28.6.2005   

ET

Euroopa Liidu Teataja

C 157/48

1.1

EÜ asutamislepingu artikli 3 lõike g kohaselt sisaldavad ühenduse ülesanded “siseturul konkurentsi kahjustamise vältimist tagava süsteemi loomise”. Süsteemi oluliseks osaks on säilitada tõhus järelevalve selle üle, et liikmesriikide poolt antav abi ei kahjustaks konkurentsi.

1.2

Mitmed järjestikused Euroopa Ülemkogud on kinnitanud vajadust teostada järelevalvet riikide abi üle. 24. märtsil 2001. aastal tehtud järeldustes märgib Stockholmi Euroopa Ülemkogu, et “riigiabi suurust Euroopa Liidus tuleb vähendada ning süsteemi läbipaistvamaks muuta… Seetõttu peaksid liikmesriigid vähendama riigiabi suurust SKT suhtes aastaks 2003, võttes arvesse vajadust suunata abi ümber ühist huvi pakkuvatesse valdkondadesse, sh ühtekuuluvuseesmärkide täitmisesse.”

1.3

Euroopa Komisjon on teinud ettepaneku reguleerida riigiabi avaliku teenuse hüvitiste vormis, mis antakse teatud ettevõtetele, kellele on usaldatud üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamine. See ettepanek hõlmab endas nii otsust kui ka ajutist ühenduse raamistikku, nagu kirjeldatud muudatuses direktiivis 80/723/EMÜ liikmesriikide ja riigi osalusega äriühingute vaheliste finantssuhete läbipaistvuse kohta (1).

1.4

Käesoleva ettepaneku eesmärgiks on lepingus sisalduvate, eriti konkurentsi käsitlevate reeglite kohaldamine liikmesriikide poolt üldist majandushuvi pakkuvate teenuste eest makstava hüvitise suhtes, mis kataks täielikult või osaliselt kulud, mis tulenevad nendest avalik-õiguslikest kohustustest.

1.4.1

Samas tehakse ettepanekus vahet erinevatel hüvitiste kategooriatel, mis piirab selle kohaldamist. Näiteks need hüvitiste liigid, mis vastavad Euroopa Kohtu poolt Altmark'i  (2) and Enrirsorse  (3) lahendites sätestatud neljale kriteeriumile, jäävad uutest sätetest välja. Neis sätestataks, et toetust saavale firmale tuleb usaldada vastav selgelt määratletud avaliku teenuse osutamise kohustus; hüvitise arvutamiseks kasutatavad parameetrid peavad olema varem objektiivselt ja läbipaistvalt kindlaks määratud; hüvitis ei tohi ületada summat, mis on vajalik avalik-õigusliku kohustuse täitmise täielikuks või osaliseks kulude katteks, võttes arvesse kõiki asjaomaseid laekumisi ja mõistlikku kasumit; ning lõpuks juhul, kui firma, kellele usaldati kohustuste täitmine, ei olnud välja valitud vastavalt riigihankelepingute sõlmimise parimale võimalikule menetlusele, arvutatakse hüvitise suurus kulutuste analüüsi alusel, mida üks keskmine, hästimajandatud ja piisavalt varustatud firma oleks kandnud nende kohustuste täitmisel, lisaks veel mõistlik tulu. Euroopa Kohtu arvates ei kuulu seda liiki hüvitis asutamislepingu riigiabi käsitlevate sätete alla.

1.4.2

Ühtlasi on välja jäetud “vähese tähtsusega” majandusabi, mida antakse kooskõlas 12. jaanuari 2001. aasta komisjoni määrusega (EÜ) nr 69-2001 (4), nagu ka teatud avalik-õiguslikele ringhäälingutele (5) antav riigiabi.

1.4.3

Lisaks sellele on vastavalt EÜ asutamislepingu artikli 73 sätetele ning nõukogu määrustele (EMÜ) nr 1191/69 (6) ja 1107/70 (7) käesoleva ettepaneku reguleerimisalast välja jäetud ka teatud tüüpi toetused, mida antakse maismaatranspordisektorile (raudtee, maantee, siseveetransport), eriti ettevõtetele, mis pakuvad üksnes linna, linnalähiliinide või piirkondlikku transporditeenust.

1.4.4

Viimaseks, Euroopa Komisjoni enda poolt ühise transpordipoliitika erieesmärkide suhtes tõstatatud seisukohtade alusel on hüvitised õhu- ja meretranspordi avalike teenuste eest samuti välja jäetud (8), välja arvatud saartega mereühendust pakkuv avalik teenus, mille aastane reisijatehulk ei ületa 100 000 reisija piiri.

1.4.5

Seega jäävad vastavalt nimetatud otsuse artiklile 1 ettepaneku reguleerimisalasse lisaks eespool nimetatud saartevahelist ühendust pakkuvatele teenustele, kõigis EÜ asutamislepingu reguleeritud sektorites tegutsevatele ettevõtetele hüvitised avalike teenuste eest riigiabi vormis, mis vastavad järgmistele tingimustele:

1.4.6

Otsuse kohaldamine nendes valdkondades ei muuda riigiabi ühilduvust EÜ asutamislepingu artikli 86 lõikega 2 eeldusel, et vajalikud tingimused on täidetud. Nii soovitab komisjon teha vahet riigiabil, mis ühelt poolt hõlmab märkimisväärseid summasid ja võib moonutada konkurentsi ning teiselt poolt väiksema ulatusega riigiabil.

1.4.7

Kõnealune ettepanek rõhutab veelgi enam liikmesriikide ja riigi osalusega ettevõtete või ettevõtete, millele on usaldatud avalike teenuste pakkumine, finantssuhete läbipaistvuse vajalikkust, muutes praegust direktiivi 80/723/EMÜ, võttes tarvitusele uue määratluse, mille kohaselt “ettevõtted on kohustatud pidama eraldi raamatupidamisarvestust”, mis sõltumata avaliku teenuse hüvitise õiguslikust määratlusest hõlmab ettevõtteid, mis peavad eraldi raamatupidamisarvestust ja saavad sellist hüvitist, kuid mis tegelevad ka valdkondadega, mis pole seotud ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega,.

1.4.8

Lõpuks, ettepaneku sätteid kohaldatakse ilma, et piiraks rangemate ja täpsemate sätete kohaldamist avalike teenuste pakkumisega seotud kohustuste suhtes, mis on kirjas sektorispetsiifilistes ühenduse õigusaktides ja praegustes riigihankelepinguid reguleerivates ühenduse sätetes.

1.4.9

Ettepaneku reguleerimisala igal juhul piiratud teenustega, mis pakuvad üldist majandushuvi EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 tähenduses, olgugi, et selle mõiste definitsiooni ei ole antud.

1.4.10

Ettepanekud mõned muud sätted, näiteks need, mis reguleerivad ühilduvust ja teatamiskohustusest vabastamist ning avaliku teenuse osutamise nõuded ja hüvitise arvutamise kord, on sõnastatud konkreetsemalt.

1.4.11

Seega sätestab otsuse eelnõu artikkel 2, et nõuetele vastav avaliku teenuse hüvitis on ühildatav ühisturuga ning see vabastatakse EÜ asutamislepingu artikli 88 lõikes 3 sätestatud eelnevast teatamiskohustusest.

1.4.12

Otsuse eelnõu artikli 4 kohaselt määratakse avaliku teenuse osutamise kohustus ametliku dokumendiga (õigusakt või leping), avades täpselt osutatava avaliku teenuse olemuse ning määratledes asjaomased ettevõtted ja territooriumid.

1.4.13

Viimast punkti käsitletakse väga lühidalt nii otsuse artiklis 5 kui ka ühenduse raamistiku punktides 12 — 23. Üldiselt ei tohi hüvitise suurus ületada avaliku teenuse osutamise kohustuse täitmise kulusid, võttes arvesse kohustuse täitmisest tulenevaid asjakohaseid laekumisi ja mõistlikku kasumit.

1.4.14

Ühist majandushuvi pakkuvate teenustega seotud kulutused võivad katta kõik muutuvad kulud, mis tulenevad selliste teenuse osutamisest, piisava toetuse maksmisest püsikulude katteks ning piisavat kasumit rakendatud kapitalilt, juhul kui see on eraldatud ühist majandushuvi pakkuvatele teenustele (11). Ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisest väljapoole jääva tegevusega seotud kulusid ei tohi mingil juhul seostada ühist majandushuvi pakkuvate teenustega. Üldreeglina peab kulude arvutamine “põhinema üldiselt aktsepteeritud kulude arvutamise põhimõtetel”.

1.4.15

Arvesse võetud tulud peavad sisaldama vähemalt täielikku ühist majandushuvi pakkuvate teenuste pealt teenitud. “Mõistlik kasum” tähendab kasumi määra rakendatud kapitalilt, mille puhul võetakse arvesse riski või selle puudumist, mis võib liikmesriigi sekkumise tõttu (12) ettevõttele osaks langeda.

1.4.16

Lõpetuseks, liikmesriigid peavad teostama regulaarset järelevalvet tagamaks, et antav hüvitis ei oleks üleliigne, st ei läheks üle vajamineva piiri, et võimaldada ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamist, kuna taoline riigiabi ei sobiks kokku ühisturuga. Samas, kui liigne hüvitis ei ole üle 10 % aastasest hüvitisest, võib seda vähendada järgmisel aastal. Mõnede ühist majandushuvi pakkuvate teenuste kulutused varieeruvad aasta jooksul nii oluliselt, et üle 10 % suurune liigne hüvitis on nende teenuste osutamiseks vajalik. Sellisel juhul peab liikmesriik koostama perioodilisi valdkonda hõlmavaid bilansse (ei tohi ületada 3 aastat), mille möödumisel on liigsed hüvitised tagastatud.

2.1

Käesolev ettepanek järgib komisjon poolt 2001. detsembris Laekeni Ülemkogul endale võetud kohustusest parandada õiguskindlust avaliku teenuse hüvitise valdkonnas, täpsemalt luua ühenduse riigiabi raamistik ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise õiguse saanud ettevõtetele (13).

2.2

Kahtlemata on avalikku huvi pakkuvate teenuste rahastamisele, täpsemalt riigiabile kohalduvatele reeglitele omane õiguskindlusetus, vaatamata Euroopa Kohtu poolt sätestatud õiguslikele kriteeriumidele avaliku teenuse osutamise kohustuste täitmise kohta, seda nimelt Altmark'i and Enrirsorse lahendites.

2.3

Siiski on vajalik täpsustada neid kriteeriume, eriti kulutuste arvutamise meetodeid (kooskõlas läbipaistvuse ja kasutatud parameetritega) ning avada täpsemalt nende avalike teenuste iseloomu, mille teostamiseks pakutakse hüvitist (14).

2.4

Seetõttu on käesolev ettepanek eriti vajalik ettevõtjatele, sest niikaua kuni raamistiku regulatsioon ei ole jõustunud, võib mis tahes riigiabi, mida ettevõtjad on saanud kui üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutajad ja millest ei ole sõltumata selle suurusest teatatud komisjonile, olla ebaseaduslik.

2.5

Seega on nad kaitsetud igasuguse tegevuse ees, mis vaidlustaks selle seaduslikkuse liikmesriikide kohtutes.

2.6

Selgitamise vajadus on vägagi oluline, arvestades asjaolu, et kahes valdkonnas — finantseerimine ja lepingute sõlmimine — on liikmesriikide valikuvabadus määrata ja kujundada ühist majandushuvi pakkuvate teenuste olemust tihti vastuolus ühenduse õiguse üldpõhimõtetega.

2.7

Liikmesriikidel on laialdased volitused otsustamisel, kas ja mil määral rahastada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamist. Ühtse süsteemi puudumisel ühenduses on valikuvabaduse peamiseks piiranguks nõue, et taolised finantsmehhanismid ei tohi kahjustada konkurentsi (15), ilma et see piiraks liikmesriikide sotsiaalsete kohustuste täitmist, austades täielikult subsidiaarsuse põhimõtet, mis on siduv õiguslik kohustus põhiseaduse alusel, mida nii ühendus kui liikmesriigid peavad austama ning mis ei tohi kahtluse alla seada ühenduse acquis'd.

2.8

Komisjon peaks uurima, kuidas oleks võimalik arusaadavalt selgitada, miks üks või teine tema ettepanekutest on esitatud (õiguslik alus, vajadus, proportsionaalsus) ja miks — subsidiaarsuse ja proportsionaalsuse põhimõtete kohaldamise protokollile vastavuse ning hea tava huvides — peaks seda tegema ühenduse tasandil (subsidiaarsuse kriteeriumid, kvalitatiivsed ja/või kvantitatiivsed näitajad).

2.9

Nende ja teiste põhjuste tõttu tuleks toetada komisjoni ettepanekut, mis põhimõtteliselt sunnib liikmesriikide valitsusasutusi järgima mõningaid põhilisi nõudeid, näiteks tagama, et riigihankelepingute sõlmimisel kasutatavad menetlused oleksid läbipaistvad ning jälgima mis tahes võimalikku kahju vabale konkurentsile, mida võivad tekitada ettevõtted, mis ei täida tõhusalt endale võetud ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise kohustust (16).

2.10

EMSK toetab seadusandlikku ettepanekut, mille eesmärk on Euroopa Kohtu poolt esile toodud kriteeriumide laiendamist selleks, et eemaldada avaliku teenuse hüvitis EÜ asutamislepingu riigiabi sätetest.

3.1

Pärast ettepaneku analüüsimist on vaja esitada mõningad küsimusi selle sisu ja vormi kohta.

3.2

Käesoleva ettepaneku kolm põhilist eesmärki on järgmised: i) tagada, et ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamisega tegelevatele ettevõtetele antud suhteliselt piiratud mahuga riigiabi sobiks ühisturu põhimõtetega; ii) suurendada õiguskindlust seoses ühist majandushuvi pakkuvate teenuste osutamise eest saadava hüvitisega, mis ületab seda mahtu, kehtestades ühenduse raames kriteeriumid, mille alusel hüvitisi hinnata; iii) kehtestada kriteeriumid, mille kohaselt võib taolist hüvitist lugeda riigiabiks.

3.3

EMSK kaalub võimalust laiendada ettepaneku sätteid nii, et hõlmatud oleksid kõik avaliku teenuse hüvitised, mis on selgelt määratletud, reeglipärased ning vastaksid lisakuludele, kuid ei ületaks neid, samuti kantud lisakulusid ning kus kasu saav ettevõte peaks eraldi raamatupidamisarvestust; kusjuures komisjoni ja Euroopa Kohus võivad kõike nimetatut a posteriori kontrollida ning karistusi määrata.

3.4

Samas ei ole ettepaneku kohaldamisala selgelt piiritletud. Eriti otsuse puhul on see määratletud täiesti erinevate kriteeriumide alusel, mis kas välistavad teatud olukorrad või sektorid (vt eespool punkt 1.4.2–1.4.4) või piiritlevad neid üldisel viisil, kasutades kvalitatiivsete kriteeriumide asemel pigem kvantitatiivseid (vt eespool punkt 1.4.5).

3.5

Peale selle on mõned ettepanekusätetes osundatud õiguslikud mõisted ebatäpsed. Näiteks on sätestatud, et üldist huvi pakkuvatele teenustele tehtud kulutused peavad olema arvutatud “üldiselt aktsepteeritavate kuluarvestuse põhimõtete alusel”. Otsuse reguleerimisala väidetakse piirduvad “ainult teenustega, mis pakuvad üldist majandushuvi EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 tähenduses”. Ometi, nagu juba eespool mainitud, ei ole see mõiste defineeritud ei lepingutes ega teisestes ühenduse õigusaktides.

3.6

Komitee arvates peaks kogu saarekabotaaž, nagu teised transpordiliigid, olema eemaldatud ettepaneku reguleerimisalast, juhul kui komisjon ei suuda põhjendatult õigustada selle kaasaarvamist.

3.7

Sellest tulenevalt, pidades silmas ettepaneku eesmärkide silmapaistvalt tehnilist ja juriidilist olemust, oleks mõistlik paluda komisjoni täpsustada üldist majandushuvi pakkuvate teenuste mõistet, selleks et eristada seda teistest sarnastest mõistetest, näiteks avalikest teenustest ja üldist huvi pakkuvatest teenustest, mis on ülekaalus liikmesriikide riigiõiguslikes tavades (17). Tõepoolest, komisjoni poolt praegu kasutatavad üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid iseloomustavad üldmõisted ei hõlma mõningaid äärmiselt olulisi sotsiaalseid ülesandeid, sh tervise ja tarbijakaitse edendamise uuringute rahastamist (18).

3.8

Seega peaks rõhutama, et kuigi riigiülesel tasandil on tarvis õiguslikku selgitust üldist huvi pakkuvate teenuste ja üldise majandushuvi pakkuvate teenustele, ei ole nii tungivat vajadust mõtestada samal tasandil lahti sotsiaalteenuseid, seda vähemalt kahel põhjusel: i) kui sellised teenused tooksid tarnijale sisse rahalist tulu, langeksid nad ühenduse võimupiirkonda; ii) sel juhul langeksid nad automaatselt ühe või teise ülalmainitud mõiste alla.

3.9

Lisaks ei hõlma ettepanek üldist majandushuvi pakkuvate teenuste rahastamise kindlate meetodite liigitust, nagu solidaarne rahastamine, võttes arvesse probleeme juurdepääsuga teatud riikide turgudele (näiteks kindlustus), või sätestama kriteeriumid ühenduse tasandil õiguslikust seisukohast parima tava hindamisel (19).

3.10

Kõnealust ettepanekus kohaldatakse siseturu reeglistiku täitmise suhtes ühesuguseid kriteeriume kõigi sektorite suhtes, tegemata vahet ja arvestamata ettevõtjate erinevat suhtumist.

3.11

Seepärast kohaldatakse võrdse kohtlemise põhimõtet valesti täiesti erinevate olukordade puhul. Joogivee, kanalisatsioonisüsteemi ja jäätmekäitluse varustust reguleeritakse samamoodi, kui elektri või gaasiga varustamist. Ometi ei tööta need sektorid samadel tingimustel (keskkonnakaitse, infrastruktuur jne) ega ka võrreldavatel turgudel: ühed on piiratud kohaliku ja piirkondliku tasandiga, samal ajal kui teised ulatuvad riiklikule, riigiülesele ning isegi rahvusvahelisele tasandile. Samade riigiüleste finantseerimisreeglite kohaldamine on ebakohane.

3.12

Sarnaselt ei ole ka ettevõtete huvi üldist majandushuvi pakkuvate teenuste vastu erinevates valdkondades samasugune. Teatud teenuste jaoks on vajalik spetsiifiline infrastruktuur ja varustus, mille tulemuseks on kulude suurenemine ning teatud juhtudel ka võimetus äratada erainvestorite huvi liiga väikese kasu tõttu lühemas ja keskmises perspektiivis.

3.13

Lisaks näitab ettepanek, mille õiguslikuks aluseks on EÜ asutamislepingu artikli 86 lõige 3, selgelt praegu lepingutes sisalduvat ebasümmeetriat konkurentsiõiguse regulatsiooni — mis tõlgendab üldist majandushuvi pakkuvaid teenuseid kui EÜ asutamislepingu artikli 86 lõike 2 kitsendust — ning üldist majandushuvi pakkuvate teenuste positiivse tunnustamise vahel, mida tehakse EÜ asutamislepingu artiklis 16 ning põhiõiguste harta artiklis 36. Selline lähenemine vähendab mõnevõrra üldist majandushuvi pakkuvate teenuste peamist väärtust nii EL-i poliitika kujundamises — mis puudutab sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuluvust — kui ka liidu kodanike põhiõiguste, näiteks vaba liikumise tagajana.

3.14

Ettepanekus tõstatatud probleemid on seotud komisjoni poolt rakendatud õigusliku strateegia põhialuste, vähemalt selle põhieesmärkide ja regulatsiooni efektiivsusega. Kogu austusega esimese suhtes, tuletab lähenemine, millel ettepanek põhineb, meelde liigi alusel vabastamist, mida sageli kasutatakse ühenduse õigussüsteemis konkurentsiks siseturul. Ühendades niimoodi erinevaid olukordi tekib varjatud harmoneerumise oht, kus püütaks reguleerimise kaudu leida ühest lahendust üldist majandushuvi pakkuvate teenuste keerulisele hetkeolukorrale, kui tegelikult on vajalik hoopis üksikasjalikum ja põhjalikum õiguslik lähenemine.

3.15

See märkus paneb mõtlema reguleerimise tõhususe üle. Kuna puudub komitee eelnev ettepanek raamdirektiivi (20) vastuvõtmiseks, nagu komitee seda soovitas, mis oleks ühendanud põhilised reguleerimiseesmärgid ning üldist majandushuvi pakkuvate teenuste põhimõtted ning selgitanud a) lepingute ja sektorispetsiifiliste direktiivide poolt kasutatud üldmõisteid ning b) erinevatele ettevõtetele sätestatud tingimusi, (21) ei taga käesolev ettepanek selle siseturu sektori jaoks vajalikku õiguskindluse taset.

3.16

Ilma eelpoolnimetatud seadusliku infrastruktuurita tekivad kahtlemata mitmed vastuolud kohaldamise ja tõlgendamise osas, mis võivad viia pädevate juriidiliste isikute laostumiseni. See omakorda võib kaasa tuua subsidiaarsuse põhimõtte rikkumise, mis, arvestades praegust integratsiooniprotsessi, on saavutanud uue kaitstuse tasandi, nagu kirjas Euroopa Konvendi koostatud Euroopa põhiseadusliku leppe eelnõus.

3.17

EMSK soovib tagada, et plaanitava raamistiku juurutamine ei takistaks majandusliku, sotsiaalse ja territoriaalse ühtekuuluvuse tugevdamist. Säilitada tuleb riigiabi, mis soodustab majandusearengut piirkondades, kus elatustaseme kvaliteet on ebatavaliselt madal või töötuse tase on ohtlikult kõrge, nagu ka abi, mis soodustab kindlate tegevusvaldkondade või konkreetsete majanduspiirkondade arengut. Samas võiks selline riigiabi olla ümber orienteeritud ühtekuuluvusega seonduvate eesmärkide saavutamisele, nagu kirjas EÜ asutamislepingus.

3.18

Võibolla on tõesti vajalik komisjoni tasandil riigiabi küsimusele teisiti läheneda, eriti kui võtta arvesse, et suhted komisjoni ning piirkondlike ja/või kohalike asutuste vahel, kellega komisjon on kohustatud suhtlema otse kõigis küsimustes, mis seonduvad nende poolt antava abiga, võivad muutuda veelgi keerulisemaks.