COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 23.11.2023

COM(2023) 707 final

INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO

Resumen de los planes estratégicos de la PAC para el período 2023-2027: esfuerzo conjunto y ambición colectiva

1.INTRODUCCIÓN

Los planes estratégicos de la política agrícola común (PAC) son el instrumento fundamental para la aplicación de la PAC durante el período comprendido entre 2023 y 2027. Elaborados por los Estados miembros y aprobados por la Comisión para garantizar el cumplimiento de los objetivos generales de la UE, los planes estratégicos de la PAC apoyan la agricultura y las zonas rurales con un gasto público total de 307 000 millones EUR a través del Fondo Europeo Agrícola de Garantía (FEAGA) y del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) (con cofinanciación nacional).

Al introducir estos planes, que constituyen un instrumento único de planificación, los legisladores de la UE pasaron a centrar la aplicación de la PAC en el rendimiento en lugar de en el cumplimiento. Así pues, los Estados miembros utilizaron los instrumentos de ambos fondos en el marco de la PAC (pagos directos, intervenciones en determinados sectores de mercado y ayudas al desarrollo rural) para diseñar una lógica de intervención con respecto a cada uno de los diez objetivos específicos establecidos en el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC ( 1 ), a partir del análisis de las debilidades, amenazas, fortalezas y oportunidades (DAFO) en sus respectivos territorios, y de sus necesidades conexas. Tras un diálogo estructurado ( 2 ), la Comisión evaluó los planes presentados y remitió sus observaciones a cada Estado miembro antes de aprobar los proyectos de planes revisados a finales de 2022 ( 3 ).

La legislación de la PAC estableció una serie de salvaguardias que enmarcan el ámbito de actuación de los Estados miembros con el fin de mantener unas condiciones de competencia equitativas y garantizar la ambición colectiva. Esto se hace mediante: i) definiciones y tipos comunes de intervención; ii) requisitos mínimos; ii) marcos comunes de rendimiento; iv) niveles mínimos de gasto exigidos en relación con: explotaciones pequeñas y medianas; jóvenes agricultores; el medio ambiente, el clima y el bienestar animal; y la herramienta LEADER para el desarrollo local integrado; v) integración de la legislación en materia de medio ambiente y clima en la planificación y el diseño de los documentos estratégicos nacionales. En comparación con el anterior período de la PAC, era necesaria una mayor contribución global a la consecución de los objetivos medioambientales y climáticos a través de dicha política. Cada plan estratégico de la PAC establece objetivos para los resultados previstos utilizando los indicadores comunes de la UE, que abarcan la ayuda tanto del FEAGA como del Feader. Sin embargo, los valores objetivo, así como la especificación de las intervenciones y requisitos, difieren entre los distintos planes, lo que refleja la diversidad de necesidades y preferencias de los Estados miembros.

Al abordar sus necesidades específicas, se espera que los planes estratégicos de la PAC sean coherentes con la legislación y los compromisos de la Unión en materia de medio ambiente y clima y contribuyan a su cumplimiento, en particular por lo que respecta a los objetivos de la Unión para 2030 que se establecen en la Estrategia «De la Granja a la Mesa» y la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad ( 4 ), junto con otros instrumentos nacionales y de la UE. Las normas obligatorias, entre ellas la asignación mínima del 25 % de los pagos directos para regímenes ecológicos y del 35 % del gasto del Feader destinada al clima, el medio ambiente y el bienestar animal en el marco de cada plan estratégico, ayudan a garantizar esta contribución. Al mismo tiempo, se espera que las acciones en el marco de la PAC aporten el 40 % de los fondos de la UE de la PAC para la consecución de los objetivos relacionados con el clima, que se calcularán con arreglo a la metodología establecida ( 5 ).

El presente informe responde a la petición de los legisladores de la UE ( 6 ) de que la Comisión elabore un resumen de los veintiocho planes estratégicos de la PAC aprobados ( 7 ) en el que evalúe su esfuerzo conjunto y la ambición colectiva a la hora de abordar los objetivos específicos de la PAC. También analiza la contribución de dichos planes estratégicos a la consecución de los objetivos de la Unión para 2030 que se establecen en la Estrategia «De la Granja a la Mesa» y la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad. El informe parte de la visión general de la Comisión de los planes estratégicos de la PAC aprobados ( 8 ) y se basa en un estudio que cartografía y analiza dichos planes ( 9 ) en la forma en que se aprobaron (a finales de 2022) al inicio del período de aplicación.

El informe examina los esfuerzos combinados de los planes estratégicos de la PAC para alcanzar los objetivos de esta política sobre la base de un análisis de las necesidades y la lógica de intervención establecida por los Estados miembros. Dicho análisis se centra en las prioridades, la asignación financiera, los objetivos, los requisitos y las prácticas voluntarias que recogen los citados planes.

El presente informe se publica durante el primer año de aplicación de los planes estratégicos de la PAC, mientras que los datos sobre la adopción por parte de los agricultores y otros beneficiarios no se esperan hasta 2025. Por consiguiente, este documento se basa en los valores de los indicadores previstos en los planes estratégicos aprobados y en una valoración cualitativa de los posibles efectos de las opciones. Los efectos reales dependerán de los efectos acumulativos de las intervenciones y solo podrán determinarse mediante evaluaciones. Tales efectos deberán analizarse junto con el impacto de los demás instrumentos nacionales y de la UE que abordan las necesidades determinadas en los planes estratégicos de la PAC, así como con otros factores externos.

Dado que se basa en las versiones aprobadas de los planes estratégicos (finales de 2022), el presente informe no recoge algunas de las consecuencias específicas que las perturbaciones derivadas de la guerra de agresión rusa contra Ucrania están provocando en la aplicación de dichos planes. Este es el caso de las excepciones temporales de carácter extraordinario establecidas en 2023 con respecto a las nuevas disposiciones sobre la rotación de cultivos y el porcentaje mínimo de superficie agrícola dedicada a superficies o elementos no productivos en relación con las tierras en barbecho destinadas a la producción de alimentos ( 10 ). Al mismo tiempo, en 2023 los Estados miembros empezaron a proponer modificaciones de sus planes estratégicos de la PAC ( 11 ). Cuando las evaluó, la Comisión sostuvo que no debían reducir el nivel global de contribución medioambiental que le había permitido aprobar los planes en 2022, si bien aceptaba los ajustes bien orientados y justificados.

El presente informe se enmarca en el proceso más amplio de evaluación del rendimiento de la PAC, a partir de las enseñanzas extraídas del período 2014-2020 que se resumen en el informe de la Comisión sobre el rendimiento de la PAC correspondiente a dicho período ( 12 ). La información adicional procederá de: i) datos de ejecución a nivel de los beneficiarios de la PAC a partir de 2025; ii) evaluación del nuevo modelo de aplicación en 2025; iii) evaluaciones intermedias en 2026; iv) informes anuales de rendimiento; y v) evaluación ex post en 2031( 13 ). 

2.RESUMEN DE LOS PLANES ESTRATÉGICOS DE LA PAC Y DEL ESFUERZO CONJUNTO PARA ABORDAR LOS OBJETIVOS DE DICHA POLÍTICA

2.1. Fomentar un sector agrícola inteligente, competitivo, resiliente y diversificado que garantice la seguridad alimentaria a largo plazo

La ayuda a la renta disociada para asegurar la viabilidad de las explotaciones agrícolas continúa siendo un instrumento importante tanto en el diseño del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC como en los propios planes. A pesar de la modernización y consolidación de las explotaciones que se han producido hasta la fecha, la renta agrícola se mantiene bastante por debajo del salario medio en el resto de la economía. Los beneficios obtenidos en el mercado constituyen la principal fuente de ingresos de las explotaciones, pero las ayudas de la PAC desempeñan un papel significativo en muchos sectores y Estados miembros, ya que en 2020 representaron de media el 23 % de la renta agrícola.

A la luz del artículo 39 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea, la ayuda financiera para garantizar un nivel de vida equitativo sigue siendo un elemento fundamental de la PAC. Sobre la base de asignaciones presupuestarias nacionales predefinidas para el período 2023-2027, los pagos directos siguen siendo el instrumento financiero más importante de los planes estratégicos de la PAC. En general, estos planes revelan un considerable esfuerzo conjunto para apoyar la renta agrícola, garantizar una distribución más equitativa de dicho apoyo a las explotaciones más pequeñas, y reducir las disparidades de renta en los sectores más vulnerables y las zonas desfavorecidas.

En todos los planes estratégicos de la PAC, la ayuda mediante pagos directos se encuentra supeditada a unos requisitos de agricultura sostenible desde el punto de vista medioambiental [«condicionalidad reforzada» ( 14 )] más exigentes que en el anterior período de la PAC (2014-2022). Este tipo de ayuda es mayor cuando se dirige a sectores vulnerables, zonas desfavorecidas y colectivos como los pequeños y jóvenes agricultores. Los instrumentos de ayuda a la renta contribuyen a la seguridad alimentaria y al mantenimiento de la actividad agrícola en todas las zonas geográficas, abordando retos a largo plazo, tales como el mantenimiento del empleo en zonas rurales remotas, apoyando a los sectores y las prácticas de explotación agrícola que preservan los medios de subsistencia y los paisajes, y ralentizando el abandono de tierras y la despoblación rural.

Pese a la disminución de las asignaciones financieras destinadas a las ayudas a la renta para el período 2023-2027, se espera que el porcentaje de superficies agrícolas subvencionadas aumente ligeramente en comparación con el anterior período de la PAC (hasta alcanzar el 89 % de las tierras agrícolas de la UE sujetas a condicionalidad).

En respuesta a la mayor ambición en favor de la equidad en el marco legislativo de la UE, se ha reforzado la convergencia de los niveles de ayuda a la renta en los Estados miembros que siguen utilizando niveles de pago «históricos». Está previsto que todos los Estados miembros, excepto cinco, lleguen al mismo nivel de ayuda básica a la renta para la sostenibilidad por hectárea (tipo fijo de la ayuda básica a la renta para la sostenibilidad) en todas sus explotaciones agrícolas de aquí a 2027. Al mismo tiempo, el mayor nivel de recursos asignados a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad refuerza la ayuda a la renta que se destina directamente a las pequeñas y medianas explotaciones. Los pagos directos adicionales por hectárea para las explotaciones agrícolas subvencionables cuyo tamaño sea inferior al tamaño medio van en aumento en la mayoría de los Estados miembros. La nueva obligación de redistribución de la ayuda a la renta ha dado lugar a un incremento significativo de la asignación financiera total destinada a la ayuda redistributiva complementaria a la renta para la sostenibilidad con fines redistributivos en comparación con el anterior período de la PAC, de modo que ahora representa el 10,7 % de los pagos directos, con 20 000 millones EUR adicionales para pagos de este tipo destinados a las explotaciones más pequeñas. Algunos Estados miembros han ampliado el efecto redistributivo que mejora la equidad, en su caso, mediante la limitación o reducción de los pagos básicos y de otro tipo destinados a las explotaciones más grandes (once planes estratégicos de la PAC).

En toda la UE se observa la pauta de complementar la ayuda a la renta agrícola en las zonas con limitaciones naturales y de otro tipo (ZLN). Mediante la compensación del aumento de los costes de producción de alimentos y piensos en zonas afectadas por condiciones climáticas adversas, suelos pobres u otros elementos desfavorables, como terrenos montañosos o territorios secos o fríos, esta ayuda contribuye a mantener la actividad agrícola en dichas zonas e influye de forma positiva en los factores socioeconómicos. Las explotaciones situadas en ZLN, especialmente en zonas montañosas, son, por término medio, menos intensivas, con un uso del suelo más beneficioso para el medio ambiente y la biodiversidad (por ejemplo, pastizales, cultivos proteicos y tierras en barbecho) ( 15 ). En las zonas con una mayor prevalencia de sistemas agrícolas extensivos y de bajos insumos, la ayuda contrarresta el riesgo de abandono de las tierras y, por tanto, contribuye a mantener determinadas condiciones medioambientales.

Al garantizar un nivel de renta mínima a los beneficiarios de la PAC, los pagos directos también ayudan a estabilizar los ingresos del sector. En las opciones de los Estados miembros se aprecia cierta reorientación hacia instrumentos más específicos para gestionar la volatilidad de los ingresos. Todos los planes estratégicos de la PAC salvo uno asignan menos del 2 % de su gasto total en el marco de la PAC a instrumentos de gestión de riesgos. En comparación con el pasado, el porcentaje de explotaciones que disponen de instrumentos de gestión de riesgos subvencionados experimentará un aumento. Sin embargo, esto solo afecta al 14 % de todas las explotaciones agrícolas de la UE concentradas en un pequeño número de Estados miembros.

El lento crecimiento (en algunos casos el estancamiento) de la productividad agrícola sigue suponiendo un reto en muchos Estados miembros, que se ve agravado por los elevados costes (sobre todo de la mano de obra y la tierra) en algunos sectores. Los planes estratégicos de la PAC conceden prioridad al aumento de la productividad y a la adopción de prácticas y tecnologías innovadoras. Se espera que casi 400 000 beneficiarios (el 4 % de las explotaciones agrícolas de la UE) reciban ayudas para inversiones productivas (principalmente en explotaciones). Todos los planes estratégicos prevén este tipo de ayudas, lo que indica un mayor esfuerzo conjunto para modernizar las explotaciones, reforzar la competitividad del sector y abordar los retos medioambientales, climáticos y de bienestar animal. Las inversiones orientadas a la adaptación al cambio climático y a la mejora de las condiciones medioambientales que favorecen la productividad, como la salud del suelo, son cada vez más importantes y requerirán una mayor atención. El apoyo específico a la inversión, la cooperación y el conocimiento para ayudar a los agricultores a utilizar y adoptar herramientas y sistemas digitales se mantiene bastante bajo.

En comparación con el pasado, el apoyo a los instrumentos financieros ha aumentado (1 000 millones EUR), facilitando el acceso a las inversiones, con especial atención a los pequeños y jóvenes agricultores, así como a las cooperativas y las organizaciones de productores.

Los planes estratégicos de la PAC reflejan realidades sectoriales distintas y, en particular, las dificultades a las que se enfrentan algunos sectores para seguir siendo viables en su contexto regional, al tiempo que responden a las expectativas de la sociedad. Estos planes proporcionan una ayuda específica a la renta (ayuda a la renta asociada) destinada a los sectores de la carne de vacuno y de ovino, que de otro modo sufrirían pérdidas, y a los sectores de la carne de ternera y de la leche y los productos lácteos. Una mejor situación de ingresos debería ayudar a estas explotaciones a invertir y superar sus dificultades. Si bien cabe esperar una contribución positiva a la biodiversidad cuando las ayudas apoyan la agricultura extensiva, el efecto real de las ayudas a la renta asociadas sobre el clima se determinará mediante una evaluación tras su aplicación. Los cultivos proteicos, las frutas y hortalizas y algunos otros sectores también disfrutan de la ayuda asociada.

Las ayudas a la renta asociadas beneficiarán al 21 % de las explotaciones agrícolas de la UE (un porcentaje ligeramente superior al del último período de referencia), con una asignación financiera media anual más elevada (un 6 % más que en 2022). Durante el período de referencia, el 7 % del gasto público total de la PAC se destina a este instrumento.

A pesar de la tendencia a largo plazo de que los agricultores reciban una proporción cada vez menor del valor añadido en toda la UE, el uso de instrumentos para mejorar la posición de los agricultores en la cadena de suministro alimentario parece limitado en los planes estratégicos de la PAC, tal como se desprende de la escasa asignación de recursos y del uso de instrumentos de cooperación y coordinación. La ayuda de la PAC para participar en agrupaciones y organizaciones de productores, mercados locales, cadenas de suministro cortas y regímenes de calidad llegará aproximadamente a 760 000 explotaciones (el 8 % del total). Sin embargo, para la mayoría de los Estados miembros esta cifra representa un aumento. Las ayudas a las organizaciones reconocidas de productores de frutas y hortalizas siguen siendo importantes, mientras que las dirigidas a «otros sectores» ( 16 ) a través de programas sectoriales específicos, que por primera vez ha hecho posibles la PAC reformada, son limitadas.

Pese a los esfuerzos financieros realizados para apoyar a determinados sectores (sobre todo a través de la ayuda asociada o las intervenciones sectoriales), los planes estratégicos de la PAC no incluyen sistemáticamente estrategias sectoriales en todos los fondos e instrumentos para abordar retos sectoriales específicos a largo plazo.

2.2.Contribuir a la acción por el clima, a la protección de los recursos naturales y a detener y revertir la pérdida de biodiversidad

En su evaluación de necesidades, los Estados miembros reconocen en gran medida los importantes retos relacionados con el clima, el medio ambiente y la biodiversidad que afrontan la agricultura y las zonas rurales. Las combinaciones de obligaciones (condicionalidad reforzada) e intervenciones voluntarias incluidas en los planes estratégicos de la PAC tienen por objeto impulsar la adopción de prácticas de explotación agrícola que puedan reducir las presiones negativas y redundar en beneficio del clima, los recursos naturales y la biodiversidad de muchas maneras:

·Las definiciones establecidas en los planes estratégicos (por ejemplo, de actividad agrícola, superficie agrícola, hectárea admisible y pastos permanentes) constituyen un punto de entrada para las ayudas de la PAC y fijan determinadas obligaciones mínimas. En comparación con el pasado, puede darse una mejor respuesta a los retos en materia de biodiversidad y clima, ya que algunos planes aprovechan el marco jurídico para dejar más espacio a la naturaleza (por ejemplo, zonas y elementos paisajísticos no productivos) o a determinadas actividades beneficiosas (paludicultura y energía agrofotovoltaica) en zonas subvencionables, garantizando así la ayuda a estas zonas y, cuando proceda, su protección, aunque no sean principalmente de carácter agrícola.

·Se aplicarán normas más estrictas para las prácticas de explotación agrícola al 89 % de las tierras agrícolas de la UE como condición para recibir ayudas de la PAC (condicionalidad reforzada) ( 17 ). Esto supone un cambio sustancial para una serie de agricultores, ya que se eleva la condicionalidad con respecto a las prácticas de «ecologización» del período anterior, que se subvencionaron con el 30 % de los pagos directos.

·De forma voluntaria, algunos agricultores serán recompensados por llevar a cabo nuevas prácticas más ambiciosas —además de los requisitos de la condicionalidad— que aborden las principales presiones sobre los recursos naturales, el clima y la biodiversidad. Dichas prácticas se subvencionarán con el 32 % del gasto público en el marco de los planes estratégicos de la PAC (97 600 millones EUR) ( 18 ). La ayuda (pluri)anual para mejorar las prácticas de explotación agrícola mediante regímenes ecológicos (44 700 millones EUR) y compromisos agroambientales y climáticos y otros compromisos de gestión (33 200 millones EUR) se complementa con otra serie de instrumentos entre los que figuran las inversiones específicas (8 600 millones EUR), y la ayuda a las ZLN (con una contribución de 9 400 millones EUR) que, al limitar el abandono de tierras, puede contribuir de manera indirecta a preservar la biodiversidad de las tierras agrícolas. La utilización de esta ayuda es voluntaria, por lo que las contribuciones exactas solo se conocerán después de su aplicación.

Los planes estratégicos de la PAC son un instrumento importante, pero no el único, para alcanzar los objetivos de la Estrategia «De la Granja a la Mesa» y de la Estrategia de la UE sobre la Biodiversidad, que también dependen de otros instrumentos nacionales y de la Unión. No obstante, han demostrado que contribuyen a la consecución de diversos objetivos. Excepto en el caso de la agricultura ecológica, los planes estratégicos no suelen cuantificar las aspiraciones o las contribuciones nacionales respecto a estos objetivos, lo que refleja la ausencia de una obligación legal, así como, en algunos casos, dificultades metodológicas y técnicas para hacerlo.

La UE ha reducido sus emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura en más de un 20 % desde 1990. Aunque las emisiones se han mantenido más estables en los últimos diez años, ha aumentado la eficiencia de la producción (es decir, han disminuido las emisiones por unidad de producción). Con vistas a mejorar la contribución del sector agrícola de la UE a sus objetivos climáticos, se diseñaron múltiples acciones en el marco de los planes estratégicos de la PAC, tanto para los sumideros de carbono como para las fuentes de emisión.

En particular, los planes estratégicos de la PAC muestran esfuerzos significativos respecto a las prácticas de captura y almacenamiento de carbono en suelos y en biomasa mediante una combinación de condicionalidad (con la protección de humedales y turberas, plenamente aplicable a todos los Estados miembros en 2025) e intervenciones voluntarias en relación con: nuevas mejoras del suelo; conservación y gestión de pastizales permanentes, humedales y turberas; y apoyo a los elementos (agro)forestales y paisajísticos.

Las mejoras inducidas por la condicionalidad en la labranza, la cobertura del suelo y la rotación de cultivos han elevado el umbral de ambición de las acciones voluntarias financiadas para mejorar la gestión de los nutrientes, lo que, en combinación con las ayudas para un menor uso de abonos minerales destinadas a alrededor del 15 % de las tierras agrícolas de la UE y la inversión en la agricultura de precisión, está contribuyendo a reducir las emisiones de N2O. En conjunto, el 35 % de las tierras agrícolas de la UE deben beneficiarse de acciones voluntarias basadas en la tierra dirigidas a la captura de carbono y la reducción de las emisiones de N2O.

Las ayudas previstas en el marco de los planes estratégicos de la PAC para los sistemas de ganadería extensiva contribuyen al mantenimiento no solo de las reservas de carbono, sino también de los paisajes tradicionales, al tiempo que mejoran la autonomía en materia de piensos y las actividades económicas en tierras marginales. Muchos de estos planes reconocen de manera explícita la necesidad de reducir las emisiones relacionadas con el ganado (en particular, el metano procedente de rumiantes). En particular, los DEP incluyen el apoyo a las inversiones mediante: mejoras en el almacenamiento y la gestión del estiércol; equipos para la distribución de purines de bajas emisiones; y digestores anaerobios. Estas se complementarán con ayudas a las mejoras genéticas. Menos de la mitad de los planes estratégicos de la PAC incluyen otras ayudas pertinentes (por ejemplo, para el pastoreo al aire libre, la mejora de los planes de alimentación y los aditivos de piensos) y establecen objetivos (muy diferentes) (2,4 % de las unidades de ganado de la UE) para reducir las emisiones de metano o amoniaco. Las cargas ganaderas máximas aparecen en varias intervenciones basadas en la tierra, también en el caso de las ayudas asociadas en algunos puntos críticos medioambientales.

El potencial para aumentar la producción de energía sostenible a través de los planes estratégicos de la PAC proviene principalmente de las ayudas al uso de energía agrofotovoltaica y a la inversión en la producción de biometano. Con una contribución relativamente pequeña (1 556 MW) a lo largo del período, los planes estratégicos solo complementan las medidas adoptadas al margen de la PAC.

Los efectos combinados de la contribución global de los instrumentos de los planes estratégicos de la PAC a la mitigación del cambio climático siguen siendo difíciles de evaluar en esta fase y deben considerarse en relación con los de los instrumentos nacionales y de planificación climática en el contexto de los Reglamentos UTCUTS ( 19 ) y de reparto del esfuerzo ( 20 ) mejorados. A este respecto, los Estados miembros están evaluando en 2023 la necesidad de revisar sus planes estratégicos de la PAC con arreglo a los nuevos objetivos establecidos en dichos Reglamentos ( 21 ), lo que les brinda la oportunidad de evaluar el potencial de mitigación de sus planes estratégicos a la luz de la mayor ambición climática.

En general, los planes estratégicos de la PAC reconocen la necesidad de mejorar la resiliencia frente al cambio climático del sector agrícola y de prepararse mejor para los fenómenos meteorológicos extremos y los riesgos hídricos con la ayuda de ganado y cultivos adaptados al clima. Dichos planes presentan potencial para abordar la resiliencia a través de su contribución a la captura de carbono, la protección del suelo y la diversificación de los paisajes.

Más concretamente, en lo referente a la escasez de agua y las sequías, que constituyen un problema cada vez mayor en muchas regiones de la UE, los planes estratégicos tienden a centrarse en la inversión en infraestructuras de riego y almacenamiento de agua. El 4,5 % de las tierras agrícolas de la UE se destina a mejorar el balance hídrico mediante prácticas basadas en la tierra y algunos Estados miembros con mayores necesidades en este ámbito las abordan al margen de sus planes estratégicos de la PAC. Los enfoques para adaptarse a la disminución del agua disponible y garantizar la resiliencia a largo plazo (mediante soluciones basadas en la naturaleza, la retención de agua en el paisaje, cultivos menos intensivos en agua y la reutilización del agua) tendrán que reforzarse e integrarse mejor en la planificación estratégica a largo plazo sobre la adaptación y resiliencia de la agricultura. Las acciones al margen de la PAC a través de los planes hidrológicos de cuenca y los planes de sequía y de adaptación también serán importantes en este sentido.

Los planes estratégicos de la PAC realizan un esfuerzo considerable en relación con la protección del suelo (con especial hincapié en su erosión y su contenido de materia orgánica) y, aunque en menor medida, en materia de gestión de los nutrientes y de calidad del agua. En comparación con el pasado, la condicionalidad exige, en general, una mayor cobertura del suelo, mejores prácticas de labranza y la rotación de cultivos, así como franjas de protección más amplias en las márgenes de los ríos. También incorpora requisitos legales de gestión relativos a la contaminación por fosfatos. La mayoría de los Estados miembros han ampliado, a menudo de forma significativa, la superficie objeto de medidas voluntarias para mejorar la calidad del suelo (47 % de las tierras agrícolas de la UE, frente al 15 % de 2021). Algunas de estas medidas evitan directa o indirectamente las pérdidas de nutrientes y conducen a una mejor calidad del agua. La mayoría de los planes estratégicos de la PAC abordan la calidad del aire, centrándose en las inversiones y en enfoques de aplicación de nutrientes que reducen las emisiones de amoniaco, pero con una cobertura de tierras limitada (6 % de las tierras agrícolas de la UE).

Siguen existiendo retos importantes en cuanto al estado de la biodiversidad en las tierras agrícolas. Esta PAC ha prestado una mayor atención a dichos retos, tal como se desprende de la ampliación del espacio para la naturaleza que exige la nueva BCAM 8 y de la ayuda a la participación voluntaria de los agricultores en la protección o recuperación de la biodiversidad en el 31 % de las tierras agrícolas de la UE (por ejemplo, mediante la gestión extensiva de los pastos y el mantenimiento de los elementos paisajísticos). Los regímenes ecológicos de mayor alcance se suman a compromisos agroambientales y climáticos que a menudo se centran en determinados aspectos o zonas, con potencial para introducir cambios graduales, aunque generalizados, en las prácticas agrícolas generales.

Todos los planes estratégicos de la PAC demuestran cierta contribución a los objetivos que se derivan de las Directivas de la UE sobre los hábitats y sobre las aves. La superficie de pastos de la UE protegidos de la conversión y del arado se ha ampliado un 9 %, y las medidas voluntarias para mejorar la gestión tienen por objeto abarcar el 25 % de los espacios Natura 2000. Los regímenes específicos relativos a las especies (por ejemplo, medidas para fomentar la coexistencia con grandes carnívoros) o a la recuperación de hábitats ayudarán a alcanzar un estado de conservación favorable. Es posible que los pagos para compensar las restricciones en los espacios Natura 2000 (que aumentan la aceptación de las restricciones por parte de los beneficiarios) lleguen a más agricultores, aunque todavía hay margen para ampliar más su uso. No obstante, se podrían haber aprovechado mejor las oportunidades de apoyar la conservación de hábitats y especies y las ayudas destinadas a las acciones determinadas en los marcos de acción prioritaria (MAP) ( 23 ).

Aunque todavía está poco desarrollada en algunos de los planes estratégicos de la PAC, la cooperación entre agricultores a escala del paisaje podría maximizar los efectos de las intervenciones. Se esperan mayores beneficios de los pagos basados en resultados que contemplan algunos de los planes (sobre todo en lo referente a los pastos y prados). La conservación de los polinizadores silvestres tiene más peso en los planes estratégicos que en el período anterior.

Los planes estratégicos de la PAC reconocen la importancia de la gestión forestal multifuncional y sostenible, pero las ayudas a la silvicultura no ocupan un lugar central. El apoyo financiero específico es relativamente bajo (4 200 millones EUR), ya que los Estados miembros tienden a abordar el sector forestal por otros medios (por ejemplo, ayudas estatales y fondos forestales nacionales), y algunos planes estratégicos no hacen referencia explícita a dicho apoyo.

2.3.Fortalecer el tejido socioeconómico de las zonas rurales y el bienestar animal

Un tercio de los jefes de explotaciones agrícolas de la UE tenían más de 65 años en 2020 y su edad media era de 57 años. Los Estados miembros reconocen que este hecho supone un reto para la seguridad alimentaria y los medios de subsistencia rurales a largo plazo, y siguen apoyando el relevo generacional mediante una combinación de instrumentos, recursos específicos y prioridades de ayuda. 

Los planes estratégicos de la PAC ayudan a cerca de 377 000 jóvenes agricultores a establecerse en la actividad agrícola, lo que representa un aumento en la mayoría de los Estados miembros. Si bien casi todos los planes superan la financiación mínima requerida, los importes monetarios absolutos que sustentan esta ambición muestran más bien una continuación con respecto al período anterior. No obstante, pueden encontrarse mejoras más tangibles en: la orientación de los recursos; un mejor uso de los instrumentos financieros; un mejor diseño de los instrumentos individuales; y el uso combinado de instrumentos, dentro de un enfoque estratégico, para un efecto acumulativo.

Las subvenciones para el inicio de actividad y las ayudas específicas a la renta son dos instrumentos fundamentales que en muchos planes estratégicos de la UE se complementan con mayores tasas de intensidad de la inversión, aunque se hace un uso limitado de la inversión destinada a ayudar a los jóvenes agricultores a mejorar su competitividad, así como del apoyo a las transferencias de explotaciones agrícolas. Sin embargo, el mayor uso de instrumentos financieros para complementar las subvenciones aumenta el acceso potencial a la financiación y a oportunidades de compra de tierras. La ayuda complementaria a los jóvenes agricultores varía entre los distintos planes estratégicos, pero constituye un aporte significativo que se suma a los pagos de ayuda a la renta básica y contribuye sistemáticamente a la sostenibilidad económica de sus explotaciones.

Algunas necesidades en este ámbito solo se abordan parcialmente en los planes estratégicos de la PAC con acciones previstas a nivel nacional. Esta complementariedad desempeñará un papel fundamental a la hora de ayudar a los jóvenes a dedicarse a la agricultura. Los Estados miembros deben optimizar la interacción con las políticas nacionales, dado el importante papel de otras políticas para fomentar el relevo generacional y abordar las necesidades de las zonas rurales (por ejemplo, en materia de salud y educación).

La disminución de la cuota de empleo rural de la agricultura pone de relieve la importancia de crear oportunidades en dicho sector, así como en silvicultura y otros sectores, impulsando así el espíritu empresarial y la interdependencia entre las zonas rurales y urbanas. Alrededor de un tercio de los planes estratégicos proporcionan ayudas para el inicio de actividad a nuevos agricultores con el fin de facilitar el acceso de nuevos competidores en general. Además, los planes estratégicos de la PAC dedican recursos a la creación de empleo en otros sectores, aunque su contribución global al crecimiento del empleo es bastante limitada. Las acciones previstas abarcan inversiones no solo en la transformación y comercialización y en la creación de empresas relacionadas con la agricultura y la silvicultura, sino también en el turismo, la bioeconomía y los servicios sociales. Se necesitan otros fondos de la UE para seguir complementando la financiación de la PAC en este sentido.

La nueva condicionalidad social ofrece una salvaguardia para garantizar unas condiciones de empleo dignas y también contribuye a la inclusión social. Los pagos de la PAC pueden reducirse si los beneficiarios no cumplen determinadas normas sobre condiciones de trabajo transparentes y previsibles y sobre salud y seguridad en el trabajo. Algunos Estados miembros ya están aplicando en 2023 este elemento de condicionalidad, que será obligatorio para todos en 2025.

Por primera vez, la igualdad de género forma parte de uno de los objetivos específicos de la PAC. Varios planes estratégicos muestran el compromiso de avanzar en este sentido al incluir las correspondientes condiciones para la ayuda (orientando así la ayuda en cuestión) e incentivar la participación de las mujeres en las actividades agrícolas y de desarrollo rural.

Las estrategias de desarrollo local que se aplican a través de Leader son un instrumento crucial (y normalmente el único) que utilizan los planes estratégicos de la PAC para dar respuesta a las múltiples necesidades de las zonas rurales en ámbitos como el empleo, la inclusión social, los servicios rurales, y la innovación y competitividad de las economías rurales. Se prevé que las ayudas a los «pueblos inteligentes» dentro y fuera del marco de Leader desbloqueen el potencial de la innovación digital, social y tecnológica en las zonas rurales. Se ha dedicado una mayor proporción de los fondos de desarrollo rural a estrategias territoriales, pero los importes absolutos asignados a Leader han disminuido a pesar del aumento de la ambición general en cuanto a cobertura de la población rural. Se espera que Leader haga más con menos recursos. Se precisan esfuerzos adicionales que complementen este instrumento.

Varios planes estratégicos han introducido o aumentado sus esfuerzos para abordar las necesidades relacionadas con la accesibilidad de las zonas rurales y la mejora de las infraestructuras y servicios básicos, pero el nivel de ambición ha disminuido en general. Solo se ha previsto un número reducido de acciones que contribuyen a abordar la movilidad rural (exclusión) y la descarbonización del transporte rural. También es necesario el apoyo continuo de otros fondos nacionales y de la UE que apoyan actividades en las zonas rurales.

La PAC tiene una nueva prioridad centrada en los problemas de sostenibilidad de los sistemas alimentarios. Los planes estratégicos de la PAC exhiben una mayor ambición en materia de bienestar animal, planificando ayudas que llegan al 23 % de las unidades de ganado de la UE ( 24 ) respaldadas por un importe igual o superior a 6 300 millones EUR (aparte de la ayuda a la inversión), un aumento con respecto al período anterior que es bastante importante en algunos Estados miembros. Dichos planes responden a las recomendaciones de la Comisión de 2020 para mejorar el bienestar de los animales, y la mayoría de ellos contemplan acciones, al menos en cierta medida, para evitar el raboteo de los cerdos y promover sistemas de alojamiento sin jaulas para las gallinas ponedoras. La mayor parte de los planes estratégicos asignan recursos para mejorar los espacios en los que viven los animales y las condiciones de alojamiento. También apoyan las prácticas de pastoreo al aire libre en los sectores lácteo y de la carne de vacuno. Algunas de estas medidas también pueden ayudar a reducir la dependencia de los antimicrobianos.

Varios planes estratégicos de la PAC prestan atención a la reducción del desperdicio de alimentos, en ocasiones en combinación con esfuerzos para preservar el valor de los recursos, a través de inversiones, programas sectoriales y cooperación. Algunos de los planes también determinan las necesidades relacionadas con la sensibilización de los consumidores acerca de las dietas sostenibles, saludables y equilibradas. No obstante, se considera que estas cuestiones se abordan principalmente fuera de los planes estratégicos.

2.4. Fomentar el conocimiento, la innovación y la digitalización

Los planes estratégicos de la PAC reconocen la importancia de un sistema de conocimiento e innovación agrícolas (SCIA) que funcione correctamente para la modernización del sector, lo que permite establecer un sistema de gobernanza eficaz que garantice los vínculos entre la investigación (en particular Horizonte Europa) y la práctica.

Se espera que aumente el intercambio de conocimientos y la innovación. Aunque en distintos grados, todos los planes apoyan el intercambio de conocimientos y casi todos contemplan las ayudas a proyectos de innovación que sustentan todos los objetivos específicos de la PAC a través de la AEI-AGRI ( 26 ), y se espera que el número de grupos operativos de la AEI se triplique en comparación con los niveles anteriores. Gran parte del asesoramiento y la formación se centrarán en la capacidad, el conocimiento y la innovación relacionados con la sostenibilidad medioambiental. No obstante, la asignación financiera prevista no parece ajustarse a la amplia gama de necesidades que se deben satisfacer para acelerar la transformación.

Se prevén esfuerzos específicos para apoyar una agricultura más eficiente en el uso de los recursos y basada en el conocimiento a través de la agricultura de precisión, la cooperación y el intercambio de conocimientos sobre cuestiones digitales. Aún así, en comparación con los retos a los que se enfrentan las pequeñas y medianas explotaciones, los esfuerzos de los planes estratégicos de la PAC para estimular el uso de las tecnologías digitales siguen siendo bastante limitados. 

3.CONCLUSIONES

La presente evaluación confirma el importante papel que desempeña la PAC reformada con vistas a facilitar la transición de la agricultura de la UE hacia un modelo de explotación agrícola sostenible, al tiempo que se apoyan los ingresos de los agricultores y la seguridad alimentaria.

Los nuevos planes estratégicos de la PAC son un instrumento adecuado para perseguir los objetivos estratégicos de la PAC de manera integrada, ya que los Estados miembros los utilizan para preparar y dar respuestas a los retos que se plantean en todos sus territorios, al tiempo que se establecen prioridades entre los objetivos y se utilizan los recursos disponibles de manera eficaz y eficiente.

Dichos planes muestran un apoyo constante a la renta agrícola, la sostenibilidad económica y la resiliencia del sector agrícola en toda la UE. Las ayudas directas a la renta sujetas a condiciones, junto con las inversiones en modernización, constituyen elementos cruciales para la viabilidad de la agricultura y la seguridad alimentaria en la UE, por lo que su eficacia y orientación merecen una atención continua.

La creciente incidencia de fenómenos meteorológicos extremos e incertidumbres geopolíticas mundiales exige el refuerzo de los instrumentos de gestión de riesgos y su mayor adopción en toda la Unión a través de regímenes nacionales o de la UE, que deben ir acompañados de medidas proactivas para abordar las causas subyacentes y aumentar la resiliencia de las explotaciones agrícolas a medio plazo. Al mismo tiempo, será fundamental prestar mayor atención a la rentabilidad de las explotaciones agrícolas, a la innovación, la tecnología y la digitalización, así como a la formación, el asesoramiento y el acceso al conocimiento.

Los planes estratégicos de la PAC presentan potencial para contribuir a la mitigación del cambio climático, en particular mediante la mejora de la captura de carbono, mientras que los retos de adaptación al cambio climático requieren un enfoque más holístico y a más largo plazo que a su vez exige prácticas de gestión e inversiones pertinentes.

Dichos planes muestran avances en la gestión sostenible de los recursos naturales, en particular por lo que respecta al suelo y a la reducción de la dependencia de insumos químicos. Podrían realizarse esfuerzos adicionales en relación con el uso sostenible del agua y con las emisiones de contaminantes atmosféricos. Los planes estratégicos también tienen potencial para ayudar a detener y revertir la pérdida de biodiversidad, mejorar los servicios ecosistémicos y preservar los hábitats y los paisajes. Sin embargo, la magnitud de las necesidades relacionadas con la biodiversidad precisa una mayor cobertura de regímenes más prometedores (en particular en las tierras de cultivo más intensivo en la UE) respaldados por unas ayudas financieras adecuadas.

Se necesitarán enfoques más holísticos para sectores específicos, que abarquen sus vulnerabilidades y beneficios económicos, sociales y medioambientales: por ejemplo, ayudar a la ganadería a seguir reduciendo las emisiones, al tiempo que se mejora la influencia positiva de los sistemas de ganadería extensiva en la biodiversidad, la captura de carbono, los paisajes, el patrimonio cultural y los medios de subsistencia rurales.

Es necesario seguir trabajando para apoyar la cuantificación de los efectos de las prácticas e inversiones apoyadas por los planes estratégicos de la PAC; la Comisión está trabajando para desarrollar las metodologías pertinentes para estimar el impacto climático de las medidas de los planes estratégicos de la PAC.

Con el nuevo énfasis en las condiciones de trabajo de las explotaciones agrícolas y la atención a los desequilibrios de género, los planes estratégicos de la PAC ayudan a promover la sostenibilidad social. Asimismo, los planes muestran esfuerzos para revitalizar la agricultura, con una generación más joven y otros competidores ajenos al sector agrícola. También se está prestando más atención al bienestar de los animales.

El aumento de las expectativas en relación con las respuestas a la gran variedad de necesidades socioeconómicas de las zonas rurales conlleva una fuerte dependencia de Leader y el desarrollo de pueblos inteligentes para reducir las disparidades de desarrollo. Las complementariedades con otros fondos nacionales y de la UE y con la legislación serán fundamentales para abordar estas necesidades en mayor medida ( 27 ).

El resultado de los planes estratégicos de la PAC dependerá en gran medida del nivel de compromiso de la comunidad agrícola. Es necesario prestar especial atención a garantizar una elevada adopción de prácticas de explotación agrícola voluntarias sostenibles (es decir, regímenes ecológicos e intervenciones de desarrollo rural), en particular debido a la dificultad de garantizar unos niveles de ayuda adecuados ante la presión inflacionista y el aumento de los costes de oportunidad. Resulta asimismo esencial compartir conocimientos e innovación. 

El progreso general hacia los objetivos de la PAC y, en última instancia, del Pacto Verde también depende de normas o ayuda financiera fuera del ámbito de aplicación de los planes estratégicos de la PAC, así como de otros factores externos, como la evolución de los mercados y las preferencias de los consumidores.

La Comisión seguirá trabajando con los Estados miembros para garantizar una aplicación fluida de los planes estratégicos de la PAC, mantener la ambición general de estos y encontrar soluciones adecuadas que permitan avanzar hacia los objetivos fijados.

Para aprovechar el potencial de los planes estratégicos de la PAC durante la aplicación, los Estados miembros y la Comisión deben prestar especial atención a: reforzar las capacidades, la formación y la capacidad de asesoramiento a todos los niveles; fomentar el intercambio de buenas prácticas para orientar mejor a los Estados miembros y a las partes interesadas; reducir la carga administrativa de intervenciones específicas; y supervisar la aplicación y los resultados (así como ajustar los planes cuando sea necesario).

(1) () Véase el Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC [ Reglamento (UE) 2021/2115 ].

(2) () En esa fase, la Comisión formuló recomendaciones a cada Estado miembro; véase COM(2020) 846 final .

(3) () Planes estratégicos de la PAC (europa.eu) )

(4) () COM(2020) 381 final y COM(2020) 380 final , respectivamente.

(5) ()    Artículo 100 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC.

(6) ()    Artículo 141, apartado 2, y considerando 124 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC.

(7) ()    Los Estados miembros disponen de un plan estratégico cada uno, excepto Bélgica, que tiene dos: uno para Flandes y uno para Valonia.

(8) ()    Véase el documento Approved 28 CAP Strategic Plans (2023-2027): Summary overview for 27 Member States. Facts and figures [«Veintiocho planes estratégicos de la PAC aprobados (2023-2027): Resumen general de los veintisiete Estados miembros. Hechos y cifras», documento en inglés], 2023.

(9) ()    Ecorys y otros: Mapping and Analysis of CAP Strategic Plans: Assessment of Joint efforts for 2023-2027 [«Cartografía y análisis de los planes estratégicos de la PAC: evaluación de los esfuerzos conjuntos para el período 2023-2027», documento en inglés].

(10) ()    Véase el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/1317 de la Comisión . Todos los Estados miembros, salvo dos, aplicaron las excepciones, y dos de ellos solo aplicaron la excepción a la rotación de cultivos.

(11) () En 2023 la Comisión ya ha recibido 18 propuestas de modificación de 15 Estados miembros. A 4 de octubre de dicho año, la Comisión ya ha aprobado nueve modificaciones. 

(12) ()     COM(2021) 815 final .

(13) ()    Artículos 134, 140 y 141 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC.

(14) ()    La condicionalidad comprende los requisitos legales de gestión previstos en la legislación de la UE al margen de la PAC y las normas en materia de buenas condiciones agrarias y medioambientales de la tierra (normas BCAM) en el marco de la legislación de la PAC.

(15) ()    Véase el documento Areas with natural constraints: Overview and socio-economic and environmental features of farming in ANC areas based on FADN data [«Zonas con limitaciones naturales: visión general y características socioeconómicas y medioambientales de la agricultura en las ZLN a partir de datos de la RICA», documento en inglés], Comisión Europea, Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural, Bruselas, julio de 2023.

(16) ()    Sectores distintos del de las frutas y hortalizas, el apícola, el vitivinícola, el del lúpulo y el del aceite de oliva y las aceitunas de mesa.

(17) ()    Las normas se aplican a diferentes porcentajes de terreno en función de su finalidad específica.

(18) ()    Esto incluye las ayudas en favor del bienestar animal.

(19) ()    Uso de la tierra, cambio de uso de la tierra y silvicultura; véase el texto consolidado del Reglamento UTCUTSn ( Regulation (EU) 2018/841 ).

(20) ()    Véase el texto consolidado del Reglamento de reparto del esfuerzo [ Reglamento (UE) 2018/842 ].

(21) ()    De conformidad con el artículo 120 del Reglamento sobre los planes estratégicos de la PAC.

(22) ()    Véase el texto consolidado de la Directiva 2000/60/CE .

(23) ()    De conformidad con el artículo 8 de la Directiva sobre los hábitats (Directiva 92/43/CEE del Consejo) para el marco financiero plurianual 2021-2027.

(24) ()    La diferenciación real de la ayuda en función de especies específicas, así como detalles adicionales sobre las prácticas subvencionadas, se conocerán en el momento de la aplicación.

(25) ()    Véanse los textos (consolidados) del Reglamento (UE) 2019/6 y del Reglamento (UE) 2019/4 , respectivamente.

(26) ()    Asociación Europea para la Innovación en materia de Productividad y Sostenibilidad Agrícolas.

(27) ()    El informe de 2024 de la Comisión sobre la visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE contendrá reflexiones sobre cómo mejorar el apoyo a las zonas rurales.