EUROOPA KOMISJON
Brüssel,12.9.2018
COM(2018) 641 final
KOMISJONI TEATIS
Euroopa, mis kaitseb: algatus laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks piiriüleseid terrorikuritegusid
Euroopa Komisjoni panus juhtide kohtumisse,
mis toimub Salzburgis 19.–20. septembril 2018
„Euroopa Liit peab muutuma tugevamaks ka ühtses terrorismivastases võitluses. Viimase kolme aasta jooksul oleme suuri edusamme teinud, kuid endiselt ei ole meil piisavalt vahendeid, et piiriülesele terroriohule piisavalt kiiresti reageerida. (...) Samuti näen olulisi põhjusi, miks uuele Euroopa Prokuratuurile tuleks teha ülesandeks süüdistuse ettevalmistamine piiriüleste terrorikuritegude korral.“
Jean-Claude Juncker, kõne olukorrast Euroopa Liidus, 13. september 2017
1.Sissejuhatus
Terrorism on endiselt üks meie ühiskonna ees seisvaid suuri probleeme. Terroriaktid kuuluvad kõige raskemate kuritegude hulka ja õõnestavad väärtusi, millele Euroopa Liit on rajatud.
Tugevam Euroopa peab oma kodanikke kaitsma ja tagama, et terroristid antakse kiiresti kohtu alla. 2017. aasta septembris peetud kõnes olukorrast Euroopa Liidus loetles president Juncker hulga meetmeid, mille eesmärk on luua aastaks 2025 tugevam, ühtsem ja demokraatlikum liit. Järelmeetmena esitab komisjon käesoleva algatuse suurendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks terroriaktide uurimist ja nende eest süüdistuste esitamist.
Viimastel aastatel on terrorismioht olnud Euroopa Liidus jätkuvalt suur ja levinud veelgi. Tekkinud on uued terrorirünnakute vormid ning lisaks sellele on internetis tehtav propaganda ja sotsiaalmeedia kaudu võrgustike loomine muutunud terroristide jaoks võimsateks vahenditeks, mida kasutatakse ELis värbamiseks, radikaliseerumiseks ja raha kogumiseks
. Terrorismioht on olemas ja kujutab endast pikaajalist probleemi, millele liit peab terviklikult ja struktureeritult reageerima, sealhulgas uurima terrorikuritegusid ja esitama nende eest süüdistusi kogu ELis.
Euroopa Liit on võtnud aluslepingust tulenevaid piiranguid järgides otsustavaid meetmeid terrorismiohuga võitlemiseks, eelkõige 2015. aasta Euroopa julgeoleku tegevuskava alusel
ning tulemusliku ja tegeliku julgeolekuliidu saavutamiseks tehtava töö raames
. Ta on astunud samme selleks, et võtta terroristidelt võimalused ja vahendid rünnakute läbiviimiseks, kriminaliseerida terroriaktid kogu liidus, parandada õiguskaitsealase teabe jagamist liikmesriikide vahel, võidelda radikaliseerumise vastu ja tugevdada liidu välispiiride haldamist. Liidu ametite, eelkõige Eurojusti ja Europoli rolli õigusalase ja politseikoostöö hõlbustamisel ELis on tugevdatud, sealhulgas terrorismijuhtumite korral tegevuse koordineerimisel ja teabe vahetamisel liikmesriikide ametiasutuste taotluste alusel. Koos käesoleva teatisega võetakse vastu ettepanek määruse kohta, mis käsitleb terroristliku veebisisu levitamise tõkestamist.
Kuigi on tehtud olulisi edusamme ja teatavatel juhtudel on piiriülene koostöö olnud edukas, puudub liidus selles valdkonnas Euroopa tasandi meede, mis hõlmaks kõiki etappe piiriüleste terrorikuritegude uurimisest süüdistuse esitamise ja vastutusele võtmiseni. Kuna kõik liikmesriigid ei ole viimastel aastatel võrdselt kokku puutunud terrorismiohuga
vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal, võivad ühes liikmesriigis esinevad puudused uurimises ja süüdistuse esitamisel tuua kaasa inimohvreid või ohu teises liikmesriigis või liidus tervikuna.
Hiljuti loodud Euroopa Prokuratuur vastutab liidu finantshuve mõjutavate kuritegude uurimise, nende eest süüdistuste esitamise ja vastutusele võtmise eest
. Euroopa Prokuratuuri asutamisakt, määrus (EL) 2017/1939, jõustus 20. novembril 2017
ja koostöös osaleb 20 liikmesriiki
. Pärast seda kuupäeva on tõhustatud koostööga liitunud veel kaks liikmesriiki
. Praegu on käimas töö selle nimel, et Euroopa Prokuratuur võiks täies mahus tööle hakata 2020. aasta lõpuks. Käesolev algatus ei mõjuta Euroopa Prokuratuuri loomist määruse (EL) 2017/1939 kohaselt.
2.Komisjoni algatus
Komisjon esitab käesoleva algatuse, millega kaasneks aluslepingu muutmine, selleks et laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks mitut liikmesriiki mõjutavaid terrorikuritegusid, ja see on osa Euroopa terviklikust vastureaktsioonist terrorismiohule.
Käesoleva teatise lisas esitatakse komisjoni algatus võtta võimaluse korral vastu Euroopa Ülemkogu otsus, millega muudetakse Euroopa Liidu toimimise lepingu (edaspidi „ELi toimimise leping“) artikli 86 lõikeid 1 ja 2 eesmärgiga laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks mitut liikmesriiki mõjutavaid terrorikuritegusid.
ELi toimimise lepingu artikli 86 lõikes 4 on sätestatud võimalus Euroopa Prokuratuuri pädevust laiendada. ELi toimimise lepingu artikli 86 lõike 4 kohaselt on Euroopa Ülemkogul õigus võtta vastu otsus, millega muudetakse ELi toimimise lepingu artiklit 86, et laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks mitut liikmesriiki mõjutavaid raskeid kuritegusid. Euroopa Ülemkogu teeb otsuse ühehäälselt pärast Euroopa Parlamendilt nõusoleku saamist ja pärast konsulteerimist komisjoniga.
ELi toimimise lepingu artikli 86 lõikes 4 sisalduv viide ühehäälsusele ei osuta ainult neile liikmesriikidele, kes osalevad Euroopa Prokuratuuri tegevuses, vaid hõlmab ka teisi liikmesriike. Kuigi kõnealuses aluslepingu muutmise lihtsustatud menetluses ei nähta ette, et Euroopa Ülemkogu tegutseb komisjoni ettepanekul, ei takista see komisjoni algatust esitamast.
Euroopa Ülemkogu võib muuta ELi toimimise lepingu artikli 86 lõikeid 1 ja 2, et laiendada Euroopa Prokuratuuri sisulist pädevust, nii et see hõlmaks kõiki või teatavaid piiriülese mõõtmega raskeid kuritegusid või üht kuriteo liiki kõnealustest kuritegudest. Kõnealune mõiste hõlmab ELi toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 osutatud eriti raskeid piiriülese mõõtmega kuritegusid. Täiendava nõude kohaselt võib Euroopa Prokuratuuri pädevust laiendada ainult seoses mitut liikmesriiki mõjutavate raskete kuritegudega.
Pärast Euroopa Ülemkogu otsust, millega muudetakse ELi toimimise lepingu artiklit 86, esitaks komisjon seadusandliku ettepaneku muuta määrust (EL) 2017/1939, et anda Euroopa Prokuratuurile vajalik pädevus ja teha võimalikud kohandused, mis võivad osutuda vajalikuks Euroopa Prokuratuuri tulemuslikuks tegevuseks terrorikuritegude uurimisel ja nende eest süüdistuse esitamisel. Määruse muutmise korral ei oleks võimalik olukord, kus liikmesriigid teevad Euroopa Prokuratuuriga koostööd tema pädevuse erinevate osade raames. Samuti peaksid mitteosalevad liikmesriigid, kes võivad Euroopa Prokuratuuriga hiljem ühineda, osalema kogu tema tegevuses.
3.Lüngad piiriüleste terrorikuritegude uurimisel ja nende eest süüdistuse esitamisel
Kuigi võitluses terrorismi ja muude julgeolekuohtudega Euroopa Liidus on tehtud märkimisväärseid edusamme, eelkõige Euroopa julgeoleku tegevuskava alusel ning tulemusliku ja tegeliku julgeolekuliidu saavutamiseks tehtava töö raames, on praeguses õiguslikus, institutsioonilises ja tegevusraamistikus endiselt mitu lünka. Eelkõige puudub ühtne liidu lähenemisviis piiriüleste terrorikuritegude uurimisele ning nende eest süüdistuste esitamisele ja vastutusele võtmisele.
3.1.Terrorikuritegude uurimise killustatus
Praegu vastutavad terrorikuritegude uurimise ning nende eest süüdistuste esitamise ja vastutusele võtmise eest ainult liikmesriikide õiguskaitse- ja õigusasutused. Nende volitused on aga siseriiklikud, samas kui terrorikuritegudel on väga sageli piiriülene mõõde. Tihti on selle tulemuseks riikide erinevad lähenemisviisid uurimisele ja süüdistuste esitamisele, samuti lüngad teabevahetuses, tegevuse koordineerimises ja koostöös eri liikmesriikide asutuste vahel.
Liit on aastate jooksul võtnud mitmesuguseid meetmeid eesmärgiga parandada piiriülest koostööd terrorikuritegude vastu võitlemisel. Eelkõige Eurojust ja Europol hõlbustavad juba praegu mitmepoolset õigusalast ja politseikoostööd, samuti raskete piiriüleste kuritegude korral tegevuse koordineerimist ja teabe vahetamist liikmesriikide ametiasutuste taotluste alusel. Eurojusti rolli tugevdab veelgi tema uus õigusraamistik, mida hakatakse kohaldama 2019. aastal.
Eurojusti töökoormus terrorikuritegude vastases võitluses on ajavahemikul 2015–2017 kasvanud enam kui kaks korda, ühiste uurimisrühmade arv on aga neljakordistunud. Eurojusti käsitletavatest juhtumitest ilmneb selgelt kasvav vajadus liikmesriikide õigusasutuste ühise ja kooskõlastatud lähenemisviisi järele. Liikmesriigid taotlevad Eurojusti abi näiteks teabe ja tõendite vahetamisel, vastastikuse õigusabi taotluste, väljaandmistaotluste, Euroopa vahistamismääruste ja Euroopa uurimismääruste täitmise kiirendamisel ning ühiste uurimisrühmade moodustamisel.
Eurojusti töökogemus näitab ka, et kuigi üldiselt peavad liikmesriigid kriminaaluurimist ja süüdistuste esitamist selles valdkonnas väga oluliseks, lähtuvad ametiasutused riikliku julgeoleku aspekti arvestades sageli siseriiklikust vaatenurgast. Terrorismiga seotud uurimiste tundlik iseloom võib tekitada ametiasutustele täiendavaid takistusi teabe jagamisel ja uurimiste laiendamisel väljapoole siseriiklikus kriminaalasjas hädavajalikku.
Seega uuritakse terrorismijuhtumeid ja esitatakse nendes süüdistus mitmes liikmesriigis paralleelselt ja eraldi. Tulemus on see, et juhtumite keerukust ja/või piiriülest iseloomu ei võeta alati õigesti arvesse. Riikliku jurisdiktsiooni piirid võivad seega takistada piiriüleselt tegutsevate terroristide ja terroristlike rühmituste või võrgustike tegevuse mõistmist ja tõkestamist.
Nii Eurojust kui ka Europol pakuvad liikmesriikide ametiasutustele pidevalt tugevat toetust nende võitluses terrorikuritegude vastu, kuid nad saavad tegutseda vaid liikmesriikide ametiasutuste abitaotluste alusel. Pealegi ei ole kummalgi neist volitusi, mis on vajalikud liidu tasandil süüdistuste esitamiseks viisil, mis on eelnevalt koordineeritud, tulemuslik ja proportsionaalne, ning seetõttu ei saa nad lahendada terrorikuritegude eest süüdistuse esitamise killustatuse probleemi.
3.2.Lüngad liikmesriikide ametiasutuste ja ELi ametite vahelises õigeaegses teabevahetuses terrorismijuhtumite kohta
Kuigi liit on võtnud meetmeid struktureeritud teabevahetuse tõhustamiseks, eelkõige töös, mis on suunatud julgeoleku, piiride ja rände haldamise valdkonnas tugevamate ja arukamate infosüsteemide arendamisele, esineb endiselt suuri probleeme teabe õigeaegses jagamises konkreetsete kriminaaluurimiste või süüdistuste esitamise korral.
Eurojust märkis oma hiljutises aruandes, mis käsitleb terroristidest välisvõitlejaid, et teabevahetuses terrorismijuhtumite kohta puudub ühtne lähenemisviis. Teave, mida iga liikmesriik Eurojustiga jagab, on mahu, liigi ja ulatuse poolest jätkuvalt erinev. See on üks põhjustest, miks Eurojusti 2018. aasta juunis korraldatud kohtumisel, kus käsitleti terrorismivastast võitlust, rõhutati taas terrorikuritegude eest süüdistuse esitamise eesmärgil esitatava õigusalase teabe ristkontrolli olulisust. Kuna teabevahetus ei ole optimaalne, on endiselt piiratud Eurojusti suutlikkus tuvastada olemasolevaid seoseid käimasolevate uurimiste ja süüdistustega, sealhulgas seoseid teiste liikmesriikidega.
Peale selle nõuab terrorikuritegude uurimine ja nende eest süüdistuse esitamine konkreetsete piiriüleste juhtumite korral kõigi õiguskaitse- ja õigusasutuste kiiret ja koordineeritud tegutsemist tagamaks, et ükski tõend ei läheks kaduma, ning et vältida edasisi ja eelmistega potentsiaalselt seotud terrorikuritegusid. See on aga üsna keeruline piiriüleste juhtumite korral, mida uurivad mitme liikmesriigi erinevad ametiasutused. Europoli ja Eurojusti toetus leevendab seda olukorda osaliselt. Samuti ei ole ei Europolil ega Eurojustil õigust nõuda liikmesriikide ametiasutustelt konkreetse teabe esitamist ega uurimismeetmete võtmist ning seetõttu ei ole teave alati õigel ajal kättesaadav, kuigi aeg on oluline tegur terrorikuritegude edukaks uurimiseks ja uute, eelmistega potentsiaalselt seotud terrorirünnakute ärahoidmiseks.
3.3.Tundlike tõendite kogumine, jagamine ja kasutamine
Kuriteo eest edukaks süüdistuse esitamiseks on äärmiselt tähtis tagada kogutud teabe lubatavus tõendina. Eriti tähtis on see terrorismijuhtumite puhul, kus süüdistus põhineb ka kaudsetel tõenditel (varjatud jälgimine, tunnistajate ütlused, pealtkuulamine). Eurojusti aruannetest, mis käsitlevad terrorikuritegude eest süüdimõistmist, ilmnevad selgelt ka probleemid terrorikuritegude eest süüdistuste esitamisel tõendina kasutatava teatavat liiki teabe kogumise, jagamise ja kasutamisega. Nimelt sõltub terrorismijuhtumite kohta teabe kogumine sageli spetsiifiliste uurimismeetodite kasutamisest või hõlmab liikmesriikide pädevate spetsialiseeritud asutuste tööd. Kõnealust teavet sageli ei jagata, et kaitsta teabeallikaid, tagada informaatorite anonüümsus või kaitsta teabe kogumise meetodite konfidentsiaalsust.
3.4.Seose puudumine uurimise ja süüdistuse esitamise etapi vahel
Õiguskaitseasutuste ja prokuratuuri vaheline tihe koostöö on terrorismijuhtumite korral iseäranis oluline. Vahistamismääruste täitmine või läbiotsimiste tegemine peab olema samaaegne ning kohtu luba tuleb saada õigel ajal. Seepärast on äärmiselt tähtis, et uurimisasutuste ja prokuratuuri vaheline koostöö toimiks tõrgeteta. Isegi liikmesriikide ametiasutuste, Europoli ja Eurojusti koostöö korral võivad lõpptulemust mõjutada riikide erinevad prioriteedid või probleemid või ainuüksi ressursside kättesaadavus (nende vähesus). Liidu tasandil puudub keskne asutus, mis võiks piiriüleste terrorismijuhtumite korral suunata nii uurimist kui ka süüdistuse esitamist, tagades nii tõeliselt sujuva koostöö kõigi asjaomaste asutuste vahel nii riigi kui ka liidu tasandil ning rangetest tähtaegadest ja konfidentsiaalsuspiirangutest kinnipidamise.
3.5.Ebatõhus paralleelne uurimine ja süüdistuse esitamine
Terrorikuriteod puudutavad sageli mitut riiki. Samuti hõlmavad nad tihti eri kodakondsusega kahtlustatavaid või ohvreid. Kohtualluvuskonfliktid võivad tekkida näiteks juhul, kui kuriteoohvrid on pärit erinevatest liikmesriikidest, mistõttu kõik mõjutatud liikmesriigid soovivad ühe ja sama terrorikuriteo toimepanijad oma riigis kohtu alla anda. Näiteks mitme hiljutise terrorismijuhtumi korral väitsid samal ajal kaks või enam liikmesriiki, et neil on pädevus sama kuriteo eest süüdistus esitada, tuginedes erinevatele alustele, nagu ohvri kodakondsus või territoriaalne pädevus. Paralleelne süüdistuse esitamine võib tekitada olukorra, kus rakendub topeltkaristamise keeld.
Sellise olukorra lahendamiseks liidu tasandil praegu asjakohane kord puudub. Piiriüleste juhtumite korral võivad uurimisel või süüdistuse esitamisel ühe liikmesriigi ametiasutuse poolt olla olulised tagajärjed uurimisele või süüdistuse esitamisele teises liikmesriigis. Eriti just selliste terroristlike rühmitustega seotud juhtumite korral, mille liikmed tegutsevad erinevates liikmesriikides, on koordineeritud tegevus ülioluline, et vältida tõendite või kahtlustatavate kadumist. Kuigi Eurojust võib uurimiste koordineerimisel etendada otsustavat rolli, ei saa ta praeguse õigusraamistiku kohaselt teha kohtualluvuskonfliktide korral otsuseid ega sundida liikmesriikide ametiasutusi hoiduma oma pädevuse kasutamisest.
Eespool kirjeldatud puudusi illustreeritakse allpool.
|
Hüpoteetiline juhtum
Džihadistlikul terrorirühmitusel on mitmes ELi liikmesriigis agendid, kellel ei ole lubatud üksteisega suhelda või kes isegi ei tea üksteise olemasolust ning kes saavad juhiseid ainult krüpteeritud sõnumite kaudu. Neil kõigil on erinevad ülesanded, näiteks autode rentimine, keemiliste materjalide ostmine, potentsiaalsete sihtmärkide kohta teabe kogumine, võltsitud isikuttõendavate dokumentide hankimine jne, samas kui operatsiooni juht tegutseb kolmandast riigist.
Tänu õiguskaitsetoimingutele liikmesriigis A saadud teabele avastavad pädevad asutused, et fiktiivsete isikute jaoks on valmistatud võltsitud dokumendid, ja nad vahistavad kahtlustatava. Nad ei tea, et dokumendid on mõeldud suuremale terroristlikule rühmitusele ja tema terrorikuritegude huvides kasutamiseks, ning esitavad isikule süüdistuse dokumentide võltsimises.
Õiguskaitsetoimingud liikmesriigis B võimaldavad pädevatel ametiasutustel teha kindlaks isiku, kes ostis suures koguses taimekaitsevahendeid väidetavalt pommi valmistamiseks. See isik vahistatakse ja talle esitatakse süüdistus kui nn üksikule hundile, kuna ametiasutustel puudub teave terrorirühmituse või rühmituse teiste liikmete kohta.
Kolmandas riigis asuv terrorirühma juht saab teada liikmesriikide A ja B õiguskaitse- ja kohtutoimingutest ning terrorirühm muudab oma plaane.
Liikmesriikide A ja B kooskõlastamata tegevuse tulemuseks on süüdistuse esitamine ja asjaomaste isikute süüdimõistmine eraldi, kuid laiemat võrgustikku ja selle tegevust ei avastata ning terroristliku võrgustiku ülejäänud osad saavad oma plaane muuta ja terroristlikku tegevust jätkata.
|
4.Euroopa Prokuratuur võib olemasolevad lüngad täita
Nagu eespool öeldud, pakuvad Eurojust ja Europol lisaväärtust, toetades liikmesriikide ametiasutusi ja hõlbustades õigusalast koostööd olemasolevate vastastikuse abi ja vastastikuse tunnustamise vahendite alusel, kuid puudub ühtne Euroopa lähenemisviis terrorikuritegude uurimisele ning nende eest süüdistuste esitamisele ja kurjategijate vastutuselevõtmisele. Europol ja Eurojust ei saa praegusi puudusi piiriüleste terrorikuritegude uurimisel ja nende eest süüdistuste esitamisel täielikult kõrvaldada, sest neil ei ole vajalikke volitusi ja neile ei saa neid volitusi aluslepingu kohaselt anda, küll saab aga aluslepingu kohaselt need volitused anda Euroopa Prokuratuurile.
Eespool kirjeldatud lünki arvestades on vaja tugevamat Euroopa mõõdet, et tagada kõnealuste kuritegude ühtne, tulemuslik ja tõhus kohtulik menetlemine kogu Euroopa vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneval alal. Kuna terrorikuriteod puudutavad kõiki liikmesriike ja liitu tervikuna, tuleb kaaluda Euroopa tasandi lahendust. Seega on väga tõenäoline, et Euroopa Prokuratuur annaks lisaväärtust terrorikuritegude vastu võitlemisel ja tuvastatud puuduste kõrvaldamisel.
Euroopa Prokuratuuri toimimine
Euroopa Prokuratuur on sõltumatu Euroopa prokuratuur, kes tegutseb liidu tasandil ning on volitatud uurima liidu kui terviku finantshuve kahjustavaid kuritegusid, esitama nende toimepanijatele süüdistusi ja võtma nad vastutusele. Euroopa Prokuratuuri lõimitud struktuur hõlmab Euroopa peaprokuröri ja Euroopa prokuröre, kes moodustavad Euroopa Prokuratuuri kolleegiumi, kes tegutseb alaliste kodadena Euroopa Prokuratuuri keskasutuses Luxembourgis. Keskasutus suunab osalevates liikmesriikides asuvaid Euroopa delegaatprokuröre, kes moodustavad Euroopa Prokuratuuri lahutamatu osa ning uurivad Euroopa Prokuratuuri kriminaalasju, esitavad süüdistused pädevates siseriiklikes kohtutes ja aitavad võtta toimepanijad vastutusele. Samuti teostab ta Euroopa delegaatprokuröride üle järelevalvet.
Keskasutus jälgib ja suunab Euroopa delegaatprokuröride poolt uurimiste läbiviimist ja süüdistuste esitamist ning teostab selle üle järelevalvet, tagades seejuures ühtse uurimistegevuse ja süüdistuste esitamise kõikjal Euroopas ning võimaldades võtta tulemuslikke ja sihipäraseid järelmeetmeid. Euroopa delegaatprokurörid hakkavad suunama liikmesriikide õiguskaitseasutuste, eelkõige politsei-, tolli- ja finantsuurimistega tegelevate asutuste tööd.
Euroopa Prokuratuuri sees ning Euroopa Prokuratuuri, liikmesriikide õiguskaitseasutuste ja ELi ametite, sealhulgas Eurojusti, Europoli ja OLAFi vahel hakkab toimuma otsene ja operatiivne teabevahetus.
Euroopa Prokuratuur tegutseb ühtse asutusena kõigis osalevates liikmesriikides; see tähendab, et põhimõtteliselt kaob vajadus ajutiste ühiste uurimisrühmade ja vastastikuse õigusabi taotluste järele, nagu neid vajatakse praegu. Euroopa Prokuratuur saab kogu oma tegevuses kasutada ka väga mitmesuguseid uurimismeetmeid, et koguda nii süüstavaid kui ka süüst vabastavaid tõendeid eesmärgiga tagada järjekindel ja tõhus süüdistuse esindamine kohtus.
4.1.Terviklik Euroopa lähenemisviis piiriüleste terrorikuritegude uurimisele ja nende eest süüdistuste esitamisele
Euroopa Prokuratuur lisaks Euroopa mõõtme praegusele võitlusele terrorikuritegudega ja kõrvaldaks senised puudused, ühendades eri riikides tehtavad jõupingutused selliste kuritegude uurimisel ja nende eest süüdistuste esitamisel. Erinevalt praegusest lähenemisviisist suhtleks Euroopa Prokuratuur terrorismijuhtumite käsitlemisel otse liikmesriikide ametiasutuste ja liidu ametitega. See võiks olla otsustav kvalitatiivne edasiminek, mis muudab terrorikuritegude uurimise ja nende eest süüdistuste esitamise kogu liidus tulemuslikumaks.
Euroopa Prokuratuuril oleks kogu liidus terrorikuritegude eest süüdistuste esitamiseks hea positsioon tänu Euroopa delegaatprokuröridele, kes tegutsevad siseriiklikes süsteemides ja töötavad käsikäes liikmesriikide õiguskaitseasutustega, ning Euroopa Prokuratuuri kolleegiumile, kes töötab välja ühtse lähenemisviisi liidu tasandi süüdistuste esitamisele, et võidelda terrorikuritegudega ning võimaldada tõhusalt ja tulemuslikult läbi viia uurimisi ja esitada süüdistusi. Eelkõige oleks tal võimalik nõuda uurimiste läbiviimist, tagada täiendavate tõendusmaterjalide õigeaegne kogumine, ühendada omavahel seotud juhtumid ja nende eest ühiselt süüdistusi esitada ning lahendada võimalikke kohtualluvusega seotud probleeme enne, kui kriminaalasjaga minnakse kohtusse. Samuti teeks ta tihedat koostööd teiste liidu ametitega, näiteks Eurojusti ja Europoliga, ning seega oleks tal hea strateegiline positsioon selleks, et rakendada liidu lähenemisviisi terrorikuritegude uurimisele ja nende eest süüdistuste esitamisele.
4.2.Terrorikuritegusid käsitleva teabe õigeaegne ja piisav vahetamine
Euroopa Prokuratuuri abiga oleks võimalik kõrvaldada praegused raskused, mis on seotud teabe õigeaegse jagamisega. Lisaks sellele, et ta saaks liikmesriikidelt teavet terrorikuritegude kohta, võiks ta teha liikmesriikide ametiasutustele ülesandeks koguda ennetavalt ja sihipäraselt rohkem teavet. Sama kehtib teabe jagamise kohta Eurojusti ja Europoliga.
Samuti oleks Euroopa Prokuratuuri kaasamine kasulik teatavat liiki tõendite kogumise, jagamise ja kasutamise seisukohast. Arvestades asjaolu, et Euroopa Prokuratuuri kolleegium koosneb kõigist osalevatest liikmesriikidest pärit Euroopa prokuröridest, on Euroopa Prokuratuuril hea positsioon tundliku ja konfidentsiaalse teabe käsitlemiseks. Näiteks tagaks Euroopa Prokuratuur, et Euroopa delegaatprokuröride ja järelevalvet teostavate Euroopa prokuröride kaudu jäävad teabe kogumise viisid konfidentsiaalseks ning et lepitakse kokku Euroopa Prokuratuuri kasutatava teabe kindlates töötlemiskoodides. Samuti oleks Euroopa Prokuratuuril üksikute liikmesriikidega võrreldes lihtsam teha koostööd kolmandate riikide või rahvusvaheliste organisatsioonidega, kuna tegemist on keskse Euroopa prokuratuuriga. Sellega seoses saaks Euroopa Prokuratuur tugineda määruse (EL) 2017/1939 sätetele, mis käsitlevad rahvusvahelist koostööd, ja loodavale õigusraamistikule.
Tuginedes oma integreeritud lähenemisviisile, loob Euroopa Prokuratuur uued teabekanalid Euroopa delegaatprokuröride ja liikmesriikide ametiasutuste tasandil, samuti kesktasandil ning liidu ametite, kolmandate riikide ja rahvusvaheliste organisatsioonide vahel. See hõlbustab teabe liikumist kogu liidus. Nii on võimalik kiiresti reageerida uutele terrorismisuundumustele ja kurjategijate tegutsemisviisidele.
4.3.Uurimise ja süüdistuse esitamise etapi seostamine
Euroopa Prokuratuur on pädev uurima liidu eelarvet mõjutavaid õigusrikkumisi ja esitama nende eest süüdistusi ning tal on volitused koordineerida politseiuurimisi; see võimaldab näiteks varade kiiret külmutamist ja arestimist ning isikute vahistamise korraldamist kogu ELis. Selline lähenemisviis kõrvaldab praegused puudused, mida põhjustab asjaolu, et terrorikuritegude uurimine ja nendes süüdistuse esitamine toimub paralleelselt ja killustatult.
Tänu Euroopa Prokuratuurile muutub uurimine ja süüdistuste esitamine senisest märksa paremini seostatuks ja koordineerituks. Euroopa Prokuratuuri juhitavad uurimised tagavad, et kõigil asjaomastel asutustel on alati õigeaegne juurdepääs neile vajalikule teabele. Lisaks luuakse selge otsuste tegemise struktuur, mis keskendub kõikide asjaomaste liikmesriikide jaoks optimaalse tulemuse saavutamisele. Euroopa Prokuratuuri uute volitustega hõlmatud kuritegude uurimisele tuleks see Euroopa Prokuratuuri keskne juhtiv roll kasuks. Kõnealused uurimised saaksid seega toimuda hästi koordineeritult, võttes arvesse kõiki uurimise aspekte, sõltumata sellest, kus kuriteod toime pandi. Koordineeritud uurimine ja süüdistuse esitamine kindlustaks ka selle, et uurimisasutused saavad Euroopa Prokuratuuri volitustele tuginedes tagada uurimismeetmete võtmise ajal, kui see on kõige tõhusam, ja kohas, kus see on kõige tõhusam, olenemata sellest, millises liikmesriigis need meetmed tuleb võtta.
4.4.Uurimiste ja süüdistuste esitamise tõhusus ja ühtsus
Euroopa Prokuratuur saaks tagada terrorikuritegude eest vastutusele võtmise ühtsel ja tulemuslikul viisil, võttes arvesse kõigi asjaomaste liikmesriikide ja liidu kui terviku huve. Euroopa Prokuratuuri kolleegiumi moodustavad Euroopa prokurörid, kes tunnevad siseriiklikke õigussüsteeme, ja see aitaks tagada parima võimaliku reageerimise piiriülestele terrorismijuhtumitele. Euroopa Prokuratuuril oleksid head võimalused lahendada kohtualluvuskonflikte, kuna tegemist oleks ainsa liidu tasandi asutusega, kes otsustaks objektiivsete kriteeriumide alusel, millises liikmesriigis tuleks kohtumenetlus algatada. Otsus selle kohta, kus oleks kõige parem kriminaalasja menetleda, ennetaks võimalikke konflikte ja hoiaks ära tarbetud kohtumenetlused. Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamine mitut liikmesriiki mõjutavatele terrorikuritegudele võiks seega vähendada kohtualluvuskonfliktide esinemist selles valdkonnas ja tagaks tõhusa mehhanismi konfliktide lahendamiseks, kui need siiski tekivad.
Hüpoteetiline tulevane juhtum
Liikmesriigis A uuritakse terrorismi rahastamisega seotud kuritegu. Liikmesriigi ametiasutustel on kindel teave selle kohta, et teatavad isikud rahastavad terrorismi, kuid neile on ebaselge, kus seda raha kavatsetakse kasutada. Samal ajal uuritakse liikmesriigis B toiminguid, mida peetakse terrorirünnaku ettevalmistusteks, sealhulgas materjalide ostmist räpase pommi valmistamiseks. Liikmesriigis C uuritakse aga sel ajal veebisaiti, mis sisaldab terroristlikku propagandat. Liikmesriigi C ametiasutused kahtlustavad, et mõnda saidi suletud osa kasutatakse ka terrorirühmituse liikmete vaheliseks suhtluseks.
Ükski asjaomane liikmesriik ei ole veel Europolilt ega Eurojustilt abi palunud, leides, et nende uurimine on peaasjalikult siseriiklik. Juhtumite vaheline seos tuvastatakse alles siis, kui juhtum jõuab Euroopa Prokuratuurini ühe Euroopa delegaatprokuröri kaudu, kes on seotud liikmesriigis A toimuva uurimisega. Selgub, et liikmesriigis A uuritav rahastamine on tegelikult suunatud liikmesriigis B räpast pommi valmistavale rühmitusele ja et need rühmitused suhtlevad üksteisega veebisaidi kaudu, mida uuritakse liikmesriigis C.
Euroopa Prokuratuur võib tagada, et uurimismeetmed, mis on vajalikud juurdepääsuks liikmesriigi C veebisaidi logidele, võetakse samaaegselt liikmesriigis A asuva rahastamisrühmituse ja liikmesriigis B asuva ettevalmistava rühmituse vahistamisega, nii et rühmitustel pole võimalik tõendeid rikkuda.
Kõik asjaomased terrorismis kahtlustatavad isikud saab kinni pidada samal ajal ning edasised uurimismeetmed saab kooskõlastada ja rakendada ühe prokuratuuri kaudu, vältides nii ka kohtualluvuskonflikte ja tagades kogutud tõendite lubatavuse.
5.Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamise mõju mitut liikmesriiki puudutavate terrorikuritegude vastasele võitlusele
5.1.Mõju Euroopa Prokuratuurile
Euroopa Prokuratuuril on tänu oma integreeritud institutsioonilisele struktuurile ja otsustusprotsessile olulised eelised piiriüleste terrorikuritegude vastu võitlemisel. See struktuur koondab riiklike õigussüsteemide teadmised, annab ainulaadse ülevaate piiriülesest kuritegevusest liidus, võimaldab teha kiiresti otsuseid alaliste kodade kaudu, kus Euroopa prokurörid tegutsevad, ja tagab tõhusate järelmeetmete võtmise riikide tasandil Euroopa delegaatprokuröride kaudu. Kriminaalasjade haldamise süsteem tagab kiire teabevahetuse kõikide Euroopa Prokuratuuri prokuröride vahel, kes asuvad nii keskasutuses kui ka liikmesriikides. Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamisel mitut liikmesriiki mõjutavatele terrorikuritegudele tuleks säilitada tema institutsionaalne struktuur ja otsustusprotsess.
Pädevuse laiendamine nõuab siiski mitme muudatuse tegemist määruses (EL) 2017/1939 (millega asutatakse Euroopa Prokuratuur), et võtta arvesse laiendatud volitusi ja pidades silmas seda, et Euroopa Prokuratuur keskendub praegu liidu eelarvet kahjustavatele finantskuritegudele. Kõnealused muudatused on seotud eelkõige Euroopa Prokuratuuri sisulise pädevusega, kuid nõuavad ka mitut muud kohandust. Lisaks sellele mõjutab Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamine mitut liikmesriiki hõlmavatele terrorikuritegudele tema eelarvet ja töötajaid.
Pärast Euroopa Ülemkogu otsust muuta ELi toimimise lepingu artiklit 86 (vt eespool) esitaks komisjon seadusandliku ettepaneku muuta määrust (EL) 2017/1939, et laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks mitut liikmesriiki mõjutavate terrorikuritegude uurimist, ja teha vajalikud kohandused.
Sisuline pädevus
Euroopa Prokuratuuri sisuline pädevus hõlmab praegu kuritegusid, mis mõjutavad liidu finantshuvisid, nagu on sätestatud direktiivis (EL) 2017/1371, mis käsitleb võitlust liidu finantshuve kahjustavate pettuste vastu kriminaalõiguse abil.
Euroopa Prokuratuuri sisulist pädevust võib samamoodi laiendada mitut liikmesriiki mõjutavatele terrorikuritegudele, viidates direktiivile (EL) 2017/541 terrorismivastase võitluse kohta. ELi toimimise lepingu artikli 86 lõikega 4 nähakse ette võimalus laiendada Euroopa Prokuratuuri sisulist pädevust, nii et see hõlmaks paljusid piiriülese mõõtmega raskeid kuritegusid, ja komisjoni käesoleva algatuse eesmärk on laiendada kõnealust pädevust mitut liikmesriiki hõlmavatele terrorikuritegudele.
Määruse (EL) 2017/1939 artiklit 22 muudetakse vastavalt pärast asjaomast pädevuse laiendamist, lisades uue lõike, millega nähakse ette, et Euroopa Prokuratuuri pädevusse kuuluvad kuriteod, mis on sätestatud direktiivi (EL) 2017/541 artiklites 3–12 ja 14 (nii nagu neid rakendatakse siseriiklikus õiguses), kui kõnealused õiguserikkumised mõjutavad mitut liikmesriiki.
Direktiivis (EL) 2017/541 osutatud kuriteod hõlmavad terroriakte, terrorirühmitusega seotud kuritegusid ja terroristliku tegevusega seotud kuritegusid, nagu avalik üleskutse panna toime terroriakt, terroristide värbamine, terrorismialase väljaõppe andmine ja saamine, terroristlikel eesmärkidel reisimine, sellise reisimise korraldamine või muul viisil hõlbustamine ning terrorismi rahastamine. Kuriteo toimepanemisele lisanduvad ka kuriteo toimepanemisele kaasaaitamine ja kihutamine ning kuriteokatse.
Määruse (EL) 2017/1939 artikkel 2 („Mõisted“) kajastaks kõnealuste õiguserikkumiste kaasamist Euroopa Prokuratuuri pädevusse ja selles esitataks täiendavaid selgitusi nõude kohta, et kõnealused kuriteod peavad mõjutama mitut liikmesriiki.
Määruse (EL) 2017/1939 muud kohandused
Kuna Euroopa Prokuratuuri praegune raamistik on loodud eesmärgiga uurida liidu eelarvet kahjustavaid kuritegusid, esitada nende eest süüdistusi ja võtta vastutusele, nõuaks tema pädevuse laiendamine mitut liikmesriiki mõjuvatele terrorikuritegudele määruses (EL) 2017/1939 muude vastavate kohanduste tegemist, et määrusele tuginedes oleks võimalik laiendatud pädevust teostada.
Küsimused, mida tuleks määruses käsitleda, hõlmavad näiteks järgmist: Euroopa Prokuratuuri territoriaalne ja isikuline pädevus, võimalik vajadus kohandada Euroopa Prokuratuuri pädevuse kasutamise tingimusi (mis on mõnel juhul seotud eelarvevastaste kuritegude korral eriti oluliste aspektidega, nagu kahju suurus või liidu eelarvest rahastamise ulatus), tema uurimisvolitusi või kohtualluvuse põhimõtteid. Lisaks sellele sisaldab praegune raamistik mitmeid finantskuritegudele keskenduvaid sätteid, nagu viited piirmääradele ja Euroopa Prokuratuuri prokuröri ametisse nimetamise valikukriteeriumina nõue omada eriteadmisi finantsuurimiste valdkonnas, ning neid tuleb vastavalt kohandada, et võtta arvesse terrorikuritegude uurimise ja nende eest süüdistuse esitamise konkreetseid vajadusi.
Eelarve ja personaliga seotud kaalutlused
Euroopa Prokuratuuri volituste laiendamine mõjutaks ka Euroopa Prokuratuuri eelarvet ja töötajaid, sest töökoormus suureneks ja juurde oleks vaja prokuröre ja teisi töötajaid, kellel on eelkõige terrorikuritegude uurimise ja nende eest süüdistuste esitamise kogemused. Peale selle tuleks asjakohaselt kohandada Euroopa Prokuratuuri vajalikke turvanõudeid. Seda mõju hinnatakse täpsemalt kavandatavale seadusandlikule ettepanekule lisatud finantsselgituses esitatava üksikasjalikuma teabe põhjal.
5.2.Mõju ELi ametitele ja liikmesriikide ametiasutustele
Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamine mitut liikmesriiki hõlmavatele terrorikuritegudele avaldaks mõju Europoli ja Eurojusti praegustele ülesannetele ja rollidele ning liikmesriikide ametiasutustele. Näiteks tuleks arendada edasi kuritegevuse analüüsimise suutlikkust ELi tasandil, kuna sedalaadi analüüs kujutab endast sellel tasandil teabe jagamise üht suurimat eelist. Euroopa Prokuratuurile võiks anda õiguse teha Europolile ülesandeks teha tema jaoks kuritegevuse analüüse. Samamoodi koordineeriks Euroopa Prokuratuur oma tööd tihedalt ka Eurojustiga, et tagada Euroopa Prokuratuuri menetluste ning liikmesriikide ametiasutuste algatatud ja Eurojusti toetatud menetluste vastastikune täiendavus. See vastastikune täiendavus suurendaks Eurojusti rolli olulise lülina koordineeritud menetluste läbiviimisel terrorismiga seotud piiriüleste kuritegude, näiteks küberkuritegevuse valdkonnas. Samal ajal oleks Eurojustil võimalik kasutada oma ressursse teiste kuritegude, näiteks organiseeritud kuritegevuse, ebaseadusliku uimastikaubanduse ja inimkaubanduse piiriülese uurimise toetamiseks.
Euroopa Prokuratuuri, Eurojusti ja Europoli vaheliste tihedate suhete sisseseadmine võib luua sünergiat, mis on kasulik kõigile, kes osalevad terrorismivastases võitluses, ja tagab, et ei tehta kattuvat tööd. Nii oleks võimalik kasutada nappe ressursse kõige tõhusamal moel.
Euroopa Prokuratuuri pädevuse laiendamine terrorikuritegudele avaldaks mõju ka tema koostööle muude liidu või liikmesriikide ametiasutustega ning sellele, kuidas ja millise raamistiku kohaselt Euroopa Prokuratuur nendega koostööd teeb. Nende hulka kuuluvad näiteks rahapesu andmebürood, kelle ülesandeks on muu hulgas uurida kahtlaseid tehinguid, mis hõlmavad terrorismi rahastamist.
6.Kokkuvõtte
Terrorismioht püsib suur ja laieneb, nõudes Euroopa Liidult veelgi jõulisemat reageerimist. Liidu tasandil terrorikuritegude uurimise, nende eest süüdistuste esitamise ja kurjategijate vastutuselevõtmise suutlikkuse parandamine on osa Euroopa terviklikust vastureaktsioonist terrorismiohule.
Kuna tegemist on ainsa liidu organiga, kelle pädevuses on kriminaaluurimiste läbiviimine ning pädevates siseriiklikes kohtutes kuritegude eest süüdistuste esitamine ja kurjategijate vastutuselevõtmine, on Euroopa Prokuratuuril suurepärane võimalus oluliselt toetada praegusi jõupingutusi võitluses terrorikuritegude vastu Euroopa Liidus.
Pidades silmas 9. mail 2019 Sibius toimuvat tippkohtumist, kutsub komisjon käesoleva teatisega Euroopa Ülemkogu ja Euroopa Parlamenti üles seda algatust arutama ja otsustama laiendada Euroopa Prokuratuuri pädevust, nii et see hõlmaks mitut liikmesriiki mõjutavaid terrorikuritegusid.
