COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

«Ahorrar gas para un invierno seguro»

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

«Ahorrar gas para un invierno seguro»

La guerra de agresión no provocada e injustificada de Rusia contra Ucrania ha trastocado los mercados de la energía, provocando la volatilidad de los precios y la inseguridad energética en todo el mundo, con especial repercusión en la UE y su vecindad inmediata.

El 18 de mayo de 2022, la Comisión presentó el Plan REPowerEU para poner fin a nuestra dependencia del gas ruso lo antes posible. Europa, al tiempo que realiza estas acciones y mantiene su pleno compromiso con los objetivos del Pacto Verde Europeo, debe acelerar sus preparativos para los efectos inmediatos que podrían tener posibles nuevas perturbaciones, también un corte total, del suministro de gas ruso. El Consejo Europeo, en sus conclusiones de 31 de mayo y 23 de junio de 2022, pidió que esta preparación se lleve a cabo con carácter de urgencia y facilite una coordinación más estrecha con los Estados miembros y entre ellos. 

Europa debe estar preparada en caso de que se produzcan nuevas perturbaciones del suministro o un corte total. Con un espíritu de solidaridad y cooperación europeas, la UE debe garantizar que el gas fluya allí donde más se necesita para proteger tanto a nuestros clientes del mercado interior como nuestros puestos de trabajo y la economía en su conjunto. 

Por ello, durante los últimos meses, la UE se ha estado preparando para esta perturbación. En concreto, en el marco de la Plataforma de Energía de la UE, la Comisión y los Estados miembros han trabajado con proveedores de gas alternativos con el fin de garantizar el suministro. Sobre la base de las propuestas del Pacto Verde, REPowerEU tiene como objetivo acelerar la implantación de las energías renovables en toda la UE y el despliegue de inversiones en eficiencia energética. La Comisión y los Estados miembros han llevado a cabo una revisión a fondo de la preparación. Los colegisladores de la UE han adoptado un Reglamento sobre el almacenamiento con el fin de establecer un requisito legal para el llenado de las instalaciones de almacenamiento antes del invierno.

La Comisión ha trabajado con diligencia para garantizar suministros alternativos adicionales y sigue haciéndolo. La presente Comunicación complementa este enfoque centrándose en la demanda. Examina la situación actual y las medidas que ya se han adoptado, además de exponer los instrumentos de que dispone la UE para dar una respuesta. A continuación, propone actuaciones adicionales para una reducción coordinada de la demanda y una intensificación de los esfuerzos conjuntos de la UE en materia de suministro. Esto es fundamental para minimizar la posibilidad y el coste de las perturbaciones más adelante en el año y, aprovechando el peso de la Unión, garantizar en el futuro el necesario acceso al gas por las industrias y los consumidores europeos.  

Para ello, la Comunicación propone un nuevo Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas basado en las mejores prácticas de toda la Unión, acompañado de un Reglamento del Consejo que prevé una recomendación inmediata para una reducción voluntaria de la demanda de gas del 15 % en todos los Estados miembros durante al menos los próximos ocho meses, e introduce un proceso para activar un objetivo vinculante de reducción de la demanda en caso necesario, en cualquier momento durante las próximas semanas o meses.

El gas que se sustituya por otros combustibles y la energía que todos los usuarios ahorren este verano es una energía que nos ayudará durante el invierno. Actuar de forma conjunta ahora es menos perturbador y costoso, facilita la solidaridad y evita más adelante la necesidad de acciones no planificadas y descoordinadas en una posible situación de crisis con las reservas de gas agotándose. También avanzaremos rápidamente hacia una compra coordinada y en definitiva conjunta de gas y, en el futuro, de hidrógeno renovable con el fin de garantizar las futuras necesidades energéticas con suministros alternativos. Finalmente, la aplicación de este plan de reducción de la demanda de gas creará las condiciones para una supresión gradual más rápida y completa de las importaciones de gas ruso, en consonancia con los objetivos de REpowerEU, y mejorará la seguridad y la autonomía energéticas de la UE.

1.    Preparación para el invierno

¿Cuál es la situación actual? 

La demanda de gas representa el 24 % del consumo interior bruto de energía en Europa. Durante muchos años, Rusia ha sido el principal proveedor de gas de la UE. El año pasado, la UE dependía de Rusia para más del 40 % de su suministro de gas y, por tanto, para alrededor del 10 % de sus necesidades energéticas totales. 

Desde el año pasado, el suministro de gas ruso a la UE ha disminuido notablemente en un intento deliberado de utilizar la energía como arma. En total, en junio de 2022, el flujo de gas a la UE procedente de Rusia fue inferior al 30 % de la media del período 2016-2021. La UE se ha enfrentado a una serie de acciones repentinas, injustificadas y unilaterales por parte de Rusia para reducir o detener las entregas a los clientes europeos, perturbando la actividad económica y elevando los precios. Los flujos de gas por gasoducto procedentes de Rusia a través de Bielorrusia se han interrumpido y los flujos a través de Ucrania han disminuido de forma constante. También se ha interrumpido el suministro a los Estados bálticos, Polonia, Bulgaria y Finlandia. Se ha reducido el suministro a varios países, entre ellos Polonia, Alemania, Austria, Dinamarca, Eslovaquia, Países Bajos e Italia. Desde mediados de junio de 2022, los flujos a través del Nord Stream 1, una de las principales vías de importación a la UE, se han reducido en un 60 %.

(Gráfico: Flujos de gas ruso en 2022 con respecto a años anteriores) 

Esta secuencia de reducciones del suministro ha provocado unos precios de la energía históricamente elevados y volátiles, lo cual ha contribuido a la inflación y ha aumentado el riesgo de una disminución de la actividad económica en Europa, además de tener importantes efectos negativos sobre el empleo y repercusiones distributivas. Es probable que, como consecuencia de ello, se produzca un aumento de la pobreza energética y también se corre el riesgo de que se profundicen las desigualdades entre Estados miembros y regiones.

No hay razón para creer que este patrón de comportamiento, que genera incertidumbre respecto del suministro y va acompañado de un aumento de los precios, vaya a cambiar. Al contrario, varios indicios apuntan a un probable deterioro de las perspectivas del suministro de gas.

Previendo este riesgo, la UE ya ha empezado a prepararse para un corte prolongado y posiblemente total del gas procedente de Rusia en cualquier momento. Garantizar un suministro alternativo de gas y, siempre que sea posible, sustituir el gas natural por energía limpia y por otras fuentes de energía cuando sea necesario son componentes esenciales del plan REPowerEU que han asumido los Estados miembros y, en particular, la Plataforma de Energía de la UE.

Como principio fundamental de nuestra Unión, la solidaridad debe constituir la base de la preparación de la UE. Además, todos los Estados miembros están interconectados a través del mercado único, lo que impulsa el crecimiento económico, la innovación, la creación de empleo y las inversiones. Para que esta solidaridad funcione, todos los agentes deben esforzarse por adoptar todas las medidas a su disposición para evitar los efectos de una posible interrupción total del suministro de gas ruso.

Debido a esta dependencia mutua, una crisis a gran escala tendría importantes repercusiones negativas en todos los Estados miembros, ya sea de forma directa o indirecta. Si bien algunos Estados miembros son más vulnerables a las repercusiones directas de una interrupción significativa o total del suministro ruso, dejar que estos países se enfrenten solos a estas repercusiones tendría graves efectos de propagación para otras economías. Un fuerte deterioro económico en cualquier Estado miembro tendrá repercusiones económicas negativas directas en sus vecinos y otros socios de exportación. Esto requiere medidas inmediatas para anticiparse a nuevas perturbaciones y fortalecer la resiliencia de la UE.

La presente Comunicación, en particular el Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas que figura en el anexo, se centra en las acciones necesarias del lado de la demanda, sobre la base de REPowerEU y el Plan de Ahorro Energético de la UE. Estas acciones para reducir la demanda complementan el trabajo en curso para garantizar suministros alternativos, tal como se establece en la Estrategia exterior de la UE en materia de energía, y aceleran la transición hacia una energía limpia. Los Estados miembros deben ponerlas en práctica de forma inmediata en estrecha coordinación entre sí, con el fin de reducir de forma considerable los riesgos de un desequilibrio excesivo entre la oferta y la demanda el próximo invierno y en el futuro. Esta línea de actuación puede reducir de forma significativa los riesgos derivados de la escasez de gas, en particular para las industrias que son esenciales para las cadenas de suministro en la UE, el empleo y el crecimiento, la competitividad global y la economía europea.

La propuesta de Reglamento que acompaña a la presente Comunicación para establecer el marco de esta reducción de la demanda se describe con más detalle en la sección 3.

Una acción coordinada de la UE, fuerte y creíble proporcionará una mayor seguridad en una situación de mercado inestable, aumentará la resiliencia de la UE y limitará los efectos de la oferta en los precios. Ayudará a un mayor llenado del almacenamiento antes del invierno cuando haya capacidad disponible. Las acciones unilaterales de los Estados miembros no serían óptimas para la UE en su conjunto y, por tanto, tampoco para cada Estado miembro individualmente. Las acciones coordinadas de la UE pueden ayudar a preservar el funcionamiento de las cadenas de suministro industrial y la integridad del mercado único en caso de que se produzcan perturbaciones importantes en el suministro.

¿De qué instrumentos dispone ya la UE y qué acciones se han emprendido antes de la crisis actual? 

En primer lugar, la UE cuenta con un marco sólido para alcanzar la neutralidad climática de aquí a 2050 y reducir las emisiones en al menos un 55 % de aquí a 2030. La transición hacia una energía limpia y la seguridad del suministro van de la mano. Al eliminar de forma progresiva nuestra dependencia de las fuentes de combustibles fósiles y reducir el consumo total de energía de la UE mediante una mayor eficiencia energética, el Pacto Verde Europeo y el paquete de medidas «Objetivo 55» refuerzan la seguridad del suministro de la UE.

En segundo lugar, la UE ha desarrollado un marco regulador para hacer frente a determinadas situaciones de seguridad del suministro aprovechando las lecciones aprendidas de crisis energéticas anteriores y sobre la base de las acciones emprendidas tras la anexión de Crimea y Sebastopol a la Federación de Rusia en 2014.

En virtud del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas 1 , los Estados miembros deben contar con planes nacionales de acción preventivos y planes de emergencia basados en evaluaciones de riesgos comunes realizadas por grupos regionales organizados a lo largo de las rutas de suministro. Se definen tres niveles de crisis nacional: alerta temprana, alerta y emergencia. Las medidas que los Estados miembros pueden adoptar en cada uno de estos niveles se definen en los planes nacionales de emergencia para la seguridad del suministro de gas. El principio general es que las medidas de restricción, racionalización y reducción del flujo de gas se tomen como último recurso, cuando se hayan agotado todas las demás opciones, como la sustitución de combustible.   

La Comisión puede declarar una emergencia de la Unión o una emergencia regional para una región geográfica específicamente afectada a petición de uno o varios Estados miembros. En estos casos, la Comisión coordina las acciones de los Estados miembros afectados y puede actuar como moderador si se introducen medidas que puedan restringir de forma indebida el flujo de gas a otros Estados miembros y terceros países, como los miembros de la Comunidad de la Energía. Esto contribuye a garantizar que, en una situación de emergencia, el gas fluya a los países y clientes más afectados.

El Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas también incluye un mecanismo de solidaridad que garantiza el suministro a los «clientes protegidos» definidos como los hogares, la calefacción urbana que no puede sustituir el combustible y algunos servicios sociales esenciales, como la asistencia sanitaria. En una situación de emergencia grave durante la cual en un Estado miembro ya no se pueda garantizar el suministro a los clientes protegidos, los Estados miembros con conexiones directas tienen la obligación de actuar de forma solidaria y suministrar gas allí donde sea más necesario, aunque ello implique una restricción para sus clientes no protegidos. Esto está sujeto a una compensación rápida y justa, dentro del marco de disposiciones técnicas, jurídicas y financieras bilaterales que los Estados miembros deben acordar previamente.

El Grupo Europeo de Coordinación del Gas, un grupo de expertos presidido por la Comisión y compuesto por expertos de los Estados miembros, las asociaciones europeas pertinentes y la Secretaría de la Comunidad de la Energía, supervisa de cerca la seguridad del suministro de la UE y, en caso necesario, coordina las acciones. El Grupo ha sido clave para gestionar la situación de la seguridad del suministro desde el inicio de la guerra contra Ucrania, en particular mediante el intercambio de información y la ayuda para coordinar la acción de los Estados miembros en relación con las declaraciones de alerta temprana y alerta 2 . 

Sin embargo, el marco descrito anteriormente no está totalmente adaptado a la crisis actual, ya que está pensado para afrontar perturbaciones de corta duración en relación con determinadas partes de la infraestructura o condiciones meteorológicas extremas a corto plazo, y no a la perturbación a largo plazo del suministro procedente de un proveedor importante que afecte a varias rutas al mismo tiempo. Por ello, es necesario adaptar este marco de gobernanza, y también ocupa un lugar destacado la perspectiva de los ministerios de industria europeos y nacionales.

En tercer lugar, la UE ha venido desarrollando una red de interconectores de energía y un mercado interior de la energía capaz de llevar el gas y la electricidad allí donde sea necesario. Esta política activa ha contribuido a diversificar el suministro de gas e, igual de importante, las rutas del gas, gracias a las inversiones en infraestructuras de gas transfronterizas, proyectos de flujo en sentido inverso, como la capacidad de flujo en sentido inverso en el gasoducto Yamal entre Alemania y Polonia y las terminales de GNL en las regiones del Báltico, Europa central y oriental y Europa sudoriental. Muchos proyectos de interés común en el marco de la red transeuropea de energía se han beneficiado del apoyo financiero de la UE a través del Mecanismo «Conectar Europa» y de la política de cohesión.

Los avances mencionados han mejorado o mejorarán considerablemente la situación de la seguridad del suministro de la UE, lo cual permite una diversificación efectiva de los proveedores y las rutas. Todos los Estados miembros, incluidos los países históricamente más expuestos, como Bulgaria y Finlandia, han puesto fin a la dependencia de la fuente única de las importaciones de gas ruso.

¿Qué ha hecho la UE para garantizar la seguridad del suministro desde la invasión rusa de Ucrania?

Tras la invasión rusa de Ucrania, la UE estableció el Plan REpowerEU con el objetivo de poner fin a la dependencia de la UE respecto de los combustibles fósiles rusos lo antes posible. Para lograrlo, el Plan REPowerEU establece medidas relacionadas con la diversificación de los proveedores de energía, el ahorro de energía y la eficiencia energética, y propone la implantación acelerada de energías limpias para reemplazar los combustibles fósiles en los hogares, la industria y la generación de electricidad, en particular a través de la electricidad renovable y el hidrógeno. Además, los Estados miembros y las autoridades locales 4 están bien situados para promover medidas de ahorro energético adaptadas a las circunstancias locales.

En el marco del plan REPowerEU, la UE ha adoptado medidas para reforzar la seguridad de su suministro y su resiliencia, abordando tanto el lado de la oferta como el de la demanda. En particular: 

·En marzo de 2022, se propuso una nueva legislación de la UE para garantizar el llenado de las instalaciones de almacenamiento subterráneo de la UE para el próximo invierno, que fue adoptada por el Parlamento Europeo y el Consejo en mayo y entró en vigor el 1 de julio 5 . Los niveles de almacenamiento de gas fueron preocupantemente bajos durante el último invierno (diez puntos porcentuales menos que en 2016-2018), pero, a pesar de la reducción del nivel de las importaciones rusas y de los elevados precios que disminuyen el incentivo para el almacenamiento, los niveles vuelven a estar en línea con la media histórica, actualmente por encima del 64 %, lo que equivale a 46 días de consumo invernal.

·En el primer semestre de 2022, la Comisión llevó a cabo un examen exhaustivo de todos los planes nacionales de emergencia para la seguridad del suministro de gas, lo cual permite que los Estados miembros refuercen su preparación ante posibles perturbaciones a gran escala. Asimismo, la Comisión ha realizado un seguimiento en profundidad de la situación de la seguridad del suministro y una evaluación de riesgos, tanto en lo que respecta al gas como a la electricidad, en estrecha cooperación con los Estados miembros, la REGRT de Gas y la REGRT de Electricidad (Asociación Europea de Gestores de Redes de Transporte de Gas y Electricidad).

·La Comisión ha creado la Plataforma de Energía de la UE para agregar la demanda energética a nivel regional y facilitar la compra conjunta voluntaria, garantizar el mejor uso posible de las infraestructuras para que los flujos de gas lleguen a donde más se necesitan, y contactar a socios internacionales de suministro como Estados Unidos 6 , Noruega, Azerbaiyán, Qatar, Egipto, Israel, Argelia y muchos otros. Este contacto se lleva a cabo en consonancia con la Estrategia exterior de la UE en materia de energía 7 . Gracias sobre todo a estas acciones, la UE ha recibido cantidades sin precedentes de GNL desde principios de año y gas adicional transportado por gasoducto para compensar las pérdidas de gas ruso (véase el recuadro siguiente).

·La Comisión ha creado cinco grupos regionales de Estados miembros en el marco de la Plataforma de Energía de la UE para remplazar el suministro de gas ruso y mejorar la seguridad del suministro en cada región, por ejemplo mediante la elaboración de planes de acción para una aplicación rápida, como ya se ha hecho con gran éxito en el grupo regional para Europa sudoriental. Estos grupos complementan el trabajo de los Grupos de Alto Nivel regionales existentes que se centran en acelerar las interconexiones energéticas clave y los proyectos de energías renovables, así como importantes reformas del mercado de la energía, como el Grupo de Alto Nivel CESEC en Europa Central y Sudoriental.

·La Comisión ha colaborado con expertos de la industria para determinar el potencial de sustitución de combustibles y de reducción voluntaria de la demanda, y evaluar la posible repercusión de las acciones no coordinadas de reducción de la demanda de gas de los usuarios industriales.

El conjunto de medidas adoptadas desde febrero, incluidas las destinadas a reforzar el marco de seguridad del suministro de la UE, están orientadas a lograr, tan pronto como sea posible, una eliminación progresiva del gas ruso.  

Sin embargo, las últimas perturbaciones en el suministro de gas procedente de Rusia sugieren un riesgo considerable de que, de forma abrupta, se materialice ya este año una interrupción unilateral total del suministro de gas ruso. La UE debe estar preparada para este escenario y adoptar medidas adicionales acordes con el reto que representa esta posibilidad. Reducir ahora el consumo de gas de una forma ordenada, mitigará los costes futuros para la sociedad. Avanzar hacia la compra conjunta en el marco de la Plataforma de Energía es un complemento necesario para lograr una mayor coordinación, tanto desde el lado de la demanda como de la oferta, y la Comisión acelerará sus trabajos de puesta en marcha de la Plataforma hasta finales de año. Al mismo tiempo, la compra conjunta de gas podría, por ejemplo, dar un mayor protagonismo a las empresas de gas más pequeñas y permitir una mayor capacidad de compra para la UE, el mayor importador mundial de gas natural, también a nivel regional, mejorando nuestra resiliencia energética y la seguridad energética a largo plazo.

¿Qué cabe esperar?

A pesar de los buenos progresos realizados hasta la fecha en el cumplimiento respecto del almacenamiento, las simulaciones llevadas a cabo por la Comisión y la REGRT de Gas indican que, en caso de que se produzca una interrupción total a partir de julio hasta el invierno de 2023, el llenado de las capacidades de almacenamiento se situaría por debajo del objetivo del 80 % para noviembre establecido en el nuevo Reglamento de la UE sobre el almacenamiento. Las simulaciones sugieren que el almacenamiento podría situarse entre el 65 % y el 71 % al principio de la temporada de calefacción.

Es esencial actuar con rapidez y determinación. Si no se realizan esfuerzos significativos de sustitución y reducción de la demanda en las próximas semanas, una grave perturbación del gas en el invierno de 2022/2023 tendría efectos considerables en la economía y los mercados de trabajo europeos y afectaría directa o indirectamente a todos los Estados miembros 8 .

Actuar ahora reduciría el coste de una interrupción repentina del suministro.

Sería mucho menos costoso maximizar el potencial de sustitución y empezar a reducir la demanda de gas natural ahora y en una cantidad moderada gracias a que disponemos de un plazo más largo, que tener que recortar drásticamente la demanda de forma repentina en el período de consumo máximo (es decir, en invierno) y sin una preparación adecuada. Anticipando la reducción de la demanda, los operadores de red podrían optimizar la capacidad de la red, transportar más gas del oeste al este de manera oportuna y llenar las instalaciones de almacenamiento en los casos en los que se disponga de capacidad con vistas al próximo invierno y al invierno de 2023/2024. Esta reducción anticipada y distribuida de la demanda eliminaría o reduciría globalmente en más de la mitad cualquier posible escasez invernal. Anticipar ahora la reducción permitiría ofrecer incentivos específicos a aquellas industrias con potencial para reducir su consumo, por ejemplo, mediante el cambio a combustibles renovables o, en cualquier caso, cuando sea posible, a combustibles con el menor contenido de emisiones posible, con sujeción a esfuerzos de eficiencia energética y para evitar efectos de dependencia a largo plazo.

Por lo que se refiere a las repercusiones macroeconómicas globales de una posible perturbación importante, una respuesta coordinada y solidaria de la UE antes del invierno limitaría los efectos negativos en el PIB y el empleo. 

Sobre la base de las necesidades señaladas en los escenarios de la REGRT de Gas y la adopción de medidas tempranas para reducir la demanda, una interrupción por parte de Rusia en el caso de un invierno medio podría reducir el PIB en al menos un 0,4 % de media para la UE en su conjunto y hasta el 0,6 % en un escenario de invierno frío. 

Sin embargo, esperar para actuar hasta que se produzca la interrupción total del suministro aumentaría el coste en al menos un tercio, en parte debido a la pérdida de la oportunidad de coordinación y de un ajuste más fácil, lo cual se suma a dicho aumento. En el caso de un invierno medio, esperar para actuar tendría una repercusión de entre el 0,6 y el 1 % del PIB.

En caso de un invierno frío, estos costes aumentarían aún más. El coste de retrasar la acción en el contexto de un invierno frío multiplicaría significativamente los costes para la UE, con una repercusión en el PIB de entre el 0,9 y el 1,5 % de media y, en particular, para los Estados miembros más afectados.

Para evitar un déficit de gas en los próximos meses, la reducción global recomendada de la demanda de gas desde el 1 de agosto al 31 de marzo de 2023 es del 15 % 9 .

2.    Un plan para reducir la demanda de gas y, al mismo tiempo, priorizar a los clientes esenciales

El Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas

La reducción de la demanda del 15 % descrita anteriormente puede lograrse actuando ahora, mediante la aplicación del Plan de Ahorro Energético 10 y la adopción de medidas adicionales de ahorro de gas en sectores no protegidos, la utilización de buenas prácticas y los criterios de priorización inteligentes determinados en el Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas adjunto. El Plan establece los principios y criterios para una reducción coordinada de la demanda con el objetivo de no solo proteger el suministro de gas de los hogares y los usuarios esenciales, como los hospitales, sino también el suministro de productos y servicios esenciales para la economía, las industrias que son decisivas para las cadenas de suministro de la UE y la competitividad. Se basa en los planes nacionales de emergencia y las mejores prácticas existentes, así como en consultas específicas con la industria.

La gestión de la demanda debe centrarse prioritariamente en aquellos sectores con mejores posibilidades de sustitución y un mejor reparto de la carga en toda la economía, protegiendo al mismo tiempo el PIB y el empleo. Habría menos riesgos de cuellos de botellas en fases posteriores y de presión inflacionista y la protección respecto de otros riesgos sería más eficaz (por ejemplo, un invierno severo).

Los principios fundamentales del plan: sustitución, solidaridad y ahorro

Sustitución: reducción coordinada de la demanda de gas mediante el apoyo a las posibilidades de sustitución

Todos los esfuerzos de los Estados miembros, en el ámbito de la generación de electricidad, las industrias y los hogares, deben centrarse en primer lugar en las posibilidades de sustitución que permitirían abandonar el uso del gas natural, teniendo siempre en cuenta las ventajas y desventajas que estas opciones pueden implicar, por ejemplo, a la hora de (re)introducir el carbón en la combinación, incluso si es con carácter temporal. La prioridad es sustituir los combustibles por fuentes de energías limpias, siempre que sea técnicamente viable, de manera oportuna y rentable. Los esfuerzos de diversificación también deben continuar con la aceleración de la finalización de las terminales de GNL u otras infraestructuras de gas estrictamente necesarias, en particular las interconexiones, junto con los esfuerzos de la UE para diversificar el suministro de GNL en el marco de la Plataforma de Energía de la UE.

Las posibilidades de sustitución del gas natural por fuentes más intensivas en carbono, como el gasóleo o el carbón, también deberán utilizarse temporalmente, con las necesarias cláusulas de salvaguardia medioambiental, cuando no sea posible otra solución más limpia. Para ello, se pueden apoyar posibilidades de sustitución de combustibles limitadas en el tiempo a escala de la UE y de los Estados miembros.  

Solidaridad: anticipar y mitigar los riesgos de una interrupción total del gas ruso 

Las perturbaciones del suministro de gas afectan de diferente manera a los Estados miembros y a las regiones. Para afrontar estas consecuencias, la UE debe actuar con una solidaridad plena entre los Estados miembros y entre los diferentes usuarios de gas natural. Aunque los Estados miembros se verán afectados de manera diferente, un esfuerzo colectivo reducirá la gravedad de las repercusiones en aquellos más afectados y, a su vez, todos los Estados miembros se beneficiarán de una acción conjunta. Por consiguiente, la Comisión se mantendrá vigilante para proteger el mercado único y, en particular, para evitar cualquier posible restricción del comercio entre los Estados miembros, y trabajará para garantizar que no se interrumpan las actividades económicas especialmente esenciales y los servicios sociales de importancia crítica. Si la situación da lugar a un caso en el que deban preverse medidas de restricción, esto deberá hacerse de forma coherente y coordinada entre los Estados miembros, teniendo debidamente en cuenta la mitigación de los efectos en el empleo y los ingresos.

Para que esta solidaridad funcione en la práctica, todos los Estados miembros y los participantes sociales y económicos deben hacer todo lo que esté en su mano para prepararse y, siempre que sea posible, sustituir o reducir ya la demanda de gas. Este ejercicio de coordinación requiere poner en marcha un sistema de gobernanza adecuado, que pueda aprovechar los recursos de los ministerios de energía e industria de todos los Estados miembros y que incluya una amplia difusión y el compromiso de todos los grupos de consumidores.

 
Ahorro: todos podemos contribuir

Debe preverse una reducción adicional de la demanda en los ámbitos de la calefacción y la refrigeración de los edificios o del agua caliente. En caso de emergencia, si la seguridad del suministro de electricidad estuviera en peligro, las normas nacionales y de la UE en materia de seguridad del suministro permiten dar prioridad al suministro de gas a determinadas centrales eléctricas críticas alimentadas con gas y a determinadas categorías de consumidores protegidos. Sin embargo, el hecho de que se garantice el suministro de gas a los hogares y a determinadas centrales eléctricas críticas alimentadas con gas no debe impedir que las autoridades públicas adopten nuevas medidas para reducir el consumo de gas por parte de los clientes protegidos y en el sector eléctrico, así como promover reducciones voluntarias. Esto es esencial para evitar tener que reducir el consumo de los clientes industriales, que son esenciales para la sociedad y la economía 11 .

El siguiente gráfico presenta la última evaluación del potencial de los distintos tipos de medidas para reducir la demanda de gas y acercarse a salvar el déficit.

Edificios: reducir la calefacción y la refrigeración

El Plan de Ahorro Energético de 18 de mayo en el marco de REpowerEU 12 ya indicaba una serie de posibles medidas de ahorro en los edificios y se estima que se podrían ahorrar 11 000 millones de metros cúbicos. El efecto de sencillos cambios de comportamiento, como reducir la temperatura de los hogares cuando esta no sea ya baja, acortar la duración de las duchas, apagar los aparatos en lugar de dejarlos en modo de espera, cocinar, refrigerar y congelar de forma eficiente son medidas que también resultan beneficiosas para las facturas de energía. Cuanto mayor sea la reducción a través de acciones voluntarias, menor será la necesidad de restricciones obligatorias para la industria en el futuro. Un menor consumo de gas se traduce, por supuesto, en unas facturas más bajas.

Ya se puede lograr un ahorro de gas durante el verano reduciendo el pico de consumo de electricidad (y, por tanto, directamente el consumo de gas) de la refrigeración. Durante el «invierno del gas» (octubre-marzo), puede lograrse un gran ahorro con la utilización de fuentes de calor alternativas para la calefacción urbana, mediante bombas de calor y sistemas inteligentes de gestión de la energía en los hogares, y mediante campañas de ahorro de gas, por ejemplo, para bajar el termostato un grado (excepto aquellos que ya no pueden calentar adecuadamente sus hogares) o utilizar menos agua caliente. Unos sistemas de tarificación de bonificación y penalización bien diseñados también pueden fomentar cambios de comportamiento y ahorros adicionales. También se puede ahorrar imponiendo la reducción de la calefacción de los edificios públicos, las oficinas, los edificios comerciales y los espacios abiertos, como las terrazas al aire libre, cuando sea técnicamente viable y aplicable. El papel de las autoridades públicas a la hora de predicar con el ejemplo es clave en este sentido.

Producción de electricidad y calor: ahorrar gas no esencial

Existe un importante potencial para ahorrar gas en la producción de electricidad y calefacción, mediante la reducción del consumo de electricidad, la sustitución de las fuentes de energía y calor y la importación de electricidad. La Comisión ha pedido a la REGRT de Electricidad que calcule el impacto de la posible escasez de gas en la producción de electricidad. Según una primera estimación, solo la mitad del gas consumido en el sector de la electricidad se considera esencial para garantizar la seguridad del suministro de electricidad. Se está realizando un análisis más profundo sobre la preparación en materia de electricidad para el invierno que debe tener en cuenta la disponibilidad de las centrales nucleares y las reservas hidroeléctricas potencialmente más afectadas este año. Sin embargo, esta primera estimación apunta a la posibilidad de ahorrar una cantidad de gas significativa. Por ejemplo, desde principios de año, la UE ha desplegado al menos 20 GW de nueva capacidad de energía renovable. El cambio a combustibles alternativos para generar energía podría ahorrar una cantidad significativa en los próximos ocho meses (véase el gráfico de la página 11), además de la flexibilidad del lado de la demanda para reducir los picos de demanda.

La elección de las fuentes de energía para la producción de electricidad y calefacción corresponde en última instancia a cada Estado miembro, teniendo en cuenta al mismo tiempo el objetivo climático de la UE para 2030, el objetivo de neutralidad climática a largo plazo, así como las políticas de la UE en materia de aire limpio, el impacto de sus decisiones en otros Estados miembros y la seguridad colectiva del suministro. En los trabajos en curso para reforzar la preparación nacional y revisar la planificación de la introducción y la eliminación graduales de las centrales eléctricas, se debe tener en cuenta el impacto europeo a la luz de las nuevas circunstancias actuales, en particular los riesgos para la seguridad del suministro y los precios de los combustibles alternativos en los mercados mundiales de la energía. Este es un aspecto clave de los planes nacionales de preparación en materia de riesgos relativos a la electricidad en el marco del Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad 13 que la Comisión está revisando.

El cambio a otros combustibles, ya sean más o menos intensivos en carbono y contaminantes que el gas natural, se produciría, normalmente, de forma automática debido a los elevados precios del gas. Sin embargo, la sustitución de combustibles por biomasa o gasóleo requiere garantizar que las instalaciones que los utilicen dispongan de la cantidad suficiente de estos combustibles alternativos, así como de las medidas adecuadas para almacenar y controlar la seguridad de su suministro. Algunos Estados miembros han aplazado la eliminación progresiva de las centrales nucleares. Otros han permitido que las plantas de carbón o lignito vuelvan a entrar en funcionamiento o produzcan más.

La prohibición de importar carbón y petróleo de Rusia en el marco de los paquetes de sanciones quinto y sexto de la UE debe ser tenida en cuenta por los Estados miembros en el contexto de la sustitución de combustibles, ya que esto podría afectar a la disponibilidad de antiguas fuentes de suministro. En el caso del petróleo, la gestión óptima de las reservas de emergencia existentes es un elemento esencial. Las reservas de petróleo de emergencia existentes constituyen una red de seguridad que debe utilizarse de conformidad con las normas de la UE y los planes nacionales de contingencia.

La sustitución de combustibles también puede tener un impacto en la contaminación atmosférica y, por consiguiente, en la salud humana y de los ecosistemas, así como en el consumo de agua. La Directiva de Emisiones Industriales permite conceder a las centrales alimentadas con gas que cambien a petróleo excepciones a sus valores límite de emisión en determinadas condiciones, en caso de necesidad imperiosa de mantener el suministro de energía. Esta excepción es posible mientras persista la necesidad, siempre que se informe debidamente a la Comisión. Como ha aclarado el Tribunal de Justicia, si no hay obras o intervenciones que supongan una modificación de las instalaciones existentes, entonces no se trata de un proyecto que requiere una nueva autorización, en el sentido de la Directiva sobre la evaluación del impacto ambiental 14 . Por analogía, si no se realizan obras o intervenciones, la sustitución de combustibles de una central eléctrica no se consideraría un proyecto. En consonancia con REPowerEU, la modificación del marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal hace referencia a la posibilidad de conceder ayudas para la sustitución de combustibles, de forma prioritaria por fuentes de energía limpias.  

Las medidas de sustitución de combustibles deben diseñarse de manera que no comprometan los objetivos de descarbonización a medio plazo y la necesidad de acelerar la transición hacia una energía limpia, minimicen la posibilidad de aumento de la contaminación y no pongan en peligro a largo plazo los compromisos globales de eliminación progresiva del carbón asumidos por los Estados miembros. Por tanto, es fundamental garantizar que no conduzcan a una futura dependencia del carbono.  

Por último, la UE está trabajando con Ucrania y la REGRT de Electricidad para aumentar el comercio de electricidad entre Ucrania y la UE, tanto para apoyar a Ucrania como para ofrecer una alternativa con menos emisiones de carbono a los Estados miembros vecinos.

Industria: sustitución de combustibles, otras medidas basadas en el mercado y criterios de priorización inteligentes

La industria ya afronta un aumento de los precios de la energía y, como consecuencia de ello, algunos sectores ya se enfrentan a elevadas tasas de cierre. Los elevados precios del gas han sido en parte responsables de la reducción de la demanda de gas de la UE en el primer semestre de 2022 en un 5 % respecto de años anteriores. Es probable que esta tendencia continúe mientras los precios permanezcan elevados. En el anexo de la presente Comunicación se ofrece una descripción más detallada de las medidas de ahorro de gas y de sustitución de combustibles.

En el sector industrial, la siguiente respuesta debe centrarse en medidas basadas en el mercado para incentivar la reducción de la demanda y limitar los daños a la sociedad y a la economía. El gas lo utilizan como materia prima y fuente de energía industrias cuyo potencial técnico y coste para cambiar de combustible o reducir el consumo varían drásticamente de un sector a otro. Los instrumentos de mercado son una forma eficaz de obtener las opciones de reducción más favorables.

La Comisión apoya firmemente las buenas prácticas, como las subastas o los sistemas de licitación nacionales, regionales o conjuntos para incentivar la reducción del consumo de los consumidores industriales que permiten que las industrias ofrezcan una reducción del consumo de gas. Esto daría lugar a una reducción del consumo total actual de gas, lo cual permitiría disponer de más gas para, por ejemplo, el llenado de las capacidades de almacenamiento. Estas subastas o licitaciones podrían organizarse a escala transfronteriza con el fin de maximizar las posibilidades de reducción de la demanda, en particular por parte de los grandes clientes transfronterizos que operan en varios Estados miembros. A este respecto, como también se establece en el marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal, las normas sobre ayudas estatales de la UE permiten que los Estados miembros incentiven las reducciones voluntarias de la demanda de gas, siempre que se cumplan determinadas condiciones, por ejemplo incentivando el cambio a fuentes de energía más limpias 15 .

La Comisión estudiará rápidamente la idea de las subastas de la UE en estrecha colaboración con los Estados miembros.

Otras medidas similares basadas en el mercado ya previstas en los planes nacionales de emergencia incluyen los denominados «contratos interrumpibles», es decir, una medida de flexibilidad en la que se concede una compensación financiera predeterminada por un nivel de reducción del volumen de gas predeterminado durante el período de desconexión. 

En una situación de emergencia, una vez agotadas todas las medidas basadas en el mercado y no basadas en el mercado, los Estados miembros quizás deban empezar a imponer restricciones totales o parciales a grupos de consumidores específicos que hayan determinado en un orden predefinido en sus planes de emergencia. Los enfoques para esta priorización difieren de un Estado miembro a otro y pueden tener en cuenta o no un impacto más amplio en segmentos esenciales de la UE o de la economía mundial. En caso de que las decisiones no estén coordinadas, existe un riesgo importante de fragmentación del mercado único, con una repercusión no intencionada de las decisiones nacionales en otros países de la UE, como hemos visto durante la crisis de la COVID-19. La coordinación es fundamental para preservar al máximo la integridad del mercado único. El Plan Europeo de Reducción de la Demanda adjunto proporciona directrices a los Estados miembros para revisar y mejorar su orden de prioridades utilizando principios y criterios comunes con el fin de coordinar y minimizar el impacto socioeconómico en el contexto más amplio de la UE y, al mismo tiempo, mantener la solidaridad europea.

En caso de restricciones específicas, será fundamental mitigar su impacto socioeconómico. Los Estados miembros deben reflejar claramente estas directrices a la hora de actualizar sus planes nacionales de emergencia. Esto facilitará futuros ejercicios de coordinación cuando sea necesario. Como se menciona en la Comunicación sobre intervenciones a corto plazo 16 que acompaña al Plan REPowerEU, en una situación de emergencia regional o de la Unión según el Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas también podría ser necesario fijar un precio administrativo para el gas para cubrir el período de una emergencia declarada en la Unión.

Podrían desarrollarse nuevos instrumentos para las industrias que desempeñan un papel estratégico en el funcionamiento de la economía y la sociedad de la UE a fin de alentarlas en sus esfuerzos de sustitución, diversificación y ahorro, a medida que los mecanismos de precios del mercado alcancen su potencial y se agoten las opciones basadas en el mercado.

Refuerzo de la gobernanza para la solidaridad y mecanismos de apoyo a la cooperación

La situación requiere un mecanismo que permita que la Comisión y los Estados miembros sigan reforzando su cooperación para abordar distintos aspectos de la crisis a medida que esta se desarrolla y proteger el mercado interior. El Grupo de Coordinación del Gas existente puede abordar este requisito mediante reuniones periódicas y, cuando sea necesario, a nivel de directores generales y con representantes de los ministerios del sector. Desempeñará un papel fundamental en el seguimiento del impacto de la reducción de la demanda en las cadenas de valor y sectores críticos de toda la UE, y facilitará el necesario intercambio de información, asociando a otras partes interesadas pertinentes, interlocutores sociales y foros políticos cuando proceda.

En una situación de emergencia, una solidaridad efectiva y rápida se vería facilitada por la existencia de acuerdos de solidaridad bilaterales previstos en el Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas en vigor, en los que se aclaren las disposiciones técnicas, jurídicas y financieras para suministrar gas a los clientes legalmente protegidos de los países vecinos en caso de crisis. Es urgente que todos los Estados miembros que aún no lo hayan hecho finalicen la preparación de los acuerdos de solidaridad necesarios. Sin embargo, los acuerdos bilaterales de solidaridad por sí solos podrían no ser suficientes. La coordinación a escala de la UE seguirá siendo indispensable.

3.    Una herramienta común de la UE para coordinar la reducción de la demanda de gas

La reducción necesaria de la demanda únicamente puede reducir los riesgos para el próximo invierno si se basa en un compromiso firme de todos los Estados miembros para alcanzar nuestro objetivo colectivo. Además, dada la naturaleza sin precedentes de la crisis de suministro de gas y sus efectos transfronterizos, ningún Estado miembro puede por sí solo afrontar de manera suficiente o eficaz el riesgo de graves dificultades económicas como consecuencia de la subida de los precios o de importantes perturbaciones del suministro. Para que sea plenamente eficaz, la preparación común de la UE para el invierno debe sustentarse en un marco reglamentario sólido que garantice una acción coordinada y rápida. Las circunstancias actuales justifican el recurso a las competencias reguladoras de emergencia establecidas en el artículo 122 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea.

Por consiguiente, la Comisión propone un Reglamento del Consejo que permita adoptar medidas eficaces para afrontar el riesgo de desequilibrio entre la oferta y la demanda en el mercado europeo del gas, en particular mediante el marco de gobernanza necesario. En una primera etapa, los Estados miembros tienen la posibilidad de aplicar las reducciones necesarias de forma voluntaria. En caso de que la situación se deteriore y sea necesario activar una alerta de la UE, de conformidad con el marco establecido en la propuesta de emergencia, se aplicaría un objetivo vinculante de reducción de la demanda de gas. Cada Estado miembro determinaría las medidas de reducción de la demanda en consulta con los países vecinos. Por consiguiente, el proyecto de Reglamento:

·Pide a todos los Estados miembros que hagan todo lo posible por seguir invirtiendo en alternativas al gas ruso y alcanzar un objetivo de reducción no vinculante del 15 % de su demanda durante al menos los próximos ocho meses con respecto a la demanda media de los últimos cinco años (2016-2021). Esto permitiría un ahorro a escala europea de 45 000 millones de metros cúbicos de gas durante ese período de tiempo. Los esfuerzos de reducción correspondientes deben basarse en las directrices del Plan Europeo de Reducción de la Demanda.

·Insta a los Estados miembros a actualizar sus planes nacionales de emergencia existentes a fin de determinar las medidas específicas de reducción de la demanda que decidan adoptar en consecuencia antes de finales de septiembre.

·Establece un marco de gobernanza que facilita la evaluación de los esfuerzos realizados por todos los Estados miembros en cuanto a inversión en alternativas al gas ruso, la reducción de la demanda de gas y la toma en consideración de las perturbaciones de las cadenas de suministro de la UE derivadas de las medidas nacionales.

·Introduce un proceso para declarar en cualquier momento en las próximas semanas o meses una alerta de la UE si la situación y las perspectivas evolucionan de forma negativa en términos de equilibrio entre la oferta y la demanda, con el riesgo de una escasez de gas grave y un deterioro importante de la seguridad del suministro. De ser así, la Comisión podría activar una reducción vinculante del 15 % con el fin de garantizar la necesaria reducción global de la UE para un invierno más seguro para todos.

4.    Conclusiones y próximas etapas

Ha llegado el momento de que la UE se anticipe a los riesgos e intensifique de forma proactiva la preparación con vistas a la seguridad del suministro de gas. Esto es una señal para todos los organismos públicos, consumidores, hogares, propietarios de edificios públicos y proveedores de energía, y que ahora deben adoptar medidas extraordinarias y rápidas, desde este momento, para ahorrar gas y reducir las consecuencias de posibles perturbaciones para la economía de la UE en los próximos meses.

Prepararse para posibles perturbaciones importantes antes o durante el próximo invierno es vital para la resiliencia de la UE y la credibilidad de su respuesta ante los acontecimientos que se están produciendo en la escena geopolítica. Esto solo tendrá éxito si incluye el compromiso de los ciudadanos y demás consumidores mediante su participación en el proceso de toma de decisiones.

Independientemente de que se produzca una interrupción total a corto plazo de los flujos procedentes de Rusia, una acción conjunta temprana a escala de la UE en este momento crítico del proceso de llenado de las instalaciones de almacenamiento disminuirá la necesidad de una posible y más dolorosa reducción de la demanda más adelante durante el invierno.

Al acelerar la diversificación y aplicar una reducción fiable de la demanda de forma coordinada en todos los Estados miembros, la UE puede enviar al mercado una señal poderosa de que Europa está preparada para nuevas perturbaciones, es más resiliente, tiene más capacidad para afrontar acontecimientos imprevistos y puede ayudar a mitigar sus repercusiones económicas y sobre los precios.

La UE debe confiar en su capacidad para afrontar las consecuencias de importantes perturbaciones del suministro e intensificar considerablemente sus esfuerzos para poner fin a su dependencia del gas ruso. La propuesta de Reglamento del Consejo adjunta y el Plan Europeo de Preparación para el Invierno proporcionan un instrumento regulador y unas directrices comunes para que los Estados miembros reduzcan la demanda de forma rápida y eficiente a un nivel adecuado para pasar el próximo invierno y se preparen con seguridad para las próximas etapas. El objetivo es permitir la coordinación de las medidas y criterios relacionados con la demanda en toda la UE, en un espíritu de solidaridad y responsabilidad, tal como han solicitado los dirigentes de la UE. Es necesario examinar con urgencia las mejores prácticas, como las subastas conjuntas para reducir el consumo y la calefacción en los edificios públicos.

La Comisión informará periódicamente al Consejo. Un compromiso político continuo garantizará una coordinación proactiva y eficaz de la UE, a la altura de los retos que se avecinan.

Paralelamente, es fundamental acelerar la adopción de la revisión del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas, propuesta en la revisión del Reglamento sobre el mercado del gas, de diciembre de 2021, que introducirá cláusulas automáticas y armonizadas de solidaridad entre los Estados miembros con el fin de garantizar el suministro de los clientes protegidos, incluso en situaciones de crisis extrema.

Impulsar y aplicar de forma inmediata este plan reducirá la incertidumbre, limitará las primas de riesgo en los mercados de la energía, ayudará a llenar más capacidad de almacenamiento y dará prioridad al consumo de gas allí donde sea más necesario. En última instancia, hará que la UE y sus Estados miembros sean más fuertes ante posibles perturbaciones importantes del suministro de gas en el próximo invierno.

(1)

   Reglamento (UE) 2017/1938.

(2)

   Once Estados miembros han emitido una alerta temprana y uno, Alemania, ha declarado el nivel de «alerta».

(3)

   El interconector de gas entre Bulgaria, Rumanía, Hungría y Austria.

(4)

   Reglamento UE 2022/1032 sobre el almacenamiento de gas.

(5)

   A finales de marzo de 2022, la UE y los Estados Unidos acordaron en una declaración conjunta prever un aumento de 15 000 millones de metros cúbicos en las importaciones de GNL procedentes de los Estados Unidos en 2022. Las importaciones de GNL procedentes de los Estados Unidos ascendieron a 30 000 millones de metros cúbicos en el primer semestre de 2022, en comparación con el total de 22 000 millones de metros cúbicos de 2021. En junio, la cuota de los Estados Unidos en las importaciones de GNL de la UE se situó en torno al 46 %.

(6)

   Compromiso energético de la UE en un mundo cambiante [SWD(2022) 152 final].

(7)

   Los efectos en cada Estado miembro dependerían del nivel actual de importaciones de gas ruso, del potencial para diversificar las fuentes a corto plazo, del papel del gas en la combinación energética y del tejido industrial.

(8)

   En comparación con la demanda media de gas de la UE en 2017-2021, una horquilla utilizada para tener en cuenta las diferentes severidades de las condiciones meteorológicas invernales en los últimos años.

(9)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN .

(10)

   De conformidad con el artículo 2, punto 5, del Reglamento (CE) 2017/1938, los clientes protegidos también abarcan la calefacción urbana y determinados servicios sociales esenciales como la asistencia sanitaria y, dentro de ciertos límites, las pequeñas y medianas empresas.

(11)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN . 

(12)

    EUR-Lex - 32019R0941 - ES - EUR-Lex (europa.eu) .

(13)

C-275/09, C-121/11, C-411/17, C-254/19.

(14)

   Además, la política presupuestaria debe centrarse en el ahorro de energía mediante el apoyo a la eficiencia energética y la incentivación de la reducción de la demanda. Los Estados miembros deben adaptar las políticas de asequibilidad para aumentar la reducción de la demanda. Los Estados miembros deben hacer uso del marco jurídico del IVA y pasar a tipos de IVA cero para las instalaciones de paneles solares, reducir los tipos aplicados a la instalación de sistemas de calefacción de bajas emisiones y otras medidas de fijación de precios de la energía, fomentar el cambio a bombas de calor y la adquisición de aparatos más eficientes. Las desgravaciones fiscales se pueden complementar con subvenciones para inversiones en eficiencia energética destinadas a hogares con bajos ingresos y a microempresas vulnerables.

(15)

https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0236&from=EN.

COMISIÓN EUROPEA

Bruselas, 20.7.2022

COM(2022) 360 final

ANEXO

de la

COMUNICACIÓN DE LA COMISIÓN AL PARLAMENTO EUROPEO, AL CONSEJO, AL COMITÉ ECONÓMICO Y SOCIAL EUROPEO Y AL COMITÉ DE LAS REGIONES

«Ahorrar gas para un invierno seguro»

Directrices sobre el Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas

Directrices sobre el Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas    

Introducción    

1.    Medidas voluntarias de ahorro y buenas prácticas    

a)    Medidas de sustitución de combustibles    

b)    Instrumentos basados en el mercado    

Sistemas de subasta o licitación    

Contratos de intercambio entre grandes clientes    

Contratos interrumpibles    

c)    Ahorro en calefacción y refrigeración    

Campañas de sensibilización    

Obligación específica de reducir la calefacción y la refrigeración    

2.    Criterios para priorizar a los clientes esenciales no protegidos    

a)    Criterios para la reducción de la demanda en preemergencia o emergencia    

Criticidad social    

Criticidad de la cadena de valor transfronteriza    

Posibles daños a las instalaciones    

Potencial de sustitución y reducción    

Aspectos económicos    

b)    Cooperación transfronteriza para utilizar los criterios    

3.    Gobernanza y etapas de la respuesta a la crisis    

Directrices sobre el Plan Europeo de Reducción de la Demanda de Gas

Introducción

El presente plan de preparación para el invierno de la UE tiene por objeto seguir apoyando a los Estados miembros en las próximas semanas y meses, y reforzar la resiliencia del mercado interior en caso de emergencia de seguridad en relación con el suministro de gas. El presente plan complementa los esfuerzos anteriores para aumentar la preparación de la Unión, como el acercamiento a los socios internacionales con vistas a aumentar la oferta y otras medidas anunciadas en REPowerEU. En la medida de lo posible, debe anticiparse la reducción de la demanda y el ahorro debe centrarse en los sectores y actividades para los que la reducción es menos costosa. Todo el mundo puede ahorrar gas, también los clientes protegidos, como los hogares, los edificios gestionados por entidades públicas y privadas, las industrias con potencial para la sustitución de combustible y, dependiendo del contexto nacional, también el sector eléctrico.

El plan se basa en los resultados de las consultas con los Estados miembros y las industrias que dependen del gas natural.

En el capítulo uno se identifican las buenas prácticas para las medidas relativas a la demanda, tanto las que están basadas en el mercado como las que no lo están, que pueden adoptarse de forma inmediata con el fin de liberar volúmenes de gas. El capítulo dos contiene directrices sobre los criterios para identificar las instalaciones industriales y los sectores de la economía esenciales. En el capítulo tres se resumen las tres etapas graduales de la respuesta de la UE ante una amenaza de perturbación grave del suministro de gas a escala europea, siguiendo las disposiciones vigentes del Reglamento sobre la seguridad del suministro, así como las nuevas medidas establecidas en la propuesta de Reglamento.

1.    Medidas voluntarias de ahorro y buenas prácticas

Los Estados miembros disponen de una amplia variedad de medidas para reducir la demanda de gas en todos los sectores. Antes de aplicar restricciones a los clientes no protegidos, como la industria, los Estados miembros, junto con las partes interesadas, deben agotar todas las posibilidades de sustitución, los planes de ahorro no obligatorios y la utilización de las fuentes de energía alternativas existentes. Estas deben priorizarse siempre que desde el punto de vista económico, social y medioambiental sigan siendo preferibles a las alternativas de reducción obligatoria de la demanda. Debe darse prioridad, en la medida de lo posible, al cambio de manera rápida y decisiva a fuentes renovables o a opciones más limpias y menos intensivas en carbono. La activación de medidas, tanto basadas en el mercado como no basadas en el mercado, para seguir reduciendo la demanda de gas puede ser clave para anticipar y mitigar los riesgos relacionados con la posible escasez de gas para la sociedad y la economía.

a)Medidas de sustitución de combustibles

Los Estados miembros pueden dar prioridad y acelerar las medidas de sustitución de combustibles, tanto en la industria como en la producción de electricidad, con el fin de ahorrar gas de forma preventiva y mejorar la preparación, acompañándolas de medidas de eficiencia energética. En los Estados miembros existen varias opciones de medidas de sustitución de combustibles:

·Incentivar las capacidades de sustitución de combustibles por parte de las industrias y la generación de electricidad y calor (decisión de mercado), especialmente la sustitución por biomasa procedente de fuentes sostenibles, biometano procedente de desechos y residuos, energía solar y otras fuentes de energía renovables.

·Utilizar oxígeno en lugar de gas natural en determinadas instalaciones industriales, y sustituir los motores de vapor que usan gas por motores eléctricos.

·Aumentar el uso de chatarra y residuos de materias primas en la industria para producir energía y reducir el consumo de gas.

·Aplicar medidas más elaboradas de sustitución de combustibles, por ejemplo, pasar del gas al gasóleo en centrales eléctricas, en función de la evolución de la disponibilidad de volúmenes en los mercados del gas.

·Obligar a los operadores de generación de energía térmica que tengan generadores de reserva que funcionen con carburante diésel a tomar las precauciones necesarias para que sus unidades funcionen de forma ininterrumpida si tienen que cambiar al diésel.

La sustitución de combustibles es una opción prioritaria, aunque, por supuesto, los costes, la viabilidad técnica y la disponibilidad de combustibles alternativos asequibles pueden suponer algunas limitaciones y las posibles repercusiones para la salud y el medio ambiente deben ser objeto de una evaluación cuidadosa. Se debe evitar la dependencia del carbono a largo plazo y la sustitución por combustibles distintos de los combustibles renovables, el contenido de emisiones deber ser el menor posible y estar limitado en el tiempo para contribuir a la disponibilidad de gas en el próximo período invernal. Además, los Estados miembros deben hacer un seguimiento de la escasez de combustibles alternativos derivada de la sustitución de combustibles a gran escala y los efectos sobre los precios.

Los criterios para identificar a los clientes no protegidos y las cadenas de suministro esenciales del capítulo 2 son fundamentales para ayudar a los Estados miembros a decidir sobre los mecanismos de apoyo, especialmente porque los mecanismos de precios del mercado pueden ser insuficientes para guiar por sí solos esta sustitución de combustibles. Por tanto, la Comisión analizará caso por caso los regímenes de ayudas estatales que permitan el apoyo necesario, proporcionado y adecuado con el objetivo de mejorar la viabilidad económica de estas operaciones en sectores considerados esenciales. Por otra parte, el marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal revisado permite incentivar la sustitución de combustibles por energías renovables como cuestión prioritaria y, en caso de absoluta necesidad, también apoya la sustitución de combustibles por otras fuentes de energía. 

La sustitución de combustibles puede aumentar las emisiones, lo cual se permitiría en algunos casos en virtud de la Directiva de Emisiones Industriales (DEI). El carácter excepcional y temporal de dicha excepción requiere un seguimiento continuo y la notificación a la Comisión.

En algunos Estados miembros se ha aplicado la prolongación del uso de las centrales eléctricas alimentadas con carbón existentes, así como la suspensión temporal de las limitaciones legales para su funcionamiento. Sin embargo, estas medidas deben considerarse siempre como temporales a corto plazo y reversibles para no crear una dependencia del carbono a largo plazo, en consonancia con el objetivo de transición justa del Pacto Verde Europeo, y deben ajustarse al marco regulador de la UE. Los Estados miembros deben notificar a la Comisión toda flexibilización de las normas sobre emisiones contaminantes que se esté considerando en el marco de los planes de sustitución de combustibles. Esta flexibilización debe constituir un último recurso y solo debe contemplarse una vez que se hayan agotado todas las demás medidas de gestión relacionadas con la demanda y las posibilidades de sustitución por combustibles más limpios. Debe minimizar la magnitud y la duración de los aumentos de las emisiones contaminantes. Sobre la base de estos criterios, la Comisión colaborará con todos los Estados miembros que realicen dichas notificaciones y supervisará la aplicación de las medidas nacionales que garanticen el restablecimiento del pleno cumplimiento de las normas de la UE sobre emisiones contaminantes.

Algunos Estados miembros han aplazado el cierre de las centrales nucleares.

La decisión sobre el posible aplazamiento de la eliminación progresiva de las centrales nucleares cuando sea técnicamente viable es una opción política para los Estados miembros. En cualquier caso, se aplican y prevalecen las normas de seguridad del Tratado Euratom, así como el marco regulador de la UE aplicable.

Por último, en el sector eléctrico, las medidas para reducir el consumo de gas deben evaluarse de forma adecuada en los planes nacionales de preparación frente a los riesgos que se establezcan en virtud del Reglamento sobre la preparación frente a los riesgos en el sector de la electricidad.

b)Instrumentos basados en el mercado

Sistemas de subasta o licitación

Una de las medidas recomendadas consiste en sistemas de subastas o licitación nacionales o conjuntos mediante los cuales los Estados miembros incentiven una reducción del consumo por parte de los grandes consumidores (principalmente, las industrias). Las industrias mejor situadas para reducir la demanda se ofrecerían voluntariamente a hacerlo. Dependiendo del diseño, podrían recibir una compensación financiera a cambio de un ahorro adicional. Los consumidores industriales pueden determinar por sí mismos cuándo es sensato desconectar o reducir temporalmente la demanda, basándose en sus propias características individuales y teniendo en cuenta su efecto en el empleo. Este tipo de sistema también podría fomentar el ahorro de gas por parte de las empresas que prevean cerrar con fines de mantenimiento o modernización.

Cuando esta medida implique una ayuda estatal y, tal como se aclara en la modificación del marco temporal de crisis relativo a las medidas de ayuda estatal, los Estados miembros podrán incentivar las reducciones voluntarias de la demanda de gas en el contexto de la crisis actual, que la Comisión evaluará directamente en virtud del artículo 107, apartado 3, letra b), del TFUE 1 .

La Comisión y los Estados miembros también podrían estudiar la idea de subastas o licitaciones de la UE. Los grandes clientes transfronterizos con procesos de producción en varios Estados miembros se beneficiarían de este procedimiento. La demanda se reduce donde, en general, resulta menos costoso hacerlo (no solo menos costoso dentro de un Estado miembro determinado), especialmente en cuanto a posibles efectos económicos adversos y pérdida de puestos de trabajo.

Contratos de intercambio entre grandes clientes

Otra posibilidad para los clientes industriales es, en caso de gran escasez, acordar de antemano intercambios contractuales de su producción desde una región expuesta a perturbaciones a una región menos expuesta. En un nivel de crisis de «alerta» o de «emergencia de la UE», el productor situado en la región menos afectada por la escasez de gas garantizaría el suministro de la producción al productor que tuvo que detenerla debido a la escasez de gas en la región afectada. A su vez, este intercambio protegería el emplazamiento y la región afectada de restricciones forzosas e imprevistas.

En principio, esta cooperación entre empresas no se consideraría problemática con arreglo a las normas de competencia de la UE en la medida en que i) esté concebida y sea objetivamente necesaria para afrontar la escasez de gas relacionada con una «alerta» o «situación de emergencia» declarada en uno o más mercados europeos del gas; ii) sea de carácter temporal (es decir, solo se aplique mientras persista la situación de alerta o emergencia); y iii) no exceda de lo estrictamente necesario para lograr el objetivo de afrontar la escasez de gas relacionada con la situación de «alerta» o emergencia declarada en uno o varios mercados del gas europeos 2 .

Contratos interrumpibles

 
Siempre que sea posible, se fomenta el uso de contratos interrumpibles para el consumo de gas, como medida voluntaria basada en el mercado, ya que representa una importante fuente de flexibilidad. Estas medidas están en vigor en varios Estados miembros en el nivel de «alerta temprana» o «alerta» (es decir, los niveles de crisis previos a la emergencia). La activación de la interrupción conlleva una compensación financiera predeterminada, correspondiente a un nivel predeterminado de reducción del volumen o período de desconexión. Aunque, en principio, la compensación y los volúmenes no están concebidos para interrupción prolongada y completa del suministro de gas ruso, las reducciones de la demanda de gas a corto plazo en toda la UE, provocadas por contratos interrumpibles, pueden tener un efecto acumulativo significativo para liberar gas, por ejemplo para rellenar las instalaciones de almacenamiento. Los Estados miembros deben fomentar un mayor uso de este tipo de contratos lo antes posible con el fin de aumentar el ahorro ya este invierno.

Flexibilidad del lado de la demanda en el sector de la electricidad

En términos más generales, la respuesta de la demanda en el mercado de la electricidad puede contribuir a reducir el consumo de gas. Esto puede automatizarse mediante tecnologías y servicios inteligentes de flexibilidad del lado de la demanda que, en horas punta, reduzcan la demanda en función de cuando se produzca electricidad a partir de gas. Se trata de un ahorro dinámico de energía procedente de combustibles fósiles que debe complementar el ahorro más estático resultante de medidas de eficiencia energética o, por ejemplo, de las subastas a largo plazo descritas anteriormente. Esta respuesta de la demanda podría centrarse en el consumo de electricidad por parte de los sectores de la industria, los edificios residenciales, los edificios de oficinas y comerciales y el transporte. Para liberar el potencial de respuesta de la demanda ya para el próximo invierno, los Estados miembros deben abrir todos los mercados a recursos flexibles del lado de la demanda para permitir su participación. Sobre la base de las estimaciones de la industria 3 , si la capacidad flexible del sistema eléctrico se explota plenamente y se activa en todos los mercados, las importaciones de gas ruso en la UE podrían reducirse en un 5 %.

c)Ahorro en calefacción y refrigeración 

Campañas de sensibilización

Todo el mundo puede ahorrar gas, también los clientes protegidos. Las campañas de información para concienciar a los consumidores de que, en la medida de lo posible, deben empezar a ahorrar gas y electricidad, que a menudo depende del gas, pueden dar lugar a una reducción considerable del consumo de gas. Los planes de emergencia para la seguridad del suministro de gas de muchos Estados miembros establecen esta medida en la fase de alerta temprana. La idea es sensibilizar a todos los consumidores, industrias, empresas, autoridades públicas y hogares por igual, pero también dar ejemplos concretos y operativos de cómo puede reducirse el consumo de gas mediante, por ejemplo, cambios de comportamiento. Además, se aconseja la aplicación de medidas relativas a campañas que animen a los ciudadanos a reducir su consumo de gas, por ejemplo reduciendo la temperatura del termostato o del agua durante la temporada de calefacción, ya que podría suponer un ahorro de gas considerable. La Comisión insta a todos los Estados miembros que aún no lo hayan hecho a que apliquen estas medidas útiles en todo caso, apoyando al mismo tiempo a los hogares más vulnerables y en situación de pobreza energética, que en algunos países ya han limitado su consumo de energía por debajo de los niveles de confort.

En el marco de REPowerEU, la Comisión ha presentado el «Plan de Ahorro Energético» 4 , que también establece una amplia variedad de medidas a corto plazo que los Estados miembros pueden adoptar para incentivar acciones que también supongan un ahorro inmediato de gas (como bajar la calefacción, realizar el mantenimiento de las calderas y reducir su temperatura). Asimismo, la Comisión sigue colaborando con los agentes locales para difundir estos mensajes, por ejemplo, con la campaña «Energy Savings Sprint» (Carrera de Ahorro Energético) junto con el Pacto de los Alcaldes. Las ciudades también pueden aplicar estas medidas, en particular a través de la misión «Cien ciudades climáticamente neutras».

Es imperativo que todos los Estados miembros comiencen a aplicar estas medidas de forma inmediata, incluso aquellos que aún no han declarado una alerta temprana. De hecho, muchos Estados miembros han comunicado que están aplicando medidas de sensibilización, pero también mecanismos de subvenciones para los hogares y las empresas centrados en la renovación de edificios, la implantación de bombas de calor y la sustitución de combustible, así como la sustitución de los aparatos y equipos existentes por otros más eficientes.

Preferiblemente, los Estados miembros pasarían cada vez más de políticas de compensación a medidas de ingresos en forma de compensación monetaria para los consumidores de energía. Estas medidas deben destinarse a los grupos vulnerables a través de una evaluación de los medios económicos.

Obligación específica de reducir la calefacción y la refrigeración

Durante un nivel de «alerta», las medidas adoptadas en los planes nacionales podrían incluir una reducción nacional obligatoria del consumo en el sector de la calefacción y la refrigeración. Estas medidas, si son selectivas, no pondrían en peligro el principio de que los hogares, la calefacción urbana y determinados servicios esenciales son clientes protegidos y su suministro está garantizado. Es probable que el aumento de los precios ya haya inducido en parte a los consumidores a reducir su consumo de gas, pero las obligaciones pueden ser necesarias cuando los precios por sí solos no basten para reducir la calefacción y la refrigeración. Será importante garantizar un servicio distribuido equitativamente y el acceso a los servicios esenciales a todos los clientes, en particular a los clientes vulnerables conectados a las redes de suministro de energía. Una forma eficaz y aplicable es exigir una reducción selectiva de la calefacción y la refrigeración de la temperatura y del agua, en edificios que son propiedad o están gestionados por las autoridades públicas o en su nombre, en los centros comerciales, los edificios de oficinas y los espacios públicos. También podrían tenerse en cuenta las experiencias del pasado que han tenido éxito con los sistemas de tarificación de bonificación y penalización para estimular el ahorro y adaptarse a las circunstancias específicas de los Estados miembros 5 .

2.    Criterios para priorizar a los clientes esenciales no protegidos

El principio subyacente del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas es proteger a grupos de consumidores específicos que no disponen de los medios para garantizar su propio suministro en caso de que se produzca una crisis de este tipo y no tienen alternativas viables para afrontar tal situación (clientes protegidos). Pueden ser hogares, sistemas de calefacción urbana para los hogares (solo aquellos que no tienen la posibilidad de sustituir combustibles), así como, opcionalmente y en determinadas condiciones, las pymes y los servicios sociales esenciales. El Reglamento también permite que los Estados miembros prioricen determinadas centrales eléctricas esenciales alimentadas con gas sobre determinados grupos de clientes protegidos.

Este Plan proporciona directrices a los Estados miembros sobre la manera de complementar de manera eficaz las disposiciones del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas para los grupos de consumidores no protegidos de forma coordinada y sobre la base de criterios y principios comunes, con el fin de mantener la integridad del mercado interior y reforzar su resiliencia. Debe ayudar a los Estados miembros a identificar y priorizar, dentro de sus grupos de consumidores «no protegidos», a los clientes o instalaciones más esenciales, principalmente en la industria, para que sean estos grupos los últimos en verse afectados por restricciones y antes que los clientes protegidos. Esta priorización debe tener en cuenta su criticidad para la UE en su conjunto, así como los vínculos críticos de la cadena de suministro con sus socios comerciales internacionales. También debe tener en cuenta su importancia económica y su valor añadido para el empleo. En los casos en que se prevean compensaciones financieras, el control de las ayudas estatales contribuye a garantizar que estas medidas sean compatibles con el mercado interior.

La Comisión aconseja que los Estados miembros se basen en las siguientes directrices a la hora de actualizar su orden de priorización y las medidas conexas en sus planes nacionales de emergencia para la seguridad del suministro de gas antes de finales de septiembre de 2022. 

a)Criterios para la reducción de la demanda en preemergencia o emergencia

Deben tenerse en cuenta los siguientes criterios (combinados) para la priorización entre los clientes no protegidos en caso de perturbaciones graves:

Además de estos cuatro criterios, en la prueba de sopesamiento, los Estados miembros también deben tener en cuenta los aspectos económicos como consideración adicional.

Criticidad social

Se recomienda priorizar las industrias consideradas críticas o estratégicas desde el punto de vista de la sociedad, en caso de que una perturbación tuviera efectos negativos en las cadenas de suministro con repercusiones para la salud, la protección y el medio ambiente, la seguridad, la defensa y otros sectores esenciales, como la alimentación y las refinerías. Por ejemplo, la salud humana y el medio ambiente pueden verse afectados por fallos en el tratamiento de los residuos y el agua, o en la protección de la seguridad, por ejemplo, de las plantas químicas. La identificación de los productos, instalaciones y elementos específicos de la cadena de valor que tienen un impacto en los servicios sociales esenciales requiere un examen cuidadoso.

Aunque cada Estado miembro puede querer definir qué significa la criticidad social en sus respectivos contextos nacionales, la Comisión recomienda incluir al menos un análisis no exhaustivo de las repercusiones para la salud, los alimentos, la protección y el medio ambiente, la seguridad y la defensa en sus prioridades nacionales.

Criticidad de la cadena de valor transfronteriza

La Comisión recomienda a los Estados miembros que tengan siempre en cuenta el impacto que la reducción de la actividad económica en un sector tiene en toda la cadena de valor de la UE o mundial. En la última sección de este capítulo se analiza cómo pueden coordinarse estas consideraciones.

A la hora de elaborar sus planes de emergencia para la seguridad del suministro de gas, los Estados miembros se centran principalmente en el impacto nacional de las posibles perturbaciones del suministro de gas. Sin embargo, dado el grado de integración industrial e interconexión en todo el mercado único, las perturbaciones en sectores específicos (en fases anteriores), que pueden no considerarse esenciales en un Estado miembro, podrían afectar gravemente a sectores esenciales (en fases posteriores) en otros Estados miembros. Además, las cadenas de valor de la mayor parte de las industrias contienen partes que están europeizadas o internacionalizadas y que son importantes para el empleo y el suministro de bienes y servicios sociales esenciales.

Por ejemplo, la industria de equipos médicos y farmacéuticos, partes de la industria química (que contribuyen a los sistemas alimentarios y sanitarios) o partes de la industria textil (que contribuyen a los productos sanitarios y de defensa) forman parte de las cadenas de valor críticas para sectores esenciales o estratégicos.

Para examinar los efectos transfronterizos, el enfoque podría centrarse en identificar los productos esenciales en lugar de los sectores esenciales. Algunos ejemplos son la mayor parte de la producción de vidrio que las industrias alimentaria y farmacéutica utilizan directamente (recipientes alimentarios, viales y jeringas), así como en la producción de energía renovable y la fabricación de tecnologías limpias (fotovoltaica, energía eólica) y las aplicaciones de ahorro de energía. Esto requeriría establecer una relación exhaustiva de las cadenas de valor relacionadas con estos productos esenciales. Por ejemplo, a primera vista, puede parecer que los productos químicos de base no son el sector más esencial desde el punto de vista social. Sin embargo, sus productos se utilizan de manera generalizada en otros sectores, lo que significa que sus efectos (transfronterizos) en la cadena de valor son probablemente significativos. Otro ejemplo son los fertilizantes, un sector extremadamente dependiente del gas y que abastece al sector agrícola que es esencial para la sociedad en toda la UE, pero que tiene una producción concentrada desde el punto de vista geográfico. Por tanto, satisfacer únicamente las necesidades locales no es suficiente desde la perspectiva de la UE.

Otro factor que hay que tener en cuenta es el número de empresas activas en una cadena de valor esencial en toda la UE o a escala mundial y, por tanto, las posibilidades de que otras empresas intervengan o no. Si la reducción de la demanda de una instalación significa que un producto esencial no puede producirse en toda la UE o en un ámbito más amplio, esto debería tenerse en cuenta. En el subcapítulo siguiente se propone un mecanismo para ayudar a los Estados miembros a determinar el impacto de sus sectores más allá de sus fronteras.

Además, los Estados miembros deben investigar la cadena de valor y en qué medida una perturbación del suministro de gas en un sector concreto puede implicar más perturbaciones en algunas cadenas de valor con respecto a otras.

Posibles daños a las instalaciones

Los Estados miembros deben tener en cuenta el impacto duradero que podría tener una desconexión, por ejemplo, en cuanto a posibles daños a las herramientas industriales, así como el tiempo potencialmente necesario y los costes en que se incurriría para reparar la maquinaria. 

Se debe prestar especial atención a los sectores que deben funcionar de forma continuada y en los que un corte brusco del suministro de gas podría causar daños a las instalaciones (por ejemplo, la producción de gas, la medicina biológica y otras partes de la industria médica, algunas partes de la ingeniería mecánica, la industria textil y, en particular, su subsector de acabado, los productos farmacéuticos, la mayoría de los procesos químicos, los fertilizantes, el vidrio, el acero, el aluminio, las refinerías, la cal, la cerámica y el uso residual de gas en sectores electrointensivos, como el aluminio), lo que, a su vez, podría tener efectos negativos a largo plazo en la producción y el empleo. Diversas industrias, que abarcan tanto sectores con gran intensidad de energía como sectores con poca intensidad, necesitan una cantidad mínima de gas para la continuidad de la producción, ya que si esta se detiene no podrá reanudarse fácilmente sin retrasos significativos, aprobación normativa y costes. La Comisión recomienda a los Estados miembros que determinen el nivel mínimo de consumo de gas como crítico y lo prioricen en consecuencia, en función también de cómo se comporten estas industrias en relación con el resto de criterios.

Potencial de sustitución y reducción

Varios Estados miembros enfocan la priorización mediante la determinación de productos, industrias o empresas esenciales para la sociedad, al tiempo que evalúan las posibilidades técnicas y económicas de dichas industrias o empresas para aplazar o reprogramar la producción. Esta evaluación se puede llevar a cabo para los sectores considerados esenciales para la sociedad, pero también para aquellos que no entran en esta categoría, lo cual permite seguir priorizando la industria que, desde esa perspectiva, no se ha identificado como esencial.

Con arreglo a este criterio, puede establecerse una diferenciación entre las industrias que pueden aplazar la producción o desconectarse, por ejemplo, durante las horas punta, y aquellas que necesitan un flujo continuo de gas natural para sus operaciones. También puede existir la posibilidad de centrarse en determinados sectores en los que, dentro de la UE, se puede trasladar la producción a regiones en las que haya disponibilidad de gas (véanse los contratos de intercambio en el capítulo anterior), teniendo en cuenta al mismo tiempo la necesidad de garantizar transiciones justas a nivel regional.

La integración de la industria europea en las cadenas de valor mundiales también puede ofrecer opciones de sustitución y aliviar la presión en caso de perturbaciones del suministro de gas. Sin embargo, en algunos casos, la importación temporal de determinados productos y servicios (en lugar de producirlos en Europa para evitar el consumo de gas) no es una opción, ya que las fases en las que existe una mayor necesidad de insumos de gas también pueden ser las que añaden más valor a los productos finales. Además, en algunas industrias (por ejemplo, los productos farmacéuticos), la sustitución de los insumos por importaciones está sujeta a aprobaciones reglamentarias y es difícil obtenerlas a corto plazo. Los efectos internacionales indirectos de las sanciones impuestas a Rusia en todo el mundo sobre las cadenas de suministro mundiales, junto con los cuellos de botella existentes en el suministro internacional, podrían limitar aún más las opciones de importación alternativas, aumentar la presión al alza sobre los precios o provocar largos retrasos en las entregas.

Aspectos económicos

El análisis de los datos de los Estados miembros pone de manifiesto las diferencias que existen entre los ecosistemas industriales nacionales. En particular, el porcentaje nacional de consumo de gas natural incorporado en la producción final muestra la importancia variable de determinadas industrias nacionales.

Tras las pruebas de criticidad social, los efectos en la cadena de valor transfronteriza y las limitaciones técnicas, el riesgo de daños o las posibilidades de sustitución, podría tenerse en cuenta la importancia económica de los distintos sectores con vistas a priorizar las industrias restantes. Entre los posibles indicadores que han de tenerse en cuenta figuran el valor añadido (tanto absoluto como en relación con el consumo de gas) y el empleo relacionado con un nivel de consumo de gas natural y la importancia de un sector específico en la cadena de valor. Pero, por supuesto, algunos sectores con un bajo valor añadido en relación con el consumo de gas también pueden proporcionar insumos esenciales a otros sectores de fases posteriores.

Por tanto, un aspecto importante que debe tenerse en cuenta es la integración de una determinada industria a través de clústeres, ya que estos están estrechamente vinculados a múltiples procesos de producción a través del calor y los productos intermedios.

Las industrias tienen diferentes grados de flexibilidad a la hora de realizar la sustitución de combustibles. Por ejemplo, la mayoría de las fábricas de cemento utilizan carbón o residuos, y solo un pequeño número de ellas utilizan gas. Esto significa que, en caso de que el sector del cemento suprima todo su consumo de gas, la mayor parte de dicho sector no se verá afectado. Combinando las consideraciones sobre la intensidad del gas con las consideraciones relativas a la flexibilidad, se pueden determinar los sectores para los que una reducción sería menos costosa en cada Estado miembro (antes de los efectos en la cadena de valor en las fases anteriores/posteriores y las consideraciones sectoriales estratégicas).

b)Cooperación transfronteriza para utilizar los criterios 

Habida cuenta del gran grado de integración transfronteriza de las cadenas de valor en el mercado único europeo y de la necesidad de proteger la economía y la competitividad, en particular en caso de que se produzca una perturbación generalizada del gas, la cooperación transfronteriza es esencial para que los Estados miembros diseñen criterios de priorización óptimos a fin de reducir los efectos indirectos a través de las fronteras y en todo el mercado interior de la UE. Los Estados miembros pueden estructurar esta colaboración cuando elaboren o actualicen su orden de prioridad en sus planes de emergencia para la seguridad del suministro de gas. Los mecanismos de gobernanza para esta consulta y coordinación, además de los contactos bilaterales y los foros regionales existentes, podrían centrarse en el Grupo de Coordinación del Gas, ampliado si fuera necesario a los representantes de los ministerios de Industria. La Comisión también podrá consultar a los foros existentes, como el Grupo de Alto Nivel «Competitividad y Crecimiento» del Consejo o el Foro Industrial de la UE gestionado por la Comisión.

En primer lugar, cada Estado miembro debe realizar un análisis independiente del panorama industrial nacional y de su criticidad con la participación directa de los agentes industriales y los interlocutores sociales y, a continuación, sobre la base de este análisis, utilizar las estructuras antes mencionadas para determinar las posibles conexiones críticas con los demás Estados miembros en los que se encuentran los flujos de suministro.

En este contexto, tras la determinación de los sectores prioritarios resultante de la aplicación del criterio de criticidad social mencionado anteriormente y con vistas a mantener la continuidad de la actividad económica lo más fluida posible, los Estados miembros podrían proceder de forma conjunta a cartografiar las cadenas de valor transfronterizas y verificar el riesgo de perturbaciones concretas del suministro. La detección de la sensibilidad transfronteriza es, por tanto, la base para seguir perfeccionando la lista de prioridades de los Estados miembros. Esto puede suponer un gran esfuerzo, en particular para los Estados miembros más grandes con ecosistemas de consumo de gas complejos y una participación significativa en las cadenas de valor internacionales. La Comisión está dispuesta a apoyar este ejercicio.

3.    Gobernanza y etapas de la respuesta a la crisis 

Las etapas que figuran a continuación muestran cómo la coordinación a escala de la UE de la respuesta en relación con la demanda se lleva a cabo mediante las disposiciones vigentes del Reglamento sobre la seguridad del suministro de gas y las nuevas medidas del presente Plan.

Etapa 1: ahorrar gas para un invierno seguro: prealerta de la UE

Etapa 2: alerta de la UE

Etapa 3: coordinación de las medidas de emergencia de la UE durante una emergencia de la Unión o regional

(1)

Los siguientes elementos son pertinentes para una evaluación por parte de la Comisión: 1) la utilización de un proceso competitivo y transparente; 2) la ausencia de restricciones transfronterizas; 3) la limitación de la compensación por futuras reducciones de la demanda; y 4) una reducción del consumo total de gas que dé lugar a una mayor disponibilidad de gas en las instalaciones de almacenamiento y que evite el desplazamiento de la demanda de los participantes a los no participantes.

(2)

Los servicios de la Comisión están disponibles para proporcionar orientaciones informales a las empresas que consideren dicha cooperación en la medida en que tengan dudas sobre la conformidad de determinados elementos de la cooperación que tienen prevista con las normas de competencia de la UE.

(3)

   SmartEN.

(4)

    https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52022DC0240&from=EN .

(5)

   Analysis of behaviour change due to electricity crisis: Japanese household electricity consumer behaviour since the earthquake [«Análisis del cambio de comportamiento debido a la crisis de electricidad: Comportamiento de los consumidores domésticos japoneses de electricidad desde el terremoto», documento en inglés], Murakoshi et al., 2013. Can Rationing Affect Long Run Behavior? Evidence from Brazil [«¿Puede el racionamiento afectar al comportamiento a largo plazo? Datos de Brasil», documento en inglés], Costa, 2012. Véase también Policies for energy conservation and sufficiency: Review of existing policies and recommendations for new and effective policies in OECD countries [«Políticas de conservación y suficiencia energética: Revisión de las políticas existentes y recomendaciones de políticas nuevas y eficaces en los países de la OCDE», documento en inglés], Bertoldi, 2022 (https://doi.org/10.1016/j.enbuild.2022.112075).