52008SC0095

[pic] | KOMISJA WSPÓLNOT EUROPEJSKICH |

Bruksela, dnia 30.1.2008

SEK(2008) 95

DOKUMENT ROBOCZY SŁUŻB KOMISJI towarzyszący dokumentowi

Wniosek ROZPORZĄDZENIE PARLAMENTU EUROPEJSKIEGO I RADY w sprawie przekazywania konsumentom informacji o żywności STRESZCZENIE SPRAWOZDANIA Z OCENY SKUTKÓW W SPRAWIE KWESTII OZNACZANIA WARTOŚCI ODŻYWCZEJ

{KOM(2008) 40 wersja ostateczna}{SEK(2008) 92}{SEK(2008) 93}{SEK(2008) 94}

STRESZCZENIE

WPROWADZENIE

W opublikowanej ostatnio białej księdze – Strategia dla Europy w sprawie zagadnień zdrowotnych związanych z odżywianiem, nadwagą i otyłością[1] – zwrócono uwagę na potrzebę zapewnienia konsumentom dostępu do jasnej, spójnej i opartej na faktach informacji przy dokonywaniu decyzji odnośnie do kupowanych produktów spożywczych. Określanie wartości odżywczej stanowi ustalony sposób przekazywania konsumentom informacji w celu wspierania świadomego procesu podejmowania ważnych dla zdrowia decyzji, związanych z zakupem żywności. W Europie panuje obecnie powszechna zgoda co do tego, że skuteczność określania wartości odżywczej może zostać wzmocniona w wypadku wykorzystania jej jako kanału przekazywania konsumentom informacji w celu wspierania ich zdolności wyboru zrównoważonej diety.

Zmiana prawodawstwa wspólnotowego w sprawie ogólnych wymogów w zakresie etykietowania żywności (dyrektywa 2000/13/WE) oraz oznaczania wartości odżywczej (dyrektywa 90/496/EWG) została uwzględniona w programie prac Komisji na rzecz uproszczenia.

KWESTIE PROCEDURALNE I KONSULTACJE Z ZAINTERESOWANYMI STRONAMI

W latach 2003–2007 skonsultowano się z najważniejszymi zainteresowanymi stronami w kontekście zmiany dyrektywy 90/496/EWG w sprawie oznaczania wartości odżywczej środków spożywczych. Przeprowadzono rozległe badania z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, mające na celu poznanie ich stanowiska w sprawie przepisów i stosowania obecnie obowiązującego prawodawstwa oraz potrzeby wprowadzenia zmian. Wśród respondentów byli przedstawiciele organizacji rządowych i pozarządowych oraz sektora, a także osoby fizyczne. Niektóre konsultacje były ukierunkowane na państwa członkowskie, na sektor lub na konsumentów. Oprócz pozyskiwania uwag uczestników różnych dyskusji na forum komitetów i grup doradczych przy Komisji, w okresie od 13.3.2006 r. do 16.6.2006 r. przeprowadzono otwarte konsultacje za pośrednictwem Internetu.

Utworzono Międzyresortową Grupę przy Komisji. Ocena skutków została przeanalizowana przez ekspertów z różnych Dyrekcji Generalnych Komisji, reprezentowanych w Grupie, jak również przez Radę ds. Oceny Skutków przy Komisji Europejskiej, która wydała swoją opinię.

OKREśLENIE PROBLEMU

Ocena skutków dotyczy zmiany dyrektywy 90/496/EWG, ustanawiającej ramy prezentacji informacji żywieniowych na etykietach żywności. Najważniejsze cele przedmiotowego prawodawstwa dotyczącego etykietowania – informowanie konsumentów, zapewnienie harmonijnego funkcjonowania rynku wewnętrznego oraz zapewnienie równych warunków konkurencji – w trakcie szeroko zakrojonych konsultacji nie były kwestionowane przez uczestników sektora.

Z reakcji zwrotnej wynika, że wśród uczestników sektora utrzymuje się niezadowolenie w związku z obecnym prawodawstwem, natomiast ich poglądy na kwestię udoskonalenia prawodawstwa są rozbieżne. Przykładowo dla wielu konsumentów korzystanie z etykiet okazuje się trudne, jednak badanie nie wykazało, czy źródłem problemu jest liczba informacji, czy też inne czynniki, takie jak format prezentacji, niezrozumienie terminologii, umiejscowienie informacji, rozmiar czcionki itd. Konsumenci żądają większej liczby „lepszych” informacji na etykietach i wyrażają zainteresowanie informacjami wyraźnymi, prostymi, wyczerpującymi, znormalizowanymi i miarodajnymi. W opinii przedstawicieli sektora istnieje zbyt wiele wymogów dotyczących etykietowania, obejmujących wdrażanie szczegółowych, technicznych przepisów. Przedmiotem troski przedmiotowego sektora są koszty zmian, nie można również zapominać o potencjalnym oddziaływaniu na handel międzynarodowy. Państwa członkowskie pragną utrzymać równowagę pomiędzy potrzebami konsumentów a potrzebami sektora, uwzględniając jednocześnie wszelkie kwestie specyficzne dla danego kraju.

Nie ulega wątpliwości, że etykiety bywają skomplikowane, podczas gdy większość konsumentów życzyłaby sobie prostych, wyraźnych, zrozumiałych, znormalizowanych i miarodajnych informacji żywieniowych. Mimo że sektor byłby skłonny wesprzeć takie zamierzenie, to jego przedstawiciele wyrażają obawy dotyczące nakazowego charakteru obecnego prawodawstwa oraz następstw finansowych wynikających z wszelkich potencjalnych zmian.

W trakcie procesu konsultacji wskazano cztery najważniejsze kwestie wymagające dalszej oceny:

( Różnice zdań co do włączenia określania wartości odżywczej na paczkowanych środkach spożywczych.

( Rozpatrzenie elementów żywieniowych, które należy uwzględnić przy określaniu wartości odżywczej.

( Uproszczone określanie wartości odżywczej – w szczególności włączenie informacji o zawartości składników odżywczych na przedniej części opakowania.

( Czytelność informacji.

CELE

Najważniejsze cele prawodawstwa dotyczącego określania wartości odżywczej są następujące:

( powszechniejsze udostępnienie najważniejszych informacji żywieniowych;

( sprawienie, że oznaczanie wartości odżywczej będzie łatwiejsze do zrozumienia przez konsumentów; oraz

( utworzenie jednakowych warunków konkurencji dla przedsiębiorstw.

Biorąc pod uwagę powyższe cele, szeroki zakres zmiany powinien wychodzić naprzeciw potrzebom konsumentów i potrzebom sektora oraz odzwierciedlać następujące cele szczególne:

( przekazywanie kluczowych informacji żywieniowych – co oznacza, że należy dokonać przeglądu elementów żywieniowych, które powinny być uwzględnione na etykiecie informującej o wartości odżywczej;

( zwiększenie dostępności informacji dla konsumentów włącznie z podawaniem informacji żywieniowych na niemal wszystkich odpowiednich paczkowanych produktach;

( informacje mają być prezentowane w sposób ułatwiający konsumentom ich znalezienie, zrozumienie i wykorzystanie, z uwzględnieniem ich czytelności;

( doprecyzowanie sytuacji legislacyjnej w zakresie informacji o zawartości składników odżywczych, udostępnionych na przedniej części opakowania;

( elastyczność umożliwiająca wprowadzanie w sektorze innowacji w dziedzinie określania wartości odżywczej, dostosowanie się do zróżnicowanych rynków i zapotrzebowania konsumentów, a także uwzględnienie różnorodności w zakresie pakowania (wymiary, kształt itd.);

( aby zapobiec utrudnieniom w funkcjonowaniu jednolitego rynku, jak również spełnić oczekiwania konsumentów i sektora, powinny obowiązywać mechanizmy kontroli zakresu wszelkiej elastyczności na szczeblu krajowym oraz na szczeblu UE.

GłÓWNE KWESTIE POLITYCZNE I OCZEKIWANE KORZYśCI WYNIKAJąCE Z UPROSZCZENIA

Mając na względzie osiągnięcie przedstawionych celów i zgodnie z założeniami procesu uproszczenia, rozpatrzono szereg środków na rzecz zmiany prawodawstwa wspólnotowego, dotyczącego całego zakresu etykietowania żywności. W odniesieniu do prawodawstwa dotyczącego określania wartości odżywczej, najważniejszy aspekt uproszczenia jest następujący:

Ogólne narzędzia uproszczenia, mające na celu dostosowanie tekstu prawnego do innych polityk UE (włącznie z lepszym stanowieniem prawa):

( Utworzenie elastycznego, oddolnego mechanizmu (nowe zasady zarządzania etykietowaniem), który umożliwiłby wprowadzanie innowacji w sektorze w zakresie etykietowania żywności, a także przepisów dotyczących etykietowania, pozwalających dostosować się do zróżnicowanych i nieprzerwanie zmieniających się rynków i popytu konsumentów.

( Przekształcenie różnych przepisów horyzontalnych dotyczących etykietowania. Połączenie tekstów horyzontalnych przyczyni się do zwiększenia synergii oraz do zwiększenia przejrzystości i spójności przepisów wspólnotowych. Jest to skuteczna metoda uproszczenia, która powinna zapewnić podmiotom gospodarczym i organom wykonawczym bardziej przejrzyste i lepiej ukierunkowane ramy regulacyjne.

OPCJE PODSTAWOWE

W sprawozdaniu z oceny skutków opisano różne opcje działań wspólnotowych na rzecz uregulowania tych kwestii, od niepodejmowania dalszych działań (scenariusz bazowy) po działania narzucone przez prawo.

Brak interwencji utrzymałby obecną sytuację, charakteryzującą się rozproszonym prawodawstwem, i spowodowałby następujące negatywne skutki:

- fragmentaryczne i zagmatwane przepisy utrudniające skuteczną realizację;

- nieuzasadnione obciążenie dla sektora spożywczego spowodowane nieaktualnymi, zbędnymi lub niejasnymi wymogami;

- niespójne wykorzystanie etykiet przez konsumentów;

- nieefektywność etykietowania jako narzędzia komunikacji;

- niedostosowanie się prawodawstwa do zmieniających się rynków i usankcjonowanego prawnie zapotrzebowania konsumentów.

Interwencja była rozpatrywana w kontekście deregulacji, ustawodawstwa krajowego, podejścia nienarzuconego przez prawo lub uaktualnienia prawodawstwa wspólnotowego.

Podejście deregulacyjne obejmowałoby zniesienie podstawowych instrumentów politycznych w zakresie horyzontalnych przepisów dotyczących etykietowania żywności, co wywarłoby bezpośredni wpływ na wertykalne przepisy dotyczące etykietowania. Mimo że producenci żywności w dalszym ciągu stosowaliby obecne przepisy przez niedługi okres, stopniowo usuwaliby oni informacje uważane przez nich za obciążenie. Niezharmonizowane przepisy osłabiłyby rynek wewnętrzny, doprowadziłyby do obniżenia jakości informacji i obniżyłyby poziom ochrony konsumenta. Obecnie obowiązujące przepisy potwierdziły swoją skuteczność w dziedzinie umożliwiania swobodnego obrotu towarów oraz ochrony konsumentów. Likwidacja obecnie obowiązujących przepisów spotkałaby się ze sprzeciwem ze strony większości państw członkowskich oraz konsumentów, z uwagi na ich przyzwyczajenie do bieżących wymogów i przy uwzględnieniu, że jakakolwiek zmiana mogłaby być odebrana jako zrzeczenie się cennego „dorobku”. W związku z powyższym uznano, że deregulacja to podejście niewykonalne.

Ustawodawstwo krajowe i uchylenie zharmonizowanych przepisów wspólnotowych doprowadziłoby do: utworzenia zróżnicowanych przepisów krajowych, które utrudniałyby funkcjonowanie rynku wewnętrznego; naruszenia zasad uczciwej konkurencji; zwiększonego obciążenia administracyjnego dla sektora; niespójnego podejścia do treści i dostępności informacji, co skutkowałoby nieporozumieniami wśród konsumentów; zróżnicowanym poziomem ochrony obywateli UE.

Alternatywne podejście nienarzucane przez prawo (samoregulacja, współregulacja, wytyczne) – Zróżnicowane cechy informacji dla konsumentów oraz obecne tendencje w kierunku rozwoju „nowej kultury legislacyjnej” wymogły dokonanie oceny podejścia, które zapewni równowagę pomiędzy elastycznym a nakazowym charakterem przepisów oraz między działaniami na szczeblu krajowym i unijnym. Wielopoziomowe oddolne zarządzanie (na szczeblu lokalnym/krajowym/wspólnotowym) w oparciu o zasadę zobowiązania się do stosowania najlepszych praktyk oraz wymiany danych pomiędzy zainteresowanymi stronami mogłoby stanowić wykonalną alternatywę w odniesieniu do pewnych aspektów prawodawstwa. Wspomniany mechanizm innowacyjny oceniono jako jedną z opcji.

KWESTIE POLITYCZNE I POSZCZEGÓLNE OPCJE

Mimo że rozpatrywano tak zwane podstawowe podejścia alternatywne, przy uwzględnieniu, że przedmiotowa inicjatywa dotyczy zmiany prawodawstwa, w odniesieniu do której w drodze szeroko zakrojonych konsultacji zidentyfikowano jasno określone obszary działania, szczegółowa analiza oddziaływania została przeprowadzona w oparciu o opcje działania dotyczące czterech najważniejszych kwestii, które określono w kontekście przeglądu prawodawstwa:

Kwestia polityczna 1: Różnice zdań co do włączenia określania wartości odżywczej na paczkowanych środkach spożywczych

Problemy bieżące

Uważa się, że przekazywanie informacji żywieniowych jest niezbędne, aby umożliwić konsumentom dokonywanie świadomych wyborów. Niemniej jednak umieszczanie takich informacji nie jest ujednolicone ani w odniesieniu do kategorii produktów, ani w zakresie państw członkowskich. Prawdopodobieństwo pojawienia się takich informacji maleje w przypadku produktów, które mają niekorzystne właściwości, np. wysoką zawartość tłuszczu.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: brak działań na szczeblu UE, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo, włącznie z obowiązkowym etykietowaniem produktów.

Najważniejsze ustalenia

Opcja „zaniechania działań” oraz wyłącznie dobrowolne podejście nie rozwiązałoby zidentyfikowanego problemu, zwłaszcza w odniesieniu do przekazywania informacji o produktach posiadających niekorzystne właściwości.

Wprowadzenie obowiązkowego etykietowania przeanalizowano pod kątem zastosowania w odniesieniu do całego sektora lub z wyłączeniem MŚP jako całości albo z wyłączeniem jedynie mikroprzedsiębiorstw. Biorąc pod uwagę potencjalne oddziaływanie na sektor, zastosowanie obowiązkowego etykietowania w odniesieniu do wszystkich uczestników sektora wywarłoby, w razie bezzwłocznego wprowadzenia, znaczący wpływ. Jednakże przy uwzględnieniu okresu przejściowego wynoszącego 3 lata oszacowano, że koszty zostałyby w sposób znaczący obniżone do ok. 1,2 mld EUR. Biorąc pod uwagę cel, jakim jest powszechniejsze udostępnienie informacji dla konsumentów, opcją prowadzącą do najbardziej rozpowszechnionego włączenia informacji okazało się obowiązkowe etykietowanie wszystkich paczkowanych produktów żywnościowych. Spodziewano się, że wyłączenie mikroprzedsiębiorstw doprowadzi do sytuacji, w której około 90 % paczkowanych produktów żywnościowych będzie etykietowane. Przewiduje się, że bardziej rozpowszechniona dostępność informacji żywieniowych doprowadziłaby do zmian w zachowaniu konsumentów, włącznie z potencjalnymi korzyściami z punktu widzenia zdrowia publicznego.

Kwestia polityczna 2 – Jak wiele informacji żywieniowych należy zamieścić na etykietach – rozpatrzenie elementów żywieniowych, które należy uwzględnić przy określaniu wartości odżywczej

Problemy bieżące

Celem określania wartości odżywczej jest informowanie konsumentów oraz ułatwienie im dokonania wyboru diety zrównoważonej z punktu widzenia prawidłowego odżywiania, co każe zadać pytanie: jakie informacje należy zamieścić na etykiecie informującej o wartości odżywczej, aby wspomniany cel został osiągnięty. W chwili obecnej określanie wartości odżywczej musi obejmować co najmniej wartość energetyczną oraz zawartość białka, węglowodanów i tłuszczów. W ramach globalnej strategii WHO dotyczącej żywienia, aktywności fizycznej i zdrowia[2] zwrócono uwagę, że ze zwiększonym ryzykiem chorób niezakaźnych łączy się następujące składniki odżywcze: tłuszcze, tłuszcze nasycone, tłuszcze trans, wolne cukry i sól (sód). Składniki te generalnie pokrywają się z najczęściej wymienianymi w trakcie konsultacji w 2006 r. składnikami odżywczymi. Niektóre zainteresowane strony apelowały jednak o uwzględnienie w ramach etykietowania dziewięciu elementów odżywczych. Inne zainteresowane strony argumentują, że długi wykaz składników odżywczych jest mylące dla klientów. Należy rozpatrzyć równowagę pomiędzy przekazywaniem informacji dotyczących składników najistotniejszych z punktu widzenia zdrowia publicznego a przekazywaniem informacji wyczerpujących pod kątem ich zrozumienia przez konsumentów oraz ryzyka przeładowania informacyjnego.

Opcje polityczne

Rozważono następujące opcje: brak działań, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo w kierunku określenia najważniejszych elementów w kontekście określania wartości odżywczej.

Najważniejsze ustalenia

Podejście „zaniechania działań” i podejście dobrowolne oznaczałyby, że informacje, które są przekazywane, niekoniecznie pokrywałyby się z informacjami o składnikach odżywczych najbardziej interesujących z punktu widzenia konsumenta. Wszelkie zmiany w stosunku do obecnie obowiązujących wymogów mogłyby wpłynąć na przedsiębiorstwa, zmuszając je do gromadzenia różnych informacji o zawartości składników odżywczych, dotyczących ich produktów. W wyniku oszacowania potencjalnych kosztów dla sektora określono, że mogą być one nieznaczne (w przypadku, gdyby dostępne było niezbędne oprogramowanie komputerowe, umożliwiające szybkie obliczenie zawartości składników odżywczych w produktach spożywczych), lub może sięgać 3,7 mld EUR w przypadku, gdyby informacje były gromadzone w oparciu o analizę chemiczną poszczególnych produktów. Potencjalne korzyści dla konsumentów mogłyby wystąpić, gdyby uwzględnione informacje obejmowały najczęściej poszukiwane składniki odżywcze oraz składniki istotne z punktu widzenia zdrowia publicznego i związane z ryzykiem rozwoju niektórych chorób niezakaźnych.

Kwestia polityczna 3 – Uproszczone określanie wartości odżywczej – w szczególności włączenie informacji o wartości odżywczej na przedniej części opakowania

Problemy bieżące

W ostatnich latach odnotowano wzmożone włączanie informacji o zawartości składników odżywczych w uproszczonej formie dzięki promowaniu takich systemów przez władze poszczególnych państw członkowskich oraz reprezentatywne organizacje sektorowe. Sytuacja związana z takimi prezentacjami, zwłaszcza z tymi objętymi promocją na rzecz umieszczania ich na przedniej części opakowania, nie jest w ramach obecnie obowiązującego prawodawstwa jasno określona, co czyni niezbędnym jego doprecyzowanie. Ponadto stosowanie różnych systemów mogłoby potencjalnie doprowadzić do nieporozumień po stronie konsumentów i barier handlowych z punktu widzenia sektora.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: zaniechanie działań, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo – zakazanie takich prezentacji lub zapewnienie ram dla podejścia dobrowolnego lub obowiązkowe włączenie tych informacji.

Najważniejsze ustalenia

Z analizy wynika, że opcje zaniechania działań lub pozostawienia kwestii do rozwiązania w ramach podejścia dobrowolnego oznaczałoby dalsze rozpowszechnianie zróżnicowanych systemów. Niezbędna jest przejrzystość sytuacji, jednak wprowadzenie zakazu takiego etykietowania mogłoby potencjalnie wywierać negatywne skutki na sektor i na konsumentów. W związku z powyższym zapewnienie przepisów ramowych dotyczących oznaczania na przedniej części opakowania byłoby korzystne dla konsumentów (zmniejszone ryzyko występowania nieporozumień), a także korzystne dla sektora (zmniejszone ryzyko tworzenia barier dla swobodnego przepływu towarów). Obowiązkowe włączenie informacji mogłoby doprowadzić do zwiększonego oddziaływania określania wartości odżywczej na zachowania konsumentów, gdyż istnieją dowody na to, że konsumenci częściej biorą pod uwagę stosowne informacje, gdy są one zamieszczone na przedniej części opakowania, niż gdy są one zamieszczone na tylnej części opakowania.

Kwestia polityczna 4 – Czytelność informacji

Problemy bieżące

Jeżeli informacje żywieniowe są trudne do odczytania, wynikające z nich korzyści dla konsumentów są znikome. Kwestia czytelności dotyczy rozmaitych aspektów prezentacji, rozmiaru, stylu oraz koloru czcionki, a także kontrastu z tłem itd. Główną przyczyną zażaleń jest rozmiar czcionki, zwłaszcza w odniesieniu do informacji zamieszczonej na tylnej części opakowania. Niezbędne jest rozważenie, czy prawodawstwo powinno zostać dostosowane tak, by zapewniło ramy dla ogólnego przepisu, zgodnie z którym etykiety powinny być czytelne. Kwestia ta ma znaczenie w odniesieniu do wszelkiego rodzaju informacji zamieszczanych na etykietach żywnościowych, a nie tylko do informacji żywieniowych.

Opcje polityczne

Ocenie poddano następujące opcje: zaniechanie działań, podejście dobrowolne oraz podejście narzucone przez prawo.

Najważniejsze ustalenia

Z analizy powyższych opcji wynikało, że zaniechanie działań lub pozostawienie kwestii do rozwiązania w ramach podejścia dobrowolnego nie doprowadzi do znaczącej poprawy sytuacji. Włączenie minimalnego dopuszczalnego rozmiaru czcionki w odniesieniu do rodzaju czcionki stosowanego w etykietowaniu żywności pomogłoby rozwiązać główną przyczynę zażaleń ze strony konsumentów.

WNIOSEK

Zidentyfikowaną opcją preferowaną jest obowiązkowe określanie informacji żywieniowych dotyczących wartości energetycznej, zawartości tłuszczów nasyconych, cukrów i soli w głównym polu widzenia (przednia część opakowania), włącznie z dobrowolnym określeniem zawartości pozostałych składników odżywczych. Wpływ na producentów można zminimalizować poprzez zapewnienie okresów przejściowych, umożliwiających wprowadzenie zmian w zakresie etykietowania w trakcie normalnego cyklu wymiany etykiet, obowiązującego w danym przedsiębiorstwie. Co więcej dostępność systemów komputerowych umożliwiających łatwe obliczanie zawartości składników odżywczych w danym produkcie obniżyłoby w sposób znaczący wszelkie koszty związane ze zdobyciem takich informacji.

[1] Komisja Europejska (2007), biała księga: Strategia dla Europy w sprawie zagadnień zdrowotnych związanych z odżywianiem, nadwagą i otyłością - KOM(2007) 279.

[2] Rezolucja 57.17 Światowego Zgromadzenia Zdrowia, 2004 r., Globalna strategia dotycząca żywienia, aktywności fizycznej i zdrowia.