EUROOPA KOMISJON
Brüssel,24.7.2023
COM(2023) 281 final/2
2023/0170(NLE)
This document corrects COM(2023)281
Concerns all language versions
The error concerns the replacement of the expression ‘opinion’ of the European Parliament by 'consent' of the European Parliament in the third citation of the draft Council Decision.
The text shall read as follows:
Ettepanek:
NÕUKOGU OTSUS,
millega antakse liikmesriikidele luba saada või jääda Euroopa Liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni osaliseks
{SWD(2023) 155 final}
{SWD(2023) 156 final}
{SEC(2023) 208 final}
SELETUSKIRI
1.ETTEPANEKU TAUST
•Ettepaneku põhjused ja eesmärgid
EL on seadnud eesmärgi luua vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanev ala, kus on tagatud isikute vaba liikumine, õiguskaitse kättesaadavus ja põhiõiguste täielik austamine, ning seda ala säilitada ja arendada.
See eesmärk peaks hõlmama ka nende täiskasvanute piiriülest kaitset, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta (edaspidi „täiskasvanud“). Täiskasvanuks loetakse isikut, kes on saanud 18-aastaseks.
Elanikkonna vananemise ja vanusest tingitud haiguste esinemise ning puuetega inimeste arvu suurenemise tõttu kasvab sellises olukorras olevate täiskasvanute arv ELis. Sõltuvalt selle liikmesriigi õigusaktidest, kus niisugune täiskasvanu elab, võidakse tema suhtes kohaldada kohtu või haldusasutuse poolt tarvitusele võetud kaitseabinõud või võib teda toetada kolmas isik, kelle see täiskasvanu on eelnevalt määranud oma huvide haldamiseks (esindusõiguse kaudu).
Täiskasvanutel võib olla vaja hallata oma teises riigis asuvat kinnis- või muud vara, saada välismaal erakorralist või plaanilist arstiabi või kolida mitmesugustel põhjustel teise riiki.
Kirjeldatud piiriülestes olukordades seisavad täiskasvanud silmitsi liikmesriikide keerukate ja mõnikord vastuoluliste õigusnormidega. Nende põhjal tuleb otsustada, milline kaitseabinõude tarvitusele võtmise pädevusega kohus või muu ametiasutus on nende juhtumi korral pädev, millise riigi õigust nende juhtumi suhtes kohaldatakse ning kuidas saavutada otsuse või esindusõiguse tunnustamine või kehtivus välisriigis. See põhjustab täiskasvanutele, nende perekondadele ja nende esindajatele märkimisväärset õiguskindlusetust selle osas, milliseid õigusnorme nende juhtumi suhtes kohaldatakse, milline on menetluse tulemus ja millised formaalsused on nõutavad. Tagamaks, et nende kaitse kehtib ka teisel pool piiri või et neil oleks võimalik välismaal oma õigusi teostada, tuleb neil sageli läbi teha pikk ja kulukas menetlus. Mõnel juhul ei tunnusta kohtud või kohtuvälised üksused, näiteks pangad, meditsiinitöötajad või kinnisvaramaaklerid, nende kaitset ja esindajale antud volitusi.
Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi (valitsustevaheline organisatsioon, mille eesmärk on rahvusvahelise eraõiguse normide järkjärguline ühtlustamine) egiidi all võeti 13. jaanuaril 2000 vastu täiskasvanute rahvusvahelise kaitse konventsioon (edaspidi „täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon“). Konventsioon sisaldab ulatuslikku eeskirjade kogumit pädevuse, kohaldatava õiguse ning kaitseabinõude tunnustamise ja rakendamise kohta, samuti sätteid esindusõiguse suhtes kohaldatava õiguse kohta, millega tagatakse esindusõiguse kehtivus piiriüleses kontekstis. Selles on sätestatud ka osalisriikide pädevate ametiasutuste ja keskasutuste vahelise koostöö mehhanismid.
Kõnealust konventsiooni peetakse üldiselt tõhusaks ja paindlikuks rahvusvahelise eraõiguse vahendiks, mis täidab oma eesmärki ülemaailmsel tasandil. Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni praktilise toimimise erikomisjoni raames hiljuti tehtud töö tulemusena tehakse praktikutele peagi kättesaadavaks kasulikud vahendid konventsiooni nõuetekohaseks kohaldamiseks, näiteks praktiline käsiraamat.
Praeguseks on aga konventsiooniga ühinenud ainult 12 ELi liikmesriiki. Euroopa Liidu kauaaegne eesmärk on olnud, et kõik liikmesriigid ratifitseeriksid täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ja ühineksid sellega.
Alates 2008. aastast on täiskasvanute kaitset käsitlevale 2000. aasta Haagi konventsioonile oma sõnaselge heakskiidu andnud Euroopa Liidu Nõukogu, Euroopa Parlament ja Euroopa Komisjon. Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni tulemuslikuks toimimiseks on vajalik selle laialdane ratifitseerimine ELi liikmesriikide ja teiste riikide poolt. Euroopa Parlament on aktiivselt toetanud täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimist kõigi liikmesriikide poolt ning võimalikku ELi seadusandlikku algatust, mis seda konventsiooni täiendaks.
5.–8. detsembril 2018 korraldasid komisjon ja Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverents ühiskonverentsi, et edendada täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimist ja käsitleda võimalikke puudusi, mis nõuaksid edasiste meetmete võtmist.
3. mail 2021 saatsid Tšehhi, Prantsusmaa ja Sloveenia justiitsministrid komisjonile kirja, paludes komisjonil kiirendada seadusandliku algatuse ettevalmistamist.
2021. aasta juunis võeti vastu nõukogu järeldused, milles muu hulgas kutsuti liikmesriike üles ratifitseerima võimalikult kiiresti täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon ning paluti komisjonil kaaluda võimalikku vajadust ELi õigusraamistiku järele, et hõlbustada kaitseabinõudele tuginemist, ja esitada vajaduse korral seadusandlikud ettepanekud.
2021. ja 2022. aastal korraldasid eesistujariigid Portugal, Prantsusmaa ja Tšehhi mitu üritust, et suurendada teadlikkust selles küsimuses.
Vaatamata kogu sellele tegevusele on konventsiooni ratifitseerimise tempo endiselt liiga aeglane. Mõnes liikmesriigis on ratifitseerimist rakendav seaduseelnõu parlamendis juba aastaid menetlemisel või ei ole valitsus seaduseelnõud parlamendile üldse esitanud, kuigi ettevalmistustöö on lõpule viidud. Teised liikmesriigid kohaldavad konventsiooni praktikas osaliselt (eelkõige pädevust ja kohaldatavat õigust käsitlevaid eeskirju), tegemata mingeid algatusi konventsiooni ametlikuks ratifitseerimiseks. See eeldaks keskasutuse määramist, et tõhustada osalisriikide vahelist koostööd.
Eeltoodut arvesse võttes on komisjon otsustanud esitada algatuse, mille eesmärk on lubada liikmesriikidel, kes ei ole veel konventsiooniga ühinenud, see ratifitseerida või sellega ühineda. Sellele algatusele viidatakse komisjoni 2022. aasta tööprogrammis: „esitame ettepanekud, millega [...] tihendada õigusalast koostööd kaitset vajavate täisealiste kaitsmisel piiriülestes olukordades“.
Kuna täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon on allakirjutamiseks ja ratifitseerimiseks avatud riikidele, kes olid 2. oktoobril 1999 Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liikmed (konventsiooni artikkel 53), peavad konventsiooni nii allkirjastama kui ka ratifitseerima järgmised liikmesriigid: Bulgaaria, Hispaania, Horvaatia, Ungari, Rumeenia, Sloveenia, Slovakkia ja Rootsi. Seevastu Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad ja Poola peavad konventsiooni üksnes ratifitseerima, kuna nad on sellele juba alla kirjutanud. Leedu peab konventsiooniga ühinema, kuna ta on olnud Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi liige alates 23. oktoobrist 2001.
•Kooskõla poliitikavaldkonnas praegu kehtivate õigusnormidega
Praegu puudub ELi õigusakt, mis käsitleks täiskasvanute piiriülest kaitset. Käesolev ettepanek on aga osa paketist, mis sisaldab komisjoni ettepanekut võtta vastu Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude, ametlike dokumentide ja esindusõiguste tunnustamist ja rakendamist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud tsiviilasjades. Kõnealuse ettepanekuga nähakse ette, et liikmesriigid kohaldavad teatavaid täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni norme, ning sätestatakse täiendavad eeskirjad, et hõlbustada veelgi tihedamat ELi‑sisest koostööd selles valdkonnas.
Käesolev ettepanek käsitleb täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimist ja sellega ühinemist nende liikmesriikide poolt, kes ei ole veel konventsiooni osalisriigid. Kõnealune konventsioon on ainus rahvusvaheline õigusakt, mis käsitleb täiskasvanute piiriülese kaitsega seotud rahvusvahelise eraõiguse küsimusi.
Mõlemad ettepanekud käsitlevad rahvusvahelist eraõigust, mis on ELis hästi arenenud poliitikavaldkond. Alates 2000. aastast on EL piiriülese toimega tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas vastu võtnud mitu seadusandlikku akti. Ükski neist seadusandlikest aktidest ei reguleeri siiski isikute teovõime piiriüleseid aspekte ega selliste täiskasvanute kaitset, kes „oma isiklike võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta“.
Kavandatavat määrust kohaldataks liikmesriikides, ent suhetes konventsiooni osalisriikideks olevate kolmandate riikidega kohaldataks täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni. Kuivõrd ELi täiskasvanutel võivad olla sidemed nii liikmesriikidega kui ka kolmandate riikidega (näiteks kuna nad omavad seal kinnisvara või isiklikke sidemeid), on rahvusvahelistes olukordades täiskasvanute kaitse tagamiseks vajalik sidus rahvusvahelise eraõiguse raamistik, mida kohaldatakse täiskasvanute kaitse eesmärgil nii ELis kui ka konventsiooni osalisriikidest kolmandate riikide puhul.
Seega täiendavad mõlemad ettepanekud teineteist ja seetõttu esitatakse need koos.
•Kooskõla muude liidu tegevuspõhimõtetega
EL ja selle liikmesriigid on ühinenud ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga, mis alates selle vastuvõtmisest 2006. aastal toimib puuetega inimeste õiguste rahvusvahelise alusena.
Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni artikli 3 punkt c sisaldab sätteid, mis väidetavalt soodustavad või lubavad isiku asemel otsuste tegemises seisnevaid abinõusid (iseäranis mõistete „eestkoste“, „hooldus“ ja „muud seda laadi institutsioonid“ kasutamise tõttu). Tõstatatud on küsimus, kas seeläbi võidakse soodustada või lubada selliste abinõude tunnustamist, millega abistatud otsustamise asemel nähakse ette isiku asemel otsustamine, ning kas seeläbi rikutakse täiskasvanute õigust autonoomiale ja võrdsusele.
Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni kooskõla ja vastastikust täiendavust ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis sätestatud õigustega on mitmel korral tunnistatud, näiteks eespool nimetatud Euroopa Komisjoni ja Haagi rahvusvahelise eraõiguse konverentsi ühiskonverentsi 2018. aastal vastu võetud järeldustes ja soovitustes (2. ja 3. järeldus).
Täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon on rahvusvahelise eraõiguse instrument. Konventsioon on neutraalne materiaalõiguse suhtes, mis ei näe ette mingit liiki abinõusid, ning selle preambulis seatakse esikohale täiskasvanu huvid ning tema väärikuse ja autonoomia austamine. Hõlbustades piiriülest koostööd ning kõrvaldades õiguslikud ja praktilised tõkked, edendab kõnealune konventsioon ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni mõningaid olulisi eesmärke. Nende eesmärkide hulka kuuluvad artikli 12 kohane võrdne tunnustamine seaduse ees ja artikli 32 kohane rahvusvaheline koostöö, mille jaoks täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooniga on ette nähtud keskasutuste süsteem.
Lisaks ei ole mitte kõik puuetega inimesed sellised täiskasvanud, kes vajavad piiriülest kaitset täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni tähenduses, vaid ainult need, kes ei suuda ise oma isiklikke või rahalisi huve kaitsta. Ka ei ole kõik vähenenud psühhosotsiaalsete võimetega täiskasvanud puuetega inimesed.
Samuti tasub meenutada, et ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni komitee väljendas ELis konventsiooni rakendamist käsitlevas 2015. aasta aruandes muret takistuste pärast, millega puuetega inimesed ühest liikmesriigist teise liikudes kokku puutuvad. Komitee soovitas ELil võtta viivitamata meetmeid tagamaks, et kõik puuetega inimesed ja nende perekonnad saaksid kasutada oma vaba liikumise õigust teistega võrdsetel alustel.
Puuetega inimeste õiguste eriraportöör tellis õigusalase uuringu ja tegi koos eakate kõigi inimõiguste teostamise valdkonna sõltumatu eksperdiga uuringu kohta ühisavalduse. Neis selgitati seda küsimust ning tehti järeldus, et täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon jätab piisavalt ruumi tõlgendamiseks ja praktilisteks täiustusteks ning seda saab edasi arendada, et kajastada siseriiklike õigusnormide ajakohastamist. Eriraportöör tuletab meelde, et täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon sisaldab sätteid, mille eesmärk on vältida vastuolusid ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga, ning et mõlemad õigusaktid võivad üksteist täiendada ja peaksid seda tegema. EL ja kõik selle liikmesriigid peavad kasutama olemasolevat tõlgendamisruumi nii, et oleks tagatud kõnealuse konventsiooni järgimine.
Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni kohaldamisel on konventsiooni osalisriigid, kes on ühtlasi ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni osalisriigid, kohustatud järgima ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni ja selles sätestatud põhimõtteid. Ka Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt on rahvusvahelised konventsioonid liidu õiguse lahutamatu osa, mistõttu nende rakendamisel tuleb järgida proportsionaalsuse põhimõtet kui liidu õiguse üht üldpõhimõtet.
2021. aasta märtsis võttis komisjon vastu puuetega inimeste õiguste strateegia aastateks 2021–2030. Muu hulgas käsitletakse strateegias õigusemõistmisele juurdepääsu, õiguskaitse, vabaduse ja turvalisuse suurendamist puuetega inimeste jaoks. Eri algatuste hulgas on selle tulemuse saavutamiseks sõnaselgelt öeldud, et komisjon „töötab koos liikmesriikidega, et rakendada kooskõlas puuetega inimeste õiguste konventsiooniga täiskasvanute rahvusvahelise kaitse 2000. aasta Haagi konventsiooni, viies sealhulgas läbi uuringu, mis käsitleb kaitset vajavate täiskasvanute kaitsmist piiriülestes olukordades, eelkõige intellektipuudega täiskasvanute kaitsmist, et sillutada teed konventsiooni ratifitseerimisele kõigis liikmesriikides“.
Komisjoni õigusalane uuring viidi läbi 2021. aastal ja selles jõuti muu hulgas järeldusele, et täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimine kõigi liikmesriikide poolt lahendaks mõned probleemid, mis on seotud täiskasvanute piiriüleses kaitses esinevate märkimisväärsete lünkade ja ebakõladega.
Kui nõukogu on käesoleva otsuse vastu võtnud, muutub täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon liidu õiguse osaks. Seega võib Euroopa Liidu Kohus seda tõlgendada, lähtudes nii ELi üldpõhimõtetest, milleks on inimeste vaba liikumise tagamine, õiguskaitse kättesaadavus ja põhiõiguste täielik austamine, kui ka ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist.
2.ÕIGUSLIK ALUS, SUBSIDIAARSUS JA PROPORTSIONAALSUS
•Õiguslik alus
Käesolev ettepanek puudutab teatavatele liikmesriikidele loa andmist ELi huvides rahvusvahelise konventsiooni ratifitseerimiseks või sellega ühinemiseks. Õigusalast koostööd tsiviil- ja kaubandusasjades reguleerib ELi toimimise lepingu artikkel 81, mis on seega ELi pädevuse õiguslik alus kõnealuses valdkonnas. Seega on kohaldatav õiguslik alus ELi toimimise lepingu artikli 218 lõige 6 koostoimes materiaalõigusliku alusega, milleks on ELi toimimise lepingu artikli 81 lõige 2.
ELi toimimise lepingu artikli 81 lõige 3 ei ole kohaldatav, sest täiskasvanute piiriülene kaitse ei ole perekonnaõiguse küsimus.
Mõistet „perekonnaõigus“ ELi toimimise lepingu artikli 81 lõike 3 tähenduses tuleb tõlgendada autonoomselt, sõltumata liikmesriikide õiguses sätestatud määratlusest.
Seni on ELi õigusaktides seda mõistet tõlgendatud üsna kitsalt ja piiratud perekonnaõiguse kohaldamisala peresuhteid, näiteks abieluasju, vanemlikku vastutust või ülalpidamiskohustusi, reguleerivate eeskirjadega.
Sageli kaitsevad kaitset vajavaid täiskasvanuid nende pereliikmed. Mõnes liikmesriigis on kaitset vajavate täiskasvanute õiguskaitse seaduse alusel abikaasa või pereliikmete ülesanne. Täiskasvanu perekond (kui tal on perekond) on aga vaid üks kaitse tagamise võimalus. Pereliikmete kaasamine ei ole vajalik nõue, samuti ei reguleeri seda rahvusvahelise eraõiguse normid. Selle asemel tuleb täiskasvanute kaitsmisel eelkõige arvesse võtta pakutavat tuge ning vajadust tagada täiskasvanute õigus väärikusele, enesemääramisele, mittediskrimineerimisele ja sotsiaalsele kaasatusele olenemata nende sugulussuhetest.
Tuleb märkida, et erinevalt perekonnaõiguse küsimusi reguleerivatest ELi määrustest ei sisalda täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon ühtegi viidet sugulussuhetele (näiteks mõisteid „vanem“, „lapsed“ või „abikaasa“).
Kavandatav määrus täiendab täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ning hõlmab mõningaid selle konventsiooni eeskirju, eelkõige rahvusvahelist pädevust ja kohaldatavat õigust käsitlevaid eeskirju, muutes need liikmesriikides vahetult kohaldatavaks.
Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud praktikast tulenevalt eksisteerib seega oht, et täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon võib mõjutada või muuta kavandatud määruse kohaldamisala.
Rahvusvahelised kohustused võivad liidu eeskirjade kohaldamisala mõjutada või muuta siis, kui need kohustused kuuluvad valdkonda, mis on juba suures osas selliste eeskirjadega hõlmatud, või seoses liidu õiguse prognoositava arenguga, nagu käesoleval juhul.
Seega kuulub täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon ELi toimimise lepingu artikli 3 lõike 2 kohaselt liidu ainupädevusse.
Seetõttu on ELil pädevus anda liikmesriikidele luba ühineda täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooniga või jääda konventsiooni osaliseks.
Kõnealuse konventsiooni osaliseks võivad saada ainult riigid, sest konventsioon ei sisalda klauslit, mis võimaldaks ELil konventsiooniga ühineda. Euroopa Liidu Kohtu väljakujunenud kohtupraktika kohaselt võivad liikmesriigid seega konventsiooni ratifitseerida ja sellega ühineda, tegutsedes liidu huvides.
Sarnane algatus tehti 2008. aastal, et lubada teatavatel liikmesriikidel ratifitseerida Haagi 1996. aasta lastekaitsekonventsioon või sellega ühineda.
Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 21 kohaselt ei ole õigusvaldkonnas vastu võetud õiguslikud meetmed Iirimaal siduvad ega kohaldatavad. Kui selles valdkonnas on esitatud ettepanek, võib Iirimaa siiski anda teada oma soovist osaleda meetme vastuvõtmises ja kohaldamises ning pärast meetme vastuvõtmist teatada oma soovist sellega ühineda.
Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 22 (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.
•Proportsionaalsus
Käesolev ettepanek on koostatud sarnaselt juba vastu võetud nõukogu otsustele, millega antakse liikmesriikidele luba ühineda rahvusvahelise konventsiooniga. Ettepanek ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik täiskasvanute piiriülese kaitse valdkonnas ELi ühtse tegevuse saavutamiseks, tagades, et liikmesriigid, kes ei ole veel täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooniga ühinenud, ratifitseerivad kõnealuse konventsiooni või ühinevad sellega teatava aja jooksul.
Samuti ollakse arusaamisel, et liikmesriikidele jääb pädevus reguleerida täiskasvanute kaitset käsitlevate materiaalõiguse normide vastuvõtmist.
Ettepanek on seega proportsionaalsuse põhimõttega kooskõlas.
•Vahendi valik
Kuna ettepanek käsitleb rahvusvahelist lepingut, mille teatavad liikmesriigid peavad liidu huvides ratifitseerima ja millega nad peavad ühinema, on ainus asjakohane vahend artikli 218 lõike 6 kohane nõukogu otsus.
3.JÄRELHINDAMISE, SIDUSRÜHMADEGA KONSULTEERIMISE JA MÕJU HINDAMISE TULEMUSED
•Konsulteerimine sidusrühmadega
Käesolevale ettepanekule ja paralleelsele ettepanekule võtta samas küsimuses vastu määrus eelnesid põhjalikud ja laiaulatuslikud konsultatsioonid sidusrühmadega.
Avalik konsultatsioon ja tagasisidekorje toimusid 2022. aasta alguses. Enamik vastajaid, sealhulgas liikmesriigid ning advokaate ja notareid esindavad kutseorganisatsioonid, toetas ELi algatust, mis kohustaks liikmesriike ratifitseerima täiskasvanute kaitset käsitlevat 2000. aasta Haagi konventsiooni. Samuti kutsusid nad üles võtma vastu konventsiooni täiendava ELi õigusakti. Üks vabaühendus – puuetega inimeste õiguste kaitse katusorganisatsioon – väljendas kartusi puuetega täiskasvanute põhiõiguste pärast juhul, kui ELi õigusakt soodustaks sellistele otsustele tuginemist, mille vastuvõtmisel rikuti ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni ja puuetega täiskasvanute põhiõigusi. See on korduv küsimus, mis puudutab seost puuetega inimeste õiguste ÜRO konventsiooni ja täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni vahel ning mida on käsitletud 14. ja 15. joonealuses märkuses nimetatud uuringus ja ühisavalduses.
29. septembril 2022 korraldati konsultatsioonistrateegia raames mitteametlik veebipõhine kohtumine sidusrühmadega. Lisaks korraldas komisjon 27. oktoobril 2022 veebipõhise kohtumise liikmesriikide ekspertidega, et anda teavet täiskasvanute kaitset käsitleva algatuse kohta ja vahetada esialgseid arvamusi.
Peale selle konsulteeriti 7. ja 8. novembril 2022 toimunud kohtumisel tsiviil- ja kaubandusasju käsitleva Euroopa õigusalase koostöö võrgustikuga viimase võimaliku rolli üle tulevases algatuses.
Kokkuvõttes nähtus kõikidest konsultatsioonidest tugev toetus täiskasvanute kaitset käsitlevale 2000. aasta Haagi konventsioonile ja üldiselt positiivne tagasiside selle kohta. Lisaks ilmnes konsultatsioonidest, et enamik sidusrühmi näeb praktilist vajadust ELi tasandi lisameetmete järele ja pooldab neid.
•Eksperdiarvamuste kogumine ja kasutamine
2021. aastal viidi läbi õigusalane uuring. Uuringu autorid jõudsid järgmistele järeldustele: i) kaitset vajavate täisealiste piiriüleses kaitses esineb märkimisväärseid lünki ja ebakõlasid (pädevust käsitlevad eeskirjad, esindusõiguse tunnustamine, õiguskindluse puudumine ja ametiasutuste praktilised probleemid); ii) täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimine kogu ELis lahendaks otseselt mõned sellistest probleemidest nii liikmesriikides kui ka suhetes kolmandate riikidega; ning iii) ELi õigusakt tugevdaks kaitset vajavate täisealiste kaitset veelgi ning hõlbustaks nende elu ja vastutavate ametiasutuste tööd.
Täiendavaid eksperditeadmisi täiskasvanute piiriülese kaitse kohta koguti ka Euroopa Parlamendi seadusandliku algatuse raportile lisatud uuringust (2016) ja Euroopa Õigusinstituudi raportist (2020).
•Mõjuhinnang
2022. aastal viidi läbi mõju hindamine, et uurida erinevaid ELis kasutada olevaid poliitikavariante täiskasvanute piiriülese kaitse parandamiseks ja hinnata nende mõju.
Kuna käesolev ettepanek puudutab üksnes täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimist ja sellega ühinemist teatavate liikmesriikide poolt, selgitatakse mõjuhinnangu tulemusi üksikasjalikumalt lisatud määruse ettepanekus. Praeguses analüüsis on asjakohane piirduda lõpliku poliitikavariandi väljatoomisega.
Selleks on konventsiooni täiendav määrus ning konventsiooni ratifitseerimine ja sellega ühinemine nende liikmesriikide poolt, kes ei ole veel konventsiooni osalisriigid. Seeläbi tagataks, et asjakohaseid rahvusvahelise eraõiguse norme, mis käsitlevad täiskasvanute kaitset piiriülestes olukordades, kohaldatakse lisaks ELi tasandile ka liikmesriikide ja kolmandate riikide vahel. Samuti eeldatakse, et ratifitseerimine kõigi liikmesriikide poolt julgustaks rohkem ELi mittekuuluvaid riike konventsiooniga ühinema.
•Põhiõigused
Kavandatud meetme üldeesmärk on kaitsta täiskasvanute põhiõigusi kooskõlas ELi toimimise lepingu artikliga 6, Euroopa Liidu põhiõiguste hartaga ja ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooniga.
Piiriülestes olukordades tähendaks see eelkõige täiskasvanu välismaal asuva vara käsutamise või sellele juurdepääsu võimaldamisest keeldumise ärahoidmist, õiguskaitse kättesaadavuse tagamist ning täiskasvanute enesemääramise ja autonoomia tagamist.
Ühtlustades rahvusvahelise eraõiguse norme, ühendab täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon erinevad õigussüsteemid, et konventsiooni kohaldamisalas hõlbustada täiskasvanute õiguste mittediskrimineerivat austamist, nende huvide kaitset ning nende teovõime teostamist.
Konventsiooni preambul kajastab neid väärtusi, kinnitades vajadust arvestada eelkõige täiskasvanu huve ning austust tema väärikuse ja autonoomia vastu. Samasugused prioriteedid on sätestatud ka ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni preambulis.
Konventsiooni eeskirjade kohaselt peaks ühe osalisriigi pädeva ametiasutuse poolt tarvitusele võetud kaitseabinõu kehtima ka teises osalisriigis, näiteks kui täiskasvanu kolib ühest osalisriigist teise. Konventsioon sisaldab ka kaitsemeetmeid, mis võimaldavad abinõusid mitte tunnustada või rakendada, näiteks juhul, kui abinõu on tarvitusele võtnud ametiasutus, kelle pädevus ei põhinenud ühelgi konventsioonis sätestatud alusel või ei olnud nendega kooskõlas, või kui abinõu tunnustamine oleks vastuolus taotluse adressaadiks oleva riigi avaliku korraga. Selles kontekstis võib tunnustamisest keeldumist õigustada asjaolu, et järgitud ei ole abinõust mõjutatud täiskasvanu põhiõigusi.
4.MÕJU EELARVELE
Kavandatav otsus ei mõjuta Euroopa Liidu eelarvet.
5.MUU TEAVE
•Rakenduskavad ning järelevalve, hindamise ja aruandluse kord
Kuna ettepanek käsitleb teatavatele Euroopa Liidu liikmesriikidele täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ratifitseerimiseks või sellega ühinemiseks loa andmist, on selle rakendamise järelevalve peamine eesmärk tagada, et need liikmesriigid järgiksid konventsiooni ratifitseerimise või sellega ühinemise tähtaega kooskõlas nõukogu otsusega.
Kui kõikidest liikmesriikidest on saanud konventsiooni osalised, on kavas võtta mitu meedet, et suurendada teadlikkust konventsioonist ja tagada selle nõuetekohane kohaldamine. Lisaks võetakse tulevaste konventsiooni toimimist käsitlevate erikomisjonide loomiseks ettevalmistuste tegemisel vastu kooskõlastatud ELi seisukohad; see võimaldab ELil jälgida kõnealuse õigusakti rakendamist liikmesriikides.
2023/0170 (NLE)
Ettepanek:
NÕUKOGU OTSUS,
millega antakse liikmesriikidele luba saada või jääda Euroopa Liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni osaliseks
EUROOPA LIIDU NÕUKOGU,
võttes arvesse Euroopa Liidu toimimise lepingut, eriti selle artikli 81 lõiget 2 koostoimes artikli 218 lõike 6 punktiga a,
võttes arvesse Euroopa Komisjoni ettepanekut,
võttes arvesse Euroopa Parlamendi nõusolekut
ning arvestades järgmist:
(1)Liit on seadnud eesmärgi luua, säilitada ja arendada vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevat ala, kus austatakse täielikult põhiõigusi ning kus on tagatud isikute vaba liikumine ja õiguskaitse kättesaadavus.
(2)Selle eesmärgi saavutamiseks on liit piiriülese toimega tsiviilasjades tehtava õigusalase koostöö valdkonnas vastu võtnud mitu seadusandlikku akti. Liit on kas iseseisvalt või liidu huvides tegutsevate liikmesriikide kaudu ka mitme sama valdkonna rahvusvahelise konventsiooni osaline.
(3)Liidus puudub aga õigusakt selliste täiskasvanute piiriülese kaitse kohta, kes oma võimete kahjustatuse või piiratuse tõttu ei suuda ise oma huve kaitsta või kelle puhul võib olla vajalik, et tugi, mis neil on ühes liikmesriigis oma teovõime teostamiseks ette nähtud, kehtiks kogu liidus.
(4)Kõnealustel täiskasvanutel võib piiriülestes olukordades tekkida mitmeid probleeme, sealhulgas juhul, kui nad kolivad teise liikmesriiki või kui neil on teises liikmesriigis kinnis- või muud vara. Probleemid võivad tekkida näiteks siis, kui ühes liikmesriigis täiskasvanu kaitseks tarvitusele võetud abinõudele on vaja tugineda teises liikmesriigis, või kui esindusõigust, mille täiskasvanu on andnud oma esindajale ajaks, mil ta ise ei suuda enam oma huve kaitsta, on vaja hiljem kasutada välisriigis. Sellistel probleemidel võivad olla tõsised negatiivsed tagajärjed õiguskindlusele piiriüleses asjaajamises, täiskasvanute õigustele ja heaolule ning nende väärikuse austamisele. Eelkõige võib see mõjutada negatiivselt täiskasvanute põhiõigusi, nagu õiguskaitse kättesaadavust, õigust enesemääramisele ja autonoomiale, õigust omandile ja õigust vabale liikumisele.
(5)Seega on kahjustatud või piiratud võimetega täiskasvanute põhiõiguste kaitse parandamiseks vaja ühtseid piiriüleseid olukordi reguleerivaid rahvusvahelise eraõiguse norme. Rahvusvahelisel tasandil sisaldab selliseid norme täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitlev 13. jaanuari 2000. aasta konventsioon (edaspidi „täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon“). Konventsioonis on sätestatud normid, mis käsitlevad pädevust, kohaldatavat õigust, kõnealuste täiskasvanute kaitseks tarvitusele võetud abinõude tunnustamist ja täitmist, esindusõiguse suhtes kohaldatavaid õigusnorme ning konventsiooniosaliste ametiasutuste vahelist koostööd.
(6)Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni kohaselt võivad selle osaliseks olla ainult suveräänsed riigid. Sel põhjusel ei saa liit kõnealust konventsiooni sõlmida.
(7)Euroopa Liidu kauaaegne eesmärk on olnud, et kõik liikmesriigid ratifitseeriksid täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni ja ühineksid sellega.
(8)Praeguseks on täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni osalised Belgia, Tšehhi Vabariik, Saksamaa, Eesti, Kreeka, Prantsusmaa, Küpros, Läti, Malta, Austria, Portugal ja Soome. Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Madalmaad ja Poola on sellele ainult alla kirjutanud.
(9)[...] esitas komisjon seadusandliku ettepaneku määruse kohta, mis käsitleb pädevust, kohaldatavat õigust, abinõude, ametlike dokumentide ja esindusõiguste tunnustamist ja täitmist ning koostööd täiskasvanute kaitsega seotud tsiviilasjades (edaspidi „kavandatud määrus“). Kõnealuse ettepanekuga nähakse ette, et liikmesriikide vahel kohaldatakse teatavaid täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni norme, ning sätestatakse täiendavad normid, et hõlbustada veelgi tihedamat ELi-sisest koostööd selles valdkonnas. Kavandatud määruse sätted kattuvad ja on tihedalt seotud täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooniga.
(10)Seetõttu on oht, et täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon võib mõjutada või muuta kavandatava määruse kohaldamisala. Täiskasvanute kaitset käsitlev 2000. aasta Haagi konventsioon kuulub Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 3 lõike 2 kohaselt liidu ainupädevusse.
(11)Seetõttu peaks nõukogu andma liikmesriikidele, kes ei ole veel täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni osalised, loa konventsioonile liidu huvides alla kirjutada, see ratifitseerida või sellega ühineda käesolevas otsuses sätestatud tingimustel. Samuti peaks nõukogu andma liikmesriikidele, kes on täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni osalised, loa jääda selle konventsiooni osalisteks.
(12)Liit ja selle liikmesriigid on Ühinenud Rahvaste Organisatsiooni (edaspidi „ÜRO“) puuetega inimeste õiguste konventsiooni osalised.
(13)Euroopa Liidu lepingu ja Euroopa Liidu toimimise lepingu kohaselt on liikmesriikide pädevuses võtta vastu materiaalõiguslikke norme ja menetlusnorme täiskasvanute kaitse valdkonnas. ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsiooni osalistena peavad liikmesriigid tagama, et nende riigisisesed materiaalõiguslikud normid ja menetlusnormid, mis käsitlevad täiskasvanute kohtlemist, sealhulgas täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni artiklis 3 osutatud eestkoste ja hoolduse abinõud ning teovõime piiratuse kindlaksmääramine, on kooskõlas ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonis sätestatud inimõigustealaste kohustustega.
(14)Täiskasvanute kaitset käsitleva 2000. aasta Haagi konventsiooni norme tuleks kohaldada kooskõlas ÜRO puuetega inimeste õiguste konventsioonist tulenevate inimõigustealaste kohustustega.
(15)Kõnealuste kohustuste täitmata jätmine peaks mõjutama ka kolmandates riikides tarvitusele võetud abinõude tunnustamist ja täitmist liikmesriikide poolt.
(16)[Euroopa Liidu lepingule ja ELi toimimise lepingule lisatud protokolli nr 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) artiklite 1 ja 2 kohaselt, ja ilma et see piiraks kõnealuse protokolli artikli 4 kohaldamist, ei osale Iirimaa käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav.] VÕI
(17)Euroopa Liidu lepingule ja Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 21 (Ühendkuningriigi ja Iirimaa seisukoha kohta vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala suhtes) artikli 3 kohaselt on Iirimaa [... kirjaga] teatanud oma soovist osaleda käesoleva otsuse vastuvõtmisel ja kohaldamisel.
(18)Euroopa Liidu toimimise lepingule lisatud protokolli nr 22 (Taani seisukoha kohta) artiklite 1 ja 2 kohaselt ei osale Taani käesoleva otsuse vastuvõtmisel ning see ei ole tema suhtes siduv ega kohaldatav,
ON VASTU VÕTNUD KÄESOLEVA OTSUSE:
Artikkel 1
1.Nõukogu volitab liikmesriike saama või jääma liidu huvides täiskasvanute rahvusvahelist kaitset käsitleva 13. jaanuari 2000. aasta konventsiooni (edaspidi „konventsioon“) osaliseks artiklis 2 sätestatud tingimustel.
2.Konventsiooni tekst on lisatud käesolevale otsusele.
Artikkel 2
Bulgaaria, [Iirimaa], Hispaania, Horvaatia, Itaalia, Leedu, Luksemburg, Ungari, Madalmaad, Poola, Rumeenia, Sloveenia, Slovakkia ja Rootsi astuvad vajalikud sammud, et anda oma ratifitseerimis- või ühinemiskirjad konventsiooni hoiulevõtjana tegutsevale Madalmaade Kuningriigi välisministeeriumile hoiule hiljemalt [24 kuud pärast käesoleva otsuse vastuvõtmise kuupäeva].
Artikkel 3
Käesolev otsus on adresseeritud liikmesriikidele.
Brüssel,
