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DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN

RESUMEN DE LA EVALUACIÓN DE IMPACTO

que acompaña al documento

Propuesta

de DIRECTIVA DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por la que se modifica la Directiva 94/62/CE, relativa a los envases y residuos de envases, para reducir el consumo de bolsas de plástico ligeras

1.           Definición de los problemas

La bolsa de plástico[1] es un producto corriente y práctico que se utiliza mucho para llevar las compras a casa. Se calcula que en 2010 cada habitante de la UE utilizó 198 bolsas de este tipo, el 89 % de las cuales eran desechables. De mantenerse la situación actual, se supone que su consumo seguirá aumentando. Las propiedades que han hecho que las bolsas de plástico sean un éxito comercial —poco peso y resistencia a la degradación— también contribuyen a sus efectos sobre el medio ambiente. En 2010, se tiraron en la UE más de ocho mil millones de bolsas de plástico. Además, una parte muy importante (el 49,7 % o 710 000 toneladas al año) de las bolsas de plástico recogidas por los servicios municipales o privados de limpieza de la UE se enviaron a vertederos, lo cual, desde una perspectiva de la eficiencia en el uso de los recursos, dista claramente de ser una solución óptima. El elevadísimo consumo de bolsas de plástico desechables, el tratamiento inapropiado al final de su vida útil y su resistencia a la degradación están dañando nuestro medio ambiente, incluidos los ecosistemas marinos.

De acuerdo con la Directiva sobre envases y residuos de envases (Directiva 94/62/CE[2]), en la UE las bolsas de plástico se consideran envases. La UE, sin embargo, carece de una normativa o una política que tenga por objeto específicamente las bolsas de plástico. Con el fin de reducir el uso de este tipo de bolsas, algunos Estados miembros ya han adoptado estrategias consistentes en medidas de precios, acuerdos con el sector minorista o campañas de concienciación; sus resultados han sido variables. A raíz de los intentos de algunos Estados miembros de prohibir las bolsas de plástico, el Consejo de Medio Ambiente de 14 de marzo de 2011 debatió la cuestión e invitó a la Comisión a analizar la posible actuación de la UE contra el uso de este tipo de bolsas.

2.           Análisis de la subsidiariedad y del valor añadido de la UE

El elevado consumo de bolsas de plástico le plantea a la UE un problema que es a la vez común y transfronterizo. Es poco probable que todos los Estados miembros aborden el problema con eficacia sin la intervención de la UE. El valor añadido de la intervención de la UE reside en que ofrece un marco en el que se establecen un objetivo, unos conceptos y unas definiciones comunes, así como un calendario, a la vez que deja libertad a los Estados miembros para decidir sobre los métodos de ejecución, en consonancia con el principio de subsidiariedad.

La actuación de la UE está plenamente en consonancia con los dos objetivos de la Directiva de los envases: prevenir y reducir el impacto ambiental de los envases y los residuos de envases, y garantizar la coherencia al abordar un problema común y transfronterizo.

3.           Objetivos

El objetivo general de una iniciativa política de la UE en lo tocante a las bolsas de plástico es limitar las repercusiones negativas en el medio ambiente, fomentar la prevención de residuos y una utilización más eficiente de los recursos y limitar a la vez los efectos socioeconómicos negativos.

De manera más específica, los objetivos de la iniciativa son los siguientes:

· limitar los daños medioambientales —basura y utilización insostenible de los recursos— causados por el aumento del consumo de bolsas de plástico, reduciendo significativamente el consumo per cápita de bolsas de plástico desechables de aquí a 2015;

· abordar de forma coordinada y coherente en toda la UE un problema común y transfronterizo.

La evaluación de impacto evalúa los principales efectos medioambientales, sociales y económicos de las posibles opciones políticas destinadas a reducir el uso de bolsas de plástico desechables. Se evalúan distintos niveles de exigencia y se comparan con una hipótesis de base, con el fin de conocer los instrumentos que minimicen los costes, maximizando al mismo tiempo los beneficios.

4.           Opciones políticas

Las opciones presentadas en el análisis se centran en medidas de prevención que tienen por objeto las bolsas de plástico desechables.

Opción 1 («hipótesis de base»): presenta un planteamiento —«no hacer nada»— con el que se mantendría la situación actual. No se adoptarían políticas ni medidas destinadas a limitar el consumo de bolsas de plástico desechables en la UE o a nivel nacional.

Opción 2 («compromiso voluntario de una parte importante del sector minorista de la UE de no facilitar bolsas de plástico desechables»): supone un acuerdo voluntario de una parte importante del sector minorista de la UE para dejar de proporcionar bolsas de plástico desechables. A efectos de la evaluación de impacto, dicho acuerdo se traduciría en una reducción del 55 % de las bolsas de plástico desechables.

Opción 3 («establecer un objetivo de prevención a nivel de la UE en lo tocante a las bolsas de plástico desechables, combinado con instrumentos económicos y acompañado de la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan restricciones de mercado suprimiendo el artículo 18 de la Directiva de los envases»). Esta opción se compone de tres elementos mutuos de apoyo: un objetivo de prevención, una medida de precios y la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan restricciones de mercado suprimiendo el artículo 18 de la Directiva de los envases. El objetivo de prevención (reducción) se fijaría con respecto a las bolsas de plástico desechables a nivel de la UE y daría lugar a una reducción del 80 % del consumo medio de este tipo de bolsas en ese ámbito geográfico.

Opción 4 («prohibir las bolsas de plástico desechables en la UE»): se prohíbe el suministro de bolsas de plástico desechables en comercios minoristas, lo que supondría una reducción del 100 % del consumo de este tipo de bolsas en la UE.

5.           Análisis de impacto

La evaluación se centra en los efectos suplementarios de las opciones 2, 3 y 4 en comparación con la hipótesis de base.

Todas las opciones encaminadas a reducir el uso de bolsas de plástico desechables comparten los mismos tipos de efectos; solo la magnitud de estos efectos difieren de una opción a otra.

· Impactos medioambientales

Las principales ventajas medioambientales guardan relación con la disminución de los residuos y el número de bolsas tiradas, lo que supone menores gastos de limpieza y menores gastos de gestión de residuos (recogida, reciclado y eliminación). Se espera que estos costes se reduzcan considerablemente al disminuir el consumo de bolsas de plástico desechables. Un menor consumo de bolsas de plástico desechables supondría también una utilización más eficiente de los recursos y menores emisiones de gases de efecto invernadero.

· Impacto económico y social

La aplicación de medidas para reducir el consumo de bolsas de plástico desechables, especialmente de medidas reglamentarias, llevará aparejada probablemente una cierta carga administrativa para garantizar su aplicación y observancia, tanto para el sector público como el privado. La carga administrativa dependerá de la concepción final de las medidas de aplicación adoptadas por los Estados miembros.

Se espera que las repercusiones netas sobre los productores sean positivas. Aunque las medidas propuestas conllevan una disminución de la actividad de los fabricantes de bolsas de plástico desechables, los productores de bolsas de plástico reutilizables se beneficiarán de los cambios. El 70 % de las bolsas desechables utilizadas en la UE son importadas, lo que limita los efectos negativos en los productores europeos. La existencia de un menor número de bolsas de plástico desechables se compensaría parcialmente con el empleo de bolsas de plástico reutilizables, que se producen principalmente en la UE.

Asimismo, se espera que los efectos netos sobre los minoristas sean positivos, aunque puede que estos deban hacer frente a unos costes iniciales para aplicar alguna de las medidas propuestas (por ejemplo, concienciación, costes administrativos, aumento de los costes derivados de ofrecer otras alternativas gratuitas). Estos costes se podrían compensar con el aumento de las ventas de bolsas reutilizables y la reducción global del consumo de bolsas desechables, que, en la actualidad, a menudo se suministran gratuitamente. Algunos minoristas pueden incluso obtener un beneficio económico de las medidas destinadas a reducir el consumo de bolsas de plástico desechables.

Los efectos en el empleo pueden ser ligeramente negativos en todas las opciones de actuación propuestas.

Es posible que los consumidores deban hacer frente a un aumento inicial de los costes en todas las opciones, ya que la recomendación de emplear instrumentos económicos implicaría que se les pida que paguen las bolsas de plástico. Sin embargo, estos costes se reducirán a medida que los consumidores opten por las bolsas reutilizables, que ahorran costes a largo plazo.

Todas las opciones contribuirán a aumentar la concienciación sobre los efectos medioambientales de las bolsas de plástico desechables y los aspectos vinculados con la eficiencia en el uso de los recursos, así como a promover modelos de consumo más sostenibles. Todas las medidas tienen capacidad para influir de manera más general en el comportamiento de los consumidores y para orientar los modelos empresariales de los fabricantes y minoristas.

6.           Comparación de las opciones políticas

Las cuatro opciones políticas se han evaluado cuantitativa y cualitativamente. El análisis cuantitativo se centra en tres efectos medioambientales (utilización de los recursos, índice de ensuciamiento y repercusiones en el gasto público para gestión de residuos y recogida de basura) y en seis efectos económicos y sociales (carga administrativa, efectos en los productores de la UE, efectos en los minoristas de la UE, efectos en los consumidores, repercusiones en el empleo y concienciación pública).

Cuadro 1: Comparación cuantitativa de los principales efectos medioambientales de las opciones propuestas, en 2020

Indicadores de impacto medioambiental || Base de referencia (mantenimiento de la situación actual) || Acuerdo voluntario de los minoristas || Objetivo de prevención + instrumento económico || Prohibición

Toneladas de bolsas de plástico totales (% de reducción) || 0 || 13 || 20 || 24

                Toneladas de bolsas de plástico desechables          (% de reducción) || 0 || 55 || 82 || 100

Número de bolsas de plástico totales (% de reducción) || 0 || 47 || 70 || 85

                Número de bolsas de plástico desechables          (% de reducción) || 0 || 55 || 80 || 100

Petróleo (kilotones ahorrados) || 0 || 463 || 693 || 842

Emisiones (millones de toneladas de equivalente de CO2 evitadas) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6

Reducción de bolsas tiradas                (miles de millones/2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4

Cuadro 2: Comparación cuantitativa de las principales repercusiones económicas de las opciones propuestas, calculando el promedio en el periodo 2015-2020, en relación con la base de referencia (mantenimiento de la situación actual).

Indicadores de impacto económico                (millones EUR/año) || Base de referencia (mantenimiento de la situación actual) || Acuerdo voluntario de los minoristas || Objetivo de prevención + instrumento económico || Prohibición

Reducción de los costes de los minoristas || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7

Beneficios para los fabricantes de bolsas de la UE || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2

Reducción de costes de la recogida de basuras || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2

Reducción de costes de la gestión                de residuos || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5

Ahorro y beneficios totales || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5

Cuadro 3: Comparación cuantitativa de las principales repercusiones económicas de las opciones propuestas, en relación con la base de referencia (mantenimiento de la situación actual).

Indicadores de impacto social || Base de referencia (mantenimiento de la situación actual) || Acuerdo voluntario de los minoristas || Objetivo de prevención + instrumento económico || Prohibición

Cambio neto en el empleo de la fabricación de bolsas en la UE en 2015 (equivalentes a tiempo completo) || 0 || -860 || -1 340 || -1 641

La mejor puntuación respecto a los indicadores medioambientales y económicos la obtiene la prohibición de las bolsas de plástico desechables; le siguen el objetivo de prevención (una reducción del 80 %) y el acuerdo voluntario con el sector minorista (55 % de reducción); la puntuación más baja corresponde al planteamiento consistente en mantener la situación actual. La prohibición produciría los mayores efectos negativos en el empleo, seguida del objetivo de prevención y del acuerdo voluntario; mantener la situación actual no daría lugar a variaciones netas de este parámetro.

El análisis se complementa desde un punto de vista cualitativo con otras seis cuestiones, cuya cuantificación resulta más difícil:

Flexibilidad de los Estados miembros para decidir sobre medidas políticas específicas. Aunque con el objetivo de prevención se fijaría una meta, todos los Estados miembros gozarían de la flexibilidad suficiente para decidir qué medidas funcionarían mejor en sus contextos nacionales; esta condición no se daría en el caso de un acuerdo voluntario en la UE con el sector minorista ni en el caso de la prohibición.

Costes de aplicación. La modificación de las disposiciones institucionales necesarias para aplicar cualquier medida nueva puede ocasionar costes administrativos y de recursos humanos.

Un acuerdo voluntario con una parte del sector minorista de la UE, si bien le supondría a las autoridades públicas unos costes de ejecución inferiores a los del objetivo de prevención o los de la prohibición, plantea ciertos riesgos vinculados a posibles conductas oportunistas o a la dificultad de imponer sanciones en caso de incumplimiento.

Los costes administrativos relacionados con el objetivo de prevención, acompañado de un instrumento de precios, dependerán de las medidas concretas que adopten los distintos Estados miembros. Es probable que las autoridades públicas deban hacer frente a unos costes adicionales relacionados con el seguimiento (en particular para garantizar el cumplimiento por parte de los minoristas de la obligación de presentar informes), pero ello no sería más que una pequeña parte de los costes ya sufragados por los Estados miembros en el contexto de sus informes sobre los objetivos existentes respecto de los envases y los residuos de envases. En el caso del objetivo de prevención, es probable que los costes de seguimiento y observancia sean inferiores a los de la prohibición.

Los Estados miembros que ya han tomado medidas para reducir el uso de bolsas de plástico y alcanzado el objetivo medio por habitante no tendrán que hacer frente a otras repercusiones.

– Posibilidad de generar ingresos. Los instrumentos económicos recomendados para acompañar al objetivo de prevención con respecto a las bolsas de plástico desechables generarían ingresos que podrían destinarse a las autoridades públicas o a los minoristas. En caso de que los ingresos reviertan a las autoridades públicas, podrían utilizarse para compensar (una parte de) los costes administrativos relacionados con la aplicación y la observancia.

– Aceptación de la medida. Como los minoristas pertenecientes al Foro del Comercio Minorista de la UE solo representan el 55 % del consumo total de bolsas de plástico desechables de la UE, en caso de hacerse realidad el acuerdo voluntario, habría muchas pequeñas tiendas minoristas que no participarían. Esta situación no solo entraña el riesgo de confundir a los consumidores, pues la disponibilidad de bolsas de plástico desechables fluctuaría de unas tiendas a otras, sino que además plantea cuestiones en cuanto a la aplicación de unas condiciones uniformes a todos los minoristas en la UE. Además, existe el riesgo de que algunos de los minoristas integrados en el Foro del Comercio Minorista no acepten el acuerdo.

– Concienciación sobre un consumo sostenible. Hacer que las bolsas de plástico desechables sean más escasas e introducir instrumentos económicos puede ayudar a concienciar a los consumidores sobre unas pautas de consumo (in)sostenibles, que no se limiten a la utilización de las bolsas de plástico únicamente. Este efecto es menos probable en el caso de un acuerdo voluntario con solo una parte del sector minorista de la UE.

– Otros asuntos. La prohibición y el objetivo de prevención pueden afectar a las tiendas pequeñas más que a las de mayor tamaño, ya que podrían desincentivar las compras impulsivas de los clientes ocasionales. Tratándose de los minoristas más grandes, que constituyen el canal principal de distribución de las bolsas de plástico a los consumidores, es probable que «las compras impulsivas» representen un porcentaje menor de las ventas.

7.           Opción preferida

El objetivo de prevención a escala de la UE, junto con una recomendación explícita de utilizar instrumentos económicos y la posibilidad de que los Estados miembros apliquen restricciones de mercado mediante la supresión del artículo 18 (la opción 3 descrita en la sección 3.2.3 del informe completo de la evaluación de impacto), son los medios con mayor capacidad para ofrecer unos resultados medioambientales ambiciosos, y conseguir al mismo tiempo una repercusión económica positiva, limitar los efectos negativos sobre el empleo, garantizar la aceptación pública y contribuir a una mayor concienciación sobre un consumo sostenible.

Sin embargo, tras examinar con más atención, durante las consultas interservicios, las opciones de actuación analizadas en la presente evaluación de impacto, la Comisión llegó a la conclusión de que sería difícil en la actualidad concebir y aplicar un objetivo de reducción a escala de la UE, habida cuenta de las enormes diferencias entre los niveles de consumo de bolsas de plástico desechables en los Estados miembros. En lugar de establecer un objetivo común para la UE, es preferible, pues, introducir en el artículo 4 de la Directiva 94/62/CE la obligación de que todos los Estados miembros reduzcan el consumo de bolsas de plástico desechables, al tiempo que se les permite fijar sus propios objetivos nacionales de reducción y elegir las medidas necesarias para alcanzar esos objetivos. Más adelante, sin embargo, se podría pensar en el establecimiento de un objetivo de reducción para toda la UE.

8.           Seguimiento y evaluación

Los Estados miembros deberán incorporar la Directiva en su ordenamiento jurídico transcurridos doce meses desde su entrada en vigor y habrán de aplicar medidas que reduzcan el consumo de bolsas de plástico desechables en el plazo de dos años a partir de esa fecha. Asimismo, deberán notificar a la Comisión la legislación nacional de que dispongan para alcanzar el objetivo en cuestión, cuya conformidad comprobará la Comisión.

El indicador fundamental de los avances en pos de la consecución de los objetivos que se hayan fijado para esta iniciativa política será «el número de bolsas de plástico desechables sacadas al mercado».

El seguimiento de la reducción del consumo de bolsas de plástico desechables, combinado con instrumentos económicos y acompañado de la posibilidad de que los Estados miembros introduzcan restricciones de mercado mediante la supresión del artículo 18 de la Directiva de los envases, debería ser relativamente simple, habida cuenta de los instrumentos de control con que se cuenta ya para la aplicación de la Directiva de los envases y la Directiva marco sobre residuos.

Corresponde a los Estados miembros la aplicación, el seguimiento y la observancia de las medidas nacionales que adopten para alcanzar los requisitos de la iniciativa política preconizados en el presente informe. Por consiguiente, los métodos exactos de recogida de datos dependerán de la organización interna de cada Estado miembro y de la naturaleza de los instrumentos de aplicación escogidos. Las medidas nuevas destinadas a reducir el uso de bolsas de plástico desechables no llevarán aparejados cambios importantes de las obligaciones en materia de seguimiento vigentes, pues estas se regulan ya mediante las disposiciones de la Directiva marco sobre residuos y la Directiva de los envases.

La Comisión fomentará la puesta en común de las mejores prácticas de recogida de datos de los países que han aplicado satisfactoriamente estas iniciativas, como ha hecho en el contexto de otras Directivas sobre el flujo de residuos.

[1]               El anexo II de la evaluación de impacto completa ofrece una definición de bolsa de plástico (Documento de trabajo de la Comisión COM (2013) XXX final).

[2]               DO L 365 de 31.12.1994, p. 10.