31.8.2017   

ES

Diario Oficial de la Unión Europea

C 288/115

Ponente:

Pasi MOISIO

1.1.

El CESE reconoce que, a pesar de algunas carencias, la Directiva relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores de vehículos destinados al transporte de mercancías (1) ha tenido, en términos generales, un impacto positivo para los sectores del transporte por carretera en Europa. Por su parte, la creación de un sistema de formación armonizado ha mejorado la capacidad de los conductores profesionales para desempeñar sus cometidos, ha implantado un nivel común de servicios para los sectores del transporte por carretera y ha hecho este sector más atractivo a ojos de los nuevos operadores.

1.2.

El CESE considera que la propuesta que ahora se examina (2) para la revisión de la Directiva permitirá seguir respaldando el principio de libre circulación dentro de la UE y dar un paso más en pos de un mercado del transporte en la Unión más sano y abierto que, sobre la base de una competencia leal, podrá ser además objeto de una supervisión más eficaz y equitativa.

1.3.

El CESE respalda los objetivos de mejorar la seguridad vial europea y elevar la seguridad y la protección laborales de los conductores profesionales que se persiguen con la revisión de Directiva relativa a la cualificación y la formación continua de los conductores. El CESE ha hecho especial hincapié en los excelentes resultados que se han obtenido en los últimos años en el ámbito de la seguridad vial, y anima a la Comisión a proseguir las medidas para reforzar esta tendencia positiva.

1.4.

El CESE se muestra igualmente de acuerdo con el objetivo de armonizar y afinar los procedimientos administrativos en los distintos Estados miembros, de modo que los períodos y programas de formación de conductores que se cursen en cualquier Estado miembro en virtud de dicha Directiva sean reconocidos automáticamente y aceptados de manera recíproca, sin margen de interpretación ni requisitos adicionales específicos. El CESE destaca, no obstante, que el reconocimiento mutuo de la formación exige una armonización absoluta de la extensión y calidad de la formación organizada en los distintos Estados miembros. Para garantizar este aspecto es necesaria una supervisión más eficiente y una cooperación más estrecha entre la Comisión Europea y las autoridades de los Estados miembros.

1.5.

La falsificación —de las tarjetas personales en vigor que demuestran las cualificaciones profesionales de un conductor y de los certificados de formación que no se cursa en realidad— genera un falseamiento de la competencia en el mercado transportista y menoscaba los intereses de los conductores profesionales que sí respetan las disposiciones legales. El CESE exige la creación de un sistema infalible para garantizar la validez de los permisos de conducción y de las tarjetas de cualificación de los conductores. En relación con la recomendación formulada en el punto 1.4, se ha de intensificar también en lo sucesivo la vigilancia en los centros de formación autorizados que operen en los distintos países para poder certificar, en todo momento y sin excepción alguna, la extensión y calidad de la formación ofrecida.

1.6.

Del mismo modo, es de vital importancia reforzar la equivalencia y la coherencia de la legislación de la UE en lo referente a un mismo colectivo destinatario o sector, como es, en este caso, el de los conductores profesionales de vehículos pesados. De este modo será posible incrementar tanto la seguridad jurídica de quienes operan en el ámbito de aplicación de esta normativa como la credibilidad global de la legislación de la UE.

1.7.

La revisión de la Directiva persigue una conexión más estrecha con las nuevas megatendencias que guardan gran relación con el transporte, como la digitalización y la descarbonización. El CESE apoya este planteamiento y recuerda que, aunque el transporte se está automatizando rápidamente y la robotización está ganando terreno en este sector, hay que seguir teniendo presente el papel clave que desempeña el factor humano. Así pues, en la formación de conductores se debe reconocer la creciente necesidad de las cualificaciones digitales y la importancia de los conocimientos del conductor a la hora de alcanzar los objetivos de emisiones hipocarbónicas.

1.8.

El ámbito de aplicación de la Directiva plantea en particular el desafío fundamental de conseguir que la formación continua responda a las necesidades personales de los conductores profesionales y de adaptar los contenidos de dicha formación para que apoye de la mejor manera la descripción de cometidos de cada uno de ellos. Por este motivo, la Directiva ha de brindar flexibilidad y margen de maniobra en lo que se refiere tanto a los contenidos que se seleccionen para los períodos de formación como a los métodos de enseñanza.

1.9.

El CESE destaca que es necesario permitir de manera armonizada la posibilidad de conducir vehículos ya durante el período de formación previo a la obtención de la cualificación inicial. Hay que seguir garantizando en el futuro a los estudiantes este derecho necesario, por ejemplo, en las períodos de prácticas laborales que se llevan a cabo, bajo supervisión y orientación, en las empresas, también cuando se trata de conducir vehículos destinados al transporte comercial, así como el hecho de que aprobar este ejercicio ha de formar parte de la formación para obtener su cualificación profesional. No se debe eliminar este punto en la revisión de la Directiva. No obstante, es necesario garantizar igualmente que el derecho a combinar la formación con el transporte comercial no genera competencia desleal en el sector del transporte ni menoscaba la posición de sus trabajadores.

1.10.

Aunque, en términos generales, la propuesta de la Comisión es equilibrada y apunta en la buena dirección, el CESE desea formular algunas modificaciones, añadidos y sugerencias particulares a la Directiva que, en su opinión, mejorarían aún más su puesta en práctica y su aplicación a efectos de formación de los conductores. Estas propuestas se exponen con mayor detalle en las observaciones generales y particulares del presente dictamen.

2.1.

Entre los años 2007 y 2009 entró en vigor en la UE la Directiva 2003/59/CE, que exige cursar obligatoriamente una formación inicial y obtener de ese modo la cualificación requerida a todos los transportistas profesionales de camiones y autocares del territorio de la Unión Europea, a las personas empleadas por empresas de transporte registradas en los Estados miembros de la UE y a los autónomos que ejercen de conductores como profesionales del sector de transporte.

2.2.

En lo referente a la actividad laboral de los conductores profesionales, la Directiva 2003/59/CE estableció asimismo el principio del aprendizaje permanente a través de períodos de formación continua definidos periódicamente en la Directiva, al objeto de mantener las cualificaciones profesionales.

2.3.

De acuerdo con los cálculos de la Comisión Europea, las empresas del sector del transporte de los veintiocho Estados miembros de la UE emplean a 3,6 millones de conductores de camiones y autobuses que se ven sujetos al ámbito de aplicación de la Directiva [2,8 millones de conductores de camión y 800 000 conductores de autobuses (3)].

2.4.

La duración de la formación inicial es de 140 o 280 horas, en función de la edad y de las posibles cualificaciones precedentes. Cada conductor ha de realizar un mínimo de 35 horas de formación continua por cada período de cinco años.

2.5.

El elevado número y la amplitud de los estudios encargados por la Comisión en los últimos años, al igual que la evaluación de impacto, han puesto de manifiesto una gran necesidad de acometer reformas. Al mismo tiempo, se han constatado problemas y divergencias en la aplicación y en las interpretaciones de la Directiva en los distintos Estados miembros.

2.6.

En una consulta pública (4) que sirvió de base para la propuesta de reforma de la Directiva, la Comisión recibió casi cuatrocientas respuestas de conductores profesionales, empresas transportistas y organizaciones de representación sindical y patronal de diferentes Estados miembros.

2.7.

Tanto la consulta como los diversos estudios llegaron exactamente a las mismas conclusiones en relación con los problemas derivados de la Directiva. Según la Comisión, los problemas detectados se dan por lo general en las actividades prácticas del día a día tanto en el sector de transporte de mercancías por carretera como en el de pasajeros, y se ha constatado que estos constituyen un obstáculo para un funcionamiento uniforme y equitativo del mercado del transporte en la Unión Europea.

2.8.

Dichos problemas pueden dividirse en tres categorías (5):

2.9.

Además de estos problemas, hay que abordar las graves incoherencias y contradicciones relativas a los requisitos de edad mínima que existen entre la Directiva relativa a la cualificación inicial y la formación continua de los conductores y la Directiva sobre el permiso de Conducción. Estas incoherencias y contradicciones han ocasionado problemas reales en los Estados miembros y exigen una rápida solución.

2.10.

En opinión de la Comisión, una revisión de la Directiva apoya asimismo el objetivo de REFIT de mejorar y simplificar la legislación.

2.11.

Se cree que esta revisión introducirá mayor claridad en la Directiva, la hará más coherente e intensificará la creación de nuevos puestos de trabajo en el sector del transporte, incluidas las pymes. Al hacer frente a los problemas detectados y revisar la Directiva en consecuencia, la Comisión cree que será posible obtener un importante ahorro en los costes, tanto para los conductores como para sus empleadores.

3.1.

En la actualidad, los Estados miembros deben optar entre dos procedimientos alternativos a escala nacional por lo que respecta a la cualificación inicial: o bien participar en la formación y aprobar un examen sucinto, o bien aprobar únicamente un examen más completo. A fin de incrementar la flexibilidad y el poder de elección, y teniendo en cuenta el distinto nivel de preparación de las personas, el CESE propone modernizar la Directiva también desde este punto de vista incluyendo claramente en ella el derecho a aplicar de manera paralela ambos modelos (6).

3.2.

Es importante hacer hincapié en la formación práctica de los conductores profesionales en las áreas temáticas relacionadas tanto con la seguridad vial y del transporte como con la seguridad y la protección en el trabajo, el desarrollo de las competencias y conocimientos digitales, así como la enseñanza de modos de conducción respetuosos con el medio ambiente, económicos y previsores.

3.3.

Al examinar esta cuestión se debe tener presente una deficiencia fundamental que han apuntado los conductores profesionales y los demás operadores del sector del transporte en las audiencias: no siempre coinciden los contenidos de la formación con las necesidades personales que presenta el conductor basándose en la descripción de sus tareas. Por esta razón, los contenidos de la formación deberían poder adaptarse de la mejor manera a medida de cada conductor. El CESE destaca que, de ese modo, se dará un mayor sentido a la formación y se motivará el estudio entre los conductores profesionales.

3.4.

Así las cosas, si lo que se persigue con la nueva Directiva es hacer obligatoria la inclusión de determinados ámbitos temáticos en los programas de formación inicial y/o continua de los conductores profesionales, hay que definirlos del modo más flexible, amplio y general posible, aunque teniendo en cuenta el punto de vista expresado anteriormente en el punto 3.1.

3.5.

Como quiera que, por las tareas que realizan, a los conductores profesionales de transporte pesado se les exige también a menudo otro tipo de formación basada en los actos legislativos de la UE, sería coherente aprobar de manera más general estos períodos de formación como parte de la formación continua a que se hace referencia en la Directiva sobre cualificación. De este modo se evitarán los solapamientos en las formaciones, se reducirán las cargas administrativas y se ahorrarán costes, a la vez que se motivará en mayor medida la instrucción entre los conductores.

3.6.

Con la revisión de la Directiva se brinda la posibilidad de cursar formación continua en línea. El CESE considera que se trata de un avance positivo y fundamental en la formación de los conductores profesionales que, de por sí, mejora la preparación digital de los estudiantes y, en particular, es de gran ayuda para los operadores de las regiones remotas. El estudio en línea lleva la formación al estudiante, que no tiene así necesidad de hacer frecuentemente trayectos que pueden llegar a ser largos para participar en modalidades de formación tradicionales.

3.7.

Suscita críticas justificadas el hecho de que la Comisión no haya propuesto la posibilidad de fraccionar la jornada de formación continua de siete horas, la cual, de conformidad con el proyecto de Directiva, debe seguir manteniéndose en una sola sesión. Esto representa un verdadero problema para los conductores y las empresas del sector del transporte. La conciliación entre trabajo y formación, la mejora de los resultados educativos y la posibilidad de estudiar en línea requieren una mayor flexibilidad. Lo esencial en los objetivos de la formación continua es alcanzar el número total de 35 horas, no lo que dure un solo día de formación. Además, este punto estaría en consonancia con los objetivos de REFIT.

3.8.

Una vez superada, la cualificación profesional se certifica por medio de una tarjeta de cualificación específica o notificando la cualificación vigente en el permiso de conducción mediante el código pertinente de la Unión. Estas alternativas son facultativas a efectos de los Estados miembros. En la práctica, la falsificación de permisos se ha revelado como un problema cada vez mayor. Así pues, el CESE propone la creación cuanto antes en la UE de una base de datos en la que las distintas autoridades puedan comprobar en tiempo real la vigencia real de las cualificaciones profesionales obtenidas por el conductor. Esto podría llevarse a cabo reuniendo los datos sobre cualificaciones profesionales en la base de datos de la red RESPER (7), que compila la información de los permisos de conducción de cada Estado miembro de la UE, con lo que las autoridades de los Estados miembros podrían examinar simultáneamente la vigencia tanto de los permisos de conducción como de las cualificaciones profesionales.

4.1.

El CESE destaca que se deben eliminar sin dilación las contradicciones relativas a la edad mínima existentes entre la Directiva sobre el permiso de conducción de la UE (8) y la Directiva sobre la cualificación inicial y la formación continua de los conductores. Se propone que esto se lleve a cabo por medio de una exención regulada en la Directiva sobre el permiso de conducción que permita expedir estos permisos de conformidad con los límites de edad estipulados en la Directiva 2003/59/CE.

4.2.

El CESE considera que las exenciones sobre los ámbitos de aplicación que deberán quedar recogidas en la Directiva habrán de ser también absolutamente idénticas en todos los sentidos a las exenciones (9) estipuladas en el Reglamento sobre los tiempos de conducción y descanso (10) de los conductores de vehículos pesados. Aunque la propuesta de revisión de la Directiva permite ciertamente avanzar parcialmente en este sentido, aún persisten divergencias entre las exenciones de las disposiciones anteriormente mencionadas. Si no se armonizan plenamente las listas de exenciones, tampoco será posible acabar con estas contradicciones e incoherencias en las disposiciones relativas a los conductores profesionales.

4.3.

Aun cuando valora de manera especialmente positiva el objetivo de la mejora de la seguridad vial, el CESE acoge con reservas la obligación recogida en la propuesta de Directiva de incorporar a la formación continua por lo menos un tema dedicado exclusivamente a la «seguridad vial» (en la práctica, uno de los cinco días de la formación continua). En su lugar, cabría la posibilidad de establecer esta obligación de conformidad con la recomendación de la actual Directiva precisando, además, que se ha de incluir en la formación continua al menos un día «durante el cual se haga especial hincapié en la seguridad vial, la seguridad y la protección en el trabajo, así como la racionalización del consumo de carburante (11)». Así se garantizará la incorporación de los modos de conducción económicos y previsores a los programas de formación de todos los conductores profesionales de la UE. Se trata de aspectos inseparables del tema de la seguridad vial.

4.4.

En numerosos Estados miembros, la formación encaminada hacia la cualificación inicial de los conductores incluye como elemento esencial los períodos de aprendizaje, durante los cuales se participa de manera guiada y bajo supervisión en ejercicios prácticos de transporte real de índole comercial. Hay que mantener esta posibilidad a fin de seguir garantizando la familiarización con la actividad laboral ya durante la fase formativa y asegurar así las capacidades profesionales, en todos los aspectos, de los nuevos operadores que se incorporan al sector. Por consiguiente, el CESE rechaza de plano la modificación incluida en la propuesta de Directiva que impediría la realización de transportes comerciales durante toda formación encaminada a la cualificación inicial. Hay que subrayar, no obstante, que se ha de velar en todo momento por que este derecho de conducción de transporte comercial sea parte de la formación, y no debe dar lugar, bajo ninguna circunstancia, a distorsiones de la competencia o a expresiones de dumping social.

4.5.

El CESE acoge favorablemente la posibilidad que recoge la revisión de la Directiva de aceptar períodos de formación obligatorios basados en otras disposiciones de la UE (como, por ejemplo, la formación adicional de sensibilización sobre discapacidades en el transporte de pasajeros, la formación de los conductores en materia de mercancías peligrosas por carretera (ADR) o la formación de los transportistas de animales) como parte de la formación continua de cualificación durante siete horas, es decir, un día de formación. Sin embargo, sería importante ampliar esta posibilidad de modo que pudiera cubrir varios días de formación a fin de evitar duplicidades en la formación y reducir los costes. La multiplicidad de los requisitos de formación no se corresponde con los principios de «mejorar y simplificar la legislación» ni depara un trato equitativo a los conductores que trabajan en los distintos sectores del transporte, algunos de los cuales se han visto obligados a cursar periódicamente tanto la formación estipulada en la Directiva como, por razón de sus cometidos profesionales, otras formaciones exigidas por la ley.

4.6.

La propuesta de modificación de la Directiva permitiría también en el futuro los cursos en línea, gracias a los cuales se puede obtener una parte tanto de la formación inicial como de la formación continua de manera independiente a través del estudio en la red (aprendizaje electrónico). En sí, se trata de una reforma enormemente positiva. No obstante, el CESE considera que sería conveniente definir con mayor precisión el volumen máximo de formación que se puede cursar en línea, para que una delimitación general del «derecho parcial» en la propuesta de Directiva no diera lugar a discrepancias significativas entre las diferentes interpretaciones y prácticas en los distintos Estados miembros.

4.7.

En opinión del CESE, es absolutamente imprescindible poder fraccionar en partes la jornada unitaria de formación continua, una cuestión que, lamentablemente, no se aborda en la propuesta de Directiva. En la práctica, existe un riesgo real de que surjan situaciones contradictorias como consecuencia de ello. Dado que es posible ofrecer una parte de la formación como aprendizaje electrónico, debería existir flexibilidad para poder fraccionar por ejemplo un periodo lectivo de siete horas sobre un mismo tema de modo que un día se pudieran seguir las lecciones en clase, o como ejercicios prácticos, y otro día cupiera la posibilidad de continuar las lecciones en línea. Se trata de un aspecto inevitable toda vez que los instrumentos educativos necesarios ya se sitúan a menudo en lugares distintos.