Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus teemal „Ettepanek: Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus, mis käsitleb Euroopa piiri- ja rannikuvalvet ning millega tunnistataks kehtetuks nõukogu ühismeede 98/700/JSK, Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 1052/2013 ning Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/1624“

Euroopa Komisjoni panus juhtide kohtumisse, mis toimub Salzburgis 19.–20. septembril 2018

[COM(2018) 631 final – 2018/0330 (COD)]

(2019/C 110/12)

Pearaportöör:

Antonello PEZZINI

Konsulteerimistaotlus	komisjon, 29.10.2018 Euroopa Parlament, 22.10.2018
Õiguslik alus	ELi toimimise lepingu artikkel 304
Vastutav sektsioon	tööhõive, sotsiaalküsimuste ja kodakondsuse sektsioon
Vastuvõtmine täiskogus	12.12.2018
Täiskogu istungjärk nr	539
Hääletuse tulemus (poolt/vastu/erapooletuid)	127/1/5

1.   Järeldused ja soovitused

1.1.

Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee on veendunud, et vaba liikumise alas muutub välispiir ühispiiriks ja igaüks, kes siseneb liidu territooriumile, siseneb Euroopa Liidu ühisesse vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevasse alasse kõigi sellega kaasnevate õiguste ja kohustustega nii kodanike kui ka riiklike ja Euroopa institutsioonide jaoks.

1.2.

Komitee nõuab tungivalt rände haldamise parandamist liikmesriikide ühiste jõupingutuste abil, et tegeleda põhjustega, mille tõttu inimesed suunduvad otsima paremat elu väljaspool oma kodumaad.

1.3.

Kuna puudub kõigi liikmesriikide ühiselt määratletud raamistik ühise rändepoliitika ja päritoluriikides arenguabi andmise poliitika kohta, siis soovitab komitee mitte delegeerida komisjonile õigust võtta vastu iseseisvaid õigusakte.

1.4.

Komitee toetab kindalt ettepanekut tagada Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametile 10 000 töötajast koosnev alaline operatiivne haru, millel on koostöös liikmesriikidega vajalik pädevus, et — kaitsta ELi välispiire, — ära hoida ebaseaduslikku liikumist, — hallata seaduslikku rännet, — korraldada tõhusalt ebaseaduslike rändajate tagasipöördumist.

1.5.

Komitee soovitab, et koostöö, mida Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet peab tegema liikmesriikide asutustega, mille pädevuses on tavaliselt piirikontroll, määratletakse ja korraldatakse Euroopa tasandil.

1.6.

Sama oluline on komitee arvates selgelt ja ühiselt määratleda ameti ülesanded, et ära hoida kattumist ja pädevuste konflikte, ning luua selgelt ja läbipaistvalt ameti töötajate ja liikmesriikide töötajate vahel selge käsuliin.

1.7.

Komitee soovitab, et konkreetsete ja ebaproportsionaalsete probleemide korral välispiiril peaks ametil olema võimalik asjaomase liikmesriigi palvel sekkuda, korraldades ja koordineerides piirivalve kiirreageerimisoperatsioone – mis lepitakse kokku ja kooskõlastatakse asjaomase liikmesriigiga, kes peab säilitama kontrolli ja vastutuse haldamise eest – alalise kiirreageerimisrühma abil, millel on oma tänapäevane varustus.

1.8.

Komitee nõustub ameti personalile suunatud soovitustega nii seoses sellega, mis puudutab inimelu austamist ja tulirelvade kasutamise piiranguid kui ka piiril viisade andmist või neist keeldumist, sest mõlemad küsimused on liikmesriikide avaliku korra eest vastutavate asutuste olulised õigused.

1.8.1.

Selles suhtes soovitab komitee, et mõlemal juhul järgiksid liikmesriigid subsidiaarsuse põhimõtet ning et ameti personalieeskirjades tagatakse kohustuste kõrge tase, eelkõige seoses konfidentsiaalsusnõuetega.

1.9.

Komitee soovitab tungivalt arendada edasi ettepaneku V lisa kolmandas peatükis ette nähtud kontrollimehhanisme juhul, kui töötaja paneb toime rikkumise. Mehhanismides tuleks sätestada üleandmine ELi kohtutele.

1.10.

Arvestades ametile antavat rolli isikute kinnipidamises ja nende võimalikus tagasisaatmises päritoluriiki, soovitab komitee, et koosseisulistele töötajatele tagatakse koolitus põhiõiguste austamise valdkonnas.

1.11.

Komitee peab hädavajalikuks, et amet eraldaks märkimisäärse osa eelarvest oma varustuse ajakohastamiseks.

1.12.

Komitee arvates peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu pärast komiteega konsulteerimist määratlema Euroopa välispiiri integreeritud haldamise mitmeaastase strateegilise poliitilise tsükli ning iga-aastane kavandamine tuleks delegeerida piiri- ja rannikuvalvele kohustusega esitada aastaaruanne rakendatud meetmete, kasutatud eelarve ja täidetud ülesannete kohta.

1.13.

Rahvusvahelises koostöös soovitab komitee tagada tiheda sideme määruse ettepaneku meetmete ja muude asjaomaste poliitikameetmete väljatöötamise vahel, eelkõige seoses Cotonou lepinguga.

1.14.

Komitee peab oluliseks tugevdada nõuandefoorumit, mis aitaks ametit, kaasates sinna asjaomaseid organisatsioone. Samuti soovib komitee, et foorumil osaleks komitee kaudu ka organiseeritud kodanikuühiskond.

2.   Sissejuhatus

2.1.

Vaba liikumise alas muutub välispiir ühispiiriks: praegu on seda üle 50 000 km, mistõttu võib turvaprobleem ühes liikmesriigis või selle välispiiril mõjutada kõiki liikmesriike.

2.1.1.

Seega on vastastikune usaldus ühise vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala alus, eelkõige uute probleemide, laiaulatuslike ohtude ja ettearvamatute sündmuste puhul, mis nõuavad suuremat koostööd, kvalifitseeritud inimressursi sekkumist, paremat teavet. Sisuliselt on vajalik solidaarsuse konkreetne elluviimine, mis ühendab ja tugevdab iga riigi väärtusi.

2.2.

Lissaboni lepingus on piiride reguleerimine ette nähtud ELi toimimise lepingu kolmanda osa V jaotises viisa-, varjupaiga- ja sisserändepoliitikat käsitlevas peatükis eesmärgiga kehtestada välispiiride integreeritud piirivalvesüsteem, nagu on sätestatud Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 77 lõike 1 punktis c. Kõnealuse reguleerimise eesmärk on luua vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajaneva ala.

2.3.

Asutamislepingutest ilmneb, et kodanike vaba liikumine liidu piires peab tingimata vastama ühisele kolmandatest riikidest tulevate isikute haldus- ja kontrollipoliitikale.

2.3.1.

Praeguste ebapiisavate kontrollide edasine suurendamine välispiiril või uute, tänapäevaste sisekontrollide taaskehtestamine tähendaks ELile tervikuna suuri majanduslikke kulusid, mis kahjustaks tõsiselt ühisturgu, Euroopa integratsiooni parimat saavutust.

2.4.

Euroopa integreeritud piirihaldus, mis põhineb neljatasandilisel riiki sissepääsu kontrollimise mudelil, hõlmab: — kolmandates riikides võetavaid meetmeid, nagu ühises viisapoliitikas ette nähtud meetmed, — naabruses asuvate kolmandate riikidega võetavaid meetmeid, — meetmeid välispiiri suuremaks ja paremaks kontrollimiseks, — riskianalüüse, Schengeni alas võetavaid meetmeid ja tagasisaatmist.

2.5.

Pärast riiklike ekspertide võrgustiku loomist SCIFA (1) ühise eksperdikogu egiidi all aastatel 2002–2003, pandi Frontexi (2) loomisega alus Euroopa piirikontrolli koordineerivale asutusele.

2.6.

Koordineeriv asutus asendati 2016. aastal, (3) kasutades Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti kogemusi eesmärgiga parandada liikmesriikide ja Schengeni ala välispiiri kontrolli, et: — koostada haavatavuse hinnang liikmesriikide suutlikkuse kohta kontrollida isikuid piiril; — korraldada ühisoperatsioone ja piirivalve kiirreageerimisoperatsioone, et suurendada liikmesriikide suutlikkust kontrollida välispiiri ning lahendada ebaseaduslikust sisserändest või organiseeritud kuritegevusest tulenevaid probleeme; — abistada komisjoni tugirühmade töö koordineerimisel, kui liikmesriik peab toime tulema ebaproportsionaalselt suure rändesurvega oma konkreetsetel välispiirilõikudel; — tagada tegelik reageerimine olukorras, mis nõuab kiireloomulist tegutsemist välispiiril; — pakkuda merepiirivalveoperatsioonide käigus tehnilist ja operatiivabi, millega toetatakse merehädas olevate isikute otsimis- ja päästmisoperatsioone; — aidata luua vähemalt 1 500 piirivalvurist koosnev kiirreageerimisreserv; — määrata liikmesriikidesse ameti kontaktametnikud; — korraldada, koordineerida ja viia läbi tagasisaatmisoperatsioone ja tagasisaatmisega seotud sekkumisi; — edendada piirihalduse valdkonnas operatiivkoostööd liikmesriikide vahel ja kolmandate riikidega.

2.7.

Alates selle loomisest 2016. aasta oktoobris on Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet muutunud ELi tagasisaatmise koordineerimiskeskuseks, (4) mis suudab tõhusalt toetada liikmesriike nende isikute tagasisaatmisel, kellel ei ole õigust ELis viibida.

2.8.

Euroopa Parlament esitas oma arvamuse eri resolutsioonides ja väljendas suurt muret seoses Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti määruse (EL) 2016/1624 rakendamisega ning kinnitas veel kord vajadust, et Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet viiks ellu mitmeotstarbelisi operatsioone, et tagada mereotsingute- ja päästega seotud vahendite olemasolu, (5) ning samuti vajadust tõelise ühtse piirihaldusstrateegia järele.

2.9.

Komitee võttis vastu Schengeni ala kaitsva resolutsiooni, (6) milles palus nõukogul ja liikmesriikidel tagada liikumisvabaduse kasutamine, ning rõhutas oma arvamuses (7) vajadust, et „kaasnema peab agentuuri juhtimise, tegevuse ja aruandluskohustuse läbipaistvuse paranemine.“

2.10.

Samuti rõhutas komitee (8) vajadust „parandada Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ja riiklike ametiasutuste vahelist koostööd“, „edendada koordineerimist erinevate agentuuride ja institutsioonide vahel, kelle pädevusvaldkonda kuuluvad piirikontrollid, rannikuvalve, meresõiduohutus, päästetööd merel, toll ja kalandus“ ning rõhutas vajadust „edendada välispiiride haldust võtta vastu paralleelselt Euroopa ühise varjupaigasüsteemi muutmisega“.

2.11.

„Kui inimeste elu või turvalisus on ELi välispiiril ohus, olgu see maapiir või merepiir, on piirivalve ja muude kohapeal tegutsevate asutuste esimene kohustus nad päästa ja neid asjakohaselt aidata“ (9).

2.12.

Komitee – nagu on rõhutatud nii ELi rännet käsitlevas tegevuskavas kui ka ülemaailmse turvalise, korrakohase ja seadusliku rände kokkuleppes (10) – rõhutab tungivalt vajadust parandada rände haldamist, käsitledes „peamisi põhjuseid, mis ajendavad inimesi otsima elu mujal“.

3.   Euroopa Komisjoni ettepanek

3.1.

Komisjoni ettepaneku eesmärk on reformida Euroopa piiri- ja rannikuvalvet, tõhustada selle suutlikkust, eelkõige Euroopa piiri- ja rannikuvalve alalise korpuse moodustamise ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ametile varustuse soetamise teel, samuti on selle eesmärk võtta piisaval määral arvesse muid uusi või täiendatud ülesandeid.

3.2.

Tuginedes praeguste ja tulevaste volituste kogumaksumusele, mis on 1,22 miljardit eurot aastateks 2019–2020 ning 11,27 miljardit eurot aastateks 2021–2027, teeb komisjon ettepaneku moodustada 2020. aastaks oma täitevvolitustega ja 10 000 operatiivtöötajast koosnev Euroopa piiri- ja rannikuvalve (EBCG) (11) alaline korpus, et luua ametile oma tõhus, tulemuslik ja paindlik operatiivharu, mis võimaldab ameti osalemist vastavalt operatiivvajadustele paindlikult muuta.

3.3.

Alalise korpuse moodustamine peaks leidma oma koha hästitoimivas Euroopa piiri- ja rannikuvalves, kus liikmesriigid, liit ja ELi asutused, (12) eriti Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet, tegutsevad koordineeritult ning ühiste ja jagatud poliitikaeesmärkide nimel.

3.4.

Ettepanekute kohaldamisalast jäävad välja Taani Kuningriik, Iirimaa ja Ühendkuningriik (v.a võimaliku koostöö korral, mis tuleb edaspidi määratleda) ning ettepanekute kohaldamine Gibraltari suhtes peatatakse. Küll aga kohaldatakse neid Islandile, Norra Kuningriigile, Šveitsi Konföderatsioonile ja Liechtensteini Vürstiriigile, sest määrus kujutab endast Schengeni õigustiku edasiarendust.

4.   Üldised tähelepanekud

4.1.

Komitee on veendunud, et vaba liikumise alas tuleb välispiiri käsitleda ühispiirina ja igaüks, kes siseneb liidu territooriumile, siseneb ühisesse vabadusel, turvalisusel ja õigusel rajanevasse alasse kõigi sellega kaasnevate õiguste ja kohustustega.

4.2.

Komitee leiab, et on kulunud liiga palju aega välispiiride integreeritud haldamissüsteemi rakendamiseks vastavalt ELi toimimise lepingu artikli 77 lõike 2 punktile d kooskõlas kõigi liikmesriikide heaks kiidetud määratlusega, mida ei saa edasi lükata.

4.3.

Komitee nõustub eesmärgiga, et luues ametile operatiivharu, tuleks võimaldada ELil kindlustada vajalik suutlikkus kaitsta oma välispiiri, takistada teisest rännet ja saata tulemuslikult tagasi ebaseaduslikke rändajaid.

4.4.

Komitee oli esimene institutsioon, kes tegi ettepaneku luua Euroopa piirivalveamet, (13) ning toetab täielikult eesmärki kindlustada välispiir alalise korpuse ning tõhusa Euroopa välispiiride integreeritud haldamise abil. Ühise vastutuse vaimus peaks ameti ülesanne olema jälgida korrapäraselt välispiiri haldamist mitte ainult olukorrateadlikkuse ja riskianalüüsi abil, vaid ka liikmesriikides tema töötajate hulka kuuluvate ekspertide kohaloleku abil.

4.5.

Komitee leiab, et konkreetsete ja ebaproportsionaalsete probleemide korral välispiiril peab ametil olema võimalik liikmesriigi palvel sekkuda, korraldades ja koordineerides piirivalve kiirreageerimisi – mis lepitakse kokku ja kooskõlastatakse asjaomase liikmesriigiga, kellele jääb esmavastutus nende kontrolli alla kuuluvate välispiirilõikude haldamise eest –, saates kohale Euroopa piiri- ja rannikuvalve alalise korpuse rühma.

4.6.

Komitee peab kasulikuks komisjoni otsusega tehtavaid ameti konkreetseid sekkumisi „ainult hädaolukorras ning järgides läbipaistvat menetlust, mis tähendab, et viivitamatult teavitatakse Euroopa seadusandjaid“ (14). Kuna aga puudub kõigi liikmesriikide ühiselt määratletud raamistik liidu rändepoliitika ja päritoluriikides arenguabi andmise poliitika kohta, siis peab komitee enneaegseks, et alaliselt delegeeritakse komisjonile õigus võtta vastu õigusakte, et määrata kindlaks poliitilised prioriteedid ja kehtestada Euroopa integreeritud piirihalduse strateegilised suunised.

4.7.

Teisest küljest on komitee nõus, et komisjonile tuleks anda rakendusvolitused, mis käsitlevad EUROSURi ja FADO käsiraamatut, olukorrapiltide ja riskijuhtimise ühiseid eeskirju ning alalise korpuse rahalist toetust.

4.8.

Komitee arvates peaksid Euroopa Parlament ja nõukogu pärast komiteega konsulteerimist määratlema Euroopa välispiiri integreeritud haldamise mitmeaastase strateegilise poliitilise tsükli ning iga-aastane kavandamine tuleks delegeerida piiri- ja rannikuvalvele vastavalt ameti haldusnõukogu kindlaksmääratud tegevuskavale tingimusel, et amet esitab aastaaruande rakendatud meetmete, kasutatud eelarve ja täidetud ülesannete kohta.

4.9.

Komitee peab oluliseks tugevdada nõuandefoorumit, mis aitaks ameti tegevdirektorit ja haldusnõukogu põhiõigustega seotud küsimustes ja mitmeaastase poliitilise strateegilise tsükli rakendamisel, kaasates Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiametit, Euroopa Liidu Põhiõiguste Ametit, ÜRO Pagulaste Ülemkomissari ja muid asjaomaseid organisatsioone, ning kutsub üles kaasama foorumisse komitee kaudu ka organiseeritud kodanikuühiskonna.

5.   Konkreetsed märkused

5.1.

Komitee soovitab tungivalt arendada edasi V lisas ette nähtud kontrollimehhanisme nii seoses tulirelvade kasutamisega kui ka piiril viisade andmisega või neist keeldumisega, sest mõlemad küsimused on liikmesriikide avaliku korra eest vastutavate asutuste olulised õigused.

5.1.1.

III lisa ja V lisa tuleks käsitleda samamoodi, et tagada liikmesriikide ja Euroopa eeskirjade sidusus, vältimaks olukorda, et samas kohas ja sarnaste pädevuste ja oskustega inimesed toimivad erinevate reeglite kohaselt.

5.2.

Liikmesriikides ette nähtud nõuete tase tuleks selgesõnaliselt tagada eelkõige seoses konfidentsiaalsusega.

5.3.

Arvestades, et piiril tegutsevad koos töötajad eri asutustest – tolli, taimetervise, julgeoleku, finants-, sisserände ja tagasisaatmise, kultuurivahetuse ja põhiõiguste valdkonna ametnikud, Euroopa Varjupaigaküsimuste Tugiameti töötajad, ELi reisiinfo ja -lubade süsteemi töötajad, Euroopa piiride valvamise süsteemi (EUROSUR) analüütikud, sideametnikud, liikmesriikide piirivalvetöötajad ja Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti töötajad –, siis on hädavajalik tagada ELi elukestva õppe paketid, mis on ühised kõigile töötajatele ja asutustele (15).

5.4.

Tuleb tagada, et Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti ja liikmesriikide asutuste töötajaid, kellel on sama koolitus, pädevused ja oskused ja kes täidavad samu kohustusi, ei diskrimineeritaks kohtlemises või töötingimustes.

5.5.

Rahvusvahelises koostöös soovitab komitee tagada tiheda sideme määruse ettepaneku meetmete ja muude asjaomaste poliitikameetmete vahel, see puudutab ka majandus- ja kaubanduslepingute valdkonda ja eelkõige ELi ja AKV riikide dialoogi Cotonou lepingu raames.

---

(1)  Strateegiline sisserände-, piiride ja varjupaigakomitee (SCIFA).

(2)  Loodud nõukogu määrusega (EÜ) nr 2007/2004 (ELT L 349, 25.11.2004, lk 1), mida seejärel muudeti Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrustega (EÜ) nr 863/2007 (ELT L 199, 31.7.2007, lk 30), (EL) nr 1168/2011 (ELT L 304, 22.11.2011, lk 1) ja (EL) nr 1052/2013 (ELT L 295, 6.11.2013, lk 11).

(3)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) 2016/1624 (ELT L 251, 16.9.2016, lk 1) jõustus 6. oktoobril 2016.

(4)  EL on siiani sõlminud 17 tagasivõtulepingut. Cotonou leping (ELi raamistik 79 Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikidega), mis sisaldab samuti sätteid ebaseaduslike rändajate tagasisaatmiseks nende päritoluriikidesse.

(5)  Euroopa Parlamendi ja nõukogu määrus (EL) nr 656/2014 (ELT L 189, 27.6.2014, lk 93).

(6)  ELT C 133, 14.4.2016, lk 1.

(7)  ELT C 303, 19.8.2016, lk 109.

(8)  Vt joonealune märkus 7.

(9)  Vt joonealune märkus 7.

(10)  https://www.iom.int/global-compact-migration.

(11)  European Border and Coast Guard (Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Amet).

(12)  Vt muu hulgas Euroopa Meresõiduohutuse Amet (EMSA), Euroopa Kalanduskontrolli Amet (EFCA) ja ELi Satelliidikeskus, EUROPOL või Vabadusel, Turvalisusel ja Õigusel Rajaneva Ala Suuremahuliste IT-süsteemide Operatiivjuhtimise Euroopa Amet (eu-LISA).

(13)  ELT C 128, 18.5.2010, lk 29, ELT C 303,19.8.2016, lk 109; Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomitee arvamus „Varjupaiga- ja Rändefond ning integreeritud piirihalduse fond“ (SOC/600, ELT C 62, 15.2.2019, lk 184).

(14)  Vt joonealust märkust 7.

(15)  Artiklis 69 on ette nähtud Euroopa Piiri- ja Rannikuvalve Ameti koostöö 12 muu ELi ameti ja talitusega.