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Document 52013SC0443
COMMISSION STAFF WORKING DOCUMENT EXECUTIVE SUMMARY OF THE IMPACT ASSESSMENT Accompanying the document Proposal for a DIRECTIVE OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL amending Directive 94/62/EC on packaging and packaging waste to reduce the consumption of lightweight plastic carrier bags
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, a fim de reduzir o consumo de sacos de plástico leves
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, a fim de reduzir o consumo de sacos de plástico leves
/* SWD/2013/0443 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E DO CONSELHO que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de embalagens, a fim de reduzir o consumo de sacos de plástico leves /* SWD/2013/0443 final */
DOCUMENTO DE TRABALHO DOS SERVIÇOS DA
COMISSÃO RESUMO DA AVALIAÇÃO DE IMPACTO que acompanha o documento Proposta de DIRETIVA DO PARLAMENTO EUROPEU E
DO CONSELHO que altera a Diretiva 94/62/CE relativa a embalagens e resíduos de
embalagens, a fim de reduzir o consumo de sacos de plástico leves 1. Definição do problema Os sacos de plástico[1] são um produto popular e conveniente, amplamente utilizado para
transportar artigos da loja até casa. Estima-se que, em 2010, cada cidadão da
UE tenha utilizado 198 sacos de plástico, 89% dos quais descartáveis. Num
cenário de manutenção da situação atual, prevê-se que o seu consumo aumente
ainda mais. As propriedades que tornaram os sacos de plástico um êxito
comercial — baixo peso e resistência à degradação — estão igualmente a
contribuir para os seus impactos ambientais. Em 2010, na UE, foram atirados ao
lixo mais de 8 mil milhões de sacos de plástico. Acresce que os sistemas de
recolha de resíduos urbanos ou privados na UE enviam para aterros uma parte
muito significativa (49,7%, ou 710 000 toneladas, por ano) dos sacos
de plástico recolhidos, o que é claramente insuficiente de um ponto de vista de
eficiência na utilização dos recursos. O elevado consumo de sacos de plástico
descartáveis, o seu inadequado tratamento em fim de vida e a sua resistência à
degradação estão a prejudicar o ambiente, incluindo os ecossistemas marinhos. Na UE, os sacos de plástico são considerados
embalagens, em conformidade com a Diretiva Embalagens e Resíduos de Embalagens
(Diretiva 94/62/CE[2]). Não existe, porém, legislação ou política da UE que vise especificamente
os sacos de plástico. Alguns Estados-Membros instituíram já políticas tendentes
a reduzir a sua utilização, por meio de medidas de tarifação, de acordos com o
setor retalhista ou de campanhas de sensibilização, com resultados variáveis.
Na sequência das tentativas de alguns Estados-Membros no sentido de proibir os
sacos de plástico, o Conselho Ambiente de 14 de março de 2011 debateu a questão
e convidou a Comissão a analisar uma eventual ação da UE contra a utilização de
sacos de plástico. 2. Análise da subsidiariedade e
do valor acrescentado da UE As elevadas taxas de consumo de sacos de
plástico colocam à UE um problema simultaneamente comum e transfronteiriço. É
pouco provável que todos os Estados-Membros tratem a questão de forma eficaz
sem intervenção da UE. O valor acrescentado da ação da UE consistiria na
criação de um quadro que estabeleceria um objetivo, conceitos e definições
comuns, bem como um calendário, deixando aos Estados-Membros a liberdade de
decidirem os métodos de execução precisos, em conformidade com o princípio da
subsidiariedade. A ação da UE está plenamente em consonância
com os dois objetivos da Diretiva Embalagens: prevenir e reduzir o impacto
ambiental de embalagens e resíduos de embalagens e assegurar coerência na
abordagem de um problema comum e transfronteiriço. 3. Objetivos O objetivo geral de uma iniciativa política da
UE relativa aos sacos de plástico é limitar os impactos negativos no ambiente e
promover a prevenção de resíduos e uma utilização mais eficiente dos recursos,
limitando, ao mesmo tempo, consequências socioeconómicas negativas. Mais especificamente, a iniciativa tem os
seguintes objetivos: ·
limitar os danos ambientais causados por um consumo
crescente de sacos de plástico, em termos de formação de lixo e de utilização
insustentável de recursos, mediante uma redução considerável da quantidade de
sacos de plástico descartáveis consumidos per capita até 2015; ·
resolver de forma coordenada e coerente, em toda a
UE, um problema comum e transfronteiriço. A avaliação de impacto incide nos principais
impactos ambientais, sociais e económicos das eventuais opções de política
tendentes a reduzir a utilização de sacos de plástico descartáveis. São avaliados
vários níveis de ambição, que se comparam com um «cenário de base», a fim de
identificar os instrumentos que minimizam os custos, ao mesmo tempo que
maximizam os benefícios. 4. Opções de política As opções apresentadas na análise incidem em
medidas de prevenção dos sacos de plástico descartáveis. Opção 1 («Cenário de base»): assume uma
abordagem de «inação», em que se manteria a situação atual. Não haveria novas
políticas ou medidas destinadas a limitar o consumo de sacos de plástico
descartáveis, a nível da UE ou a nível nacional. Opção 2 («Compromisso voluntário de uma
parte considerável do setor retalhista da UE em não fornecer sacos de plástico
descartáveis»): implica que uma parte significativa do setor retalhista da UE
concorde voluntariamente em parar de fornecer sacos de plástico descartáveis.
Para efeitos da avaliação de impacto, um acordo deste tipo traduzir-se-ia numa
redução de 55% dos sacos de plástico descartáveis. Opção 3 («Fixação de uma meta de
prevenção a nível da UE para os sacos de plástico descartáveis, combinado com
instrumentos económicos e acompanhado da possibilidade de os Estados-Membros
instituírem restrições de mercado mediante derrogação ao artigo 18.º da
Diretiva Embalagens»). Esta opção é composta por três elementos que se
complementam mutuamente: uma meta de prevenção; uma medida de tarifação; a
possibilidade de os Estados-Membros instituírem restrições de mercado mediante
derrogação ao artigo 18.º da Diretiva Embalagens. A meta de prevenção
(redução) dos sacos de plástico descartáveis seria estabelecida a nível da UE e
resultaria numa redução de 80% do consumo médio destes produtos na União. Opção 4 («Proibição, a nível da UE, dos
sacos de plástico descartáveis»): a oferta de sacos de plástico descartáveis em
serviços a retalho seria proibida — uma redução de 100% dos sacos de plástico
descartáveis consumidos na UE. 5. Análise dos impactos A avaliação incide sobre os impactos
adicionais que as opções 2-4 têm em comparação com o cenário de base. Todas as opções para reduzir a utilização dos
sacos de plástico descartáveis partilham os mesmos tipos de impactos; apenas a
dimensão desses impactos difere de uma opção para outra. ·
Impactos ambientais Os principais benefícios ambientais relacionam-se
com a redução do volume de resíduos e com o número de sacos
atirados para o lixo, o que se traduz em menos despesas com a limpeza de
lixo e menos despesas decorrentes da gestão formal de resíduos
(recolha, reciclagem e eliminação). Prevê-se que estes custos se reduzam
consideravelmente à medida que o consumo de sacos de plástico descartáveis
diminui. Um menor consumo de sacos de plástico descartáveis resultaria
igualmente numa utilização mais eficiente dos recursos e numa
redução das emissões de gases com efeito de estufa. ·
Impactos económicos e sociais As
medidas destinadas a reduzir o consumo dos sacos de plástico descartáveis, com
destaque para as medidas de regulamentação, são suscetíveis de comportar alguns
encargos administrativos, tanto para o setor público como para o
privado, para garantir a sua aplicação e execução. Os encargos administrativos
dependerão da conceção final das medidas de aplicação escolhidas pelos
Estados-Membros. Espera-se
que os impactos líquidos sobre os produtores sejam positivos.
Embora as medidas propostas impliquem uma diminuição da atividade dos
fabricantes de sacos de plástico descartáveis, os produtores de sacos de
plástico reutilizáveis beneficiarão com a mudança. Na UE, 70% dos sacos
descartáveis são importados, o que limita os impactos negativos para os
produtores europeus. A redução na disponibilidade de sacos de plástico
descartáveis seria em parte compensada por uma adesão aos sacos de plástico
reutilizáveis, produzidos principalmente na UE. Os
retalhistas deverão também beneficiar de impactos líquidos positivos, embora
possam ter de enfrentar custos iniciais para pôr em prática alguma das medidas
propostas (por exemplo, sensibilização, despesas administrativas, custos
acrescidos para a oferta de alternativas gratuitas). Esses custos poderiam ser
compensados pelo acréscimo na venda de alternativas reutilizáveis e pela
redução geral do consumo de sacos descartáveis, que atualmente são, não raro,
fornecidos a título gratuito. Alguns retalhistas podem mesmo lucrar,
economicamente, com as medidas destinadas a reduzir o consumo de sacos de
plástico descartáveis. Os
impactos nos níveis de emprego deverão ser ligeiramente negativos em todas as
opções de política propostas. Os
consumidores poderão enfrentar, de início, um aumento dos custos
em todas as opções, porquanto a utilização recomendada de instrumentos
económicos implicará que tenham de pagar os sacos de plástico. Todavia, estes
custos diminuirão à medida que os consumidores passarem para alternativas
reutilizáveis, que, a longo prazo, poupam custos. Todas
as opções aumentarão a sensibilização para os impactos ambientais
dos sacos de plástico descartáveis e para a eficiência na utilização dos
recursos e ajudarão a promover padrões de consumo mais sustentáveis. Todas as
medidas têm potencial para influenciar mais genericamente o comportamento dos
consumidores e para orientar os modelos empresariais de fabricantes e
retalhistas. 6. Comparação das opções As quatro opções de política foram avaliadas
quantitativa e qualitativamente. A análise quantitativa centra-se em três
impactos ambientais (utilização de recursos; taxas de formação de lixo;
impactos na despesa pública com a gestão e com a recolha de resíduos) e em seis
impactos económicos e sociais (encargo administrativo; impactos nos produtores
da UE; impactos nos retalhistas da UE; impactos nos consumidores; impacto nos
níveis de emprego; sensibilização do público). Quadro
1: Comparação
quantitativa dos principais impactos ambientais das opções propostas, em 2020 Indicadores de impacto ambiental || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição Toneladas de sacos de plástico no total (redução percentual) || 0 || 13 || 20 || 24 Toneladas de sacos de plástico descartáveis (redução percentual) || 0 || 55 || 82 || 100 Número total de sacos de plástico (redução percentual) || 0 || 47 || 70 || 85 Número de sacos de plástico descartáveis (redução percentual) || 0 || 55 || 80 || 100 Petróleo (kt economizadas) || 0 || 463 || 693 || 842 Emissões (MtCO2eq evitadas) || 0 || 81,2 || 121,4 || 147,6 Redução da quantidade de sacos atirados para o lixo (milhares de milhões em 2015) || 0 || 4,1 || 5,3 || 6,4 Quadro 2:
Comparação quantitativa dos principais impactos económicos das opções propostas
(média ao longo dos anos 2015 a 2020), em relação ao cenário de base
(manutenção da situação atual) Indicadores de impacto económico (milhões de euros/ano) || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição Redução dos custos para os retalhistas || 0 || 412,5 || 649,8 || 791,7 Lucros para os fabricantes de sacos da UE || 0 || 5,7 || 3,8 || 4,2 Redução dos custos da recolha de lixo || 0 || 34,0 || 46,3 || 54,2 Redução dos custos da gestão de resíduos || 0 || 25,8 || 39,8 || 49,5 Total de poupanças e benefícios || 0 || 478,0 || 739,8 || 899,5 Quadro 3:
Comparação quantitativa dos principais impactos sociais das opções propostas,
em relação ao cenário de base (manutenção da situação atual) Indicadores de impacto social || Cenário de base (manutenção da situação atual) || Acordo voluntário dos retalhistas || Meta de prevenção + instrumento económico || Proibição Variação líquida do emprego no setor do fabrico de sacos na UE em 2015 (equivalentes a tempo completo) || 0 || -860 || -1340 || -1641 Em termos de indicadores ambientais e
económicos, a proibição dos sacos de plástico descartáveis exibiria os melhores
resultados, seguindo-se a meta de prevenção (redução de 80%) e o acordo
voluntário com o setor retalhista (redução de 55%), com o cenário de manutenção
da situação atual a exibir o resultado mais fraco. Em termos de emprego, a
proibição produziria os maiores efeitos negativos, seguindo-se a meta de
prevenção e o acordo voluntário, com o cenário de manutenção da situação atual
a não produzir alterações líquidas nos níveis de emprego. Seis outras questões (mais difíceis de
quantificar) complementam a análise de forma qualitativa: Flexibilidade para os Estados-Membros
decidirem medidas políticas específicas. Uma meta de prevenção prescreveria um
objetivo, mas daria a todos os Estados-Membros flexibilidade para decidirem que
medidas funcionam melhor nos seus contextos nacionais, uma condição que não
seria cumprida no caso de um acordo voluntário, à escala da UE, com o setor
retalhista e no caso de uma proibição. Despesas de implementação. Alterações nas
disposições institucionais necessárias para implementar qualquer nova medida
podem implicar custos administrativos e custos relativos a recursos humanos. Um acordo voluntário com uma parte do setor retalhista da UE traria às
autoridades públicas custos de implementação menores do que os de uma meta de
prevenção ou os da proibição. Em contrapartida, um acordo voluntário também
implica riscos, associados a eventuais oportunismos e à dificuldade em impor
sanções no caso de incumprimento. Os custos administrativos associados a uma meta de prevenção
acompanhada de um instrumento de tarifação dependerão das medidas exatas a
adotar por cada Estado-Membro. É previsível que as autoridades públicas tenham
de enfrentar custos adicionais relacionados com a monitorização (nomeadamente
para garantir o cumprimento, por parte dos retalhistas, das obrigações de
comunicação de informações), mas esta seria uma pequena parte dos custos já
suportados pelos Estados-Membros no contexto da comunicação de informações
sobre as atuais metas relativas às embalagens e aos resíduos de embalagens. No
caso de uma meta de prevenção, os custos de monitorização e de execução deverão
ser menores do que no caso de uma proibição. Os Estados-Membros que já instituíram medidas para reduzir a utilização
de sacos de plástico e que já atingiram a média per capita estabelecida
não terão de enfrentar outros impactos. –
Possibilidade de gerar receitas. Os instrumentos económicos recomendados para
acompanhar uma meta de prevenção dos sacos de plástico descartáveis gerariam
receitas que poderiam ser orientadas para as autoridades públicas ou para os
retalhistas. Se as receitas fluírem para as autoridades públicas, poderão ser
utilizadas para compensar (parcialmente) os custos administrativos relacionados
com a implementação e a execução. –
Aceitação da medida. Como, no Fórum do Comércio Retalhista da UE,
os retalhistas são responsáveis por apenas 55% do consumo total de sacos de
plástico descartáveis, muito do pequeno comércio de retalho não participaria se
tal acordo voluntário viesse a concretizar-se. Esta eventualidade não só ameaça
confundir os consumidores, pois a disponibilidade de sacos de plástico
descartáveis variaria de loja para loja, como também suscita dúvidas quanto à
equidade entre os retalhistas da UE. Há, além disso, o risco de os retalhistas
individuais integrados no Fórum do Comércio Retalhista não aceitarem o acordo. –
Sensibilização para o consumo sustentável. Dificultar a disponibilidade de sacos de
plástico descartáveis e instituir instrumentos económicos poderá ajudar a
alertar os consumidores para padrões de consumo insustentáveis, além do consumo
de sacos de plástico stricto sensu. Este efeito é menos suscetível de
ocorrer no caso de um acordo voluntário com apenas uma parte do setor
retalhista da UE. –
Outras questões. Uma proibição e uma meta de prevenção são suscetíveis de afetar mais o
pequeno comércio do que os grandes estabelecimentos, pois poderão desencorajar
o impulso de compra dos clientes «acidentais». Entre os retalhistas de maiores
dimensões, que representam o principal canal de distribuição de sacos de
plástico aos consumidores, é provável que o «impulso aquisitivo» represente uma
percentagem menos expressiva das vendas. 7. Opção preferida Uma meta de prevenção à escala da UE, com uma
recomendação explícita de utilizar instrumentos económicos e a possibilidade de
os Estados-Membros aplicarem restrições de mercado em derrogação ao
artigo 18.º (opção 3, descrita na secção 3.2.3 do texto integral do
relatório de avaliação de impacto), tem o maior potencial para produzir
resultados ambientais ambiciosos, atingindo simultaneamente impactos económicos
positivos, limitando os efeitos negativos no emprego, garantindo a aceitação do
público e contribuindo para uma maior sensibilização para o consumo
sustentável. No entanto, uma análise mais aprofundada das
opções de política analisadas na presente avaliação de impacto durante as
consultas interserviços da Comissão permitiu concluir que, neste momento, seria
difícil conceber e aplicar uma meta de prevenção à escala da UE, dadas as
atuais diferenças, muito significativas, entre os níveis de consumo de sacos de
plástico descartáveis nos Estados-Membros. Em vez de uma meta comum para a UE,
é, pois, preferível introduzir no artigo 4.º da Diretiva 94/62/CE a
obrigação de os Estados-Membros reduzirem o consumo de sacos de plástico
descartáveis, permitindo-lhes ao mesmo tempo fixarem as suas próprias metas
nacionais de redução e escolherem as medidas para atingir essas metas. Numa
etapa posterior, poderia, contudo, ser ponderado o estabelecimento de uma meta
de redução à escala da UE. 8. Monitorização e avaliação Os Estados-Membros teriam de transpor a
diretiva doze meses após a sua entrada em vigor e de, no prazo de dois anos a
contar dessa data, aplicar medidas tendentes a reduzir o consumo de sacos de
plástico descartáveis. Comunicariam à Comissão as respetivas disposições
legislativas nacionais para atingir aquele objetivo, cuja conformidade a
Comissão verificaria então. O principal indicador do progresso no sentido
do cumprimento dos objetivos estabelecidos em relação a esta iniciativa
política seria «Sacos de plástico descartáveis colocados no mercado». A monitorização de uma redução no consumo de
sacos de plástico descartáveis, combinada com instrumentos económicos e
acompanhada da possibilidade de os Estados-Membros instituírem restrições de
mercado em derrogação ao artigo 18.º da Diretiva Embalagens, deverá ser
relativamente simples, dados os instrumentos de monitorização já existentes
para a aplicação da Diretiva Embalagens e da Diretiva-Quadro Resíduos. Os Estados-Membros são responsáveis pela
aplicação, pela monitorização e pela execução das respetivas disposições
nacionais tendentes a alcançar o objetivo da iniciativa política de que trata o
presente relatório. Portanto, os métodos exatos de recolha de dados dependerão
da organização interna de cada Estado-Membro e da natureza dos instrumentos de
aplicação escolhidos. Medidas novas com vista a reduzir a utilização dos sacos
de plástico descartáveis não implicarão grandes modificações das atuais
obrigações de monitorização, pois estas são já contempladas pela
Diretiva-Quadro Resíduos e pela Diretiva Embalagens. A Comissão incentivará o intercâmbio das
melhores práticas de recolha de dados dos países que tenham aplicado com êxito
estas iniciativas, tal como fez no contexto de outras diretivas relativas aos
fluxos de resíduos. [1] O
anexo II da avaliação de impacto (documento de trabalho dos serviços da
Comissão COM(2013) XXX final) apresenta uma definição de sacos de
plástico. [2] JO L 365
de 31.12.1994, p. 10.