdessä.

3.6.1

Komissio käyttää ehdotuksessa käsitettä ”keskivertokuluttaja” siten kuin yhteisöjen tuomioistuin on sen oikeuskäytännössään tulkinnut, eli sillä tarkoitetaan kuluttajaa, joka on ”valistunut, kohtuullisen tarkkaavainen ja huolellinen”.

3.6.2

ETSK pelkää, että kyseisen tulkintakriteerin vuoksi kuluttajansuojapolitiikka menettää suojelevan luonteensa, ja vaikka ehdotuksessa kiinnitetään erityistä huomiota kaikkein epäedullisimmassa asemassa oleviin väestöryhmiin, sellaiset kuluttajat, joilla on muita vähemmän tietoa tai joiden koulutustaso on muita alhaisempi, saattavat jäädä ilman suojaa. Ei pidä unohtaa, että sopijapuolet ovat kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisissä suhteissa aineellisesti eriarvoisessa asemassa.

3.6.3

Ehdotetussa direktiivissä mainittu keskivertokuluttajan käsite edellyttää ”tietoista” päätöksentekoa. Yksittäisissä jäsenvaltioissa voimassa olevan oikeuskäytännön mukaan mainokset eivät saa sisältää kielteisiä tai haitallisia kannanottoja omasta tuotteesta tai palvelusta. Kuluttaja voi kuitenkin tehdä tietoisia päätöksiä vain jos hän on tietoinen tästä seikasta. Komitea pitää yksiselitteistä ja toteutuskelpoista ratkaisua tärkeänä.

3.7.1

ETSK totesi jo olevansa komission kanssa yhtä mieltä siitä, että oikeudellisen normin sisältävä yleislauseke on joustava ja sopiva väline myynninedistämisen sääntelyyn tällä hyvin dynaamisella alalla, joka kehittyy ja muuttuu jatkuvasti. (14)

3.7.2

Ehdotuksessa suhtaudutaan kaupalliseen menettelyyn kielteisesti ja sitä pidetään tiettyjen käyttäytymismuotojen oheistuotteena. ETSK katsoo kuitenkin, että lähestymistavan sopimattomaan kaupalliseen menettelyyn tulisi olla myönteinen, mikä vastaisi paremmin alan nykyistä lainsäädäntöä. Tällaisen lähestymistavan sisältävä kaupallinen lauseke saattaisi varmistaa kaupallisen käytänteen mukauttamisen muuttuviin markkinaolosuhteisiin ja kilpailukäyttäytymiseen, ja sen ansiosta asiattoman käyttäytymisen sopimattomuutta voitaisiin valvoa.

3.8.1

Kaikkien säännösten on edistettävä oikeusvarmuutta. Ehdotukseen sisältyy käsitteitä, jotka ovat monien jäsenvaltioiden lainsäädännössä tuntemattomia. Tällaisia käsitteitä ovat esimerkiksi ”huolellinen ammatinharjoittaminen”, joka komission mukaan käsittää ”vilpittömän tarkoituksen” ja ”ammattitaidon”. ETSK:n mielestä komission olisi selitettävä ehdotuksen perusteluosassa selvästi kyseisen käsitteen sisältö, jotta oikeudelliset sekä talous- ja yhteiskuntaelämän toimijat ymmärtäisivät tarkoin ehdotuksen sisällön laajuuden.

3.9.1

ETSK pelkää, ettei direktiivin antaminen lisää kuluttajien ja elinkeinonharjoittajien välisten suhteiden avoimuutta eikä ole riittävän johdonmukainen yhteisön muiden säännösten kanssa. Komitea toivoo erityisesti, ettei pelko direktiivin mahdollisesta ristiriidasta sisämarkkinoiden myynninedistämistä koskevan direktiiviehdotuksen (15) kanssa toteudu ja että kumpikin säädös täydentäisi toinen toistaan. Komitea kehottaa komissiota kehittämään direktiivin, alakohtaisten direktiivien sekä muun lainsäädännön (esim. sopimusoikeus) väliseen suhteeseen liittyvää neuvontaa ja tarjoamaan sitä jo ennen direktiivin voimaantuloa.

3.9.2

Tietyt ehdotukseen sisältyvät käsitteet olisi tarkistettava eri kielitoisinnoissa. Tällaisia käsitteitä ovat etenkin ”aggressiiviset kaupalliset menettelyt”, sillä sellaisten termien kuin ”pakottaminen” ja ”uhka” käyttö ei ole yksityisoikeudellisessa tekstissä kovinkaan asianmukaista, koska niillä viitataan termeihin, joiden tarkoittamat käyttäytymismuodot on monien jäsenvaltioiden oikeusjärjestyksessä luokiteltu rangaistavaksi teoksi.

3.10.1

Käytännesääntöjen täydennykseksi ehdotuksessa olisi mainittava mahdollisuus ratkaista riidat ilman tuomioistuinkäsittelyä, jotta kuluttajat ja elinkeinonharjoittajat voisivat saattaa sopimattomia kaupallisia menettelyjä koskevat ristiriitansa tuomioistuinten ulkopuolisten elinten ratkaistaviksi joustavasti ja nopeasti. Tämä ei kuitenkaan saa heikentää perusoikeutta saada tuomioistuimilta tosiasiallinen oikeussuoja. Tuomioistuinten ulkopuolisten elinten olisi joka tapauksessa noudatettava riippumattomuuden, avoimuuden, vastavuoroisuuden, tehokkuuden, laillisuuden, vapauden ja edustamisen periaatteita, jotka mainitaan komission suosituksessa 98/257/EY (16).

3.10.2

Ehdotuksessa mainitaan täytäntöönpanotoimenpiteet, joita jäsenvaltioiden on noudatettava puitedirektiivin täytäntöön panemiseksi. Niiden on esimerkiksi ryhdyttävä varotoimenpiteisiin tai ne voivat vaatia elinkeinonharjoittajaa todistamaan tuotteisiin tai palveluihin liittyvät lausunnot. ETSK:n mielestä ehdotuksessa tulisi mainita myös muita täytäntöönpanotoimenpiteitä, jotka nyt on ehdotettu säädettäviksi vapaaehtoisuuteen perustuviksi ja jotka tehostaisivat puitedirektiivin noudattamista. Tällaisia toimenpiteitä olisivat sopimattomien kaupallisten menettelyiden lopettamiseen velvoittavien tuomioistuimen päätösten julkistaminen viestimissä tuomarin varovaisuuskriteerin mukaisesti.