—

M. Elgafaji ja N. Elgafaji, esindaja: advocaat A. Hekman,

—

Madalmaade valitsus, esindajad: C. Wissels ja C. ten Dam,

—

Belgia valitsus, esindajad: C. Pochet ja L. Van den Broeck,

—

Kreeka valitsus, esindajad: M. Michelogiannaki, T. Papadopoulou ja G. Papagianni,

—

Prantsuse valitsus, esindaja: J.-C. Niollet,

—

Itaalia valitsus, esindaja: R. Adam, keda abistas avvocato dello Stato P. Gentili,

—

Soome valitsus, esindaja: J. Heliskoski,

—

Rootsi valitsus, esindajad: S. Johannesson ja C. Meyer-Seitz,

—

Ühendkuningriigi valitsus, esindaja: V. Jackson, keda abistas barrister S. Wordsworth,

—

Euroopa Ühenduste Komisjon, esindajad: M. Condou-Durande ja R. Troosters,

1

Eelotsusetaotlus käsitleb nõukogu 29. aprill 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta (EÜT L 304, lk 12; ELT eriväljaanne 19/07, lk 96; edaspidi „direktiiv”) artikli 15 punkti c tõlgendamist koosmõjus sama direktiivi artikli 2 punktiga e.

2

Taotlus esitati M. Elgafaji ja N. Elgafaji (edaspidi „abielupaar Elgafaji”), kes on mõlemad Iraagi kodanikud, ning Staatssecretaris van Justitie vahelises kohtuasjas, mille ese on viimase otsus jätta rahuldamata nende taotlus tähtajalise elamisloa saamiseks Madalmaades.

3

4. novembril 1950 Roomas allakirjutatud Euroopa inimõiguste ja põhivabaduste kaitse konventsiooni artikkel 3 „Piinamise keelamine” näeb ette järgmist:

„Kedagi ei või piinata ega ebainimlikult või alandavalt kohelda ega karistada.”

4

Direktiivi põhjendus 1 näeb ette:

„Ühine varjupaigapoliitika, sealhulgas Euroopa ühine varjupaigasüsteem on osa Euroopa Liidu eesmärgist luua järk-järgult vabadusel, turvalisusel ja õiglusel rajanev ala, mis on avatud isikutele, kes neist sõltumatute asjaolude tõttu taotlevad õiguspäraselt kaitset ühenduses.”

5

Direktiivi põhjendus 6 sätestab:

„Käesoleva direktiivi põhieesmärk on ühelt poolt tagada, et liikmesriigid kohaldavad ühiseid kriteeriume isikute tuvastamiseks, kellel on tõeline vajadus rahvusvahelise kaitse järele, ja teiselt poolt tagada, et neile isikutele on kõigis liikmesriikides kättesaadav hüvitiste minimaalne tase.”

6

Direktiivi põhjendus 10 täpsustab:

„Käesolevas direktiivis austatakse põhiõigusi ja järgitakse iseäranis [7. detsembril 2000 Nice’is välja kuulutatud] Euroopa Liidu põhiõiguste hartas [EÜT C 364, lk 1; ELT C 303, 14.12.2007, lk 1] tunnustatud põhimõtteid. Eelkõige püütakse käesoleva direktiiviga tagada varjupaigataotlejate ja nendega kaasas olevate pereliikmete inimväärikuse ja varjupaigaõiguse austamine.”

7

Direktiivi põhjendused 24–26 on sõnastatud järgmiselt:

8

Direktiivi artikkel 1 sätestab:

„Käesoleva direktiivi eesmärk on sätestada kolmandate riikide kodanike ja kodakondsuseta isikute pagulasteks või muidu rahvusvahelist kaitset vajavateks isikuteks kvalifitseerimise miinimumnõuded ning antud kaitse sisu.”

9

Direktiivi artikli 2 punktide c, e ja g kohaselt on:

„[…]

10

Direktiivi II peatükis „Rahvusvahelise kaitse taotluste hindamine” paikneva artikli 4 lõiked 1, 3 ja 4 näevad ette järgmist:

11

Nimetatud II peatükis paikneva artikli 8 lõige 1 sätestab:

„Rahvusvahelise kaitse taotluse hindamise osana võivad liikmesriigid otsustada, et taotleja ei vaja rahvusvahelist kaitset, kui päritoluriigi mõnes osas puudub põhjendatud tagakiusamishirm või reaalne oht tõsise kahju kannatamiseks ning taotlejalt võib mõistlikult eeldada riigi selles osas püsimist.”

12

Direktiivi V peatükis „Alus täiendava kaitse saamiseks” paiknev artikkel 15 „Tõsine kahju” sätestab:

„Tõsine kahju seisneb järgmises:

13

Direktiivi artikkel 18 näeb ette, et liikmesriigid annavad täiendava kaitse seisundi kolmanda riigi kodanikule, kellel on õigus täiendavale kaitsele kooskõlas II ja V peatükiga.

14

2000. aasta välismaalaste seaduse (Vreemdelingenwet 2000, edaspidi „Vw 2000”) artikli 29 lõike 1 punktid b ja d sätestavad:

„Artiklis 28 sätestatud tähtajalise elamisloa võib anda välismaalasele:

[…]

15

2000. aasta välismaalasi puudutava ringkirja (Vreemdelingencirculaire 2000) 20. detsembril 2006 kehtinud redaktsioonis punkt C 1/4.3.1 sätestab:

„[Vw 2000] artikli 29 lõike 1 punkti b kohaselt võib anda elamisloa välismaalasele, kes suudab tõendada, et tal on põhjendatud alus arvata, et ta seisab riigist väljasaatmise korral silmitsi piinamise või ebainimliku või alandava kohtlemise või karistamise reaalse ohuga.

See säte tuleneb [EIÕK] artiklist 3. Isiku saatmine riiki, kus teda ähvardab sellise kohtlemise reaalne oht („real risk”), on vastuolus eelnimetatud artikliga. Kui reaalne oht oli või on tõendatud, siis on see põhimõtteliselt tähtajalise elamisloa andmise põhjuseks varjupaigaõiguse alusel.

[…]”.

16

2000. aasta välismaalasi puudutavasse dekreeti (Vreemdelingenbesluit 2000) lisati uus artikkel 3.105d selleks, et võtta alates 25. aprillist 2008 sõnaselgelt üle direktiivi artikli 15 punkt c.

17

Abielupaar Elgafaji esitas 13. detsembril 2006 taotlused tähtajalise elamisloa saamiseks Madalmaades koos tõenditega selle kohta, et väljasaatmise korral nende päritoluriiki, käesoleval juhul Iraaki, seisavad nad silmitsi reaalse ohuga. Oma argumentide põhjenduseks tõid nad eelkõige välja nende olukorda puudutavad isiklikud asjaolud.

18

Konkreetselt on välja toodud, et M. Elgafaji, kes on šiiidi moslem, töötas 2004. aasta augustist kuni 2006. aasta septembrini personali lennujaamast „rohelisse tsooni” transportimise julgeoleku eest vastutava Briti ettevõtja teenistuses. Hagejad väidavad, et samas ettevõttes töötanud M. Elgafaji onu tapeti relvastatud rühma poolt ning tema surmatunnistuse kohaselt saabus surm terrorirünnaku tagajärjel. Mõni aeg hiljem jäeti M. Elgafaji ja tema sunniidi moslemist abikaasa N. Elgafaji uksele ähvarduskiri sõnumiga „surm kollaborantidele”.

19

Minister voor Vreemdelingenzaken en Integratie (immigratsiooni- ja integratsiooniminister, edaspidi „minister”) – kes oli pädev kuni 22. veebruarini 2007, mil pädevus immigratsiooniküsimustes läks üle Staatssecretaris van Justitiele – jättis . aasta otsustega abielupaar Elgafaji taotlused tähtajalise elamisloa saamiseks Madalmaades rahuldamata. Ta asus seisukohale, et viimased ei suutnud nende poolt välja toodud faktilisi asjaolusid tõendada, ning seetõttu ei tõendanud nad tõsise ja individuaalse ohu olemasolu, millega nad väidavad oma päritoluriigis silmitsi seisvat. Ta järeldas sellest, et nende olukord ei kuulu Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punkti b kohaldamisalasse.

20

Ministri arvates on tõendamiskoormis sama nii direktiivi artikli 15 punkti b kui ka sama artikli punkti c alusel antava kaitse osas. Need kaks sätet nõuavad nii nagu Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punkt b taotlejatelt selle tõendamist, et nende konkreetses olukorras on reaalselt tegemist tõsise ja individuaalse ohuga, millega nad seisaksid silmitsi, kui nad peaksid oma päritoluriiki tagasi pöörduma. Kuna Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punkti b alusel selliseid tõendeid ei esitatud, siis ei saa abielupaar Elgafaji tõhusalt tugineda direktiivi artikli 15 punktile c.

21

Pärast tähtajalise elamisloa taotluste rahuldamata jätmist esitas abielupaar Elgafaji kaebused Rechtbank te ’s-Gravenhage’le, kes need ka rahuldas.

22

See liikmesriigi kohus leidis, et direktiivi artikli 15 punkt c, mis võtab arvesse kaitse taotleja päritolumaal toimuva riigisisese relvastatud kokkupõrke, ei nõua direktiivi sama artikli punktis b ja Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punktis b nõutud ohu individualiseerituse kõrget astet. Kaitset taotlevat isikut ähvardava tõsise ja individuaalse ohu tõendamine võib seega olla kergem pigem direktiivi artikli 15 punkti c kui sama artikli punkti b raames.

23

Seetõttu tühistas Rechtbank te ’s-Gravenhage 20. detsembri 2006. aasta otsused abielupaarile Elgafaji tähtajalise elamisloa andmisest keeldumise kohta, kuna direktiivi artikli 15 punkti c kohaselt nõutud tõendamiskoormis oli ühtlustatud sama artikli punkti b kohaldamiseks nõutuga, nagu seda kordab Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punkt b.

24

Minister oleks pidanud kohtu arvates kontrollima, kas ei ole alust anda abielupaarile Elgafaji tähtajaline elamisluba vastavalt Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punktile d tõsise kahju tõttu direktiivi artikli 15 punkti c mõttes.

25

Raad van State, kellele esitati apellatsioonkaebus, asus seisukohale, et direktiivi asjakohaste sätete tõlgendamine on keeruline. Lisaks ei olnud direktiivi artikli 15 punkt c Madalmaade õigusesse üle võetud 20. detsembriks 2006, kui ministri vaidlustatud otsused vastu võeti.

26

Neil tingimustel otsustas Raad van State menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

27

Sissejuhatuseks tuleb tõdeda, et eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib saada selgitust direktiivi artikli 15 lõikega c tagatud kaitse kohta võrreldes kaitsega, mille tagab EIÕK artikkel 3, nagu Euroopa Inimõiguste Kohus on seda oma kohtupraktikas tõlgendanud (vt eelkõige 17. juuli 2008. aasta otsus kohtuasjas NA. vs. Ühendkuningriik, kogumikus Recueil des arrêts et décisions veel avaldamata, punktid 115–117 ja viidatud kohtupraktika).

28

Selles osas tuleb märkida, et kuigi EIÕK artikliga 3 tagatud põhiõigus kuulub ühenduse õiguse üldpõhimõtete hulka, mille järgimist tagab Euroopa Kohus, ja kuigi Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikat võetakse ühenduse õiguskorras selle põhiõiguse ulatuse tõlgendamisel arvesse, vastab nimetatud artiklile 3 sisuliselt siiski direktiivi artikli 15 punkt b. Seevastu direktiivi artikli 15 punkt c on säte, mille sisu on EIÕK artiklist 3 erinev ning mida tuleb seega tõlgendada iseseisvalt, samal ajal järgides põhiõigusi, nagu need on EIÕK-ga tagatud.

29

Esitatud küsimused, mida tuleb uurida koos, puudutavad seega direktiivi artikli 15 punkti c tõlgendamist koostoimes direktiivi artikli 2 punktiga e.

30

Sissejuhatavaid märkusi ja põhikohtuasja asjaolusid arvestades soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada seda, kas direktiivi artikli 15 punkti c koostoimes direktiivi artikli 2 punktiga e tuleb tõlgendada nii, et täiendava kaitse taotleja elule või isikupuutumatusele tõsise ja individuaalse ohu puhul kehtib tingimus, et taotleja peab esitama tõendeid, et oht ähvardab teda konkreetselt talle omaste asjaolude tõttu. Kui vastus on eitav, soovib nimetatud kohus teada, millise kriteeriumi alusel võib sellise ohu olemasolu lugeda tõendatuks.

31

Nendele küsimustele vastamiseks tuleb võrdlevalt analüüsida direktiivi artiklis 15 määratletud kolme tüüpi „tõsist kahju”, mis kujutavad endast tingimusi, mis peavad olema täidetud, et isikut saaks lugeda täiendava kaitse nõuetele vastavaks isikuks, kui vastavalt selle direktiivi artikli 2 punktile e on põhjendatud alus arvata, et taotleja seisaks asjaomasesse riiki tagasipöördumisel silmitsi „reaalse ohuga kannatada [sellist] kahju”.

32

Tuleb märkida, et direktiivi artikli 15 punktides a ja b kasutatud terminid „surmanuhtlus”, „hukkamine” ja „taotleja piinamine või ebainimlik või väärikust alandav kohtlemine või karistamine” hõlmavad selliseid olukordi, kui täiendava kaitse taotlejat ähvardab konkreetset tüüpi kahju kannatamise oht.

33

Direktiivi artikli 15 punktis c määratletud kahju, mis seisneb „tõsises ja individuaalses ohus [taotleja] elule või isikupuutumatusele”, hõlmab seevastu üldisema kahju ohtu.

34

Konkreetse vägivalla asemel on viidatud laiemalt „ohule tsiviilisiku elule või isikupuutumatusele”. Lisaks seostatakse seda ohtu üldise olukorraga „rahvusvahelise või riigisisese relvastatud kokkupõrke” puhul. Nimetatud ohu aluseks olevat vägivalda määratletakse kui „juhuslikku” – termin, mis tähendab, et see võib laieneda isikutele olenemata nende isiklikest asjaoludest.

35

Selles kontekstis tuleb sõna „individuaalne” mõista nii, et see hõlmab kahju, mis on suunatud tsiviilisikute vastu nende isikut arvestamata, kui käimasolevat relvastatud kokkupõrget iseloomustava juhusliku vägivalla tase – mida hindavad täiendava kaitse taotluse saanud pädevad ametiasutused või liikmesriigi kohtud, kellele sellise taotluse rahuldamata jätmise otsus on edasi saadetud – on nii kõrge, et on põhjendatud alus arvata, et tsiviilisik seisaks asjaomasesse riiki või asjaomasesse piirkonda tagasipöördumisel pelgalt territooriumil viibimise tõttu silmitsi direktiivi artikli 15 punktis c osutatud tõsise ohuga, mis on reaalne.

36

Seda tõlgendust, mis võimaldab direktiivi artikli 15 punktile c tagada oma kohaldamisala, ei lükka ümber direktiivi põhjendus 26, mille kohaselt „[r]iskid, millega riigi elanikkond või elanikkonna osa üldiselt kokku puutub, ei tekita tavaliselt iseenesest individuaalset ohtu, mida võiks kvalifitseerida tõsiseks kahjuks”.

37

Kuigi see põhjendus eeldab, et pelk objektiivne tõdemus riigi üldise olukorraga seotud riskide kohta ei ole põhimõtteliselt piisav tõendamaks, et direktiivi artikli 15 punktis c sätestatud tingimused on konkreetse isiku puhul täidetud, jätab selle sõnastus sõna „tavaliselt” kasutamisega siiski võimaluse erandlikuks olukorraks, mida iseloomustab nii kõrge riski tase, et on põhjendatud alus arvata, et seda isikut ohustab asjaomane risk individuaalselt.

38

Sellise olukorra erandlikkust kinnitab ka asjaolu, et asjaomane kaitse on täiendav, ja direktiivi artikli 15 ülesehitus, kuna selle artikli punktides a ja b määratletud kahju eeldab selget individualiseerituse astet. Kuigi on tõsi, et kollektiivsed tegurid mängivad direktiivi artikli 15 punkti c kohaldamisel rolli selles mõttes, et asjaomane isik kuulub nagu teisedki isikud riigisisese või rahvusvahelise relvastatud kokkupõrke puhul juhusliku vägivalla potentsiaalsete ohvrite hulka, tuleb seda sätet sellegipoolest süstemaatiliselt tõlgendada nimetatud artiklis 15 sätestatud kahe teise olukorraga võrreldes ning seega tõlgendada otseses seoses selle individualiseeritusega.

39

Tuleb täpsustada, et mida rohkem on taotleja võimeline tõendama, et ta on eriliselt puudutatud konkreetselt talle omaste asjaolude tõttu, seda madalam on täiendava kaitse saamiseks nõutud juhusliku vägivalla tase.

40

Lisaks tuleb täiendavalt märkida, et direktiivi artikli 4 lõikes 3 sätestatud täiendava kaitse taotluse individuaalsetel alustel läbivaatamise käigus peab eelkõige arvestama:

41

Lõpuks tuleb põhikohtuasjas välja tuua, et kuigi direktiivi artikli 15 punkt c võeti siseriiklikusse õiguskorda sõnaselgelt üle alles pärast eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva vaidluse aluseks olnud asjaolude asetleidmist, peab viimati nimetatud kohus tõlgendama siseriiklikku õigust, konkreetselt Vw 2000 artikli 29 lõike 1 punkte b ja d, kooskõlas direktiiviga.

42

Väljakujunenud kohtupraktika kohaselt peab siseriiklike õigusnormide kohaldamisel, olgu siis tegemist direktiivist varasemate või hilisemate sätetega, liikmesriigi kohus nende tõlgendamisel lähtuma võimalikult suures ulatuses direktiivi sõnastusest ja eesmärgist, selleks et saavutada direktiivis ette nähtud tulemus ja järgida seega EÜ artikli 249 kolmandat lõiku (vt eelkõige 13. novembri 1990. aasta otsus kohtuasjas C-106/89: Marleasing, EKL 1990, lk I-4135, punkt 8, ja . aasta otsus kohtuasjas C-188/07: Commune de Mesquer, EKL 2008, lk I-4501, punkt 84).

43

Lähtudes kõigist eespool toodud kaalutlustest tuleb esitatud küsimustele vastata, et direktiivi artikli 15 punkti c koostoimes sama direktiivi artikli 2 punktiga e tuleb tõlgendada nii, et:

44

Lõpuks tuleb lisada, et eelnevatest punktidest tulenev direktiivi artikli 15 lõike c koostoimes selle direktiivi artikli 2 punktiga e tõlgendus on täielikult kooskõlas EIÕK-ga, sealhulgas EIÕK artiklit 3 käsitleva Euroopa Inimõiguste Kohtu praktikaga (vt eelkõige eespool viidatud kohtuotsus NA. vs. Ühendkuningriik, punktid 115–117 ja viidatud kohtupraktika).

45

Kuna põhikohtuasja poolte jaoks on käesolev menetlus eelotsusetaotluse esitanud kohtus poolelioleva asja üks staadium, otsustab kohtukulude jaotuse siseriiklik kohus. Euroopa Kohtule märkuste esitamisega seotud kulusid, välja arvatud poolte kohtukulud, ei hüvitata.

Esitatud põhjendustest lähtudes Euroopa Kohus (suurkoda) otsustab:

Nõukogu 29. aprill 2004. aasta direktiivi 2004/83/EÜ miinimumnõuete kohta, mida kolmandate riikide kodanikud ja kodakondsuseta isikud peavad täitma, et saada pagulase või muul põhjusel rahvusvahelist kaitset vajava isiku staatus, ja antava kaitse sisu kohta artikli 15 punkti c koosmõjus sama direktiivi artikli 2 punktiga e tuleb tõlgendada nii, et: