52011DC0308

KOMISJONI TEATIS EUROOPA PARLAMENDILE, NÕUKOGULE NING EUROOPA MAJANDUS- JA SOTSIAALKOMITEELE

Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus

SISUKORD

1........... Sissejuhatus.................................................................................................................... 3

2........... Korruptsioonivastase võitluse järelevalve tugevdamine..................................................... 5

2.1........ Olemasolevad järelevalve- ja hindamismehhanismid......................................................... 5

2.2........ ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne........................................................................ 6

3........... Korruptsiooni käsitlevate õigusaktide rakendamise parandamine...................................... 8

3.1........ Raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris....................... 9

3.2........ Muud rahvusvahelised korruptsioonivastased õigusaktid.................................................. 9

3.3........ Koostöö korruptsioonivastast võitlust käsitlevate ELi ja rahvusvaheliste õigusaktide raames 10

4........... ELi sisepoliitikas tuleb korruptsioonile pöörata suuremat tähelepanu............................... 10

4.1........ Õiguskaitse-, õigusalane ja politseikoostöö ELis............................................................ 11

4.1.1..... Õigusalane ja politseikoostöö........................................................................................ 11

4.1.2..... Finantsuurimised ja kriminaaltulu jälitamine..................................................................... 11

4.1.3..... Altkäemaksust teatajate kaitsmine................................................................................. 12

4.1.4..... Õiguskaitseametnike koolitamine................................................................................... 12

4.2........ Riigihanked................................................................................................................... 12

4.3........ Haldussuutlikkuse suurendamine ühtekuuluvuspoliitika raames........................................ 13

4.4........ Raamatupidamisstandardid ning ELi ettevõtete kohustuslik auditeerimine........................ 13

4.5........ Poliitilise korruptsiooni ennetamine ja selle vastu võitlemine............................................ 14

4.6........ Statistika parandamine.................................................................................................. 14

4.7........ Seaduskuulekus spordis................................................................................................ 15

4.8........ Maksumaksja raha kaitsmine korruptsiooni vastu ELi tasandil........................................ 15

5........... ELi sisepoliitikavaldkondades tuleb korruptsioonivastasele võitlusele pöörata suuremat tähelepanu        15

5.1........ Kandidaatriigid, potentsiaalsed kandidaatriigid ja naaberriigid......................................... 15

5.2........ Koostöö- ja arengupoliitika........................................................................................... 16

5.3........ Kaubanduspoliitika....................................................................................................... 17

6........... Kokkuvõte................................................................................................................... 17

Võitlus korruptsiooniga Euroopa Liidus

1. Sissejuhatus

Neli viiendikku ELi kodanikest[1] peab korruptsiooni oma liikmesriigis oluliseks probleemiks[2]. Kuigi Euroopa Liit on viimaste aastakümnete jooksul märkimisväärselt kaasa aidanud Euroopa läbipaistvuse suurendamisele, on selge, et teha on veel palju. Korruptsiooni tõttu kaotatakse aastas hinnanguliselt 120 miljardit eurot ehk 1 % ELi SKPst,[3] mida on vastuvõetamatult palju. Korruptsioon ei ole ELis uus probleem ja me ei suudagi seda oma ühiskonnast täielikult likvideerida. Samas tuleb tunnistada, et viimase kümne aasta jooksul on Transparency International’i koostatav korruptsiooni tajumise indeks ELi 27 liikmesriigi puhul keskmiselt paranenud liiga aeglaselt[4].

Kuigi korruptsiooni laad ja ulatus on erinevad, kahjustab see nähtus kõiki ELi liikmesriike ja ELi tervikuna. Korruptsioon põhjustab rahalist kahju, kuna selle tõttu kannatab investeerimine, siseturu toimimine ja avaliku sektori eelarve. See põhjustab ka sotsiaalset kahju, kuna organiseeritud kuritegevus kasutab korruptsiooni selleks, et sooritada muid raskeid kuritegusid, nagu uimasti- ja inimkaubandus. Kui korruptsiooniga ei võidelda, võib see õõnestada usaldust demokraatlike institutsioonide vastu ja nõrgestada poliitiliste juhtide vastutust.

Viimase kümne aasta jooksul on tehtud teatavaid jõupingutusi korruptsiooni vähendamiseks rahvusvahelisel, ELi ja liikmesriikide tasandil[5]. ELis töötati välja korruptsioonivastase võitluse õigusraamistik. Sel eesmärgil võeti vastu õigusakt korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris[6] ja lisaks ühines EL ÜRO korruptsioonivastase konventsiooniga (UNCAC)[7]. Euroopa Liidu toimimise lepingus on osutatud, et korruptsioon on ohtlik piiriülene kuritegu, millega liikmesriigid ei suuda omal jõul piisavalt hästi võidelda[8]. Mõningaid korruptsioonivastase võitluse elemente leidub paljudes ELi poliitikavaldkondades[9].

Sellest hoolimata on korruptsioonivastase võitluse õigusraamistiku rakendamine liikmesriigiti endiselt ebaühtlane ja terves ELis kokkuvõttes mitterahuldav. Osa liikmesriike ei ole oma õigusesse üle võtnud ELi korruptsioonivastase võitluse õigusakte[10]. Mõned liikmesriigid ei ole ratifitseerinud rahvusvahelisi korruptsioonivastase võitluse olulisimaid konventsioone. Veelgi märkimisväärsem on aga see, et paljudel juhtudel on jõustamine puudulik ka juhul, kui liikmesriigis on olemas korruptsioonivastase võitluse asutused ja õigusaktid[11].

See kajastab juhtide ja otsustajate poliitilise tahte puudumist võidelda korruptsiooniga selle mis tahes avaldumisvormis: poliitiline korruptsioon, kuritegelike rühmituste poolt ja abil sooritatav korruptsioon, eraisikute vaheline korruptsioon ja nn pisikorruptsioon. Seega on ilmne, et tuleb ergutada poliitilist tahet võidelda korruptsiooniga ning parandada liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse poliitika ja meetmete sidusust.

Just sel eesmärgil loob komisjon ELi korruptsioonivastase võitluse aruande, mis on liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse jälgimise ja hindamise ning seeläbi ühtlasi tõhusama poliitika soodustamise mehhanism. Aruande koostamisele aitab kaasa eksperdirühm ja kontaktisikutest koosnev uuringukorrespondentide võrgustik ning sellele nähakse ette vajalikud vahendid ELi eelarvest. Aruande väljatöötamist korraldab komisjon ja seda avaldatakse alates 2013. aastast üle aasta. Aruandes antakse erapooletu ülevaate saavutustest, puudustest ja liikmesriikide võetud eesmärkidest. Selle raames tehakse kindlaks suundumused ja kõrvaldamist vajavad puudused ning edendatakse üksteise kogemustest õppimist ja hea tava vahetamist. Koos selle mehhanismi käivitamisega peaks EL ühinema ka Euroopa Nõukogu juures tegutseva korruptsioonivastase riikide ühendusega GRECO[12].

Lisaks peaks Euroopa Liit kõikide oma asjaomaste sise- ja välispoliitika valdkondade raames pöörama suuremat tähelepanu korruptsioonile. Seepärast teeb komisjon 2011. aastal ettepaneku ajakohastada ELi eeskirju kuritegelikul teel saadud tulu konfiskeerimise kohta ja esitab 2012. aastal liikmesriikides finantskuritegude kriminaaluurimise parandamise strateegia. Lisaks võtab komisjon 2011. aastal vastu kuritegevusstatistika parandamise tegevuskava. Komisjon teeb koostööd ka ELi asutustega, nagu Europol, Eurojust ja CEPOL, samuti OLAFiga, et tõhustada politsei- ja õigusalast koostööd ning parandada õiguskaitseametnike koolitust. Komisjon jätkab ELi hankeeeskirjade, raamatupidamisstandardite ja ELi äriühingute kohustusliku auditeerimise normide ajakohastamist. Lisaks võtab komisjon 2011. aastal vastu uue ELi finantshuve kahjustava pettuste vastu võitlemise strateegia. Ühtlasi suurendab komisjon tähelepanu korruptsioonivastasele võitlusele ELi laienemise ja (koos kõrge esindajaga) naabruspoliitika raames ning laiendab korruptsioonivastase võitlusega seotud tingimuste esitamist koostöö- ja arengupoliitika raames. Edasi tuleb arendada ka ärisektori korruptsiooni vältimise algatusi ning avaliku ja erasektori dialoogi ELi tasandil.

Käesolevas teatises esitatakse ELi korruptsioonivastase võitluse aruande eesmärgid ja korruptsioonivastase võitluse elluviimise kord ning käsitletakse küsimust, kuidas ELi sise- ja välipoliitikavaldkondades suurendada tähelepanu võitlusele korruptsiooniga. Aruannet täiendab komisjoni pettusevastase võitluse strateegia. Aruannet käsitlev ettepanek keskendub korruptsioonivastase poliitika elluviimisele liikmesriikides, strateegias aga käsitletakse ELi finantshuvide kaitsmise meetmeid, mille eest vastutab komisjon.

2. Korruptsioonivastase võitluse järelevalve tugevdamine 2.1. Olemasolevad järelevalve- ja hindamismehhanismid

Praegu puudub järjekindel ja valdkonnaülene korruptsioonivastase poliitika teostamise ja tulemuslikkuse hindamise mehhanism ELi ja liikmesriikide tasandil[13]. Peamised rahvusvahelised järelevalve- ja hindamismehhanismid on Euroopa Nõukogu juures tegutsev korruptsioonivastane riikide ühendus (GRECO), OECD altkäemaksuga võitlemise töörühm ja ÜRO korruptsioonivastase konventsiooni kohane järelevalvemehhanism. Need mehhanismid on küll andnud osalisriikidele tõuke korruptsioonvastase võitluse normide rakendamiseks ja jõustamiseks, kuid neil on ka puudusi, mis piiravad võimalust nende abil lahendada korruptsiooniprobleeme ELi tasandil.

ELi seisukohalt kõige ulatuslikum olemasolev vahend on GRECO, milles osalevad eranditult kõik liikmesriigid. GRECO kaudu aitab Euroopa Nõukogu kaasa miinimumnõuete kehtestamisele Euroopa õigusruumis. GRECO ei ole siiski seni suutnud luua korruptsiooniga tõhusaks võitlemiseks vajalikku poliitilist tahet liikmesriikides, sest tegu on valitsustevahelise ühendusega ning selle hindamisprotsess ja järelmeetmete mehhanismi ei ole kuigi suure nähtavusega. Kuna GRECO jälgib Euroopa Nõukogu kehtestatud korruptsioonivastase võitluse nõuete täitmist,[14] pöörab ta seetõttu vähem tähelepanu ELi õiguse konkreetsetele valdkondadele, näiteks riigihangetele. Lisaks ei saa GRECO raames teha võrdlevat analüüsi, mis aitaks teha kindlaks korruptsiooni suundumusi ELis, samuti ei aita see aktiivselt kaasa hea tava vahetamisele ega üksteiselt õppimisele.

OECD konventsioon rahvusvahelistes äritehingutes välisriigi ametnikele altkäemaksu andmise vastase võitluse kohta (altkäemaksuvastane konventsioon)[15] keskendub nimetatud konkreetsele probleemile ja seda ei saa kohaldada ELis korruptsiooni vastu võitlemise muudes valdkondades. Transparency International’i koostatud seitsmendast iga-aastasest eduaastaaruandest[16] selgub, et altkäemaksuvastast konventsiooni on jõustatud ebaühtlaselt: seda jõustatakse aktiivselt vaid neljas liikmesriigis, kuid vähe või üldse mitte 12 ELi liikmesriigis. OECD altkäemaksuga võitlemise töörühmal on küll olemas põhjalik hindamissüsteem, kuid vajaka on jäänud poliitilisest tahtest altkäemaksuvastast konventsiooni ka tegelikult rakendada.

ÜRO korruptsioonivastane konventsioon (UNCAC) jõustus 2005. aasta detsembris ja EL ühines sellega 2008. aasta septembris[17]. Konventsiooni osalisriikide konverents võttis 2009. aasta novembris vastu konventsiooni rakendamise hindamise mehhanismi volitused. EL toetab kodanikuühiskonna kaasamist hindamismehhanismi aruannete koostamisse ja nende tulemuste läbipaistvuse suurendamist. Samas leidub asjaolusid, mis võivad kärpida konventsiooni hindamismehhanismi võimalusi aidata kaasa ELi tasandil korruptsiooniga seotud probleemide lahendamisele: tegemist on valitsustevahelise hindamismehhanismiga, mis ei hõlma tõenäoliselt ELile eriomaseid poliitikavaldkondi; mehhanism hõlmab osalisriike, kus korruptsioonivastase võitluse nõuded on madalamad kui ELis; hindamistsükkel on pikavõitu ja riikide poolt rakendamata jäänud soovituste suhtes saab järelkontrolli teha ainult piiratud arv kordi.

2.2. ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne

Eespool kirjeldatud olemasolevate rahvusvaheliste järelevalve- ja hindamismehhanismide piiratud võimaluste tõttu tuleks luua ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne kui ELi järelevalve- ja hindamismehhanism, mille eesmärk on suurendada liikmesriikide poliitilist tahet ning toetada olemasolevate õiguslike ja institutsiooniliste vahendite jõustamist. Lisaks selle mehhanismi kasutuselevõtule peaks EL ühinema GRECOga[18]. ELi korruptsioonivastase võitluse aruande avaldab komisjon alates 2013. aastast korra kahe aasta jooksul.

Euroopa Liidu korruptsioonivastase võitluse aruanne on komisjoni vastus liikmesriikide Stockholmi programmis[19] esitatud üleskutsele, mille kohaselt tuleb olemasolevate süsteemide põhjal töötada välja näitajad, et mõõta korruptsioonivastases võitluses tehtud jõupingutusi, ja Euroopa Parlamendi esitatud üleskutsele hakata korrapäraselt jälgima korruptsioonivastast tegevust liikmesriikides[20].

ELi korruptsioonivastase võitluse aruanne lähtub põhimõttest, et kuigi korruptsioonivastases võitluses puuduvad standardlahendused, esineb korruptsiooniprobleemi kõigis ELi liikmesriikides. Hinnates ja avaldades objektiivset, faktidel põhinevat teavet, annab aruanne liikmesriikidele täiendava tõuke tulemuslikuks võitluseks korruptsiooniga eelkõige rahvusvaheliste korruptsioonivastase võitluse nõuete rakendamise ja jõustamise teel. Selline kõikides liikmesriikides ühetaoliselt kohaldatav mehhanism annab selgema ülevaate ELi korruptsioonivastasest võitlusest ja selle tulemustest, võimaldades kindlaks teha korruptsiooni konkreetseid põhjuseid ning aidates välja töötada ELi uusi asjakohaseid poliitikameetmeid. Lisaks hoiatab mehhanism varakult süvaprobleemide eest ja seega leevendab ohtu, et mõni nendest probleemidest võiks areneda kriisiks.

ELi korruptsioonivastase võitluse aruande ettevalmistamise käigus teeb komisjon koostööd olemasolevate seire- ja hindamismehhanismidega, et mitte suurendada liikmesriikide halduskoormust ja vältida kattuvat tegevust. Aruanne põhineb korruptsioonivastase võitluse miinimumnõuetel, mis on kehtestatud rahvusvaheliste konventsioonidega, nagu Euroopa Nõukogu konventsioon korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta,[21] konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta,[22] korruptsioonivastase võitluse 20 põhimõtet,[23] ÜRO korruptsioonivastane konventsioon[24] ja OECD altkäemaksuvastane konventsioon[25].

Arvestades, et peaaegu kõikidel korruptsiooni liikidel võib olla piiriülene mõju, ei käsitleta aruandes ainult eelnevalt kindlaks määratud prioriteetseid valdkondi. ELi korruptsioonivastase võitluse aruannetes keskendutakse eelkõige teatavatele ELi tasandil olulistele valdkondadevahelistele küsimustele ning lisaks iga liikmesriigi puhul valitud konkreetsetele probleemidele. Neid hinnatakse vastavalt mitmetele näitajatele, mis põhinevad valdkonna olemasolevatel normidel ja teatavatel uutel, aruande ettevalmistamise käigus väljatöötatud normidel. Juhul kui asjaomaseid norme ei ole olemasolevate aktidega veel kehtestatud või kui ELi tasandil on vaja rangemaid norme, töötatakse välja uued näitajad. Olemasolevate näitajate valimisel ja uute näitajate väljatöötamisel peab komisjon nõu liikmesriikide pädevate korruptsioonivastase võitluse asutustega. Näitajad võivad hõlmata järgmist: korruptsiooni tajumine, vastajate käitumine seoses korruptiivse tegevusega, kriminaalasjades õigusemõistmise statistika, sealhulgas korruptsioonikuriteoga saadud tulu arestimine ja konfiskeerimine. ELi korruptsioonivastase võitluse aruandes analüüsitakse kõnealuseid näitajaid kvantitatiivselt ning antakse kvalitatiivse analüüsi raames ülevaade korruptsioonivastase võitluse suundumustest ja tulemustest.

Korruptsioonivastase võitluse aruandes on:

· temaatiline osa, milles vastavalt uurimistulemustele keskendutakse ELi korruptsioonivastase võitluse konkreetsetele aspektidele, nagu temaatilised juhtumiuuringud, hea tava näited ja soovitused;

· riikide analüüs, kuhu kuuluvad liikmesriikidele esitatavad konkreetsed soovitused, mille aluseks on olemasolevad järelevalvemehhanismid, samuti muudest asjaomastest allikatest kättesaadavad tõendid. Selles osas võib esitada soovitusi asjakohaste meetmete võtmiseks ELi tasandil;

· ELi tasandi suundumused, sealhulgas kord kahe aasta jooksul teostatava Eurobaromeetri uuringu tulemused, ELi kodanike seas läbiviidud korruptsiooni tajumise mõõtmise tulemused eri valdkondades ning muud allikad korruptsiooniilmingute kohta ELi tasandil.

Aruande koostamisel toetub komisjon eri teabeallikatele, nagu olemasolevad järelevalvemehhanismid (GRECO, OECD, UNCAC), sõltumatud eksperdid, uuringutulemused, komisjoni talitused, Euroopa Pettustevastane Amet (OLAF), liikmesriigid, ELi asutused, nagu Europol ja Eurojust, Euroopa korruptsioonivastase võrgustik, Eurobaromeetri uuringud ja kodanikuühiskonna organisatsioonid[26].

ELi korruptsioonivastase võitluse aruande avaldamist korraldab komisjon, keda abistab:

· eksperdirühm, kes annab nõu 1) näitajate kasutuselevõtu, 2) liikmesriikide tulemuslikkuse hindamise, 3) hea tava väljaselgitamise, 4) ELis esinevate suundumuste, 5) soovituste esitamise ja 6) vajaduse korral ELi tasandil uute meetmete võtmist käsitlevate ettepanekute esitamise küsimustes. Rühma moodustab komisjon avaliku konkursimenetluse abil. Eksperdid võivad olla väga erineva taustaga – õiguskaitse, korruptsiooni ennetamine, kodanikuühiskonna organisatsioonid, teadusuuringud jne). Nad peavad olema korruptsioonivastase võitluse tunnustatud asjatundjad, nende maine peab olema laitmatu ja ekspertidena ei tohi nad esindada kedagi teist peale iseenda;

· komisjoni moodustatav kohalike uuringukorrespondentide võrgustik, mis koosneb kodanikuühiskonna organisatsioonide ja akadeemiliste ringkondade esindajatest, kes koguvad liikmesriikidest asjaomast teavet, edastavad seda eksperdirühmale ja aitavad kaasa selle tegevusele.

Kaaluda võidakse ka ELi korruptsioonivastase võitluse aruandega otseselt seotud kogemuste vahetamise programmi loomist, et aidata liikmesriikidel, kohalikel valitsusvälistel organisatsioonidel ja muudel sidusrühmadel selgitada välja korruptsioonivastase võitluse poliitika ja hea tava kitsaskohti, suurendada teadlikkust ja pakkuda koolitusvõimalusi.

Komisjon kannab kõik ELi korruptsioonivastase võitluse aruandega seotud kulud, sealhulgas sõltumatu eksperdirühma, uuringukorrespondentide ja ka kogemustevahetamise programmi kulud, kui selline programm luuakse.

ELi osalemine GRECOs ei aita küll otseselt kaasa ELi korrapärase korruptsioonivastase võitluse aruande koostamisele, kuid võimaldab luua sünergiat nende kahe mehhanismi vahel[27]. GRECO võib järelevalvesüsteemi toetada eelkõige ELi liikmesriikide kohta koostatud hindamis- ja õigusaktide täitmist käsitlevate aruannete võrdleva analüüsi kaudu, samuti osutades olulisimatele täitmata soovitustele, mille suhtes tuleb võtta järelmeetmeid.

Eespool esitatut silmas pidades loob komisjon ELi korruptsioonivastase võitluse aruandluse mehhanismi, mille abil hinnatakse korrapäraselt liikmesriikide korruptsioonivastast võitlust, ning palub nõukogult luba alustada Euroopa Nõukoguga läbirääkimisi ELi ühinemiseks GRECOga. Komisjon uurib, kas ELi korruptsioonivastase võitluse aruannetes esitatud järelduste alusel on keskmises ja pikas perspektiivis vaja teha uusi ELi poliitikaalgatusi, sealhulgas üksteisele lähendada liikmesriikide kriminaalõiguse korruptsiooni käsitlevaid sätteid.

3. Korruptsiooni käsitlevate õigusaktide rakendamise parandamine

ELi, Euroopa ja rahvusvahelisel tasandil kehtib mitmeid korruptsioonivastaseid õigusakte, sealhulgas Euroopa ühenduste ametnike või Euroopa Liidu liikmesriikide ametnikega seotud korruptsiooni vastast võitlust käsitlev konventsioon,[28] mis jõustus 28. septembril 2005. Selle konventsiooni on ratifitseerinud kõik ELi liikmesriigid, kuid teatavatel liikmesriikidel on osa muudest konventsioonidest veel ratifitseerimata ja oma õigusesse üle võtmata. Selleks et korruptsiooniga tõhusalt võidelda, peaksid liikmesriigid vähemalt ratifitseerimise ja oma riigi õigusesse ülevõtmise edukalt lõpule viima.

3.1. Raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris

2003. aasta juulis võeti vastu raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris[29]. Sellega muudetakse kuriteoks nii altkäemaksu andmine kui ka võtmine ning kehtestatakse täpsed eeskirjad juriidiliste isikute vastutuse ja hoiatavate sanktsioonide kohta. 2007. aastal avaldatud esimesest raamotsuse rakendamise aruandest[30] ilmnes, et hulk liikmesriike ei olnud selle kohaldamiseks eriti midagi teinud. Puudusi leiti altkäemaksu andmise ja võtmise kõikide vormide tunnistamisel kuriteoks, samuti juriidiliste isikute vastutuse sätestamisel. Käesolevale teatisele lisatud teise rakendamisaruande kohaselt ei ole mitu liikmesriiki senini üle võtnud üksikasjalikumaid eeskirju altkäemaksu andmise ja võtmise kuriteoks tunnistamise kohta[31]. Lisaks on riigiti ebaühtlaselt reguleeritud juriidiliste isikute vastutus.

Komisjon kutsub liikmesriike üles viivitamata ja täielikult üle võtma kogu raamotsuse 2003/568/JSK ning tagada selle rakendamine. Vastavalt edusammudele kaalub komisjon võimalust teha ettepanek raamotsuse asendamiseks direktiiviga.

Eeltoodut arvestades tunneb komisjon heameelt selle üle, et teatavates liikmesriikides on muudetud rangemaks erasektoris korruptsiooni vältimise reegleid ning tugevdatud juriidilise isiku vastutust korruptsiooni eest. Komisjon kavatseb toetada ka avaliku ja erasektori dialoogi ning hea tava vahetamist selles valdkonnas. Eraettevõtjaid julgustatakse töötama välja ja rakendama oma tegevusvaldkonnas selgeid ühiseeskirju raamatupidamise, siseauditi, tegevusjuhendite ja korruptsioonijuhtumitest teatajate kaitse kohta.

3.2. Muud rahvusvahelised korruptsioonivastased õigusaktid

Mitmed ELi liikmesriigid on ratifitseerinud kõik või enamiku olemasolevatest rahvusvahelistest korruptsioonivastastest konventsioonidest. Kolm ELi liikmesriiki[32] ei ole siiski veel ratifitseerinud Euroopa Nõukogu konventsiooni korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta,[33] 12 liikmesriigil on ratifitseerimata selle lisaprotokoll[34] ning seitsmel on ratifitseerimata[35] konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta[36]. Kolm liikmesriiki ei ole veel ratifitseerinud ÜRO korruptsioonivastast konventsiooni[37]. Viiel ELi liikmesriigil[38] on ratifitseerimata OECD altkäemaksuvastane konventsioon.

Komisjon soovitab liikmesriikidel, kes ei ole neid õigusakte ratifitseerinud, seda viivitamata teha, võttes vajaduse korral arvesse liidu välist ainupädevust, ning need õigusaktid täielikult rakendada. Komisjon palub liikmesriikidel talle viivitamata teatada, milliseid samme nad on astunud nende konventsioonide ratifitseerimiseks, ning põhjustest, miks need on ratifitseerimata. On eriti oluline, et kõik ELi liikmesriigid ratifitseeriksid ja jõustaksid OECD altkäemaksuvastase konventsiooni. Komisjon analüüsib probleeme, mida lepingu ratifitseerimisel võivad kohata OECDsse mittekuuluvad ELi liikmesriigid, ning lepingu rakendamise ja jõustamisel esinevaid puudusi.

3.3. Koostöö korruptsioonivastast võitlust käsitlevate ELi ja rahvusvaheliste õigusaktide raames

Stockholmi programmis on esitatud üleskutse tihedamalt koordineerida liikmesriikide tegevust UNCAC, GRECO and OECD raamistikus. Sel eesmärgil võtab komisjon meetmeid eelkõige alljärgnevalt nimetatud valdkondades.

ÜRO korruptsioonivastases konventsioonis on sätestatud õiguslik kohustus viia läbi isehindamisi. ELi puhul on tegemist keerulise protsessiga, mis hõlmab koostööd kõigi ELi institutsioonide vahel ning ühispädevusse kuulvates küsimustes ka liikmesriikidega. Komisjon on selle protsessi siiski käivitatud[39] ja analüüsib Lissaboni lepingu mõju ELi kohustustele ÜRO korruptsioonivastase konventsiooni raames. Kui analüüs on lõpule viidud, määratakse kindlaks järelevalvemehhanismis osalemise ja muu hulgas ka ekspertide määramine kord.

Komisjon süvendab koostööd OECDga, arvatavasti sõlmides selleks vastastikuse mõistmise memorandumi. ELi korruptsioonivastase võitluse aruandes võetakse arvesse ka OECD altkäemaksuvastase võitluse töörühma seisukohti.

Komisjon on analüüsinud ELi GRECOga ühinemise korda ja algatab selleks vajalikud menetlused ELi pädevuse piires[40]. Liikmesriigid peaksid Euroopa Nõukogu ministrite komitees toetama ELi taotlust ühineda GRECOga.

Komisjon toetab ka korruptsioonivastast võitlust G20 raames ning aitab kaasa 2010. aasta novembris Soulis toimunud G20 riikide tippkohtumisel heakskiidetud korruptsioonivastase tegevuskava[41] rakendamisele.

4. ELi sisepoliitikas tuleb korruptsioonile pöörata suuremat tähelepanu

Lisaks järelevalve tugevdamisele ja olemasolevate õiguslike vahendite rakendamise parandamisele tuleb korruptsioonivastase võitluse küsimustega hakata arvestama kõikides asjaomastes ELi sise- ja välispoliitikavaldkondades. See peab toimuma tervikliku lähenemisviisi raames. Korruptsioonile tuleks pöörata suuremat tähelepanu eelkõige allpool esitatud valdkondades.

4.1. Õiguskaitse-, õigusalane ja politseikoostöö ELis

Liikmesriikidel tuleb võtta vajalikud meetmed selleks, et tulemuslikult avastada korruptsioonijuhtumeid ja esitada süüteo toimepanijatele süüdistused ning järjekindlalt määrata hoiatavaid karistusi ja konfiskeerida kuritegelikul teel saadud tulu. Seda arvestades on eriti oluline, et ELi liikmesriikide õigus- ja politseiasutused teeksid koostööd ning et teostataks finantsjuurdlusi, koolitataks õiguskaitsetöötajaid ja kaitstaks korruptsioonijuhtumitest teatajaid.

4.1.1. Õigusalane ja politseikoostöö

Europol on oma 2010.– 2014. aasta strateegia raames võtnud eesmärgiks pakkuda suuremat toetust õiguskaitsetegevusele ning võtta endale ELi kuritegevust käsitleva teabe vahendaja ja ELi õiguskaitsealase oskusteabe keskuse ülesanded. Komisjon soovitab Europolil tungivalt tugevdada oma jõupingutusi võitluses korruptsiooni kui organiseeritud kuritegevust soodustava nähtusega. See peaks hõlmama ohtude korrapärast hindamist.

Alates 2004. aastast on pisut suurenenud selliste korruptsioonijuhtumite arv, mille lahendamisel osaleb Eurojust. 2010. aastal moodustasid need juhtumid vaid 2 % Eurojusti töökoormusest, kuid osalevate liikmesriikide arv suureneb, mis annab tunnistust sellest, et suureneb vajadus teha õigusalast koostööd piiriülese korruptsiooni uurimisel. Komisjon soovitab Eurojustil jätkata jõupingutusi, et edendada liikmesriikide ametiasutuste vahelist teabevahetust piiriülese mõjuga korruptsioonijuhtumite kohta.

Alates 2008. aastast tegutseb ka ELi korruptsioonivastane kontaktpunktide võrgustik (EACN),[42] kuhu kuuluvad liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse asutused ning komisjon, OLAF, Europol ja Eurojust. EACNi juhib Austria juhtimisel toimiv võrgustik Euroopa partnerid korruptsioonivastases võitluses (EPAC). Komisjon teeb koostööd EACNiga, et selle tegevus hakkaks andma konkreetsemaid tulemusi, et pöörataks rohkem tähelepanu korruptsiooni uurijate tegevust takistavate probleemide lahendamisele ning et EPACi ja EACNi rollid saaksid selgemini piiritletud. Komisjon kaalub EACNi loomist käsitleva nõukogu otsuse muutmise ettepaneku tegemist.

4.1.2. Finantsuurimised ja kriminaaltulu jälitamine

Neljas komisjoni esitatud rakendusaruandes[43] on osutatud, et paljudes liikmesriikides on kuritegelikul teel saadud tulu konfiskeerimise meetmete sätestamisel tekkinud viivitused. Komisjon teeb 2011. aastal ettepaneku vaadata läbi kriminaaltulu jälitamist ja konfiskeerimist käsitlev ELi õigusraamistik, et liikmesriikide kohtutel oleks võimalik konfiskeerida ja tagasi nõuda osaliselt või täielikult kuritegelikul teel, sealhulgas korruptsiooni tulemusena, saadud varad.

Korruptsioon on kantud kolmanda rahapesuvastase direktiivi[44] rahapesuga seotud eelkuritegude loetellu. OECD altkäemaksutöörühma tehtud uuringute tulemusel ilmnes, et siseriiklike rahapesuvastaste süsteemide kaudu avastatakse väga vähe välisriigis toimunud altkäemaksujuhtumeid. Komisjon rõhutab vajadust jätkata koostööd liikmesriikide finantsteabe üksuste,[45] korruptsioonivastase võitluse asutuste ja muude õiguskaitseasutuste vahel. Liikmesriikidel tuleb tagada, et korruptsioonijuhtumitega seotud finantsuurimised oleksid tulemuslikud ja järjekindlad ning et alati uuritaks selliste juhtumite võimalikku seost organiseeritud kuritegevuse ja rahapesuga. 2012. aastal võtab komisjon vastu strateegia, et parandada liikmesriikides finantsuurimiste kvaliteeti ning edendada finantsteabe jagamist liikmesriigi enda ametiasutuste vahel, kuid ka teiste liikmesriikide ametiasutustega, ELi ametitega ning rahvusvahelise tasandil.

4.1.3. Altkäemaksust teatajate kaitsmine

Korruptsioonivastase võitluse poliitika oluline koostisosa on väärkäitumisest teatajate kaitsmine kättemaksu eest. ELis on selle valdkonna õigusraamistik ebaühtlane, mistõttu on raskendatud piiriüleste juhtumite käsitlemine. ELi edasiste meetmete ettevalmistamisel kavatseb komisjon läbi vadata finantskuritegudest teatanud isikute, sealhulgas väärkäitumisest teatajate ja sellega seotud isikuandmete kaitse küsimused.

4.1.4. Õiguskaitseametnike koolitamine

Komisjon kavatseb Euroopa Politseikolledži (CEPOL) kaudu toetada õiguskaitseasutuste koolitusprogrammide väljatöötamist korruptsioonivastase võitluse valdkonnas. Need programmid peaksid hõlmama selliseid piiriülese mõjuga korruptsioonijuhtumite käsitlemise aspekte nagu tõendite kogumine ja vahetamine ning seos finantsuurimise ja organiseeritud kuritegevuse uurimisega.

4.2. Riigihanked

Avaliku sektori kulutused ehitustööde, kaupade ja teenuste ostuks moodustavad ligikaudu 19 % Euroopa Liidu SKPst (2009. aasta andmed). Peaaegu viiendik neist kuludest (umbes 420 miljardi eurot ehk 3,6 % ELi SKPst) kuulub avalikku hanget käsitlevate ELi direktiivide reguleerimisalasse.

ELi praeguses riigihangete õigusraamistikus puuduvad huvide konflikti ennetamist ja selle suhtes kohaldatavaid sanktsioone käsitlevad sätted[46] ning on vaid mõned üksikud konkreetsed sätted ebaseadusliku eelistamise ja korruptsiooni eest määratavate sanktsioonide kohta.

2011. aasta jaanuaris algatas komisjon arutelu[47] ELi avalike hangete poliitika ajakohastamise kohta. Selle raames on tõstatatud küsimus huvide konflikti määratlemisest ELi tasandil ja selle vastaste kaitsemeetmete kehtestamisest. Kaitsemeetmete hulka kuuluvad lepingute avaldamine läbipaistvuse suurendamiseks, hankelt kõrvaldamise aluste laiendamine ja olukorra parandamiseks võetavate ettevõtjapoolsete meetmete sätestamine. Need on küsimused, mida komisjon uurib hoolikalt ELi riigihangete alaste õigusaktide ajakohastamisel. Komisjon kaalub ka vajadust esitada kontsessioone käsitleva õigusakti eelnõu, et luua paremad eeldused kontsessioonilepingute õiglaseks ja konkurentsipõhiseks sõlmimiseks ning vähendada korruptsiooniohtu.

4.3. Haldussuutlikkuse suurendamine ühtekuuluvuspoliitika raames

ELi ühtekuuluvuspoliitika raames toetatakse liikmesriikide institutsioonilise suutlikkuse suurendamist eesmärgiga muuta avalikud teenused ja ametiasutused tõhusamaks. Ühenduse 2007.–2013. aasta ühtekuuluvuspoliitika valdkonna strateegiliste suuniste kohaselt kuulub haldussuutlikkuse ja hea valitsemistava edendamine peamiste prioriteetide hulka. Nende suuniste alusel on riiklikul, piirkondlikul ja kohalikul tasandil institutsioonilise suutlikkuse tugevdamiseks eraldatud kokku 3,5 miljardit eurot, sellest 2 miljardit eurot Euroopa Sotsiaalfondist. Vähemarenenud piirkondade ja liikmesriikide haldussuutlikkuse tugevdamine on vastavalt 2007.–2013. aasta Euroopa Sotsiaalfondi määrusele prioriteetne valdkond. Institutsioonilise suutlikkuse toetamine muudab avalikud teenused ja ametiasutused veelgi tõhusamaks ja läbipaistvamaks, mis omakorda aitab ennetada korruptsiooni. Mõned liikmesriigid on võtnud korruptsioonivastase võitluse oma tegevuskavasse. Komisjon kavatseb jätkata institutsioonilise suutlikkuse tugevdamise toetamist ja teha see toetus kättesaadavaks kõigile liikmesriikidele ja piirkondadele[48].

4.4. Raamatupidamisstandardid ning ELi ettevõtete kohustuslik auditeerimine

Alates 2005. aastast tuleb ELi aktsiabörsidel noteeritud ettevõtetel koostada oma konsolideeritud finantsaruanded vastavalt rahvusvahelistele finantsaruandlusstandarditele[49]. Kohustusliku auditi kord ühtlustati:[50] kehtestati välise kvaliteedikinnituse saamise nõue, sätestati riiklik järelevalve, audiitorite ülesanded ja sõltumatus ning nõue lähtuda rahvusvahelistest standarditest. Need meetmed parandasid finantsaruandluse usaldusväärsust, kvaliteeti ja läbipaistvust ning vähendasid korruptsiooniohtu.

2010. aastal korraldas komisjon avaliku arutelu finantskriisi käigus saadud auditipoliitika alaste õppetundide kohta[51]. Arutelu tulemused aitavad komisjonil langetada otsused korruptsiooniohu vähendamise edasiste meetmete kohta, tagades ELi ettevõtete tugevama kontrollimise ja neis kontrollisüsteemide rakendamise. Meetmed võivad hõlmata näiteks audiitori rolli täpsustamist, auditifirmade juhtimist ja sõltumatust, audiitorite järelevalvet, audititeenuste ühtse turu loomist ja VKEde suhtes kehtivate eeskirjade lihtsustamist.

4.5. Poliitilise korruptsiooni ennetamine ja selle vastu võitlemine

Poliitilist skandaalid on korduvalt näidanud, et poliitilised jõud, eraettevõtted, meedia, kutseühingud ja sihtasutused võivad olla omavahel tihedalt seotud[52]. Need seosed on tekkinud vastastikuse kasu pinnal, mida on võimalik saada olulisimate poliitiliste ja majanduslike otsuste mõjutamisest. See aga kujutab endast ohtu demokraatlikele institutsioonidele ja demokraatia toimimisele ning raskendab korruptiivse tegevuse avastamist. GRECO järelevalve raames on mitmes liikmesriigis tehtud teatavaid edusamme parteide rahastamise õigusliku ja institutsioonilise raamistiku korraldamisel. Kahjuks aga on mitmes liikmeriigis läbipaistvus- ja järelevalve-eeskirjad endiselt täielikult jõustamata. Komisjon kutsub liikmesriike, liikmesriikide parlamente ja Euroopa Parlamenti üles muutma parteide ja muude huvirühmade rahastamine läbipaistvamaks ning tõhustama nende järelevalvet. Ühtlasi kavatseb komisjon täita oma kohustust kaitsta liidu üldhuve vastavalt aluslepingutele, oma tegevusjuhistele ja muudele asjakohastele eeskirjadele.

Meedial on oluline roll läbipaistvuse ja poliitikategelaste aruandekohustuse suurendamisel ning sageli on temast palju kasu poliitilise korruptsiooni vastu võitlemisel. Komisjon kutsub liikmesriike üles tegema kõik vajaliku meedia sõltumatuse ja vabaduse kaitse olemasoleva õigusraamistiku jõustamiseks. See puudutab ka meedia rahastamist. Komisjon toetab olemasolevate programmide raames meediakoolitust, et parandada korruptsiooni ärahoidmise seisukohalt kasulikke teadmisi valdkondades nagu rahapesu, poliitiliste parteide rahastamine, pangandus ja aktsiaturud. Komisjon toetab poliitilise korruptsiooni piiramist ka muul viisil, muu hulgas toetades kodanikuühiskonna algatuste rahastamist[53].

4.6. Statistika parandamine

ELil puudub praegu ühtne statistikasüsteem, mille abil saaks mõõta korruptsiooni laadi ja ulatust ning korruptsioonivastaste meetmete tulemuslikkust. Kuritegevuse ja kriminaalasjades õigusemõistmise mõõtmise igakülgse ja ühtse ELi strateegia väljatöötamise tegevuskava[54] jätkuna valmistatakse praegu ette uut 2011.–2015. aasta tegevuskava. ELi ühtse korruptsioonistatistika süsteemi loomise esimese sammuna moodustab komisjon statistikaekspertide allrühma.

4.7. Seaduskuulekus spordis

Spordikorruptsioon on üha rohkem pead tõstev piiriülene probleem, mis ilmneb eeskätt ebaselgetes tingimustes toimuvas mängijate üleminekus ja mängutulemuste kokkuleppimises. Komisjon analüüsib võimalikke lahendusi mängutulemuste kokkuleppemise probleemi kõrvaldamiseks,[55] viies esmalt läbi uuringu selle kohta, kuidas on spordikorruptsiooni reguleeritud liikmesriikide õigusaktides. Seejärel saab selles valdkonnas võtta uusi poliitilisi meetmeid, näiteks kehtestada miinimumeeskirjad, milles sätestatakse spordivaldkonna kuriteo mõiste.

4.8. Maksumaksja raha kaitsmine korruptsiooni vastu ELi tasandil

Rohkem kui kümme aastat tagasi põhjustaid korruptsioonisüüdistused kogu komisjoni tagasiastumise ja Euroopa Pettustevastase Ameti (OLAF) moodustamise. Üks OLAFi peamisi ülesandeid on teostada haldusjuurdlust pettuse, korruptsiooni ja ELi finantshuve kahjustava muu ebaseadusliku tegevuse vastase võitluse eesmärgil[56].

2011. aastal tehakse mitu algatust eesmärgiga tugevdada võitlust ELi käsutuses olevat maksumaksja raha kahjustava pettuse ja korruptsiooni vastu. Teatises Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ja haldusjuurdluste abil[57] on esitatud komisjoni kava maksumaksjate raha kaitsmiseks ELi tasandil ebaseadusliku tegevuse, sealhulgas ELi institutsioonide sisese ja välise korruptsiooniohu eest. Komisjon osutab võimalustele parandada kriminaalõigusraamistikku ning uurijate ja prokuröride käsutuses olevaid menetlusvahendeid, samuti võimalustele arendada edasi institutsioone, näiteks Euroopa prokuratuuri loomise teel.

Liidu rahapoliitika tugevdamiseks ja ELi finantshuvide paremaks kaitsmiseks kavatseb komisjon vastu võtta ka uue pettusevastase võitluse strateegia. Komisjoni pettusevastase võitluse täiustamise huvides määratakse strateegias kindlaks prioriteetsed ja konkreetsed tegevusvaldkonnad, pöörates peatähelepanu ennetustegevusele.

Lisaks neile algatustele on komisjon teinud ettepaneku läbi vaadata OLAFi õigusraamistik,[58] et muuta OLAFi juurdlusi tõhusamaks ja kiiremaks, tugevdada menetluslikke tagatisi, süvendada OLAFi koostööd liikmesriikidega ja parandada tema juhtimist.

5. ELi sisepoliitikavaldkondades tuleb korruptsioonivastasele võitlusele pöörata suuremat tähelepanu 5.1. Kandidaatriigid, potentsiaalsed kandidaatriigid ja naaberriigid

ELiga ühinemise protsess on märkimisväärselt kaasa aidanud korruptsioonivastase võitluse reformimisele kandidaatriikides ja potentsiaalsetes kandidaatriikides. Viimane laienemine avaldas suurt mõju korruptsioonivastase võitluse poliitika tähtsusele ELis. Ilmnes, et veel ühinemise ajal ei olnud eriti märgata pöördumatute korruptsioonivastaste reformide läbiviimist ning et võitlust korruptsiooniga tuli kontrollida ka pärast ELiga ühinemist.

Horvaatia ja Türgiga peetavate läbirääkimiste 2005. aasta raamistikus on paljusid õigusriigi küsimusi käsitlev eripeatükk,[59] mis muu hulgas hõlmab kohtureformi läbiviimist ja korruptsioonivastast võitlust. Uues laienemiskonsensuses[60] pööratakse õigusriigi tugevdamisele veelgi suuremat tähelepanu.

Komisjon on teadlik sellest, et ELi vahendite kulutamine institutsioonide ülesehitamisele ei taga veel korruptsioonivastase võitluse poliitika edu, kui puudub tugev poliitiline tahe. Seetõttu hoogustas komisjon 2010. aastal õigusriigi põhimõtteid käsitlevat dialoogi kandidaatriikide ja potentsiaalsete kandidaatriikidega. Dialoogi tugevdati vastavalt viisanõude kaotamise protsessis saadud kogemustele. Viisanõude kaotamiseks pidid riigid täitma oma tegevuskavades sätestatud kriteeriumid. Selgus, et sellised tegevuskavad on väga kasulikud reformide läbiviimise motiveerimiseks ja nende prioriteetsuse suurendamiseks. Õigusriigi põhimõtteid käsitleva dialoogi eesmärk on suurendada tähelepanu kriteeriumide täitmisele juba ühinemiseelse protsessi varasematel etappidel. Euroopa Komisjoni soovitused, mis tuleb täita veel enne läbirääkimiste algust, on esitatud tema arvamuses Albaania ja Montenegro taotluse kohta saada ELi liikmeks. Dialoogi kõrval toimub igal aastal ELi liikmesriikide ekspertide lähetus, mis võimaldab liikmesriikidel rohkem osaleda laienemisprotsessis.

Komisjon peab oma esmatähtsaks ülesandeks ka edaspidi nendele vahenditele tuginedes kontrollida korruptsioonivastase võitluse poliitika elluviimist. Komisjon jälgib seda tähelepanelikult juba ühinemise ettevalmistamise varasel etapil, et kindlustada reformide püsivus. Komisjon aitab ka tihendada rahvusvahelise rahastajate vahelist koostööd, et vältida nende tegevuse kattumist ning investeeringuid paremini suunata.

Kõrge esindaja ja komisjon edendavad Euroopa naabruspoliitika raames naaberriikide suutlikkust võidelda korruptsiooniga, mis on omakorda toetuse andmise peamine kriteerium[61]. See on eriti oluline, kui meenutada Põhja-Aafrika riikides hiljuti toimunud režiimivastaseid ülestõususid, mille eesmärk oli muu hulgas korruptsiooni kõrvaldamine.

5.2. Koostöö- ja arengupoliitika

Toetus, mida EL osutab koostöö- ja arengupoliitika raames hea valitsemistava ja demokraatia tugevdamisele, hõlmab ka korruptsioonivastase võitluse poliitikat[62]. Seda arvestades lähtub komisjon partnerlusepõhisest lähenemisviisist, astudes dialoogi partnerriikide valitsuste ja kodanikuühiskonna organisatsioonide ning ELi liikmesriikide ja muude rahastajatega. Kuigi komisjon leiab, et välisabi ei anna erilisi tulemusi ilma siseriikliku poliitilise tahteta, on ta ometi seisukohal, et tulemusi võib saavutada stiimulite olemasolul[63]. Komisjon kavatseb tihendada oma dialoogi partnerriikidega pettuse- ja korruptsioonivastase võitluse küsimustes. Lisaks aitab ta partnerriikidel arendada suutlikkust, et nad saaksid vastu võtta igat liiki korruptsiooni vastu võitlemise riiklikud strateegiad. Nendele strateegiatele ja nende rakendamisele pööratakse programmiperioodil ning kogu rakendamisprotsessis erilist tähelepanu.

Kooskõlas eespool nimetatud eesmärgiga kavatseb komisjon arengu valdkonnas senisest rohkem lähtuda tingimuslikkuse põhimõttest, et asjaomased riigid hakkaksid paremini täitma korruptsioonivastase võitluse miinimumnorme, mis on sätestatud ÜRO korruptsioonivastases konventsioonis ning muudes rahvusvahelistes ja piirkondlikes konventsioonides, millega need riigid on ühinenud. Samuti õhutab komisjon rohkem kasutama partnerriikidega koostöö tegemise õiguslikus aluses leiduvaid korruptsioonivastase võitluse sätteid. Selleks kavatseb ta pidada partnerriikidega raskete korruptsioonijuhtumite korral nõu ja rakendada sanktsioone juhul, kui olukorra parandamiseks ei ole võetud asjakohaseid meetmeid.

Komisjon teotab ka edaspidi ülemaailmseid raamistikke, mis ta on loonud, et kehtestada läbipaistvad loodusvarade ja tooraine kaevandamise ja nendega kauplemise läbipaistvaid süsteemid, näiteks metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse tegevuskava[64] ning mäetööstuse läbipaistvuse algatus.

5.3. Kaubanduspoliitika

ELi kaubanduspoliitika julgustab kolmandaid riike järgima muu hulgas inimõigusi ja head valitsemistava kahepoolsete kaubandussuhete kaudu, samuti kasutades selliseid vahendeid nagu üldine soodustuste süsteem. Komisjon tegi hiljuti ettepaneku muuta üldist soodustuste süsteemi[65] ja tugevdada hea valitsemistava normidest kinnipidamise stiimuleid, seades süsteemi kohaldamise tingimuseks ühinemise peamiste rahvusvaheliste konventsioonidega, nagu ÜRO korruptsioonivastane konventsioon, ja nende konventsioonide rakendamise.

Komisjon kavatseb ka edaspidi toetada rahvusvaheliste riigihangete läbipaistvust käsitlevate erisäte lisamist vabakaubanduslepingutesse ning seda, et ka teistele WTO lepingu osalistele laieneks WTO riigihankeleping, mis hõlmab sätteid rahvusvaheliste hangete läbipaistvuse suurendamise kohta.

6. Kokkuvõte

Korruptsioon põhjustab probleeme nii ELis kui ka kogu maailmas. Kuigi korruptsiooni laad ja ulatus erinevad, esineb seda kõikides liikmesriikides, põhjustades suurt majanduslikku ja sotsiaalset kahju ning õõnestades demokraatlikku süsteemi.

Rahvusvahelised ja ELi korruptsioonivastase võitluse alased õigusaktid on küll olemas, kuid neid ei rakendata piisavalt. Komisjon kutsub ELi liikmesriike üles võtma kõik asjakohased õigusaktid täielikult üle oma riigi õigusesse, ning mis kõige olulisem, neid jõustama ja võtma nende alusel järelmeetmeid. Selleks tuleb korruptsioonialaseid süüteod avastada ja nende esitada nende toimepanijatele muu hulgas kriminaalõiguse alusel süüdistused, samuti järjekindlalt määrata hoiatavaid karistusi ja nõuda tagasi korruptsiooni teel saadud varad.

Selle saavutamiseks on vaja suurendada ELi otsustajate poliitilist tahet. Olemasolevad rahvusvahelised järelevalve- ja hindamismehhanismid ei ole seni vajalikke tulemusi saavutanud. Seetõttu tuleb ELi tasandil võtta meetmeid, et tugevdada ELi kõikide liikmesriikide poliitilist tahet võidelda kindlameelselt korruptsiooni vastu.

Seda arvestades hakkab komisjon alates 2013. aastast korrapäraselt koostama ELi korruptsioonivastase võitluse aruannet, mille abil hinnatakse liikmesriikide tegevust. Samal ajal peaks EL ühinema Euroopa Nõukogu juures tegutseva korruptsioonivastase riikide ühendusega (GRECO).

ELil tuleb korruptsioonivastase võitluse küsimustega hakata arvestama kõikides oma asjaomastes sise- ja välispoliitikavaldkondades. See peab toimuma tervikliku lähenemisviisi raames. Suuremat tähelepanu tuleb pöörata õigusalase ja politseikoostöö raames toimuvale korruptsioonivastasele võitlusele, kuritegelikul teel saadud varade konfiskeerimist käsitlevate ELi eeskirjade ajakohastamisele, ELi riigihangete alaste õigusaktide läbivaatamisele, ELi kuritegevusstatistika parandamisele, ELi finantshuvide pettuse eest kaitsmise poliitika täiustamisele, ELi laienemiseprotsessile ning koostöö- ja arengupoliitika raames korruptsioonivastase võitlusega seotud rangemate tingimuste esitamisele. Samal ajal edendab komisjon ELi tasandil avaliku ja erasektori dialoogi ärisektoris korruptsiooni vältimise kohta.

Realistlikult hinnates ei suuda need algatused ELis ja sellest väljaspool esinevat korruptsiooni küll likvideerida, kuid võimaldavad kokkuvõttes seda siiski vähendada. See on kõikide huvides.

[1]               Käesolevas teatises lähtutakse ÜRO ülemaailmse korruptsioonivastase võitluse kava raames vastuvõetud korruptsiooni üldmääratlusest, mille kohaselt on korruptsioon võimu kuritarvitamine nii avalikus kui ka erasektoris isikliku kasu saamiseks.

[2]               Vastavalt Eurobaromeetri 2009. aasta korruptsiooniuuringule 78 % elanikest. Uuring tehakse korra kahe aasta jooksul. Vastavalt Transparency International’i uuringule maksab igal aastal altkäemaksu 5 % ELi kodanikest – vt http://www.transparency.org/policy_research/surveys_indices/gcb. Ühe uuringu tulemuste kohaselt võib korruptsioon suurendada avalike hangete kogukulu tervelt 20–25 % – vt http://www.nispa.org/files/conferences/2008/papers/200804200047500.Medina_exclusion.pdf.

[3]               Korruptsiooni põhjustatavat majandusliku kahju kogusummat ei ole kuigi lihtne välja arvutada. Nimetatud arv põhineb asjakohaste institutsioonide ja asutuste (Rahvusvaheline Kaubanduskoda, Transparency International, ÜRO algatus Global Compact, maailma majandusfoorum, Clean Business is Good Business) 2009. aasta arvutustel, mille kohaselt korruptsioon hõlmab 5 % terve maailma SKTst.

[4]               6,23-lt punktilt 2000. aastal 6,30-le 2010. aastal 10 punkti skaalal. 2010. aastal kulus üheksa liikmesriiki maailma 20 vähim korrumpeerunuma riigi hulka, kuid kaheksa liikmesriiki pälvisid alla 5 punkti. ELi kohta esitatud näitajatega on kooskõlas ka Maailmapanga esitatud ülemaailmsed valitsemistavade näitajad, mis samuti annavad tunnistust suurtest erinevustest liikmesriikide vahel: üheksa ELi liikmesriiki kuuluvad edukaimalt ja 10 liikmesriiki vähim edukalt korruptsiooniga võitlevate riikide hulka (vt ka http://info.worldbank.org/governance/wgi/worldmap.asp).

[5]               Vastavalt komisjoni 2003. aasta teatisele, KOM(2003) 317 (lõplik).

[6]               Nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsus 2003/568/JSK korruptsioonivastase võitluse kohta erasektoris (ELT L 192, 31.7.2003, lk 54).

[7]               Nõukogu otsus 2008/801/EÜ (ELT L 287, 29.10.2008, lk 1).

[8]               Euroopa Liidu toimimise lepingu artikli 83 lõikes 1 nimetatakse korruptsiooni nende kuritegude hulgas, mille puhul võidakse direktiiviga kehtestada kuritegude ja karistuste määratlemise miinimumeeskirjad, võttes arvesse, et korruptsiooni mõju ületab sageli ELi sise- ja välispiire. Piiriülene altkäemaks ning korruptsiooni muud avaldumisviisid, nagu kohtunike korruptsioon, võivad mõjutada konkurentsi ja investeeringuid.

[9]               Vt punktid 4 ja 5.

[10]             Komisjonil puudub pädevus algatada õiguslikku menetlust liikmesriikide vastu juhtudel, mille puhul on tegemist enne ELi toimimise lepingu jõustumist aluslepingu kolmanda samba alusel vastuvõetud meetme ülevõtmata jätmisega. Vastavalt Lissaboni lepingu üleminekusätteid käsitleva protokolli nr 36 artiklile 10 on tal sellekohane õigus alates 1. detsembrist 2014.

[11]             Vt punkt 3.

[12]             Vt punkt 2.2 ja komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307.

[13]             Alates 2006. aastast kehtib kahe liikmesriigi – Rumeenia ja Bulgaaria – suhtes konkreetne koostöö- ja jälgimismehhanism (komisjoni 13. detsembri 2006. aasta otsused 2006/928/EÜ ja 2006/929/EÜ (ELT L 354, 14.12.2006, lk 56 ja 58). Koostöö- ja jälgimismehhanism võeti kasutusele ad hoc-lahendusena järelejäänud puuduste kõrvaldamiseks, mis tuvastati vahetult enne nende riikide ühinemist ELiga. Selle raames kontrollib komisjon eelmääratletud kriteeriumide alusel kohtureformide läbiviimist ja korruptsioonivastast võitlust ning Bulgaaria puhul ka võitlust organiseeritud kuritegevusega.

[14]             Konventsioon korruptsiooni kriminaalõigusliku reguleerimise kohta (STE 173, vastu võetud 27. jaanuaril 1999) ja selle lisaprotokoll (ETS 191, vastu võetud 15. mail 2003); konventsioon korruptsiooni tsiviilõiguslike aspektide kohta (STE 174, vastu võetud 4. novembril 1999) ja korruptsioonivastase võitluse 20 põhimõtet (Euroopa Nõukogu ministrite komitee resolutsioon (97) 24).

[15]             http://www.oecd.org/document/12/0,3343,en_2649_34859_35692940_1_1_1_1,00.html.

[16]             http://www.transparency.org/global_priorities/international_conventions.

[17]             Nõukogu otsus 2008/801/EÜ (ELT L 287, 25.9.2008, lk 1).

[18]             Vt komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307.

[19]             Nõukogu dokument 17024/09, vastu võetud Euroopa Ülemkogu 10.–11. detsembri 2009. aasta kohtumisel (ELT C 115, lk 1). Vt ka nõukogu 14. aprilli 2005. aasta resolutsioon 6902/05, milles kutsuti komisjoni üles kaaluda ka vastastikuse hindamis- ja järelevalvemehhanismi väljatöötamist.

[20]             Euroopa Parlamendi 18. mai 2010. aasta kirjalik deklaratsioon nr 2/2010 ELi jõupingutuste kohta korruptsiooni vastu võitlemisel.

[21]             SET 173, 27. jaanuar 1999.

[22]             SET 174, 4. november 1999.

[23]             Euroopa Nõukogu ministrite komitee resolutsioon (97) 24.

[24]             ÜRO Peaassamblee 31. detsembri 2003. aasta resolutsioon nr 58/4.

[25]             Vastu võetud läbirääkimiskonverentsil 21. novembril 1997.

[26]             Arvesse võetakse ka kodanikuühiskonna organisatsioonide antud asjakohaseid hinnanguid, näiteks Transparency International’i läbiviidavat ELi liikmesriikide korruptsioonivastase võitluse süsteemide uuringut.

[27]             Vt komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307.

[28]             EÜT L 195, 25.6.1997, lk 2–11.

[29]             ELT L 192, 31.7.2003, lk 54.

[30]             KOM(2007) 328 (lõplik).

[31]             KOM(2011) 309 (lõplik). Aruandes leiti, et vaid üheksa liikmesriiki (Belgia, Bulgaaria, Tšehhi Vabariik, Prantsusmaa, Iirimaa, Küpros, Portugal, Soome ja Ühendkuningriik) on üle võtnud kõik süüteokoosseisu tunnused vastavalt raamotsuse artiklile 2.

[32]             Austria, Saksamaa, Itaalia.

[33]             SET 173, 27. jaanuar 1999.

[34]             Austria, Eesti, Hispaania, Itaalia, Leedu, Malta, Poola, Portugal, Saksamaa, Soome, Tšehhi Vabariik, Ungari.

[35]             Iirimaa, Itaalia, Luksemburg, Portugal, Saksamaa, Taani ja Ühendkuningriik.

[36]             SET 174, 4. november 1999.

[37]             Iirimaa , Saksamaa, Tšehhi Vabariik.

[38]             Küpros, Leedu, Läti, Malta, Rumeenia. Need liikmesriigid ei kuulu OECDsse. Bulgaaria on ainus OECDsse mittekuuluv riik, kes on selle konventsiooni vastu võtnud.

[39]             OLAF on alustanud korruptsioonijuhtumite süstemaatilist analüüsi, et teha kindlaks ELi eelarvet varitsevad ohud ja selle nõrgad kohad.

[40]             Vt komisjoni aruanne nõukogule korra kohta, mille alusel Euroopa Liit osaleb Euroopa Nõukogu korruptsioonivastases riikide ühenduses (GRECO), KOM(2011) 307.

[41]             11.–12. novembril 2010 Soulis toimunud G20 riikide juhtide tippkohtumise deklaratsiooni III lisa.

[42]             Nõukogu otsus 2008/852/JSK (ELT L 301, 12.11.2008, lk 38).

[43]             Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule, mille aluseks on nõukogu 6. detsembri 2007. aasta otsuse 2007/845/JSK (mis käsitleb kriminaaltulu jälitamise talituste vahelist koostööd kuritegelikul teel saadud tulu või kuritegevusega seotud muu vara jälitamise ja tuvastamise valdkonnas) artikkel 8, KOM(2011) 176 (lõplik); Komisjoni aruanne Euroopa Parlamendile ja nõukogule, mille aluseks on nõukogu 6. oktoobri 2006. aasta raamotsuse 2006/783/JSK (konfiskeerimisotsuste suhtes vastastikuse tunnustamise põhimõtte kohaldamise kohta), KOM(2010) 428, artikkel 22; komisjoni aruanne, mille aluseks on nõukogu 24. veebruari 2005. aasta raamotsuse 2005/212/JSK (mis käsitleb kuritegevusega seotud tulu, kuriteovahendite ja omandi konfiskeerimist) artikkel 6, KOM (2007) 805 (lõplik); komisjoni aruanne, mille aluseks on nõukogu 22. juuli 2003. aasta raamotsuse 2003/577/JSK (vara või tõendite arestimise otsuste täitmise kohta Euroopa Liidus) artikkel 14, KOM(2008) 885 (lõplik).

[44]             Direktiiv 2005/60/EÜ (ELT L 309, 25.11.2005, lk 15).

[45]             Vastavalt Euroopa Parlamendi ja nõukogu 2. oktoobri 2005. aasta direktiivi 2005/21/EÜ (rahandussüsteemi rahapesu ja terrorismi rahastamise eesmärgil kasutamise vältimise kohta) artikli 21 lõike 2 punktile b on rahapesu andmebüroo keskne siseriiklik üksus. See vastutab võimaliku rahapesu, võimaliku terrorismi rahastamisega seonduva teabe vastuvõtmise (ja lubatud ulatuses taotlemise), analüüsi ja pädevatele asutustele teatavakstegemise eest vastavalt siseriiklike õigusaktide või eeskirjadele nõuetele. Rahapesu andmebüroole tagatakse eesmärkide täitmiseks kohased ressursid.

[46]             Direktiiv 2004/18/EÜ ehitustööde riigihankelepingute, asjade riigihankelepingute ja teenuste riigihankelepingute sõlmimise korra kooskõlastamise kohta (ELT L 134, 30.4.2004, lk 114) ning direktiiv 2004/17/EÜ, millega kooskõlastatakse vee-, energeetika-, transpordi- ja postiteenuste sektoris tegutsevate ostjate hankemenetlused (ELT L 134, 30.4.2004, lk 1).

[47]             Roheline raamat EL avalike hangete poliitika ajakohastamise kohta: Euroopa hanketuru tõhustamine, KOM(2011) 15 (lõplik).

[48]             Majanduslikku, sotsiaalset ja territoriaalset ühtekuuluvust käsitleva viienda aruande järeldused: ühtekuuluvuspoliitika tulevik, KOM(2010) 642 (lõplik).

[49]             Euroopa Parlamendi ja nõukogu 19. juuli 2002. aasta määrus (EÜ) nr 1606/2002 (ELT L 243, 11.9.2002, lk 1).

[50]             Direktiiv 2006/43/EÜ, mis käsitleb raamatupidamise aastaaruannete ja konsolideeritud aruannete kohustuslikku auditit ning millega muudetakse nõukogu direktiive 78/660/EMÜ ja 83/349/EMÜ ning tunnistatakse kehtetuks nõukogu direktiiv 84/253/EMÜ (ELT L 157, 9. juuni, lk 87).

[51]             Roheline raamat „Auditi poliitikavaldkond: kriisi õppetunnid”, KOM(2010) 561 (lõplik).

[52]             Viimastel aastatel on korduvalt esitatud väited poliitikute ja mõjukate ettevõtete või meediaomanike seoste kohta, eelkõige seoses valimiskampaaniate rahastamisega.

[53]             Toetust antakse eriprogrammi „Kuritegevuse ennetamine ja kuritegevuse vastu võitlemine” kaudu.

[54]             KOM(2006) 437 (lõplik).

[55]             KOM(2011) 12 (lõplik).

[56]             OLAF avaldab igal aastal aruande oma tegevuse kohta, vt http://ec.europa.eu/anti_fraud/reports/olaf_en.html.

[57]             Teatis Euroopa Liidu finantshuvide kaitse kohta kriminaalõiguse ning haldusjuurdluste abil. Terviklik poliitika maksumaksjate raha kaitseks, KOM(2011) 293(lõplik).

[58]             KOM(2011) 135 (lõplik).

[59]             Peatükk 23.

[60]             Uus laienemiskonsensus, heaks kiidetud 14. ja 15. detsembril 2006.

[61]             Ühisteatis Euroopa Parlamendile, nõukogule, Euroopa Majandus- ja Sotsiaalkomiteele ning Regioonide Komiteele – Uus lähenemisviis muutuvale naabrusele, KOM(2011) 303.

[62]             Teatis „Juhtimine ja areng”, KOM(2003) 615 (lõplik); teatis „Euroopa arengukonsensuse juhtimine: teel ühtsele lähenemisviisile Euroopa Liidus”, KOM(2006) 421 (lõplik).

[63]             Näiteks Aafrika, Kariibi mere ja Vaikse ookeani piirkonna riikidele suunatud valitsemistava alane algatus, millega seoses nähti ette 2,7 miljardi euro suurune stiimulipakett eesmärgiga suurendada reformide teostamiseks vajalikku poliitilist tahet.

[64]             „Metsaõigusnormide täitmise järelevalve, metsahalduse ja puidukaubanduse tegevuskava käsitlev teatis, KOM(2003) 251 (lõplik).

[65]             KOM(2011) 241 (lõplik).