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Document 52021DC0815
REPORT FROM THE COMMISSION TO THE EUROPEAN PARLIAMENT AND THE COUNCIL on the implementation of the common monitoring and evaluation framework including an assessment of the performance of the common agricultural policy 2014-2020
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del marco común de seguimiento y evaluación, incluida una evaluación de los resultados de la política agrícola común 2014-2015
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO sobre la aplicación del marco común de seguimiento y evaluación, incluida una evaluación de los resultados de la política agrícola común 2014-2015
COM/2021/815 final
COMISIÓN EUROPEA
Bruselas, 16.12.2021
COM(2021) 815 final
INFORME DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO Y AL CONSEJO
sobre la aplicación del marco común de seguimiento y evaluación, incluida una evaluación de los resultados de la política agrícola común 2014-2015
{SWD(2021) 387 final}
1.Introducción
El presente informe resume los resultados de la política agrícola común (PAC) durante el período 2014-2020. Dado que coincide con la aprobación de la PAC para el período 2023-2027 1 , el informe apoyará la evaluación de los planes estratégicos de la PAC. Además, contribuirá al debate sobre la evolución futura de las políticas, en particular sobre los desafíos y objetivos que se derivan del Pacto Verde . Complementa el informe de 2018 sobre el marco común de seguimiento y evaluación ( COM/2018/790 final ).
El informe, respaldado por un documento de trabajo de los servicios de la Comisión con datos y cifras, se basa en un conjunto de indicadores, evaluaciones y experiencia extraídos del marco común de seguimiento y evaluación.
2.Aplicación del marco común de seguimiento y evaluación
1.1.Indicadores
Los indicadores se utilizan para supervisar la aplicación de la PAC a escala de la UE y de los Estados miembros. Respaldan la evaluación de la rendición de cuentas y la eficacia del gasto de la UE, así como las evaluaciones de apoyo. El marco común de seguimiento y evaluación incluye más de 200 indicadores y alrededor de 900 subindicadores.
Desde 2018, la Comisión Europea publica cuadros de indicadores temáticos y de contexto en su portal de datos agroalimentarios CAP Indicators , con imágenes dinámicas y acceso a los datos subyacentes.
Esto incluye datos sobre productos y resultados en los informes anuales sobre la aplicación de la PAC (recogidos por los Estados miembros) y la comprobación de datos en el contexto en el que funciona la PAC utilizando estadísticas (principalmente de Eurostat). La periodicidad de los datos varía en función de la fuente.
1.2.Evaluaciones
Las evaluaciones son la principal herramienta para valorar los resultados tangibles y las repercusiones de la política 2 . Aportan pruebas para la toma de decisiones y refuerzan la transparencia, el aprendizaje y la rendición de cuentas. Entre 2014 y 2020, la Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural realizó más de veinte evaluaciones temáticas sobre diversos aspectos de la PAC . Las evaluaciones se basaron en los trabajos preparatorios (estudios de apoyo) realizados por contratistas externos independientes y en la información obtenida a partir de múltiples consultas con las partes interesadas.
Las evaluaciones intermedias de los programas de desarrollo rural de los Estados miembros para el período 2014-2020 también proporcionaron información extensa para el presente informe. Sus evaluaciones posteriores, previstas para 2026, contribuirán al análisis continuo del rendimiento de la PAC.
1.3.Experiencia extraída del marco común de seguimiento y evaluación
A partir de 2014, el marco común de seguimiento y evaluación se amplió más allá del desarrollo rural para abarcar, por primera vez, el conjunto de la política. Esto puso de relieve varios puntos fuertes:
·en general, los indicadores ofrecen una cobertura completa de los distintos ámbitos de actuación;
·se desarrollaron nuevos indicadores (por ejemplo, sobre indicaciones geográficas) derivados de una evaluación continua de las necesidades;
·se mejoró la calidad de los datos como resultado de una mayor automatización e interoperabilidad, difusión oportuna y nuevos cuadros de indicadores, incluidas las funciones de búsqueda y descarga.
Sin embargo, también se observaron algunas deficiencias en el marco, no todas relacionadas con la PAC:
·los indicadores de impacto sobre la biodiversidad (por ejemplo, el índice de aves agrarias) y el agua (por ejemplo, extracción) estaban incompletos y eran de baja calidad debido a la falta de una base jurídica para la recogida de datos o a la dependencia de encuestas voluntarias;
·dificultad para utilizar los indicadores existentes para cuantificar el impacto de la PAC en la mitigación del cambio climático y la adaptación al mismo;
·baja frecuencia: para algunos indicadores, los datos solo están disponibles cada cuatro o seis años, con desfases entre la recogida y la publicación;
·bajo nivel de datos geográficos para determinados indicadores;
·información insuficientemente estructurada y detallada sobre las opciones de aplicación de los Estados miembros, la condicionalidad (utilización por hectárea no disponible), las prácticas medioambientales y la iniciativa Leader.
Las evaluaciones se basaron en un enfoque metodológico sólido y riguroso que incluía análisis cuantitativos y cualitativos. Los Estados miembros deben aprender a obtener datos para que la estrategia esté más orientada a los resultados. No obstante, solo se fijaron objetivos cuantificados para el gasto en desarrollo rural. La mayoría de las evaluaciones no fueron capaces de cuantificar la contribución de la PAC a los indicadores de impacto debido a las limitaciones de los datos, el intervalo de tiempo antes de que se materialicen los efectos, los factores externos y la dificultad para establecer la causalidad.
3.Evaluación de la PAC durante el período 2014-2020
1.4.Producción alimentaria viable
Ingresos agrícolas
Entre 2013 y 2019, el ingreso medio de los factores de la UE 3 por trabajador aumentó un 15 % en términos reales. Este incremento se debió principalmente a los importantes aumentos de la productividad laboral, sobre todo como resultado de la pérdida de mano de obra del sector agrícola.
La PAC en su conjunto ha contribuido a apoyar y estabilizar los ingresos agrícolas. Las medidas de mercado han contribuido a limitar la volatilidad de los precios internos de la mayoría de los productos agrícolas y han facilitado la recuperación de los precios en los sectores afectados por una crisis del mercado. Desde 2014, la volatilidad de los precios en la UE ha sido inferior a la de todos los productos en el mercado internacional (excepto la mantequilla y la leche desnatada en polvo en los últimos años). Las ayudas económicas directas, que representan alrededor del 25 % de la renta de los factores de la UE (en promedio durante el período 2014-2018) y llega a más de 6 millones de beneficiarios (2019), permitió a los agricultores afrontar mejor la caída de los ingresos provocada por el descenso de los precios agrarios.
Los instrumentos de gestión de riesgos pueden ayudar a los agricultores a mitigar estas caídas de ingresos, pero la PAC desempeñó un papel menor para incentivar el uso de estas herramientas.
Distribución de las ayudas de la PAC
El 20 % de los beneficiarios de la PAC reciben el 80 % de los pagos directos, lo que ha planteado dudas sobre la equidad de su distribución. Sin embargo, esta relación refleja esencialmente la distribución (y en algunos Estados miembros la concentración) de la propiedad de la tierra; la mayoría de los grandes beneficiarios son explotaciones familiares de entre 20 y 100 hectáreas y reciben más de 7 500 EUR. Aproximadamente la mitad de los beneficiarios son explotaciones muy pequeñas, con menos de 5 hectáreas.
La PAC 2014-2020 dio lugar a una redistribución significativa de los pagos directos a los pequeños agricultores y a las zonas con limitaciones naturales. Entre 2017 y 2019, los pagos por hectárea a los agricultores de la categoría más pequeña (que producen menos de 8 000 EUR de producción estándar) aumentaron un 18 % con respecto al período comprendido entre 2011 y 2013.
Los pagos directos y el apoyo al desarrollo rural representan cerca del 50 % de la renta de los agricultores en las zonas de montaña y la financiación de la PAC contribuye a que las explotaciones agrícolas sean viables en las zonas rurales más alejadas. No obstante, el elevado nivel de ayuda a la renta total en las zonas de montaña no compensa plenamente la diferencia de ingresos con respecto a las zonas no montañosas.
Un análisis de los ingresos y la distribución de los pagos directos por renta muestra que existe margen de mejora para destinar la ayuda a quienes más la necesitan. En algunos casos, la política ha tenido un efecto demasiado limitado en la reducción de las disparidades entre las regiones de un Estado miembro, en la reducción progresiva de los pagos y en la limitación del nivel de los pagos por explotación. Los pagos directos recibidos por las explotaciones más pequeñas siguen estando por debajo o solo en torno a la renta media nacional en varios Estados miembros. Además, no existen pruebas de que las disposiciones actuales que orientan la ayuda a los agricultores activos hayan sido eficaces.
En ocasiones, las malas condiciones laborales de los trabajadores estacionales en la agricultura han dado lugar a reclamaciones para supeditar los pagos de la PAC al cumplimiento de la normativa sobre condiciones de trabajo. Aunque la diferencia entre la renta agraria y el salario medio en el conjunto de la economía se ha reducido, sigue siendo considerable. Esto socava el atractivo de la agricultura como profesión y reduce el relevo generacional.
Competitividad y productividad
La PAC siguió contribuyendo significativamente a la seguridad alimentaria mediante la resiliencia en los mercados comerciales y el aumento de la productividad.
La productividad total de los factores de la agricultura de la UE aumentó un 6 % entre 2013 y 2019 (EU-27). La PAC respaldó aumentos significativos de la productividad laboral (+ 24 % entre 2013 y 2020). Al incrementar la cantidad relativa de capital disponible para las explotaciones agrícolas y aumentar así su competitividad, el apoyo a las inversiones agrícolas tuvo un efecto positivo indirecto en los ingresos agrícolas.
La PAC también prestó apoyo para mejorar la organización de la cadena de suministro, ya que el número de organizaciones de productores reconocidas y de asociaciones de organizaciones de productores fue un 7 % más elevado en 2020 que en 2016 y el porcentaje de producción de frutas y hortalizas comercializadas por estas organizaciones creció 2,3 puntos porcentuales entre 2014 y 2019 (hasta el 45,6 %).
La UE representó el 18 % de las exportaciones agroalimentarias mundiales en 2019. Factores externos (incluida la prohibición rusa de importar productos de la UE) debilitaron en de algún modo la posición de competencia del sector agrícola de la UE durante la mayor parte de los años de 2014 a 2020, pero el comercio agroalimentario de la UE mostró un elevado grado de resiliencia. Desde 2018, la posición competitiva de la UE mejoró ligeramente y añadió un punto porcentual a la cuota de la UE en las exportaciones mundiales.
Las exportaciones de la UE consisten principalmente en productos de gran valor añadido, respaldados por la garantía de calidad y reputación de los productos certificados por los regímenes de calidad de la UE. Esto supone un claro beneficio económico para los productores en términos de comercialización y aumento de las ventas. El apoyo a los programas de promoción resultó eficaz para aumentar la sensibilización y la visibilidad de los productos de la UE, en particular en los mercados con mayor potencial de crecimiento. Las políticas sectoriales también fueron eficaces en el fomento de la competitividad, y la política vitivinícola de la UE desempeñó un papel clave para desplazar el enfoque del sector de la cantidad a la competitividad y la calidad.
Competencia leal y apertura
El mercado de la UE se abrió cada vez más entre 2014 y 2020. Las importaciones agroalimentarias aumentaron y el mercado de la UE continuó siendo el importador principal de los países en vías de desarrollo.
Las normas de comercialización han logrado crear unas condiciones de competencia equitativas para los productores de productos agrícolas.
Las normas sobre ayudas estatales al sector agrario contribuyeron a garantizar que los efectos positivos de estas subvenciones sobre los beneficiarios y, especialmente, sobre las políticas públicas afectadas, compensaran los efectos negativos sobre la competencia y el comercio. Los efectos de la ayuda asociada voluntaria sobre las decisiones de los agricultores y la producción agrícola no han generado distorsiones de la competencia, con algunas excepciones limitadas.
Calidad y etiquetado
La PAC ha ayudado a abastecer al mercado de la UE de productos normalizados y de calidad garantizada, lo que ofrece a los consumidores una buena relación calidad-precio. El valor total estimado de las ventas de productos acogidos a indicaciones geográficas o regímenes de especialidades tradicionales garantizadas ascendió a 77 000 millones EUR en la EU-28 en 2017, lo que representa el 7 % del total de las ventas de alimentos y bebidas.
Las medidas de la PAC han sido eficaces para proporcionar información útil y transparente a los consumidores sobre las etiquetas de calidad y ecológicas y sobre el origen de los productos agrícolas. Sin embargo, existe margen para mejorar la comprensión por parte de los consumidores sobre las normas de etiquetado y los regímenes de calidad de la UE y para que las normas de comercialización sean más coherentes con las nuevas preocupaciones públicas en materia de salud, nutrición, medio ambiente y clima.
1.5.Gestión sostenible de los recursos naturales y acción por el clima
Gestión sostenible de los recursos naturales
La PAC ofrece un amplio nivel de «protección de base» para el medio ambiente a través de la condicionalidad obligatoria (en el 84 % de las tierras agrícolas de la UE en 2019) y de las obligaciones de ecologización (80 %, frente al 76 % en 2015). A continuación, prevé compromisos más específicos pero voluntarios en el marco del desarrollo rural (del 12 % al 15 % en el caso de las medidas agroambientales y climáticas y del 3 % al 5 % para la agricultura ecológica) 4 . Las ayudas a la renta de la PAC y el apoyo a las zonas con desventajas naturales contribuyen a evitar el abandono de tierras, ralentizan la intensificación y especialización de los sistemas de explotación y mantienen la diversificación de cultivos y los pastos permanentes 5 .
Todas las explotaciones reciben pagos básicos, independientemente de su grado de utilización de insumos. Como consecuencia, estos pagos se perciben a menudo como contrarios a la gestión sostenible de los recursos naturales. Los hechos no siempre respaldan esta percepción. Al desvincular la ayuda de la producción y vincularla al cumplimiento de las prácticas medioambientales y climáticas habituales, los pagos básicos no suponen un incentivo para aumentar la intensidad de la producción. Prueba de ello es el nivel de pagos directos por hectárea recibidos por el 10 % de las explotaciones más intensivas, que se redujo en un 12 % hasta situarse en 451 EUR por hectárea (entre 2017 y 2019) en comparación con el nivel anterior a la reforma de la PAC de 2011 a 2013. En cambio, los pagos directos aumentaron un 23 % para el 10 % de los agricultores más extensivos de la UE, hasta los 154 EUR por hectárea. Con 1 900 EUR, los pagos directos por trabajador en las explotaciones más intensivas son casi un 78 % inferiores a los de las explotaciones más extensivas (7 700 EUR).
El mecanismo de condicionalidad supedita los pagos de la PAC al respeto de un conjunto de normas básicas derivadas de legislación medioambiental (y de otro tipo) de la UE no relacionada con la PAC y de las buenas prácticas agroambientales establecidas en el marco de la PAC. Por consiguiente, la PAC contribuye a garantizar la aplicación de la legislación vigente en materia de medio ambiente, con una notable excepción para el suelo, ya que esta no está sujeto a una legislación específica de la UE.
El nuevo régimen de ecologización introducido por la reforma de la PAC de 2013 intentó abordar esta cuestión con un incentivo adicional, al vincular el 30 % de las ayudas directas a prácticas que propicien una gestión sostenible de los recursos naturales. La «ecologización» logró evitar nuevos daños medioambientales, pero el incentivo para modificar las prácticas agrícolas (en particular, la obligación de diversificar los cultivos o de mantener superficies de interés ecológico) no resultó pertinente para todos los agricultores. Aunque el régimen de ecologización tenía potencial para promover prácticas medioambientales y climáticas, las decisiones tomadas por los Estados miembros y los agricultores no aprovecharon plenamente este potencial.
Dado su diseño individualizado y específico, las medidas voluntarias en el marco del desarrollo rural fueron las más eficaces para fomentar la gestión sostenible de los recursos naturales. Las opciones de aplicación influyeron en gran medida en el impacto global de estas medidas. Además, su utilización por parte de los agricultores y silvicultores fue limitada debido, en particular, a la complejidad de las condiciones de subvencionabilidad y a la insuficiencia de las primas para estimular el cambio, especialmente en determinadas superficies de producción. Las medidas agroambientales y climáticas apoyaron prácticas que limitan la pérdida de materia orgánica, fomentan la biodiversidad y reducen la contaminación del suelo (a pesar de que la labranza en tierras cultivables se limitó a zonas específicas).
En 2019, el 8 % del suelo agrícola de la UE estaba dedicado a la agricultura ecológica. El 66 % de estas tierras se explota con ayudas de la PAC. La agricultura ecológica produce claramente beneficios para la biodiversidad, el suelo y el agua, la mitigación del cambio climático y el bienestar de los animales, al tiempo que reduce el uso de pesticidas químicos y antimicrobianos.
Existe un gran número de factores externos que afectan al medio ambiente y los resultados de las medidas solo se aprecian al cabo de un tiempo. Esto dificulta considerablemente la evaluación del impacto neto de la PAC durante el período 2014-2020 y, por tanto, la causalidad entre las medidas aplicadas y los resultados. La ausencia de indicadores pertinentes complica la estimación de la contribución general de la PAC a la biodiversidad y los paisajes (por ejemplo, aunque la disminución del índice de aves agrarias se ralentizó, no está claro en qué medida puede atribuirse la pérdida de biodiversidad a la PAC). La PAC tiene un gran potencial para promover prácticas que mejoren la calidad del suelo y el agua y reduzcan el uso de plaguicidas y fertilizantes en una proporción significativa de las tierras cultivables de la UE. Así lo demuestra la importante contribución de la estrategia a la introducción de cambios duraderos en las prácticas de los agricultores mediante el fomento de cultivos intermedios, de cobertura y fijadores de nitrógeno.
Cambio climático y emisiones de gases de efecto invernadero
En la PAC para el período 2014-2020, los Estados miembros solo asignaron a la mitigación y adaptación al cambio climático un presupuesto reducido y una prioridad escasa.
Las emisiones de gases de efecto invernadero procedentes de la agricultura de la UE se han reducido en más de un 20 % desde 1990, pero se han estancado desde 2010. Si bien la reducción de las emisiones totales en la agricultura continúa siendo esencial para alcanzar los objetivos climáticos de la UE, merece la pena destacar el aumento significativo de la eficiencia de la producción (es decir, menos emisiones por unidad de producción): la producción agrícola ha aumentado un 9 % desde 2010. Esto refuerza la resiliencia del sector y la seguridad alimentaria.
La PAC contribuye en mayor medida a reducir las emisiones de los suelos agrícolas gestionados que a disminuir las emisiones procedentes del ganado. Sin embargo, el debate sobre la reducción de las emisiones ganaderas no puede limitarse a la reducción del número de animales. Los rumiantes mantienen tierras marginales, lo que a menudo contribuye a la captura de carbono en sistemas de producción extensiva. La mejora de la gestión de la ganadería debe ir acompañada de una disminución del consumo y de dietas más sostenibles para reducir eficazmente las emisiones procedentes del ganado, disminuyendo al mismo tiempo el riesgo de fuga de carbono (como el aumento de las importaciones procedentes de países cuya producción genera una mayor huella climática).
El análisis indica que las medidas para mitigar el cambio climático requieren principalmente sistemas de pastoreo extensivo del ganado, optimización de los piensos, tratamiento del estiércol (incluida la biodegradación anaerobia) y mantenimiento de las reservas de carbono mediante la conservación de los pastos permanentes. La principal contribución de los sistemas de cultivos es prestar apoyo a los cultivos fijadores de nitrógeno (por ejemplo, superficies de interés ecológico o ayuda asociada a los cultivos proteaginosos), la gestión de tierras para proteger e incrementar las reservas de carbono en suelo y los cambios en las emisiones de N2O procedentes del suelo y del estiércol. La protección de los suelos con alto contenido de carbono en las zonas de agricultura extensiva es especialmente importante, ya que las reducciones que ha logrado la PAC han sido menores en los pastos intensivos o en las fincas de cultivo. Esto significa que se presta gran atención al secuestro de carbono.
Aunque muy pocos programas de desarrollo rural se refieren explícitamente a la adaptación al cambio climático, varias medidas de la PAC desempeñan un papel en ella. El apoyo que proporciona a la diversidad de cultivos y a los sistemas de explotación, a la inversión en adaptación a las nuevas condiciones climáticas, a la limitación de la erosión del suelo y a la mejora de la resiliencia frente a las inundaciones es de gran importancia, dada la creciente cantidad de fenómenos extremos que afectan a la agricultura.
Sin embargo, en general, los Estados miembros no han utilizado plenamente los instrumentos de adaptación de la PAC disponibles (por ejemplo, la condicionalidad). Durante el período de programación, el porcentaje de tierras de regadío que los agricultores adecuaron a sistemas de riego más eficaces en el conjunto de la UE fue muy limitado. También existe margen para avanzar en la difusión de conocimientos y el asesoramiento a los agricultores sobre técnicas y prácticas dirigidas a mejorar el rendimiento climático.
En general, la PAC ofrece una amplia gama de herramientas para la gestión sostenible de los recursos naturales y la acción por el clima, pero los Estados miembros no aprovecharon todas las oportunidades para mejorar la sostenibilidad medioambiental de la agricultura e intensificar la acción por el clima. La PAC podría haber sido más eficaz con un enfoque más estratégico y con medidas y financiación más selectivas, y si los beneficiarios hubieran sido más ambiciosos en su aplicación en lugar de centrarse en minimizar los cambios.
No obstante, la PAC aportó valor añadido de la UE al aumentar la ambición y establecer niveles mínimos de gasto para este objetivo general.
1.6.Desarrollo territorial equilibrado
Relevo generacional
El descenso de la mano de obra en la agricultura de la UE se ha ralentizado, pasando del -3,8 % anual entre 2005 y 2011 al -1,4 % anual entre 2011 y 2019. A finales de 2019, el empleo alcanzó los 9,1 millones de equivalentes a jornada completa. El envejecimiento de la población agrícola es uno de los principales retos a los que se enfrentan las zonas rurales de la UE, ya que solo el 11 % de los agricultores de la UE tienen menos de 40 años (2016).
La PAC ha facilitado el relevo generacional al apoyar la sostenibilidad económica de los puestos de trabajo. Sin embargo, esto no es suficiente por sí solo para eliminar las principales barreras de entrada a la agricultura, que son el acceso a la tierra y al capital y el atractivo de las condiciones de vida y de trabajo de las zonas rurales.
La PAC proporciona ayuda financiera a los jóvenes agricultores y garantías a los bancos. Sin embargo, el acceso al crédito por sí solo no libera la tierra y, en algunas regiones, los precios del suelo son muy elevados. Además, en algunas regiones, la ayuda a la renta de la PAC puede haber ralentizado la transferencia intergeneracional de explotaciones agrícolas y la cesión de tierras, ya que puede compensar la insuficiencia de los sistemas nacionales de pensiones. Otros factores negativos, como los factores socioculturales y los desincentivos económicos más generales para la agricultura y la vida en las zonas rurales, reducen el impacto de la PAC.
Efectos indirectos de la PAC en las zonas rurales
Las ayudas de la PAC se centran principalmente en la agricultura, pero los datos muestran los importantes efectos indirectos en la economía rural en general, sobre todo porque impulsa el gasto local y genera empleo. El sector agroalimentario proporciona 40 millones de puestos de trabajo en las zonas rurales. Además, a pesar del bajo porcentaje de financiación, el apoyo de la PAC puede resultar clave para mejorar la infraestructura, los servicios y la conectividad, especialmente en las zonas alejadas.
La PAC contribuye a ralentizar la tasa de despoblación y el abandono de tierras en la UE. También desempeña un papel social y la distribución de las ayudas de la PAC es muy inclusiva (la mitad de los beneficiarios reciben menos de 1 250 EUR anuales). La agricultura y la PAC contribuyen significativamente a reducir la pobreza en las zonas rurales.
1.7.Transmisión de conocimientos e innovación
Las medidas de intercambio de conocimientos, asesoramiento e innovación adoptadas en el período 2014-2020 en el marco de la PAC tuvieron un bajo índice de programación (3,5 % de la dotación para desarrollo rural), sufrieron retrasos en su ejecución (también debido a la carga administrativa 6 ) y, por tanto, el gasto fue reducido (al cabo de seis años solo se había gastado el 23 % de los importes previstos). Las medidas llegaron aproximadamente al 10 % de las explotaciones agrícolas y fueron eficaces para generar conocimientos, en particular sobre la condicionalidad y la sostenibilidad medioambiental.
El nivel de formación básica aumentó del 12 % en 2010 al 23 % en 2016, pero continúa siendo demasiado bajo para abordar los retos a los que se enfrentan los agricultores para garantizar la seguridad alimentaria y, al mismo tiempo, reforzar la protección del medio ambiente y la acción por el clima.
Los mismos grupos de agricultores siguen participando en programas de formación, lo que significa que es difícil llegar a la comunidad en general e importante aumentar el aprendizaje entre iguales. El asesoramiento agrícola es un impulsor esencial para cambiar las prácticas agrícolas, pero la prestación de servicios de asesoramiento cualificados e imparciales sigue siendo una cuestión importante. También es necesario actualizar los conocimientos y las capacidades de los asesores.
La Asociación Europea para la Innovación en materia de «Productividad y Sostenibilidad Agrícolas» (AEI-AGRI) tuvo un impacto positivo gracias al uso del modelo de innovación interactivo. Esto aprovecha al máximo los diferentes tipos de conocimientos (prácticos, científicos, técnicos y organizativos) e implica a los usuarios de los resultados del proyecto. La asociación había dado lugar a la finalización de 2 085 grupos operativos (es decir, proyectos locales de innovación interactiva) en septiembre de 2021.
Existe margen para utilizar las herramientas de la PAC de manera más estratégica, encontrar más sinergias y aprovechar estructuras bien consolidadas para el intercambio de conocimientos y el asesoramiento en algunos Estados miembros.
4.Hacia una PAC basada en los resultados
1.8.Enseñanzas extraídas para el próximo período de la PAC (2023-2027)
En 2021, el Parlamento Europeo y el Consejo acordaron un nuevo diseño de la PAC que se apoye firmemente en la experiencia adquirida en el marco de la política anterior durante el período 2014-2020.
El clima y la biodiversidad ocupan un lugar destacado entre los diez objetivos específicos de la nueva PAC. Se incluye un nuevo enfoque relacionado con la alimentación, la salud y el bienestar de los animales en los retos de los sistemas alimentarios. Para el próximo período, la política pretende modernizar la práctica al facilitar el intercambio de conocimientos, la innovación y la digitalización, que sostienen todos los objetivos de la PAC en las tres dimensiones de la sostenibilidad (económica, medioambiental y social).
En el marco de la nueva PAC, cada Estado miembro debe integrar todas las herramientas en un único plan (el plan estratégico de la PAC) y fundamentarlas en una base empírica sólida. La nueva PAC suprime en gran medida el enfoque único de las ayudas directas. Los Estados miembros disponen de más flexibilidad para diseñar y combinar los instrumentos de la política. Para garantizar una suficiente acción medioambiental y climática, el relevo generacional y la redistribución, una parte de la ayuda de la UE se reserva a estos ámbitos específicos.
El Parlamento y el Consejo han levantado algunas limitaciones de la política de 2014-2020 para la gestión sostenible de los recursos naturales y las emisiones de gases de efecto invernadero. El Parlamento y el Consejo han reforzado determinados aspectos de los requisitos básicos para los pagos de la PAC y han llenado los vacíos relativos a la protección de las reservas de carbono, los elementos paisajísticos de gran diversidad y la protección del suelo. Existe un margen mayor para la acción voluntaria con regímenes ecológicos en el marco de los pagos directos, que se suman a la herramienta consolidada de desarrollo rural, y con primas más flexibles para estimular una escala suficiente de utilización. Estos cambios deberían persuadir a los agricultores para comprometerse con la agricultura sostenible en lugar de proporcionarles instrucciones sobre cómo llevarla a cabo. Sin embargo, su valor dependerá de la calidad de las acciones financiadas. Para mejorar el alcance y la utilización de las ayudas, también será importante reducir la carga administrativa y simplificar los procedimientos. La existencia de fuertes vínculos con la legislación de la UE y la obligación de los Estados miembros de demostrar en sus planes nacionales un nivel de ambición mayor que en el período anterior representan salvaguardias adicionales.
La seguridad alimentaria continúa siendo una prioridad política. Para garantizar que los agricultores puedan producir alimentos en toda la UE, las ayudas directas siguen siendo un instrumento relativamente eficaz para apoyar los ingresos agrícolas en un sistema orientado al mercado. El Parlamento y el Consejo han acordado una redistribución obligatoria del 10 % de los pagos directos de los Estados miembros para destinarlos a las explotaciones más pequeñas. Sin embargo, la reducción y la limitación de grandes cantidades de ayudas directas al mismo beneficiario siguen siendo voluntarias para los Estados miembros. Los criterios que establecen quién puede solicitar pagos directos son también bastante amplios.
Teniendo en cuenta las evaluaciones y las crecientes preocupaciones sociales, el apoyo de la PAC estará supeditado, por primera vez, al respeto de los derechos sociales y laborales básicos de los trabajadores agrícolas de la UE por parte de los responsables de las explotaciones.
Para aumentar el atractivo de las zonas rurales es necesario integrar esta política en las estrategias nacionales. En particular, la política de relevo generacional en la agricultura debe basarse en este enfoque integrado, apoyado por una considerable financiación de la PAC.
La política agrícola también debe formar parte de una transformación mayor del sistema alimentario para alcanzar los objetivos promovidos en la estrategia «de la granja a la mesa» . Del mismo modo, la visión a largo plazo para las zonas rurales contiene las numerosas lecciones extraídas en materia de desarrollo territorial. Esto, a su vez, aporta una contribución adicional a la nueva PAC.
El nuevo marco jurídico es una base sólida, pero la calidad y la aplicación de los planes estratégicos a partir de 2023 serán decisivas para alcanzar los objetivos. Las recomendaciones de la Comisión de 2020 establecen los ámbitos clave en los que deben centrarse los planes, teniendo en cuenta los objetivos de las estrategias del Pacto Verde. El año 2022 supondrá otro hito en este proceso, con la evaluación y aprobación de estos planes por parte de la Comisión.
1.9.Nuevo marco de rendimiento, seguimiento y evaluación
El nuevo marco de rendimiento y evaluación cuenta con menos indicadores, optimizados en todos los ámbitos y fuentes de financiación. El marco abarca todos los objetivos con metas cuantificadas para los indicadores de resultados, lo que permite un mejor seguimiento. Los indicadores de resultados crean vínculos entre una acción de la UE y su propósito o propósitos para medir los avances en la consecución de los objetivos del plan estratégico de la PAC. Esto proporciona un buen indicio del progreso anual del rendimiento de la PAC, pero, para evaluar el impacto real de la política, la Comisión también utiliza evaluaciones detalladas.
La nueva PAC contiene varias mejoras para aumentar la calidad general de los datos: mayor apoyo en las notificaciones y estadísticas de los Estados miembros; nuevos indicadores sobre biodiversidad, plaguicidas y salud animal; y un nuevo sistema de seguimiento de superficies por satélite para aumentar la fiabilidad de los indicadores de realización. Se llevará a cabo una recogida de datos más minuciosa sobre las prácticas agrícolas y existirá un mayor conocimiento subyacente para aclarar los vínculos causales entre los objetivos y los indicadores de impacto y resultados. La nueva PAC tiene por objeto limitar la carga sobre los agricultores y las administraciones mediante el estudio de formas de mejorar el intercambio de datos.
De cara a las evaluaciones futuras, los primeros datos sobre la aplicación de la PAC 2023-2027 no estarán disponibles hasta 2025. Dada la dificultad de conciliar el ciclo estratégico con el tiempo necesario para recopilar datos, incluido el tiempo requerido para que los efectos de la acción de la UE sean observables, es importante adoptar un enfoque a largo plazo con respecto a la disponibilidad de los datos y la contribución de las evaluaciones a la evaluación del rendimiento.
5.Conclusiones
Entre 2014 y 2020, las medidas adoptadas en el marco de la PAC han aportado valor añadido de la UE en los ámbitos económico, medioambiental, social y político. En concreto, han consistido en:
·apoyar un nivel de vida equitativo para los agricultores y abordar las necesidades de las zonas rurales, en particular en las zonas alejadas y con baja densidad de población, lo que ha reforzado la cohesión regional y social;
·garantizar un suministro de alimentos estable, seguro y saludable;
·proporcionar información clara sobre alimentación a los consumidores de la UE;
·aumentar la protección del medio ambiente y la acción por el clima mediante la mejora de las normas y el fomento del cambio.
Sin embargo, la PAC debe apoyar en mayor medida la sostenibilidad de la agricultura de la UE, en consonancia con el Pacto Verde Europeo y su estrategia «de la granja a la mesa». En particular, debe contribuir más a los objetivos medioambientales y a la mayor ambición climática consagrada en la legislación de la UE sobre el clima. La reforma de la PAC de 2021 permitirá contribuir de manera significativa a la consecución de estos objetivos más ambiciosos.
Véase el Reglamento sobre los planes estratégicos ( Reglamento (UE) 2021/2115 ) y el Reglamento Horizontal ( Reglamento (UE) 2021/2116 ).
