This document is an excerpt from the EUR-Lex website
Document 52011DC0308
COMMUNICATION FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT, THE COUNCIL AND THE EUROPEAN ECONOMIC AND SOCIAL COMMITTEE Fighting Corruption in the EU
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus
/* KOM/2011/0308 lõplik */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus /* KOM/2011/0308 lõplik */
KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE,
NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus SISUKORD 1........... Sissejuhatus.................................................................................................................... 3 2........... Korruptsioonivastase
võitluse järelevalve tugevdamine..................................................... 5 2.1........ Olemasolevad
järelevalve- ja hindamismehhanismid......................................................... 5 2.2........ ELi
korruptsioonivastase võitluse aruanne........................................................................ 6 3........... Korruptsiooni
käsitlevate õigusaktide rakendamise parandamine...................................... 8 3.1........ Raamotsus
2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris....................... 9 3.2........ Muud
rahvusvahelised korruptsioonivastased õigusaktid.................................................. 9 3.3........ Koostöö
korruptsioonivastast võitlust käsitlevate ELi ja rahvusvaheliste õigusaktide
raames 10 4........... ELi
sisepoliitikas tuleb korruptsioonile pöörata suuremat tähelepanu............................... 10 4.1........ Õiguskaitse-,
õigusalane ja politseikoostöö ELis............................................................ 11 4.1.1..... Õigusalane
ja politseikoostöö........................................................................................ 11 4.1.2..... Finantsuurimised
ja kriminaaltulu jälitamine..................................................................... 11 4.1.3..... Altkäemaksust
teatajate kaitsmine................................................................................. 12 4.1.4..... Õiguskaitseametnike
koolitamine................................................................................... 12 4.2........ Riigihanked................................................................................................................... 12 4.3........ Haldussuutlikkuse
suurendamine ühtekuuluvuspoliitika raames........................................ 13 4.4........ Raamatupidamisstandardid
ning ELi ettevõtete kohustuslik auditeerimine........................ 13 4.5........ Poliitilise
korruptsiooni ennetamine ja selle vastu võitlemine............................................ 14 4.6........ Statistika
parandamine.................................................................................................. 14 4.7........ Seaduskuulekus
spordis................................................................................................ 15 4.8........ Maksumaksja
raha kaitsmine korruptsiooni vastu ELi tasandil........................................ 15 5........... ELi
sisepoliitikavaldkondades tuleb korruptsioonivastasele võitlusele pöörata
suuremat tähelepanu 15 5.1........ Kandidaatriigid,
potentsiaalsed kandidaatriigid ja naaberriigid......................................... 15 5.2........ Koostöö-
ja arengupoliitika........................................................................................... 16 5.3........ Kaubanduspoliitika....................................................................................................... 17 6........... Kokkuvõte................................................................................................................... 17 Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus
1.
Sissejuhatus
Neli viiendikku ELi kodanikest[1] peab
korruptsiooni oma liikmesriigis oluliseks probleemiks[2]. Kuigi
Euroopa Liit on viimaste aastakümnete jooksul märkimisväärselt kaasa aidanud
Euroopa läbipaistvuse suurendamisele, on selge, et teha on veel palju.
Korruptsiooni tõttu kaotatakse aastas hinnanguliselt 120 miljardit
eurot ehk 1 % ELi SKPst,[3]
mida on vastuvõetamatult palju. Korruptsioon ei ole ELis uus probleem ja me ei
suudagi seda oma ühiskonnast täielikult likvideerida. Samas tuleb tunnistada,
et viimase kümne aasta jooksul on Transparency International’i koostatav
korruptsiooni tajumise indeks ELi 27 liikmesriigi puhul keskmiselt paranenud
liiga aeglaselt[4].
Kuigi korruptsiooni laad ja ulatus on
erinevad, kahjustab see nähtus kõiki ELi liikmesriike ja ELi tervikuna.
Korruptsioon põhjustab rahalist kahju, kuna selle tõttu kannatab
investeerimine, siseturu toimimine ja avaliku sektori eelarve. See põhjustab ka
sotsiaalset kahju, kuna organiseeritud kuritegevus kasutab korruptsiooni
selleks, et sooritada muid raskeid kuritegusid, nagu uimasti- ja inimkaubandus.
Kui korruptsiooniga ei võidelda, võib see õõnestada usaldust demokraatlike
institutsioonide vastu ja nõrgestada poliitiliste juhtide vastutust. Viimase kümne aasta jooksul on tehtud teatavaid jõupingutusi
korruptsiooni vähendamiseks rahvusvahelisel, ELi ja liikmesriikide tasandil[5]. ELis
töötati välja korruptsioonivastase võitluse õigusraamistik. Sel eesmärgil võeti
vastu õigusakt korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris[6] ja lisaks
ühines EL ÜRO korruptsioonivastase konventsiooniga (UNCAC)[7]. Euroopa
Liidu toimimise lepingus on osutatud, et korruptsioon on ohtlik piiriülene
kuritegu, millega liikmesriigid ei suuda omal jõul piisavalt hästi võidelda[8].
Mõningaid korruptsioonivastase võitluse elemente leidub paljudes ELi poliitikavaldkondades[9]. Sellest hoolimata on korruptsioonivastase võitluse õigusraamistiku
rakendamine liikmesriigiti endiselt ebaühtlane ja terves ELis kokkuvõttes
mitterahuldav. Osa liikmesriike ei ole oma õigusesse üle võtnud ELi
korruptsioonivastase võitluse õigusakte[10]. Mõned liikmesriigid ei ole ratifitseerinud
rahvusvahelisi korruptsioonivastase võitluse olulisimaid konventsioone. Veelgi
märkimisväärsem on aga see, et paljudel juhtudel on jõustamine puudulik
ka juhul, kui liikmesriigis on olemas korruptsioonivastase võitluse asutused ja
õigusaktid[11]. See kajastab juhtide ja otsustajate poliitilise
tahte puudumist võidelda korruptsiooniga selle mis tahes avaldumisvormis:
poliitiline korruptsioon, kuritegelike rühmituste poolt ja abil sooritatav
korruptsioon, eraisikute vaheline korruptsioon ja nn pisikorruptsioon. Seega on
ilmne, et tuleb ergutada poliitilist tahet võidelda korruptsiooniga ning
parandada liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse poliitika ja meetmete
sidusust. Just sel eesmärgil loob komisjon ELi
korruptsioonivastase võitluse aruande, mis on liikmesriikide
korruptsioonivastase võitluse jälgimise ja hindamise ning seeläbi ühtlasi
tõhusama poliitika soodustamise mehhanism. Aruande koostamisele aitab kaasa
eksperdirühm ja kontaktisikutest koosnev uuringukorrespondentide võrgustik ning
sellele nähakse ette vajalikud vahendid ELi eelarvest. Aruande väljatöötamist
korraldab komisjon ja seda avaldatakse alates 2013. aastast üle aasta. Aruandes
antakse erapooletu ülevaate saavutustest, puudustest ja liikmesriikide võetud
eesmärkidest. Selle raames tehakse kindlaks suundumused ja kõrvaldamist vajavad
puudused ning edendatakse üksteise kogemustest õppimist ja hea tava vahetamist.
Koos selle mehhanismi käivitamisega peaks EL ühinema ka Euroopa Nõukogu
juures tegutseva korruptsioonivastase riikide ühendusega GRECO[12]. Lisaks peaks Euroopa Liit kõikide oma asjaomaste
sise- ja välispoliitika valdkondade raames pöörama suuremat tähelepanu
korruptsioonile. Seepärast teeb komisjon 2011. aastal ettepaneku
ajakohastada ELi eeskirju kuritegelikul teel saadud tulu konfiskeerimise kohta
ja esitab 2012. aastal liikmesriikides finantskuritegude kriminaaluurimise
parandamise strateegia. Lisaks võtab komisjon 2011. aastal vastu
kuritegevusstatistika parandamise tegevuskava. Komisjon teeb koostööd ka ELi
asutustega, nagu Europol, Eurojust ja CEPOL, samuti OLAFiga, et tõhustada
politsei- ja õigusalast koostööd ning parandada õiguskaitseametnike koolitust.
Komisjon jätkab ELi hankeeeskirjade, raamatupidamisstandardite ja ELi äriühingute
kohustusliku auditeerimise normide ajakohastamist. Lisaks võtab komisjon 2011.
aastal vastu uue ELi finantshuve kahjustava pettuste vastu võitlemise
strateegia. Ühtlasi suurendab komisjon tähelepanu korruptsioonivastasele
võitlusele ELi laienemise ja (koos kõrge esindajaga) naabruspoliitika raames
ning laiendab korruptsioonivastase võitlusega seotud tingimuste esitamist
koostöö- ja arengupoliitika raames. Edasi tuleb arendada ka ärisektori
korruptsiooni vältimise algatusi ning avaliku ja erasektori dialoogi ELi
tasandil. Käesolevas teatises esitatakse ELi
korruptsioonivastase võitluse aruande eesmärgid ja korruptsioonivastase
võitluse elluviimise kord ning käsitletakse küsimust, kuidas ELi sise- ja
välipoliitikavaldkondades suurendada tähelepanu võitlusele korruptsiooniga.
Aruannet täiendab komisjoni pettusevastase võitluse strateegia. Aruannet
käsitlev ettepanek keskendub korruptsioonivastase poliitika elluviimisele
liikmesriikides, strateegias aga käsitletakse ELi finantshuvide kaitsmise
meetmeid, mille eest vastutab komisjon.
2.
Korruptsioonivastase võitluse järelevalve tugevdamine
2.1.
Olemasolevad järelevalve- ja hindamismehhanismid
Praegu puudub järjekindel ja valdkonnaülene
korruptsioonivastase poliitika teostamise ja tulemuslikkuse hindamise mehhanism
ELi ja liikmesriikide tasandil[13].
Peamised rahvusvahelised järelevalve- ja hindamismehhanismid on Euroopa Nõukogu
juures tegutsev korruptsioonivastane riikide ühendus (GRECO), OECD
altkäemaksuga võitlemise töörühm ja ÜRO korruptsioonivastase konventsiooni kohane
järelevalvemehhanism. Need mehhanismid on küll andnud osalisriikidele tõuke
korruptsioonvastase võitluse normide rakendamiseks ja jõustamiseks, kuid neil
on ka puudusi, mis piiravad võimalust nende abil lahendada
korruptsiooniprobleeme ELi tasandil. ELi seisukohalt kõige ulatuslikum olemasolev
vahend on GRECO, milles osalevad eranditult kõik liikmesriigid. GRECO
kaudu aitab Euroopa Nõukogu kaasa miinimumnõuete kehtestamisele Euroopa
õigusruumis. GRECO ei ole siiski seni suutnud luua korruptsiooniga tõhusaks
võitlemiseks vajalikku poliitilist tahet liikmesriikides, sest tegu on
valitsustevahelise ühendusega ning selle hindamisprotsess ja järelmeetmete
mehhanismi ei ole kuigi suure nähtavusega. Kuna GRECO jälgib Euroopa Nõukogu
kehtestatud korruptsioonivastase võitluse nõuete täitmist,[14] pöörab
ta seetõttu vähem tähelepanu ELi õiguse konkreetsetele valdkondadele, näiteks
riigihangetele. Lisaks ei saa GRECO raames teha võrdlevat analüüsi, mis aitaks
teha kindlaks korruptsiooni suundumusi ELis, samuti ei aita see aktiivselt
kaasa hea tava vahetamisele ega üksteiselt õppimisele. OECD konventsioon
rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametnikele altkäemaksu andmise
vastase võitluse kohta (altkäemaksuvastane konventsioon)[15]
keskendub nimetatud konkreetsele probleemile ja seda ei saa kohaldada ELis
korruptsiooni vastu võitlemise muudes valdkondades. Transparency
International’i koostatud seitsmendast iga-aastasest eduaastaaruandest[16] selgub,
et altkäemaksuvastast konventsiooni on jõustatud ebaühtlaselt: seda jõustatakse
aktiivselt vaid neljas liikmesriigis, kuid vähe või üldse mitte 12 ELi
liikmesriigis. OECD altkäemaksuga võitlemise töörühmal on küll olemas põhjalik
hindamissüsteem, kuid vajaka on jäänud poliitilisest tahtest altkäemaksuvastast
konventsiooni ka tegelikult rakendada. ÜRO korruptsioonivastane konventsioon (UNCAC) jõustus 2005. aasta detsembris ja EL ühines sellega
2008. aasta septembris[17].
Konventsiooni osalisriikide konverents võttis 2009. aasta novembris vastu
konventsiooni rakendamise hindamise mehhanismi volitused. EL toetab
kodanikuühiskonna kaasamist hindamismehhanismi aruannete koostamisse ja nende
tulemuste läbipaistvuse suurendamist. Samas leidub asjaolusid, mis võivad
kärpida konventsiooni hindamismehhanismi võimalusi aidata kaasa ELi tasandil
korruptsiooniga seotud probleemide lahendamisele: tegemist on
valitsustevahelise hindamismehhanismiga, mis ei hõlma tõenäoliselt ELile
eriomaseid poliitikavaldkondi; mehhanism hõlmab osalisriike, kus
korruptsioonivastase võitluse nõuded on madalamad kui ELis; hindamistsükkel on
pikavõitu ja riikide poolt rakendamata jäänud soovituste suhtes saab
järelkontrolli teha ainult piiratud arv kordi.
2.2.
ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne
Eespool kirjeldatud olemasolevate
rahvusvaheliste järelevalve- ja hindamismehhanismide piiratud võimaluste tõttu tuleks
luua ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne kui ELi järelevalve- ja
hindamismehhanism, mille eesmärk on suurendada liikmesriikide poliitilist
tahet ning toetada olemasolevate õiguslike ja institutsiooniliste vahendite
jõustamist. Lisaks selle mehhanismi kasutuselevõtule peaks EL ühinema
GRECOga[18].
ELi korruptsioonivastase võitluse aruande avaldab komisjon alates 2013.
aastast korra kahe aasta jooksul. Euroopa Liidu korruptsioonivastase võitluse
aruanne on komisjoni vastus liikmesriikide Stockholmi programmis[19] esitatud
üleskutsele, mille kohaselt tuleb olemasolevate süsteemide põhjal töötada välja
näitajad, et mõõta korruptsioonivastases võitluses tehtud jõupingutusi, ja
Euroopa Parlamendi esitatud üleskutsele hakata korrapäraselt jälgima
korruptsioonivastast tegevust liikmesriikides[20]. ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne
lähtub põhimõttest, et kuigi korruptsioonivastases võitluses puuduvad
standardlahendused, esineb korruptsiooniprobleemi kõigis ELi liikmesriikides.
Hinnates ja avaldades objektiivset, faktidel põhinevat teavet, annab aruanne
liikmesriikidele täiendava tõuke tulemuslikuks võitluseks korruptsiooniga
eelkõige rahvusvaheliste korruptsioonivastase võitluse nõuete rakendamise ja
jõustamise teel. Selline kõikides liikmesriikides ühetaoliselt kohaldatav
mehhanism annab selgema ülevaate ELi korruptsioonivastasest võitlusest ja selle
tulemustest, võimaldades kindlaks teha korruptsiooni konkreetseid põhjuseid
ning aidates välja töötada ELi uusi asjakohaseid poliitikameetmeid.
Lisaks hoiatab mehhanism varakult süvaprobleemide eest ja seega leevendab ohtu,
et mõni nendest probleemidest võiks areneda kriisiks. ELi korruptsioonivastase võitluse aruande
ettevalmistamise käigus teeb komisjon koostööd olemasolevate seire- ja
hindamismehhanismidega, et mitte suurendada liikmesriikide halduskoormust ja
vältida kattuvat tegevust. Aruanne põhineb korruptsioonivastase võitluse
miinimumnõuetel, mis on kehtestatud rahvusvaheliste konventsioonidega, nagu
Euroopa Nõukogu konventsioon korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise
kohta,[21]
konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta,[22]
korruptsioonivastase võitluse 20 põhimõtet,[23] ÜRO korruptsioonivastane konventsioon[24] ja OECD
altkäemaksuvastane konventsioon[25]. Arvestades, et peaaegu kõikidel korruptsiooni
liikidel võib olla piiriülene mõju, ei käsitleta aruandes ainult eelnevalt
kindlaks määratud prioriteetseid valdkondi. ELi korruptsioonivastase võitluse
aruannetes keskendutakse eelkõige teatavatele ELi tasandil olulistele
valdkondadevahelistele küsimustele ning lisaks iga liikmesriigi puhul
valitud konkreetsetele probleemidele. Neid hinnatakse vastavalt mitmetele näitajatele,
mis põhinevad valdkonna olemasolevatel normidel ja teatavatel uutel, aruande
ettevalmistamise käigus väljatöötatud normidel. Juhul kui asjaomaseid norme ei
ole olemasolevate aktidega veel kehtestatud või kui ELi tasandil on vaja
rangemaid norme, töötatakse välja uued näitajad. Olemasolevate näitajate
valimisel ja uute näitajate väljatöötamisel peab komisjon nõu liikmesriikide
pädevate korruptsioonivastase võitluse asutustega. Näitajad võivad hõlmata
järgmist: korruptsiooni tajumine, vastajate käitumine seoses korruptiivse
tegevusega, kriminaalasjades õigusemõistmise statistika, sealhulgas
korruptsioonikuriteoga saadud tulu arestimine ja konfiskeerimine. ELi
korruptsioonivastase võitluse aruandes analüüsitakse kõnealuseid näitajaid
kvantitatiivselt ning antakse kvalitatiivse analüüsi raames ülevaade
korruptsioonivastase võitluse suundumustest ja tulemustest. Korruptsioonivastase võitluse aruandes on: ·
temaatiline osa, milles
vastavalt uurimistulemustele keskendutakse ELi korruptsioonivastase võitluse
konkreetsetele aspektidele, nagu temaatilised juhtumiuuringud, hea tava näited
ja soovitused; ·
riikide analüüs, kuhu
kuuluvad liikmesriikidele esitatavad konkreetsed soovitused, mille aluseks on
olemasolevad järelevalvemehhanismid, samuti muudest asjaomastest allikatest
kättesaadavad tõendid. Selles osas võib esitada soovitusi asjakohaste meetmete
võtmiseks ELi tasandil; ·
ELi tasandi suundumused,
sealhulgas kord kahe aasta jooksul teostatava Eurobaromeetri uuringu tulemused,
ELi kodanike seas läbiviidud korruptsiooni tajumise mõõtmise tulemused eri
valdkondades ning muud allikad korruptsiooniilmingute kohta ELi tasandil. Aruande koostamisel toetub komisjon eri
teabeallikatele, nagu olemasolevad järelevalvemehhanismid (GRECO, OECD, UNCAC),
sõltumatud eksperdid, uuringutulemused, komisjoni talitused, Euroopa
Pettustevastane Amet (OLAF), liikmesriigid, ELi asutused, nagu Europol ja
Eurojust, Euroopa korruptsioonivastase võrgustik, Eurobaromeetri uuringud ja
kodanikuühiskonna organisatsioonid[26]. ELi korruptsioonivastase võitluse aruande
avaldamist korraldab komisjon, keda abistab: ·
eksperdirühm, kes annab
nõu 1) näitajate kasutuselevõtu, 2) liikmesriikide tulemuslikkuse hindamise, 3)
hea tava väljaselgitamise, 4) ELis esinevate suundumuste, 5) soovituste
esitamise ja 6) vajaduse korral ELi tasandil uute meetmete võtmist käsitlevate
ettepanekute esitamise küsimustes. Rühma moodustab komisjon avaliku
konkursimenetluse abil. Eksperdid võivad olla väga erineva taustaga –
õiguskaitse, korruptsiooni ennetamine, kodanikuühiskonna organisatsioonid,
teadusuuringud jne). Nad peavad olema korruptsioonivastase võitluse tunnustatud
asjatundjad, nende maine peab olema laitmatu ja ekspertidena ei tohi nad
esindada kedagi teist peale iseenda; ·
komisjoni moodustatav kohalike uuringukorrespondentide
võrgustik, mis koosneb kodanikuühiskonna organisatsioonide ja akadeemiliste
ringkondade esindajatest, kes koguvad liikmesriikidest asjaomast teavet,
edastavad seda eksperdirühmale ja aitavad kaasa selle tegevusele. Kaaluda võidakse ka ELi korruptsioonivastase
võitluse aruandega otseselt seotud kogemuste vahetamise programmi loomist,
et aidata liikmesriikidel, kohalikel valitsusvälistel organisatsioonidel ja
muudel sidusrühmadel selgitada välja korruptsioonivastase võitluse poliitika ja
hea tava kitsaskohti, suurendada teadlikkust ja pakkuda koolitusvõimalusi. Komisjon kannab kõik ELi korruptsioonivastase
võitluse aruandega seotud kulud, sealhulgas sõltumatu eksperdirühma,
uuringukorrespondentide ja ka kogemustevahetamise programmi kulud, kui selline
programm luuakse. ELi osalemine GRECOs ei aita küll otseselt kaasa ELi korrapärase korruptsioonivastase
võitluse aruande koostamisele, kuid võimaldab luua sünergiat nende kahe
mehhanismi vahel[27].
GRECO võib järelevalvesüsteemi toetada eelkõige ELi liikmesriikide kohta
koostatud hindamis- ja õigusaktide täitmist käsitlevate aruannete võrdleva
analüüsi kaudu, samuti osutades olulisimatele täitmata soovitustele, mille
suhtes tuleb võtta järelmeetmeid. Eespool esitatut silmas pidades loob
komisjon ELi korruptsioonivastase võitluse aruandluse mehhanismi, mille abil
hinnatakse korrapäraselt liikmesriikide korruptsioonivastast võitlust, ning
palub nõukogult luba alustada Euroopa Nõukoguga läbirääkimisi ELi ühinemiseks
GRECOga. Komisjon uurib, kas ELi korruptsioonivastase võitluse aruannetes
esitatud järelduste alusel on keskmises ja pikas perspektiivis vaja teha uusi
ELi poliitikaalgatusi, sealhulgas üksteisele lähendada liikmesriikide
kriminaalõiguse korruptsiooni käsitlevaid sätteid.
3.
Korruptsiooni käsitlevate õigusaktide rakendamise parandamine
ELi, Euroopa ja rahvusvahelisel tasandil
kehtib mitmeid korruptsioonivastaseid õigusakte, sealhulgas Euroopa ühenduste
ametnike või Euroopa Liidu liikmesriikide ametnikega seotud korruptsiooni
vastast võitlust käsitlev konventsioon,[28] mis jõustus 28. septembril 2005. Selle
konventsiooni on ratifitseerinud kõik ELi liikmesriigid, kuid teatavatel
liikmesriikidel on osa muudest konventsioonidest veel ratifitseerimata ja oma
õigusesse üle võtmata. Selleks et korruptsiooniga tõhusalt võidelda, peaksid
liikmesriigid vähemalt ratifitseerimise ja oma riigi õigusesse ülevõtmise
edukalt lõpule viima.
3.1.
Raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase
võitluse kohta erasektoris
2003. aasta juulis võeti vastu raamotsus
2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris[29]. Sellega
muudetakse kuriteoks nii altkäemaksu andmine kui ka võtmine ning kehtestatakse
täpsed eeskirjad juriidiliste isikute vastutuse ja hoiatavate sanktsioonide
kohta. 2007. aastal avaldatud esimesest raamotsuse rakendamise aruandest[30] ilmnes,
et hulk liikmesriike ei olnud selle kohaldamiseks eriti midagi teinud. Puudusi
leiti altkäemaksu andmise ja võtmise kõikide vormide tunnistamisel kuriteoks,
samuti juriidiliste isikute vastutuse sätestamisel. Käesolevale teatisele
lisatud teise rakendamisaruande kohaselt ei ole mitu liikmesriiki senini üle võtnud
üksikasjalikumaid eeskirju altkäemaksu andmise ja võtmise kuriteoks
tunnistamise kohta[31].
Lisaks on riigiti ebaühtlaselt reguleeritud juriidiliste isikute vastutus. Komisjon kutsub liikmesriike üles
viivitamata ja täielikult üle võtma kogu raamotsuse 2003/568/JSK ning tagada selle rakendamine. Vastavalt edusammudele kaalub komisjon
võimalust teha ettepanek raamotsuse asendamiseks direktiiviga. Eeltoodut arvestades tunneb komisjon heameelt
selle üle, et teatavates liikmesriikides on muudetud rangemaks erasektoris
korruptsiooni vältimise reegleid ning tugevdatud juriidilise isiku vastutust
korruptsiooni eest. Komisjon kavatseb toetada ka avaliku ja erasektori
dialoogi ning hea tava vahetamist selles valdkonnas. Eraettevõtjaid
julgustatakse töötama välja ja rakendama oma tegevusvaldkonnas selgeid
ühiseeskirju raamatupidamise, siseauditi, tegevusjuhendite ja
korruptsioonijuhtumitest teatajate kaitse kohta.
3.2.
Muud rahvusvahelised korruptsioonivastased
õigusaktid
Mitmed ELi liikmesriigid on ratifitseerinud
kõik või enamiku olemasolevatest rahvusvahelistest korruptsioonivastastest
konventsioonidest. Kolm ELi liikmesriiki[32] ei ole siiski veel ratifitseerinud Euroopa
Nõukogu konventsiooni korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta,[33] 12
liikmesriigil on ratifitseerimata selle lisaprotokoll[34] ning
seitsmel on ratifitseerimata[35]
konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta[36]. Kolm
liikmesriiki ei ole veel ratifitseerinud ÜRO korruptsioonivastast konventsiooni[37]. Viiel
ELi liikmesriigil[38]
on ratifitseerimata OECD altkäemaksuvastane konventsioon. Komisjon soovitab liikmesriikidel, kes ei
ole neid õigusakte ratifitseerinud, seda viivitamata teha, võttes vajaduse korral arvesse liidu välist ainupädevust, ning need
õigusaktid täielikult rakendada. Komisjon palub liikmesriikidel talle
viivitamata teatada, milliseid samme nad on astunud nende konventsioonide
ratifitseerimiseks, ning põhjustest, miks need on ratifitseerimata. On eriti
oluline, et kõik ELi liikmesriigid ratifitseeriksid ja jõustaksid OECD altkäemaksuvastase
konventsiooni. Komisjon analüüsib probleeme, mida lepingu ratifitseerimisel
võivad kohata OECDsse mittekuuluvad ELi liikmesriigid, ning lepingu rakendamise
ja jõustamisel esinevaid puudusi.
3.3.
Koostöö korruptsioonivastast võitlust käsitlevate
ELi ja rahvusvaheliste õigusaktide raames
Stockholmi programmis on esitatud üleskutse
tihedamalt koordineerida liikmesriikide tegevust UNCAC, GRECO and OECD
raamistikus. Sel eesmärgil võtab komisjon meetmeid eelkõige alljärgnevalt
nimetatud valdkondades. ÜRO korruptsioonivastases konventsioonis on sätestatud õiguslik kohustus viia läbi isehindamisi.
ELi puhul on tegemist keerulise protsessiga, mis hõlmab koostööd kõigi ELi
institutsioonide vahel ning ühispädevusse kuulvates küsimustes ka
liikmesriikidega. Komisjon on selle protsessi siiski käivitatud[39] ja
analüüsib Lissaboni lepingu mõju ELi kohustustele ÜRO korruptsioonivastase
konventsiooni raames. Kui analüüs on lõpule viidud, määratakse kindlaks
järelevalvemehhanismis osalemise ja muu hulgas ka ekspertide määramine kord. Komisjon süvendab koostööd OECDga,
arvatavasti sõlmides selleks vastastikuse mõistmise memorandumi. ELi
korruptsioonivastase võitluse aruandes võetakse arvesse ka OECD
altkäemaksuvastase võitluse töörühma seisukohti. Komisjon on analüüsinud ELi GRECOga
ühinemise korda ja algatab selleks vajalikud menetlused ELi pädevuse piires[40]. Liikmesriigid
peaksid Euroopa Nõukogu ministrite komitees toetama ELi taotlust ühineda
GRECOga. Komisjon toetab ka korruptsioonivastast
võitlust G20 raames ning aitab kaasa 2010. aasta novembris Soulis
toimunud G20 riikide tippkohtumisel heakskiidetud korruptsioonivastase
tegevuskava[41]
rakendamisele.
4.
ELi sisepoliitikas tuleb korruptsioonile pöörata suuremat tähelepanu
Lisaks järelevalve tugevdamisele ja
olemasolevate õiguslike vahendite rakendamise parandamisele tuleb
korruptsioonivastase võitluse küsimustega hakata arvestama kõikides asjaomastes
ELi sise- ja välispoliitikavaldkondades. See peab toimuma tervikliku
lähenemisviisi raames. Korruptsioonile tuleks pöörata suuremat tähelepanu
eelkõige allpool esitatud valdkondades.
4.1.
Õiguskaitse-, õigusalane ja politseikoostöö ELis
Liikmesriikidel tuleb võtta vajalikud meetmed
selleks, et tulemuslikult avastada korruptsioonijuhtumeid ja esitada süüteo
toimepanijatele süüdistused ning järjekindlalt määrata hoiatavaid karistusi ja
konfiskeerida kuritegelikul teel saadud tulu. Seda arvestades on eriti
oluline, et ELi liikmesriikide õigus- ja politseiasutused teeksid koostööd ning
et teostataks finantsjuurdlusi, koolitataks õiguskaitsetöötajaid ja kaitstaks
korruptsioonijuhtumitest teatajaid.
4.1.1.
Õigusalane ja politseikoostöö
Europol on oma
2010.– 2014. aasta strateegia raames võtnud eesmärgiks pakkuda suuremat toetust
õiguskaitsetegevusele ning võtta endale ELi kuritegevust käsitleva teabe
vahendaja ja ELi õiguskaitsealase oskusteabe keskuse ülesanded. Komisjon soovitab
Europolil tungivalt tugevdada oma jõupingutusi võitluses korruptsiooni
kui organiseeritud kuritegevust soodustava nähtusega. See peaks hõlmama ohtude
korrapärast hindamist. Alates 2004. aastast on pisut suurenenud
selliste korruptsioonijuhtumite arv, mille lahendamisel osaleb Eurojust.
2010. aastal moodustasid need juhtumid vaid 2 % Eurojusti töökoormusest,
kuid osalevate liikmesriikide arv suureneb, mis annab tunnistust sellest, et
suureneb vajadus teha õigusalast koostööd piiriülese korruptsiooni uurimisel.
Komisjon soovitab Eurojustil jätkata jõupingutusi, et edendada
liikmesriikide ametiasutuste vahelist teabevahetust piiriülese mõjuga
korruptsioonijuhtumite kohta. Alates 2008. aastast tegutseb ka ELi
korruptsioonivastane kontaktpunktide võrgustik (EACN),[42] kuhu
kuuluvad liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse asutused ning
komisjon, OLAF, Europol ja Eurojust. EACNi juhib Austria juhtimisel toimiv
võrgustik Euroopa partnerid korruptsioonivastases võitluses (EPAC). Komisjon
teeb koostööd EACNiga, et selle tegevus hakkaks andma konkreetsemaid tulemusi,
et pöörataks rohkem tähelepanu korruptsiooni uurijate tegevust takistavate
probleemide lahendamisele ning et EPACi ja EACNi rollid saaksid selgemini
piiritletud. Komisjon kaalub EACNi loomist käsitleva nõukogu otsuse muutmise
ettepaneku tegemist.
4.1.2.
Finantsuurimised ja kriminaaltulu jälitamine
Neljas komisjoni esitatud rakendusaruandes[43] on
osutatud, et paljudes liikmesriikides on kuritegelikul teel saadud tulu
konfiskeerimise meetmete sätestamisel tekkinud viivitused. Komisjon teeb
2011. aastal ettepaneku vaadata läbi kriminaaltulu jälitamist ja
konfiskeerimist käsitlev ELi õigusraamistik, et liikmesriikide kohtutel
oleks võimalik konfiskeerida ja tagasi nõuda osaliselt või täielikult
kuritegelikul teel, sealhulgas korruptsiooni tulemusena, saadud varad. Korruptsioon on kantud kolmanda
rahapesuvastase direktiivi[44]
rahapesuga seotud eelkuritegude loetellu. OECD altkäemaksutöörühma tehtud
uuringute tulemusel ilmnes, et siseriiklike rahapesuvastaste süsteemide kaudu
avastatakse väga vähe välisriigis toimunud altkäemaksujuhtumeid. Komisjon
rõhutab vajadust jätkata koostööd liikmesriikide finantsteabe üksuste,[45]
korruptsioonivastase võitluse asutuste ja muude õiguskaitseasutuste vahel. Liikmesriikidel
tuleb tagada, et korruptsioonijuhtumitega seotud finantsuurimised oleksid
tulemuslikud ja järjekindlad ning et alati uuritaks selliste juhtumite
võimalikku seost organiseeritud kuritegevuse ja rahapesuga. 2012. aastal
võtab komisjon vastu strateegia, et parandada liikmesriikides finantsuurimiste
kvaliteeti ning edendada finantsteabe jagamist liikmesriigi enda ametiasutuste
vahel, kuid ka teiste liikmesriikide ametiasutustega, ELi ametitega ning
rahvusvahelise tasandil.
4.1.3.
Altkäemaksust teatajate kaitsmine
Korruptsioonivastase võitluse poliitika
oluline koostisosa on väärkäitumisest teatajate kaitsmine kättemaksu eest. ELis
on selle valdkonna õigusraamistik ebaühtlane, mistõttu on raskendatud piiriüleste
juhtumite käsitlemine. ELi edasiste meetmete ettevalmistamisel kavatseb
komisjon läbi vadata finantskuritegudest teatanud isikute, sealhulgas
väärkäitumisest teatajate ja sellega seotud isikuandmete kaitse küsimused.
4.1.4.
Õiguskaitseametnike koolitamine
Komisjon kavatseb Euroopa Politseikolledži
(CEPOL) kaudu toetada õiguskaitseasutuste koolitusprogrammide
väljatöötamist korruptsioonivastase võitluse valdkonnas. Need programmid
peaksid hõlmama selliseid piiriülese mõjuga korruptsioonijuhtumite käsitlemise
aspekte nagu tõendite kogumine ja vahetamine ning seos finantsuurimise ja
organiseeritud kuritegevuse uurimisega.
4.2.
Riigihanked
Avaliku sektori kulutused ehitustööde, kaupade
ja teenuste ostuks moodustavad ligikaudu 19 % Euroopa Liidu SKPst (2009.
aasta andmed). Peaaegu viiendik neist kuludest (umbes 420 miljardi eurot ehk
3,6 % ELi SKPst) kuulub avalikku hanget käsitlevate ELi direktiivide
reguleerimisalasse. ELi praeguses riigihangete õigusraamistikus
puuduvad huvide konflikti ennetamist ja selle suhtes kohaldatavaid sanktsioone
käsitlevad sätted[46]
ning on vaid mõned üksikud konkreetsed sätted ebaseadusliku eelistamise ja
korruptsiooni eest määratavate sanktsioonide kohta. 2011. aasta jaanuaris algatas komisjon
arutelu[47]
ELi avalike hangete poliitika ajakohastamise kohta. Selle raames
on tõstatatud küsimus huvide konflikti määratlemisest ELi tasandil ja selle
vastaste kaitsemeetmete kehtestamisest. Kaitsemeetmete hulka kuuluvad lepingute
avaldamine läbipaistvuse suurendamiseks, hankelt kõrvaldamise aluste
laiendamine ja olukorra parandamiseks võetavate ettevõtjapoolsete meetmete
sätestamine. Need on küsimused, mida komisjon uurib hoolikalt ELi
riigihangete alaste õigusaktide ajakohastamisel. Komisjon kaalub ka
vajadust esitada kontsessioone käsitleva õigusakti eelnõu, et luua paremad
eeldused kontsessioonilepingute õiglaseks ja konkurentsipõhiseks sõlmimiseks
ning vähendada korruptsiooniohtu.
4.3.
Haldussuutlikkuse suurendamine
ühtekuuluvuspoliitika raames
ELi ühtekuuluvuspoliitika raames toetatakse
liikmesriikide institutsioonilise suutlikkuse suurendamist eesmärgiga muuta
avalikud teenused ja ametiasutused tõhusamaks. Ühenduse 2007.–2013. aasta
ühtekuuluvuspoliitika valdkonna strateegiliste suuniste kohaselt kuulub
haldussuutlikkuse ja hea valitsemistava edendamine peamiste prioriteetide
hulka. Nende suuniste alusel on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil
institutsioonilise suutlikkuse tugevdamiseks eraldatud kokku 3,5 miljardit
eurot, sellest 2 miljardit eurot Euroopa Sotsiaalfondist. Vähemarenenud
piirkondade ja liikmesriikide haldussuutlikkuse tugevdamine on vastavalt
2007.–2013. aasta Euroopa Sotsiaalfondi määrusele prioriteetne valdkond.
Institutsioonilise suutlikkuse toetamine muudab avalikud teenused ja
ametiasutused veelgi tõhusamaks ja läbipaistvamaks, mis omakorda aitab ennetada
korruptsiooni. Mõned liikmesriigid on võtnud korruptsioonivastase võitluse oma
tegevuskavasse. Komisjon kavatseb jätkata institutsioonilise suutlikkuse
tugevdamise toetamist ja teha see toetus kättesaadavaks kõigile
liikmesriikidele ja piirkondadele[48].
4.4.
Raamatupidamisstandardid ning ELi ettevõtete
kohustuslik auditeerimine
Alates 2005. aastast tuleb ELi
aktsiabörsidel noteeritud ettevõtetel koostada oma konsolideeritud
finantsaruanded vastavalt rahvusvahelistele finantsaruandlusstandarditele[49]. Kohustusliku auditi kord ühtlustati:[50] kehtestati välise kvaliteedikinnituse saamise nõue, sätestati riiklik
järelevalve, audiitorite ülesanded ja sõltumatus ning nõue lähtuda
rahvusvahelistest standarditest. Need meetmed parandasid finantsaruandluse usaldusväärsust,
kvaliteeti ja läbipaistvust ning vähendasid korruptsiooniohtu. 2010. aastal korraldas komisjon avaliku
arutelu finantskriisi käigus saadud auditipoliitika alaste õppetundide kohta[51]. Arutelu
tulemused aitavad komisjonil langetada otsused korruptsiooniohu vähendamise
edasiste meetmete kohta, tagades ELi ettevõtete tugevama kontrollimise ja neis
kontrollisüsteemide rakendamise. Meetmed võivad hõlmata näiteks
audiitori rolli täpsustamist, auditifirmade juhtimist ja sõltumatust,
audiitorite järelevalvet, audititeenuste ühtse turu loomist ja VKEde suhtes
kehtivate eeskirjade lihtsustamist.
4.5.
Poliitilise korruptsiooni ennetamine ja selle vastu
võitlemine
Poliitilist skandaalid on korduvalt näidanud,
et poliitilised jõud, eraettevõtted, meedia, kutseühingud ja sihtasutused
võivad olla omavahel tihedalt seotud[52].
Need seosed on tekkinud vastastikuse kasu pinnal, mida on võimalik saada
olulisimate poliitiliste ja majanduslike otsuste mõjutamisest. See aga kujutab
endast ohtu demokraatlikele institutsioonidele ja demokraatia toimimisele ning
raskendab korruptiivse tegevuse avastamist. GRECO järelevalve raames on mitmes
liikmesriigis tehtud teatavaid edusamme parteide rahastamise õigusliku ja
institutsioonilise raamistiku korraldamisel. Kahjuks aga on mitmes liikmeriigis
läbipaistvus- ja järelevalve-eeskirjad endiselt täielikult jõustamata. Komisjon
kutsub liikmesriike, liikmesriikide parlamente ja Euroopa Parlamenti üles
muutma parteide ja muude huvirühmade rahastamine läbipaistvamaks ning tõhustama
nende järelevalvet. Ühtlasi kavatseb komisjon täita oma kohustust kaitsta
liidu üldhuve vastavalt aluslepingutele, oma tegevusjuhistele ja muudele
asjakohastele eeskirjadele. Meedial on oluline roll läbipaistvuse ja
poliitikategelaste aruandekohustuse suurendamisel ning sageli on temast palju
kasu poliitilise korruptsiooni vastu võitlemisel. Komisjon kutsub
liikmesriike üles tegema kõik vajaliku meedia sõltumatuse ja vabaduse kaitse
olemasoleva õigusraamistiku jõustamiseks. See puudutab ka meedia rahastamist.
Komisjon toetab olemasolevate programmide raames meediakoolitust, et parandada
korruptsiooni ärahoidmise seisukohalt kasulikke teadmisi valdkondades nagu
rahapesu, poliitiliste parteide rahastamine, pangandus ja aktsiaturud. Komisjon
toetab poliitilise korruptsiooni piiramist ka muul viisil, muu hulgas toetades
kodanikuühiskonna algatuste rahastamist[53].
4.6.
Statistika parandamine
ELil puudub praegu ühtne statistikasüsteem,
mille abil saaks mõõta korruptsiooni laadi ja ulatust ning
korruptsioonivastaste meetmete tulemuslikkust. Kuritegevuse ja kriminaalasjades
õigusemõistmise mõõtmise igakülgse ja ühtse ELi strateegia väljatöötamise
tegevuskava[54]
jätkuna valmistatakse praegu ette uut 2011.–2015. aasta tegevuskava. ELi ühtse
korruptsioonistatistika süsteemi loomise esimese sammuna moodustab komisjon
statistikaekspertide allrühma.
4.7.
Seaduskuulekus spordis
Spordikorruptsioon on üha rohkem pead tõstev
piiriülene probleem, mis ilmneb eeskätt ebaselgetes tingimustes toimuvas
mängijate üleminekus ja mängutulemuste kokkuleppimises. Komisjon analüüsib
võimalikke lahendusi mängutulemuste kokkuleppemise probleemi kõrvaldamiseks,[55] viies
esmalt läbi uuringu selle kohta, kuidas on spordikorruptsiooni reguleeritud
liikmesriikide õigusaktides. Seejärel saab selles valdkonnas võtta uusi poliitilisi
meetmeid, näiteks kehtestada miinimumeeskirjad, milles sätestatakse
spordivaldkonna kuriteo mõiste.
4.8.
Maksumaksja raha kaitsmine korruptsiooni vastu ELi
tasandil
Rohkem kui kümme
aastat tagasi põhjustaid korruptsioonisüüdistused kogu komisjoni tagasiastumise
ja Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) moodustamise. Üks OLAFi peamisi
ülesandeid on teostada haldusjuurdlust pettuse, korruptsiooni ja ELi
finantshuve kahjustava muu ebaseadusliku tegevuse vastase võitluse eesmärgil[56]. 2011. aastal
tehakse mitu algatust eesmärgiga tugevdada võitlust ELi käsutuses olevat
maksumaksja raha kahjustava pettuse ja korruptsiooni vastu. Teatises Euroopa
Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil[57] on
esitatud komisjoni kava maksumaksjate raha kaitsmiseks ELi tasandil
ebaseadusliku tegevuse, sealhulgas ELi institutsioonide sisese ja välise
korruptsiooniohu eest. Komisjon osutab võimalustele parandada
kriminaalõigusraamistikku ning uurijate ja prokuröride käsutuses olevaid
menetlusvahendeid, samuti võimalustele arendada edasi institutsioone, näiteks
Euroopa prokuratuuri loomise teel. Liidu rahapoliitika tugevdamiseks ja ELi finantshuvide paremaks
kaitsmiseks kavatseb komisjon vastu võtta ka uue pettusevastase võitluse
strateegia. Komisjoni pettusevastase võitluse täiustamise huvides
määratakse strateegias kindlaks prioriteetsed ja konkreetsed tegevusvaldkonnad,
pöörates peatähelepanu ennetustegevusele. Lisaks neile
algatustele on komisjon teinud ettepaneku läbi vaadata OLAFi õigusraamistik,[58] et muuta
OLAFi juurdlusi tõhusamaks ja kiiremaks, tugevdada menetluslikke tagatisi,
süvendada OLAFi koostööd liikmesriikidega ja parandada tema juhtimist.
5.
ELi sisepoliitikavaldkondades tuleb korruptsioonivastasele
võitlusele pöörata suuremat tähelepanu
5.1.
Kandidaatriigid, potentsiaalsed kandidaatriigid ja
naaberriigid
ELiga ühinemise protsess on märkimisväärselt
kaasa aidanud korruptsioonivastase võitluse reformimisele kandidaatriikides ja
potentsiaalsetes kandidaatriikides. Viimane laienemine avaldas suurt mõju korruptsioonivastase
võitluse poliitika tähtsusele ELis. Ilmnes, et veel ühinemise ajal ei olnud
eriti märgata pöördumatute korruptsioonivastaste reformide läbiviimist ning
et võitlust korruptsiooniga tuli kontrollida ka pärast ELiga ühinemist. Horvaatia ja Türgiga peetavate läbirääkimiste
2005. aasta raamistikus on paljusid õigusriigi küsimusi käsitlev eripeatükk,[59] mis muu
hulgas hõlmab kohtureformi läbiviimist ja korruptsioonivastast võitlust. Uues
laienemiskonsensuses[60]
pööratakse õigusriigi tugevdamisele veelgi suuremat tähelepanu. Komisjon on teadlik sellest, et ELi vahendite
kulutamine institutsioonide ülesehitamisele ei taga veel korruptsioonivastase
võitluse poliitika edu, kui puudub tugev poliitiline tahe. Seetõttu hoogustas
komisjon 2010. aastal õigusriigi põhimõtteid käsitlevat dialoogi
kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikidega. Dialoogi tugevdati
vastavalt viisanõude kaotamise protsessis saadud kogemustele. Viisanõude
kaotamiseks pidid riigid täitma oma tegevuskavades sätestatud kriteeriumid.
Selgus, et sellised tegevuskavad on väga kasulikud reformide läbiviimise
motiveerimiseks ja nende prioriteetsuse suurendamiseks. Õigusriigi põhimõtteid
käsitleva dialoogi eesmärk on suurendada tähelepanu kriteeriumide täitmisele
juba ühinemiseelse protsessi varasematel etappidel. Euroopa Komisjoni
soovitused, mis tuleb täita veel enne läbirääkimiste algust, on esitatud tema
arvamuses Albaania ja Montenegro taotluse kohta saada ELi liikmeks. Dialoogi
kõrval toimub igal aastal ELi liikmesriikide ekspertide lähetus,
mis võimaldab liikmesriikidel rohkem osaleda laienemisprotsessis. Komisjon peab oma esmatähtsaks ülesandeks
ka edaspidi nendele vahenditele tuginedes kontrollida
korruptsioonivastase võitluse poliitika elluviimist. Komisjon jälgib seda tähelepanelikult
juba ühinemise ettevalmistamise varasel etapil, et kindlustada reformide
püsivus. Komisjon aitab ka tihendada rahvusvahelise rahastajate
vahelist koostööd, et vältida nende tegevuse kattumist ning investeeringuid
paremini suunata. Kõrge esindaja ja komisjon edendavad Euroopa
naabruspoliitika raames naaberriikide suutlikkust võidelda korruptsiooniga,
mis on omakorda toetuse andmise peamine kriteerium[61]. See on eriti oluline, kui meenutada Põhja-Aafrika riikides hiljuti
toimunud režiimivastaseid ülestõususid, mille eesmärk oli muu hulgas
korruptsiooni kõrvaldamine.
5.2.
Koostöö- ja arengupoliitika
Toetus, mida EL osutab koostöö- ja
arengupoliitika raames hea valitsemistava ja demokraatia tugevdamisele,
hõlmab ka korruptsioonivastase võitluse poliitikat[62]. Seda
arvestades lähtub komisjon partnerlusepõhisest lähenemisviisist, astudes
dialoogi partnerriikide valitsuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide ning
ELi liikmesriikide ja muude rahastajatega. Kuigi komisjon leiab, et välisabi ei
anna erilisi tulemusi ilma siseriikliku poliitilise tahteta, on ta ometi
seisukohal, et tulemusi võib saavutada stiimulite olemasolul[63]. Komisjon kavatseb tihendada oma dialoogi partnerriikidega pettuse- ja
korruptsioonivastase võitluse küsimustes. Lisaks aitab ta partnerriikidel
arendada suutlikkust, et nad saaksid vastu võtta igat liiki korruptsiooni vastu
võitlemise riiklikud strateegiad. Nendele strateegiatele ja nende rakendamisele
pööratakse programmiperioodil ning kogu rakendamisprotsessis erilist
tähelepanu. Kooskõlas eespool nimetatud eesmärgiga
kavatseb komisjon arengu valdkonnas senisest rohkem lähtuda tingimuslikkuse
põhimõttest, et asjaomased riigid hakkaksid paremini täitma
korruptsioonivastase võitluse miinimumnorme, mis on sätestatud ÜRO
korruptsioonivastases konventsioonis ning muudes rahvusvahelistes ja
piirkondlikes konventsioonides, millega need riigid on ühinenud. Samuti õhutab
komisjon rohkem kasutama partnerriikidega koostöö tegemise õiguslikus aluses
leiduvaid korruptsioonivastase võitluse sätteid. Selleks kavatseb ta pidada
partnerriikidega raskete korruptsioonijuhtumite korral nõu ja rakendada
sanktsioone juhul, kui olukorra parandamiseks ei ole võetud asjakohaseid
meetmeid. Komisjon teotab ka edaspidi ülemaailmseid
raamistikke, mis ta on loonud, et kehtestada läbipaistvad loodusvarade ja
tooraine kaevandamise ja nendega kauplemise läbipaistvaid süsteemid, näiteks
metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse
tegevuskava[64]
ning mäetööstuse läbipaistvuse algatus.
5.3.
Kaubanduspoliitika
ELi kaubanduspoliitika julgustab kolmandaid
riike järgima muu hulgas inimõigusi ja head valitsemistava kahepoolsete
kaubandussuhete kaudu, samuti kasutades selliseid vahendeid nagu üldine
soodustuste süsteem. Komisjon tegi hiljuti ettepaneku muuta üldist soodustuste
süsteemi[65]
ja tugevdada hea valitsemistava normidest kinnipidamise stiimuleid, seades
süsteemi kohaldamise tingimuseks ühinemise peamiste rahvusvaheliste
konventsioonidega, nagu ÜRO korruptsioonivastane konventsioon, ja nende
konventsioonide rakendamise. Komisjon kavatseb ka edaspidi toetada
rahvusvaheliste riigihangete läbipaistvust käsitlevate erisäte lisamist
vabakaubanduslepingutesse ning seda, et ka teistele WTO lepingu osalistele
laieneks WTO riigihankeleping, mis hõlmab sätteid rahvusvaheliste hangete
läbipaistvuse suurendamise kohta.
6.
Kokkuvõte
Korruptsioon põhjustab probleeme nii ELis kui
ka kogu maailmas. Kuigi korruptsiooni laad ja ulatus erinevad, esineb seda
kõikides liikmesriikides, põhjustades suurt majanduslikku ja sotsiaalset kahju
ning õõnestades demokraatlikku süsteemi. Rahvusvahelised ja ELi korruptsioonivastase
võitluse alased õigusaktid on küll olemas, kuid neid ei rakendata piisavalt.
Komisjon kutsub ELi liikmesriike üles võtma kõik asjakohased õigusaktid
täielikult üle oma riigi õigusesse, ning mis kõige olulisem, neid jõustama
ja võtma nende alusel järelmeetmeid. Selleks tuleb korruptsioonialaseid
süüteod avastada ja nende esitada nende toimepanijatele muu hulgas
kriminaalõiguse alusel süüdistused, samuti järjekindlalt määrata hoiatavaid
karistusi ja nõuda tagasi korruptsiooni teel saadud varad. Selle saavutamiseks on vaja suurendada ELi
otsustajate poliitilist tahet. Olemasolevad rahvusvahelised järelevalve- ja
hindamismehhanismid ei ole seni vajalikke tulemusi saavutanud. Seetõttu
tuleb ELi tasandil võtta meetmeid, et tugevdada ELi kõikide liikmesriikide
poliitilist tahet võidelda kindlameelselt korruptsiooni vastu. Seda arvestades
hakkab komisjon alates 2013. aastast korrapäraselt koostama ELi
korruptsioonivastase võitluse aruannet, mille abil hinnatakse
liikmesriikide tegevust. Samal ajal peaks EL ühinema Euroopa Nõukogu juures
tegutseva korruptsioonivastase riikide ühendusega (GRECO). ELil tuleb korruptsioonivastase võitluse
küsimustega hakata arvestama kõikides oma asjaomastes sise- ja
välispoliitikavaldkondades. See peab toimuma
tervikliku lähenemisviisi raames. Suuremat tähelepanu tuleb pöörata õigusalase
ja politseikoostöö raames toimuvale korruptsioonivastasele võitlusele,
kuritegelikul teel saadud varade konfiskeerimist käsitlevate ELi eeskirjade
ajakohastamisele, ELi riigihangete alaste õigusaktide läbivaatamisele, ELi
kuritegevusstatistika parandamisele, ELi finantshuvide pettuse eest kaitsmise
poliitika täiustamisele, ELi laienemiseprotsessile ning koostöö- ja
arengupoliitika raames korruptsioonivastase võitlusega seotud rangemate
tingimuste esitamisele. Samal ajal edendab komisjon ELi tasandil avaliku ja
erasektori dialoogi ärisektoris korruptsiooni vältimise kohta. Realistlikult hinnates ei suuda need algatused
ELis ja sellest väljaspool esinevat korruptsiooni küll likvideerida, kuid
võimaldavad kokkuvõttes seda siiski vähendada. See on kõikide huvides. [1] Käesolevas
teatises lähtutakse ÜRO ülemaailmse korruptsioonivastase võitluse kava raames
vastuvõetud korruptsiooni üldmääratlusest, mille kohaselt on korruptsioon võimu
kuritarvitamine nii avalikus kui ka erasektoris isikliku kasu saamiseks. [2] Vastavalt
Eurobaromeetri 2009. aasta korruptsiooniuuringule 78 % elanikest. Uuring
tehakse korra kahe aasta jooksul. Vastavalt Transparency International’i
uuringule maksab igal aastal altkäemaksu 5 % ELi kodanikest – vt http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb. Ühe uuringu tulemuste kohaselt võib
korruptsioon suurendada avalike hangete kogukulu tervelt 20–25 % – vt http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf. [3] Korruptsiooni
põhjustatavat majandusliku kahju kogusummat ei ole kuigi lihtne välja arvutada.
Nimetatud arv põhineb asjakohaste institutsioonide ja asutuste (Rahvusvaheline
Kaubanduskoda, Transparency International, ÜRO algatus Global Compact,
maailma majandusfoorum, Clean Business is Good Business) 2009. aasta
arvutustel, mille kohaselt korruptsioon hõlmab 5 % terve maailma SKTst. [4] 6,23-lt
punktilt 2000. aastal 6,30-le 2010. aastal 10 punkti skaalal. 2010. aastal
kulus üheksa liikmesriiki maailma 20 vähim korrumpeerunuma riigi hulka, kuid
kaheksa liikmesriiki pälvisid alla 5 punkti. ELi kohta esitatud näitajatega on
kooskõlas ka Maailmapanga esitatud ülemaailmsed valitsemistavade näitajad, mis
samuti annavad tunnistust suurtest erinevustest liikmesriikide vahel: üheksa
ELi liikmesriiki kuuluvad edukaimalt ja 10 liikmesriiki vähim edukalt
korruptsiooniga võitlevate riikide hulka (vt ka http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp). [5] Vastavalt
komisjoni 2003. aasta teatisele, KOM(2003) 317 (lõplik). [6] Nõukogu
22. juuli 2003. aasta raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse
kohta erasektoris (ELT L 192, 31.7.2003, lk 54). [7] Nõukogu
otsus 2008/801/EÜ (ELT L 287, 29.10.2008, lk 1). [8] Euroopa
Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 nimetatakse korruptsiooni nende
kuritegude hulgas, mille puhul võidakse direktiiviga kehtestada kuritegude ja
karistuste määratlemise miinimumeeskirjad, võttes arvesse, et korruptsiooni
mõju ületab sageli ELi sise- ja välispiire. Piiriülene altkäemaks ning
korruptsiooni muud avaldumisviisid, nagu kohtunike korruptsioon, võivad
mõjutada konkurentsi ja investeeringuid. [9] Vt
punktid 4 ja 5. [10] Komisjonil
puudub pädevus algatada õiguslikku menetlust liikmesriikide vastu juhtudel,
mille puhul on tegemist enne ELi toimimise lepingu jõustumist aluslepingu
kolmanda samba alusel vastuvõetud meetme ülevõtmata jätmisega. Vastavalt
Lissaboni lepingu üleminekusätteid käsitleva protokolli nr 36 artiklile 10 on
tal sellekohane õigus alates 1. detsembrist 2014. [11] Vt punkt
3. [12] Vt punkt
2.2 ja komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit
osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO),
KOM(2011) 307. [13] Alates
2006. aastast kehtib kahe liikmesriigi – Rumeenia ja Bulgaaria – suhtes
konkreetne koostöö- ja jälgimismehhanism (komisjoni 13. detsembri 2006. aasta
otsused 2006/928/EÜ ja 2006/929/EÜ (ELT L 354, 14.12.2006, lk 56 ja 58).
Koostöö- ja jälgimismehhanism võeti kasutusele ad hoc-lahendusena
järelejäänud puuduste kõrvaldamiseks, mis tuvastati vahetult enne nende riikide
ühinemist ELiga. Selle raames kontrollib komisjon eelmääratletud kriteeriumide
alusel kohtureformide läbiviimist ja korruptsioonivastast võitlust ning
Bulgaaria puhul ka võitlust organiseeritud kuritegevusega. [14] Konventsioon
korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta (STE 173, vastu võetud 27.
jaanuaril 1999) ja selle lisaprotokoll (ETS 191, vastu võetud 15. mail 2003);
konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta (STE 174, vastu
võetud 4. novembril 1999) ja korruptsioonivastase võitluse 20 põhimõtet
(Euroopa Nõukogu ministrite komitee resolutsioon (97) 24). [15] http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html. [16] http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions. [17] Nõukogu
otsus 2008/801/EÜ (ELT L 287, 25.9.2008, lk 1). [18] Vt
komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb
Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307. [19] Nõukogu
dokument 17024/09, vastu võetud Euroopa Ülemkogu 10.–11. detsembri 2009. aasta
kohtumisel (ELT C 115, lk 1). Vt ka nõukogu 14. aprilli 2005. aasta
resolutsioon 6902/05, milles kutsuti komisjoni üles kaaluda ka vastastikuse
hindamis- ja järelevalvemehhanismi väljatöötamist. [20] Euroopa
Parlamendi 18. mai 2010. aasta kirjalik deklaratsioon nr 2/2010 ELi
jõupingutuste kohta korruptsiooni vastu võitlemisel. [21] SET 173,
27. jaanuar 1999. [22] SET 174,
4. november 1999. [23] Euroopa
Nõukogu ministrite komitee resolutsioon (97) 24. [24] ÜRO
Peaassamblee 31. detsembri 2003. aasta resolutsioon nr 58/4. [25] Vastu
võetud läbirääkimiskonverentsil 21. novembril 1997. [26] Arvesse
võetakse ka kodanikuühiskonna organisatsioonide antud asjakohaseid hinnanguid,
näiteks Transparency International’i läbiviidavat ELi liikmesriikide
korruptsioonivastase võitluse süsteemide uuringut. [27] Vt
komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb
Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307. [28] EÜT L
195, 25.6.1997, lk 2–11. [29] ELT L
192, 31.7.2003, lk 54. [30] KOM(2007)
328 (lõplik). [31] KOM(2011)
309 (lõplik). Aruandes leiti, et vaid üheksa liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria,
Tšehhi Vabariik, Prantsusmaa, Iirimaa, Küpros, Portugal, Soome ja
Ühendkuningriik) on üle võtnud kõik süüteokoosseisu tunnused vastavalt
raamotsuse artiklile 2. [32] Austria,
Saksamaa, Itaalia. [33] SET 173,
27. jaanuar 1999. [34] Austria,
Eesti, Hispaania, Itaalia, Leedu, Malta, Poola, Portugal, Saksamaa, Soome,
Tšehhi Vabariik, Ungari. [35] Iirimaa,
Itaalia, Luksemburg, Portugal, Saksamaa, Taani ja Ühendkuningriik. [36] SET 174,
4. november 1999. [37] Iirimaa ,
Saksamaa, Tšehhi Vabariik. [38] Küpros,
Leedu, Läti, Malta, Rumeenia. Need liikmesriigid ei kuulu OECDsse. Bulgaaria on
ainus OECDsse mittekuuluv riik, kes on selle konventsiooni vastu võtnud. [39] OLAF on
alustanud korruptsioonijuhtumite süstemaatilist analüüsi, et teha kindlaks ELi
eelarvet varitsevad ohud ja selle nõrgad kohad. [40] Vt
komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb
Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307. [41] 11.–12.
novembril 2010 Soulis toimunud G20 riikide juhtide tippkohtumise deklaratsiooni
III lisa. [42] Nõukogu
otsus 2008/852/JSK (ELT L 301, 12.11.2008, lk 38). [43] Komisjoni
aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule, mille aluseks on nõukogu 6.
detsembri 2007. aasta otsuse 2007/845/JSK (mis käsitleb kriminaaltulu
jälitamise talituste vahelist koostööd kuritegelikul teel saadud tulu või
kuritegevusega seotud muu vara jälitamise ja tuvastamise valdkonnas) artikkel
8, KOM(2011) 176 (lõplik); Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule,
mille aluseks on nõukogu 6. oktoobri 2006. aasta raamotsuse 2006/783/JSK
(konfiskeerimisotsuste suhtes vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamise
kohta), KOM(2010) 428, artikkel 22; komisjoni aruanne, mille aluseks on nõukogu
24. veebruari 2005. aasta raamotsuse 2005/212/JSK (mis käsitleb kuritegevusega
seotud tulu, kuriteovahendite ja omandi konfiskeerimist) artikkel 6, KOM (2007)
805 (lõplik); komisjoni aruanne, mille aluseks on nõukogu 22. juuli 2003. aasta
raamotsuse 2003/577/JSK (vara või tõendite arestimise otsuste täitmise kohta
Euroopa Liidus) artikkel 14, KOM(2008) 885 (lõplik). [44] Direktiiv
2005/60/EÜ (ELT L 309, 25.11.2005, lk 15). [45] Vastavalt
Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. oktoobri 2005. aasta direktiivi 2005/21/EÜ
(rahandussüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise
vältimise kohta) artikli 21 lõike 2 punktile b on rahapesu andmebüroo keskne
siseriiklik üksus. See vastutab võimaliku rahapesu, võimaliku terrorismi
rahastamisega seonduva teabe vastuvõtmise (ja lubatud ulatuses taotlemise),
analüüsi ja pädevatele asutustele teatavakstegemise eest vastavalt siseriiklike
õigusaktide või eeskirjadele nõuetele. Rahapesu andmebüroole tagatakse eesmärkide täitmiseks kohased
ressursid. [46] Direktiiv
2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja
teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134,
30.4.2004, lk 114) ning direktiiv 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-,
energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate
hankemenetlused (ELT L 134, 30.4.2004, lk 1). [47] Roheline
raamat EL avalike hangete poliitika ajakohastamise kohta: Euroopa hanketuru
tõhustamine, KOM(2011) 15 (lõplik). [48] Majanduslikku,
sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust käsitleva viienda aruande
järeldused: ühtekuuluvuspoliitika tulevik, KOM(2010) 642 (lõplik). [49] Euroopa
Parlamendi ja nõukogu 19. juuli 2002. aasta määrus (EÜ) nr 1606/2002 (ELT L
243, 11.9.2002, lk 1). [50] Direktiiv
2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud
aruannete kohustuslikku auditit ning millega muudetakse nõukogu direktiive
78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv
84/253/EMÜ (ELT L 157, 9. juuni, lk 87). [51] Roheline
raamat „Auditi poliitikavaldkond: kriisi õppetunnid”, KOM(2010) 561 (lõplik). [52] Viimastel
aastatel on korduvalt esitatud väited poliitikute ja mõjukate ettevõtete või
meediaomanike seoste kohta, eelkõige seoses valimiskampaaniate rahastamisega. [53] Toetust
antakse eriprogrammi „Kuritegevuse ennetamine ja kuritegevuse vastu võitlemine”
kaudu. [54] KOM(2006) 437 (lõplik). [55] KOM(2011)
12 (lõplik). [56] OLAF
avaldab igal aastal aruande oma tegevuse kohta, vt
http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/olaf_en.html. [57] Teatis
Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ning haldusjuurdluste
abil. Terviklik poliitika maksumaksjate raha kaitseks, KOM(2011) 293(lõplik). [58] KOM(2011)
135 (lõplik). [59] Peatükk
23. [60] Uus
laienemiskonsensus, heaks kiidetud 14. ja 15. detsembril 2006. [61] Ühisteatis
Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning
Regioonide Komiteele – Uus lähenemisviis muutuvale naabrusele, KOM(2011) 303. [62] Teatis
„Juhtimine ja areng”, KOM(2003) 615 (lõplik); teatis „Euroopa arengukonsensuse
juhtimine: teel ühtsele lähenemisviisile Euroopa Liidus”, KOM(2006) 421
(lõplik). [63] Näiteks
Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikidele suunatud
valitsemistava alane algatus, millega seoses nähti ette 2,7 miljardi euro
suurune stiimulipakett eesmärgiga suurendada reformide teostamiseks vajalikku
poliitilist tahet. [64] „Metsaõigusnormide
täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse tegevuskava käsitlev
teatis, KOM(2003) 251 (lõplik). [65] KOM(2011)
241 (lõplik).