52008SC0095

[pic] | COMISIÓN DE LAS COMUNIDADES EUROPEAS |

Bruselas, 30.1.2008

SEC(2008) 95

DOCUMENTO DE TRABAJO DE LOS SERVICIOS DE LA COMISIÓN adjunto a la

Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO sobre la información alimentaria facilitada al consumidor SÍNTESIS DEL INFORME DE EVALUACIÓN DE IMPACTO RELATIVO A ASPECTOS DEL ETIQUETADO SOBRE PROPIEDADES NUTRITIVAS

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94}

SÍNTESIS

INTRODUCCIÓN

En el recientemente publicado Libro Blanco relativo a la Estrategia Europea sobre Problemas de Salud relacionados con la Alimentación, el Sobrepeso y la Obesidad[1], se insistió en la necesidad de que los consumidores dispongan de una información clara, coherente y basada en hechos al decidir qué alimentos comprar. El etiquetado sobre propiedades nutritivas es una forma establecida de facilitar al consumidor información que le ayude a tener en cuenta la salud al tomar decisiones de compra de productos alimentarios. En Europa existe actualmente un amplio consenso en afirmar que es posible mejorar la eficacia del etiquetado sobre las propiedades nutritivas para aumentar la capacidad de los consumidores de elegir una dieta equilibrada.

La revisión de la legislación comunitaria relativa al etiquetado de alimentos en general (Directiva 2000/13/CE) y al etiquetado sobre propiedades nutritivas (Directiva 90/496/CEE) se inscribe en el programa de trabajo de la Comisión en materia de simplificación.

Cuestiones procedimentales y consulta de las partes interesadas

Entre 2003 y 2007 se ha consultado a los interesados principales acerca de la revisión de la Directiva 90/496/CEE, relativa al etiquetado sobre propiedades nutritivas de los productos alimenticios. Se han realizado encuestas a gran escala a todas las partes interesadas para conocer su opinión sobre las disposiciones y la aplicación de la legislación vigente, así como sobre la necesidad de introducir modificaciones. Los consultados pertenecían a la administración, a ONG o a la industria, o bien eran particulares. Determinadas consultas estaban destinadas a los Estados miembros, a la industria o a los consumidores. Junto a las aportaciones procedentes de diversos debates mantenidos en comités de la Comisión y grupos consultivos, entre el 13 de marzo de 2006 y el 16 de junio de ese mismo año se llevó a cabo una consulta abierta en Internet.

Se creó un grupo interservicios de la Comisión. La evaluación de impacto fue analizada por expertos de las diversas Direcciones Generales de la Comisión representadas en el grupo, así como por el Comité de Evaluación de Impacto de la Comisión Europea, que emitió su dictamen.

IDENTIFICACIÓN DE PROBLEMAS

LA EVALUACIÓN DE IMPACTO SE REFIERE A LA REVISIÓN DE LA DIRECTIVA 90/496/CEE, QUE FIJA EL MARCO DE PRESENTACIÓN DE INFORMACIÓN NUTRICIONAL EN LAS ETIQUETAS DE LOS ALIMENTOS. LA FINALIDAD PRINCIPAL DE DICHA LEGISLACIÓN SOBRE ETIQUETADO (INFORMAR A LOS CONSUMIDORES Y GARANTIZAR EL CORRECTO FUNCIONAMIENTO DEL MERCADO INTERIOR, ASÍ COMO CONDICIONES DE COMPETENCIA EQUITATIVAS) NO HA SIDO CUESTIONADA POR LOS INTERESADOS DURANTE LA AMPLIA CONSULTA.

Lo interesados afirman estar insatisfechos con la legislación vigente, pero hay divergencias sobre cómo mejorarla. Por ejemplo, muchos consumidores consideran que el etiquetado sobre propiedades nutritivas es difícil de utilizar, pero los estudios no indican si la causa del problema es la cantidad de información u otros factores, como el formato de presentación, la falta de comprensión de términos, la ubicación de la información, el tamaño de letra, etc. Los consumidores piden que las etiquetas contengan más y «mejor» información, y desean que ésta sea clara, sencilla, completa, normalizada y acreditada. La industria considera que existen demasiados requisitos de etiquetado que exigen la aplicación de normas técnicas de desarrollo. El coste de las modificaciones preocupa a la industria, y es preciso tener en cuenta la posible incidencia en el comercio internacional. Los Estados miembros desean encontrar un equilibrio entre las necesidades de los consumidores y de la industria, que tenga en cuenta las cuestiones específicas de cada país.

Es evidente que las etiquetas pueden ser complejas y que la mayoría de los consumidores quieren una información nutricional sencilla, clara, comprensible, normalizada y acreditada. Aunque la industria comparte dicho objetivo, está preocupada por el carácter preceptivo de la legislación vigente y las implicaciones financieras de su eventual modificación.

El proceso de consulta mostró que es preciso analizar más en detalle cuatro cuestiones principales:

( las disparidades existentes en materia de inclusión de etiquetado sobre propiedades nutritivas en los alimentos preenvasados;

( la determinación de los elementos nutricionales que deben incluirse en el etiquetado sobre propiedades nutritivas;

( la simplificación del etiquetado sobre propiedades nutritivas, en especial la inclusión de información sobre contenido de nutrientes en la parte delantera del envase;

( la legibilidad de la información.

Objetivos

Los objetivos principales de la legislación de etiquetado sobre propiedades nutritivas son los siguientes:

( aumentar la difusión de la información nutricional más importante;

( hacer que el etiquetado sobre propiedades nutritivas sea más comprensible para el consumidor; y

( crear unas condiciones de competencia equitativas para las empresas.

Teniendo en cuenta estos objetivos, la revisión debe responder en general a las necesidades de los consumidores y de la industria y reflejar los siguientes objetivos específicos:

( facilitar la información nutricional clave, lo que implica revisar los elementos nutricionales que deben incluirse en el etiquetado sobre propiedades nutritivas;

( aumentar la difusión de información al consumidor mediante la inclusión de información nutricional en casi todos los productos preenvasados pertinentes;

( presentar la información de forma que al consumidor le sea fácil de encontrar, entender y utilizar, incluida la legibilidad;

( aclarar la situación legislativa de la información sobre contenido de nutrientes que figura en la parte delantera del envase;

( ser flexibles para que la industria pueda innovar en materia de etiquetado sobre propiedades nutritivas, adaptarse a las exigencias de los consumidores y tener en cuenta las variaciones en los envases (tamaño, forma, etc.);

( evitar entorpecer el mercado único, y responder a las expectativas de los consumidores y de la industria mediante la aplicación de mecanismos para controlar el grado de una eventual flexibilidad a escala nacional y de la UE.

Principales cuestiones políticas y beneficios esperados de la simplificación

Para alcanzar los objetivos y conforme al proceso de simplificación, se han analizado diversas medidas de revisión del conjunto de la legislación comunitaria relativa al etiquetado de los alimentos. En cuanto a la legislación del etiquetado sobre propiedades nutritivas, el principal aspecto de la simplificación consistirá en:

herramientas generales de simplificación para alinear la legislación con otros ámbitos políticos de la UE (incluida la mejora de la legislación):

( creación de un mecanismo ascendente flexible (nueva gobernanza en materia de etiquetado) que permita a la industria innovar en materia de etiquetado de alimentos y a las normas de etiquetado adaptarse a unos mercados y una demanda de los consumidores diferentes y en constante evolución;

( refundición de las diferentes medidas horizontales en materia de etiquetado. La fusión de los textos horizontales maximizará las sinergias y mejorará la claridad y coherencia de las normas comunitarias. Es un método potente de simplificación, que debe facilitar a los agentes económicos y a las autoridades responsables de la aplicación un marco regulador más claro y simplificado.

Opciones fundamentales

En el informe de la evaluación de impacto se describen diversas opciones de acción comunitaria para abordar estas cuestiones, que van desde no adoptar nuevas medidas (el escenario de referencia) hasta adoptar medidas reglamentarias.

No intervenir : esta alternativa mantendría la actual dispersión legislativa, con los siguientes efectos negativos:

- unas normas fragmentarias y confusas que reducen la eficacia de la aplicación;

- unas cargas injustificadas para las empresas alimentarias derivadas de unos requisitos anticuados, redundantes o confusos;

- una utilización de las etiquetas incoherente para el consumidor;

- la ineficacia del etiquetado como herramienta de comunicación;

- la falta de adaptación de la legislación a unos mercados cambiantes y a las demandas legítimas de los consumidores.

Las opciones de intervención consideradas han sido las de desregulación, legislación nacional, enfoque no reglamentario o actualización de la legislación comunitaria.

La desregulación supondría la supresión de los instrumentos políticos básicos relativos a las normas horizontales de etiquetado de los alimentos, lo que incidiría directamente en las normas verticales de etiquetado. Si bien los fabricantes de alimentos seguirían aplicando las normas actuales durante un breve período, eliminarían progresivamente la información que consideran una carga. Unas normas no armonizadas serían perjudiciales para el mercado interior, redundarían en una información deficiente y reducirían el nivel de protección de los consumidores. Las normas vigentes han demostrado ser válidas para permitir la libre circulación de mercancías y la protección de los consumidores. La mayoría de los Estados miembros y de los consumidores se resistirían a eliminarlas, ya que están acostumbrados a los requisitos actuales y cualquier modificación podría ser considerada como el abandono de un valioso «acervo». Por tanto, se considera que la desregulación no es un enfoque viable.

Una legislación nacional y una derogación de las normas comunitarias armonizadas daría lugar a normas nacionales diferentes, que obstaculizarían el mercado interior, distorsionarían la competencia leal, aumentarían la carga administrativa para la industria, darían lugar a un enfoque incoherente sobre el contenido y la disponibilidad de información que confundiría a los consumidores, y darían lugar a un nivel de protección desigual de los ciudadanos de la UE.

Enfoque alternativo no reglamentario (autorregulación, corregulación, orientación): los distintos aspectos de la información facilitada al consumidor y la tendencia actual a desarrollar una «nueva cultura legislativa» exigían evaluar un enfoque que pudiera lograr un equilibrio entre flexibilidad y prescripción, y entre una actuación a escala nacional y a escala de la UE. Una gobernanza multinivel ascendente (local/nacional/comunitaria) basada en el principio del compromiso con buenas prácticas formales y medibles y en el intercambio de datos entre los interesados podría ser una alternativa viable para determinados aspectos de la legislación, y este mecanismo innovador ha sido evaluado como una opción.

Aspectos políticos y opciones específicas

Aunque se consideraron los denominados «enfoques básicos alternativos», dado que la iniciativa en cuestión propone una revisión para la que se han identificado ámbitos claros de acción a través de una amplia consulta, el análisis detallado de impacto se ha basado en las opciones de acción de los cuatro aspectos principales identificados para una posible revisión de la legislación.

Aspecto político nº 1: disparidades en materia de inclusión de etiquetado sobre propiedades nutritivas en los alimentos preenvasados

Problemas actuales

La difusión de información nutricional se considera esencial para que el consumidor pueda decidir con conocimiento de causa. Sin embargo, dicha información no figura de manera uniforme en las diferentes categorías de productos y en los distintos Estados miembros. Es menos probable que figure en productos con características negativas, como los que presentan un elevado contenido de grasas.

Opciones políticas

Se han analizado las opciones siguientes: que la UE no adopte ninguna medida, un enfoque voluntario, y un enfoque reglamentario que incluya la obligación de etiquetar los productos.

Constataciones principales

Las opciones de no hacer nada o de adoptar un enfoque puramente voluntario no resolverían el problema identificado, en especial en lo que respecta a la difusión de información sobre los productos que presentan características negativas.

La posibilidad de introducir un etiquetado obligatorio se ha analizado en función de si se aplicaba a toda la industria o si se fijaban excepciones para todas las PYME o sólo para las microempresas. En lo que respecta a la incidencia potencial sobre la industria, una obligación general de incluir información sobre propiedades nutritivas en la etiqueta tendría una incidencia significativa si se aplicara inmediatamente. Sin embargo, con un período de transición de tres años se calculó que el coste se reduciría significativamente, a unos 1 200 millones de euros. En cuanto al objetivo de aumentar la difusión de la información al consumidor, la opción que conduciría a una difusión más amplia de información es el etiquetado obligatorio de todos los alimentos preenvasados. Si sólo se adoptaran excepciones para las microempresas, se cree que se etiquetaría un 90 % de los alimentos preenvasados. Se considera que una mayor difusión de la información nutricional modificaría el comportamiento del consumidor y presentaría beneficios potenciales para la salud pública.

Aspecto político nº 2: cantidad de información nutricional que debe figurar en la etiqueta y fijación de los elementos nutricionales que deben incluirse en el etiquetado sobre propiedades nutritivas

Problemas actuales

Dado que el objetivo del etiquetado sobre propiedades nutritivas es informar al consumidor y permitirle escoger una dieta nutriticionalmente equilibrada, la cuestión es qué información debe incluirse en dicho etiquetado para alcanzar este objetivo. Actualmente, el etiquetado sobre propiedades nutritivas debe indicar al menos el valor energético, las proteínas, los hidratos de carbono y las grasas. En su Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud[2], la OMS señaló que los siguientes nutrientes estaban asociados a un aumento del riesgo de contraer enfermedades no transmisibles: grasas, grasas saturadas, ácidos grasos trans , azúcares libres y sal (sodio). Esta lista coincide en general con los elementos nutricionales más frecuentemente citados en la consulta de 2006. Sin embargo, algunos interesados han pedido que se incluyan nueve elementos nutricionales en el etiquetado. Otros interesados sostienen que una lista larga de nutrientes confundiría al consumidor. Para optimizar la comprensión por parte del consumidor y evitar el riesgo de sobrecarga informativa, es preciso un equilibrio entre la información sobre los componentes más pertinentes para la salud pública y una información exhaustiva.

Opciones políticas

Se han analizado las opciones siguientes: que la UE no adopte ninguna medida, un enfoque voluntario, y un enfoque reglamentario que fije los elementos principales del etiquetado sobre propiedades nutritivas.

Constataciones principales

Las opciones de no hacer nada o de adoptar un enfoque voluntario implicarían que la información presentada no coincidiría necesariamente con los elementos nutricionales que más interesan al consumidor. Cualquier modificación de los requisitos actuales podría tener incidencia sobre las empresas que tuvieran que recoger información diferente sobre la composición nutricional de sus productos. Se ha calculado que estos costes no serían significativos (en el caso de que la industria dispusiera de los programas informáticos necesarios para calcular rápidamente el contenido nutricional de los alimentos); ascenderían a 3 700 millones de euros en caso de que la información se recogiera mediante un análisis químico del producto. El consumidor podría beneficiarse si la información facilitada abarcara los componentes nutricionales más frecuentemente buscados y los que son importantes para la salud pública por estar asociados con el riesgo de contraer determinadas enfermedades no transmisibles.

Aspecto político nº 3: simplificación del etiquetado sobre propiedades nutritivas, en especial la inclusión de información sobre contenido de nutrientes en la parte delantera del envase

Problemas actuales

En los últimos años ha aumentado la presencia de información sobre contenido nutricional en forma simplificada, dado que las autoridades de los diferentes Estados miembros y las organizaciones representativas del sector han apoyado este enfoque. Con arreglo a la legislación vigente no está clara la situación jurídica actual de dichas presentaciones, en especial las que se recomienda utilizar en la parte delantera del envase, por lo que conviene clarificarla. Además, la aplicación de diversos sistemas podría confundir al consumidor y obstaculizar el comercio en el sector.

Opciones políticas

Se han analizado las opciones siguientes: que la UE no adopte ninguna medida, un enfoque voluntario, y un enfoque reglamentario que podría consistir en prohibir dicha presentación, fijar el marco de un enfoque voluntario u obligar a incluir la información.

Constataciones principales

El análisis muestra que si se opta por no hacer nada o por un enfoque voluntario seguirían proliferando diversos sistemas. Por tanto, es preciso clarificar la situación. No obstante, la prohibición de dicho etiquetado podría tener consecuencias negativas para la industria y los consumidores. En consecuencia, la fijación de un marco para el etiquetado de la parte delantera del envase beneficiaría al consumidor, al reducir el riesgo de confusión, así como a la industria, al reducir el riesgo de obstaculizar la libre circulación de mercancías. La obligación de incluir información podría aumentar la influencia del etiquetado sobre propiedades nutritivas en la conducta del consumidor, ya que existen pruebas de que los consumidores tienen más a menudo en cuenta la información que figura en la parte delantera del envase que la que figura en el reverso del mismo.

Aspecto político nº 4: legibilidad de la información

Problemas actuales

El consumidor se beneficia poco si la información nutricional es difícil de leer. La cuestión de la legibilidad afecta a diversos aspectos de la presentación, como el tamaño, estilo y color de la letra, su contraste con el fondo, etc. El principal motivo de queja es el tamaño de letra, sobre todo la de la información que figura en el reverso del envase. Es preciso estudiar si conviene adaptar la legislación para fijar un marco que exija la legibilidad de las etiquetas. Esta cuestión afecta a toda la información que figura en las etiquetas alimentarias, no sólo a la nutricional.

Opciones políticas

Se han analizado las opciones siguientes: que la UE no adopte ninguna medida, un enfoque voluntario, y un enfoque reglamentario.

Constataciones principales

El análisis de las opciones muestra que con las opciones de no hacer nada o de adoptar un enfoque voluntario no mejoraría significativamente la situación. La fijación de un tamaño mínimo de letra en el etiquetado de alimentos contribuiría a responder a la queja principal de los consumidores.

Conclusión

Se prefiere la opción del etiquetado obligatorio de la información nutricional sobre valor energético, grasas, grasas saturadas, azúcares y sal en el campo visual principal (parte delantera del envase) y de la inclusión con carácter voluntario de otros nutrientes. La incidencia sobre los fabricantes podría minimizarse facilitando períodos transitorios que permitan modificar el etiquetado durante el ciclo normal de cambio de etiquetas operativo en la empresa. Además, la disponibilidad de sistemas informáticos que permitan calcular fácilmente la composición de nutrientes de un producto reduciría significativamente el coste de obtención de dicha información.

[1] Comisión Europea (2007), Libro Blanco «Estrategia Europea sobre Problemas de Salud relacionados con la Alimentación, el Sobrepeso y la Obesidad», COM(2007) 279.

[2] Resolución 57.17 de la Asamblea Mundial de la Salud, Estrategia Mundial sobre Régimen Alimentario, Actividad Física y Salud , 2004.