52008SC0095

[pic] | COMISIA COMUNITĂȚILOR EUROPENE |

Bruxelles, 30.1.2008

SEC(2008) 95

DOCUMENT DE LUCRU AL SERVICIILOR COMISIEI care însoțește

Propunerea de REGULAMENT AL PARLAMENTULUI EUROPEAN ȘI AL CONSILIULUI privind informarea consumatorilor referitoare la produsele alimentare SINTEZA RAPORTULUI DE EVALUARE A IMPACTULUI PRIVIND PROBLEMELE DE ETICHETARE NUTRIȚIONALĂ

{COM(2008) 40 final}{SEC(2008) 92}{SEC(2008) 93}{SEC(2008) 94}

REZUMAT

INTRODUCERE

Recent publicata Carte Albă referitoare la o strategie pentru Europa privind problemele de sănătate legate de alimentație, excesul de greutate și obezitate[1] a subliniat nevoia consumatorilor de a avea acces, în momentul alegerii produselor alimentare pe care intenționează să le cumpere, la informații clare, consecvente și dovedite științific. Etichetarea nutrițională reprezintă o formă consacrată de informare a consumatorilor, care contribuie la o alegere în deplină cunoștință de cauză a produselor alimentare sănătoase. În Europa, există în prezent un consens larg cu privire la posibilitatea unei îmbunătățiri a eficienței etichetării nutriționale ca mijloc de sprijinire a posibilităților consumatorilor de a alege o dietă echilibrată.

Modificarea legislației comunitare cu privire cerințele generale de etichetare a produselor alimentare (Directiva 2000/13/CE) și cu privire la etichetarea nutrițională (Directiva 90/496/CE) face parte din programul de lucru al Comisiei pentru simplificare.

Aspecte procedurale şI CONSULTAREA PăRţILOR INTERESATE

În perioada 2003 – 2007, principalele părți interesate au fost consultate cu privire la modificarea Directivei 90/496/CE privind indicarea valorii nutritive pe etichetele produselor alimentare. S-au efectuat ample sondaje ale tuturor părților interesate, care au analizat opiniile acestora atât cu privire la dispozițiile și aplicarea legislației existente, precum și cu privire la nevoia de modificări. Respondenții au fost organizații guvernamentale și ONG-uri, reprezentanți ai industriei și persoane particulare. Anumite consultări au fost destinate statelor membre, industriei sau consumatorilor. În paralel cu contribuțiile provenite din diferite discuții din cadrul comitetelor și grupurilor consultative ale Comisiei, o consultare deschisă s-a derulat pe internet în perioada 13 martie 2006 – 16 iunie 2006.

Un grup inter-servicii al Comisiei a fost format, iar evaluarea impactului a fost examinată atât de către experți din diferite direcții generale ale Comisiei reprezentate în acest grup, cât și de către comitetul de evaluare a impactului din cadrul Comisiei Europene, care a prezentat un aviz.

IDENTIFICAREA PROBLEMELOR

Evaluarea impactului privește modificarea Directivei 90/496/CE, care furnizează cadrul pentru prezentarea informațiilor nutriționale pe etichetele produselor alimentare. Obiectivul principal al acestei legislații cu privire la etichetare – informarea consumatorilor, asigurarea bunei funcționări a pieței interne și asigurarea condițiilor de concurență egale – nu a fost contestat de către părțile interesate în cursul acestei ample consultări.

Deși răspunsurile indică faptul că există nemulțumiri în rândul părților interesate în ceea ce privește legislația actuală, opiniile asupra modalităților în care aceasta ar putea fi îmbunătățită sunt divergente. De exemplu, numeroși consumatori consideră că utilizarea etichetelor nutriționale este dificilă, însă cercetările efectuate nu au putut preciza dacă problema constă în cantitatea de informații furnizate sau dacă este reprezentată de alți factori cum ar fi prezentarea, dificultățile în înțelegerea termenilor, amplasarea informațiilor, mărimea caracterelor etc. Consumatorii au cerut ca etichetele să conțină informații mai multe și mai „bune”, interesul acestora axându-se pe informații clare, simple, cuprinzătoare, standardizate și incontestabile. Reprezentanții industriei au considerat că există prea multe cerințe cu privire la etichetare, ceea ce implică punerea în aplicare a unor norme tehnice detaliate. Costul schimbărilor reprezintă o preocupare a industriei, iar impactul pe care acesta l-ar putea avea asupra comerțului internațional trebuie luat în considerare. Statele membre intenționează să găsească un echilibru între nevoile consumatorilor și cele ale industriei, luând în considerare problemele specifice din fiecare stat membru.

Este evident că etichetele pot fi uneori complexe și majoritatea consumatorilor ar dori să obțină informații nutriționale simple, clare, ușor de înțeles, standardizate și incontestabile. Deși industria sprijină în principiu acest scop, reprezentanții acesteia sunt preocupați de natura obligatorie a legislației actuale și de implicațiile de natură financiară a unor eventuale schimbări.

Consultarea a identificat patru probleme principale, care necesită o examinare mai aprofundată:

( disparități în ceea ce privește prezența sau absența etichetării nutriționale a produselor alimentare preambalate;

( determinarea elementelor nutritive care ar trebui incluse în etichetarea nutrițională;

( etichetarea nutrițională simplificată – în special amplasarea informațiilor referitoare la conținutului de nutrienți pe partea din față a ambalajului;

( lizibilitatea informațiilor.

Obiective

Obiectivele principale ale legislației privind etichetarea nutrițională sunt:

( o disponibilitate mai largă a celor mai importante informații nutriționale;

( o etichetare nutrițională mai ușor de înțeles pentru consumator; precum și

( crearea de condiții egale de concurență pentru întreprinderi.

Luând în considerare acest obiectiv, modificarea ar trebui, în ansamblu, să satisfacă nevoile consumatorilor și ale industriei, urmărind următoarele obiective specifice:

( furnizarea celor mai importante informații nutriționale – ceea ce implică necesitatea revizuirii elementelor nutriționale care ar trebui menționate pe eticheta nutrițională;

( creșterea disponibilității informațiilor către consumator prin menționarea informațiilor nutriționale pe majoritatea produselor preambalate relevante;

( prezentarea informațiilor astfel încât consumatorul să le poată găsi, înțelege și utiliza cu ușurință, inclusiv prin asigurarea lizibilității;

( clarificarea situației legislative cu privire la informațiile referitoare la conținutul de nutrienți amplasate pe partea din față a ambalajului;

( acordarea unei flexibilități care să permită industriei să facă inovații în ceea ce privește etichetarea nutrițională, să se adapteze la diferite piețe și să ia în considerare varietatea ambalajelor (dimensiune, formă etc.);

( pentru a evita crearea de obstacole în calea pieței unice și pentru a satisface așteptările consumatorilor și ale industriei, ar trebui să existe mecanisme care să controleze orice flexibilitate la nivel național și la nivel de UE.

Principalele probleme de strategie şI AVANTAJELE PRECONIZATE ALE SIMPLIFICăRII

În vederea atingerii obiectivelor și conform procesului de simplificare, au fost propuse o serie de măsuri de modificare a ansamblului legislației comunitare cu privire la etichetarea produselor alimentare. În ceea ce privește legislația etichetării nutriționale, simplificarea constă în principal din:

Instrumente generale de simplificare care au ca scop alinierea textelor legislative la alte politici ale UE (inclusiv o mai bună reglementare):

( Instituirea unui mecanism flexibil ascendent (noua guvernanță în materie de etichetare) care să permită industriei să inoveze în domeniul etichetării produselor alimentare, adaptând normele de etichetare atât la diferite piețe aflate într-o continuă schimbare, cât și la așteptările consumatorilor.

( Reformarea diferitelor dispoziții orizontale în materie de etichetare. Fuziunea textelor orizontale va maximiza sinergiile și va îmbunătăți claritatea și coerența normelor comunitare. Aceasta metodă eficientă de simplificare ar trebui să ofere operatorilor economici și autorităților de control un cadru reglementar mai organizat și mai clar.

Op ţIUNI DE BAZă

Raportul de evaluare a impactului descrie diferite opțiuni de acțiune comunitară pentru abordarea acestor probleme, de la absența adoptării unor măsuri suplimentare (scenariul de bază) și până la adoptarea de măsuri legislative.

Absența intervenției ar menține situația din prezent, caracterizată de o legislație dispersată, cu următoarele efecte negative:

- norme fragmentate și confuze care împiedică aplicarea eficientă a acestora;

- împovărarea nejustificată a operatorilor din sectorul alimentar prin cerințe depășite, neesențiale sau neclare;

- o utilizare inconsecventă a etichetelor de către consumatori;

- ineficiența etichetării ca instrument de comunicare;

- incapacitatea legislației de a se adapta la piețe în continuă schimbare și la așteptările legitime ale consumatorilor.

Intervenția a fost propusă în contextul dereglementării, al legislației naționale, al abordării nelegislative sau al actualizării legislației comunitare.

Dereglementarea ar implica eliminarea instrumentelor de bază ale normelor orizontale din domeniul etichetării produselor alimentare, cu un efect direct asupra normelor verticale din domeniul etichetării. Deși producătorii din sectorul alimentar ar continua aplicarea normelor actuale pentru o perioadă scurtă, aceștia vor elimina progresiv informațiile care sunt considerate o povară. Absența armonizării normelor ar crea obstacole în calea pieței interne, ar duce la o informare mai deficitară și ar reduce nivelul de protecție al consumatorilor. Normele existente și-au dovedit deja valoarea în ceea ce privește permiterea liberei circulații a bunurilor și asigurării protecției consumatorilor. Eliminarea lor ar întâmpina o rezistență atât din partea majorității statelor membre, cât și din partea majorității consumatorilor, dat fiind faptul că aceștia sunt obișnuiți cu normele actuale și că orice schimbare ar putea fi percepută ca o abandonare a unui acquis de valoare. Prin urmare, dereglementarea nu a fost considerată o abordare viabilă.

Trecerea la legislația națională și abrogarea normelor comunitare armonizate ar duce la reglementări naționale diferite care, la rândul lor, ar crea obstacole în calea pieței interne , ar denatura concurența, ar crește costurile administrative din sectorul alimentar, ar face ca disponibilitatea și conținutul informațiilor să fie neuniforme, creând confuzie în rândul consumatorilor, și ar avea ca rezultat niveluri de protecție diferite pentru cetățenii UE.

Abordarea nelegislativă alternativă (autoreglementare, coreglementare, orientare) – Caracteristicile diferite ale informațiilor destinate consumatorilor și tendințele actuale de dezvoltare a unei „culturi legislative noi” au justificat evaluarea unei abordări care ar putea găsi un echilibru atât între flexibilitate și reglementare, cât și între acțiunea la nivel național și acțiunea la nivel UE. O guvernanță ascendentă pe mai multe niveluri (local/național/comunitar), bazată atât pe principiul angajamentului de a respecta bunele practici formale și măsurabile, cât și pe schimbul de date între părțile interesate, ar putea constitui o alternativă valabilă în cazul anumitor aspecte ale legislației, acest mecanism inovator fiind evaluat ca opțiune.

Probleme de strategie şI OPţIUNI SPECIFICE

Deși au fost analizate așa-numitele abordări alternative de bază, deoarece această inițiativă se referă la o modificare a legislației pentru care au fost identificate domenii de acțiune precise cu ajutorul unei consultări ample, analiza detaliată a impactului a avut ca bază opțiunile de acțiune în patru probleme majore identificate în legislație în vederea revizuirii:

Problema de strategie nr. 1: Divergen țele în ceea ce privește prezența sau absența etichetării nutriționale a produselor alimentare preambalate

Probleme curente

Este recunoscut faptul că furnizarea de informații nutriționale către consumator este esențială pentru a-i permite acestuia să facă o alegere în cunoștință de cauză. Cu toate acestea, prezența acestor informații nu este uniformă pentru diferite categorii de produse sau pentru state membre diferite. Informațiile sunt de obicei mai puține în cazul produselor cu proprietăți negative, cum ar fi cele cu un conținut ridicat de grăsimi.

Op țiuni strategice

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă, care include etichetarea obligatorie a produselor.

Concluzii principale

Absența acțiunii și abordarea bazată numai pe voluntariat nu ar rezolva problemele identificate, în special în cazul furnizării de informații pentru produsele cu proprietăți negative.

Introducerea etichetării obligatorii a fost examinată în funcție de următoarele posibilități: aplicarea în tot sectorul alimentar, aplicarea în sectorul alimentar cu excepția tuturor IMM-urilor sau aplicarea în sectorul alimentar cu excepția microîntreprinderilor. În ceea ce privește impactul potențial asupra sectorului, etichetarea nutrițională obligatorie în tot sectorul alimentar ar avea un impact major dacă aceasta ar fi aplicată imediat. Cu toate acestea, dacă se ia în considerare o perioadă de tranziție de 3 ani, s-a estimat că aceste costuri pot fi reduse considerabil, în jurul sumei de 1,2 miliarde EUR. În ceea ce privește obiectivul de creștere a disponibilității informațiilor către consumator, etichetarea nutrițională a tuturor produselor preambalate este opțiunea care ar duce la menționarea informațiilor pe o scară cât mai largă. Dacă microîntreprinderile ar fi exceptate de la această regulă, etichetarea produselor alimentare preambalate s-ar face în proporție de aproximativ 90%. Se anticipează că o creștere a disponibilității informațiilor nutriționale va duce la o schimbare în comportamentul consumatorilor, cu beneficii potențiale în ceea ce privește sănătatea publică.

Problema strategică nr. 2 – Cantitatea de informa ții nutriționale care ar trebui să figureze pe etichete - determinarea elementelor nutritive care ar trebui menționate de etichetarea nutrițională

Probleme curente

Scopul etichetării nutriționale este acela de a informa consumatorii pentru ca aceștia să fie într-o poziție mai bună de a-și alege o dietă echilibrată nutrițional. De aceea, pentru atingerea acestui scop, s-a pus problema determinării informațiilor care ar trebui să figureze pe etichetele nutriționale. În prezent, etichetarea nutrițională trebuie să menționeze cel puțin conținutul în energie, proteine, carbohidrați și lipide. Strategia globală a OMS privind alimentația, activitatea fizică și sănătatea[2] a remarcat faptul că următorii nutrienți sunt asociați unui risc crescut de boli netransmisibile: lipidele, acizii grași saturați, acizii grași trans, glucidele libere și sarea (sodiu). Acești nutrienți corespund în general elementelor nutriționale menționate cel mai frecvent în consultarea din 2006. Cu toate acestea, anumite părți interesate au solicitat includerea în etichetare a nouă elemente nutriționale. Alte părți interesate au susținut că o listă lungă de nutrienți creează confuzie între consumatori. Pentru a stabili un echilibru între furnizarea de informații cu privire la cele mai importante componente pentru sănătatea publică și furnizarea de informații complete, trebuie luate în considerare capacitatea de înțelegere a consumatorului și riscul excesului de informație.

Op țiuni strategice

Pentru determinarea elementelor principale ale etichetării nutriționale au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă.

Concluzii principale

Absența acțiunii și abordarea bazată pe voluntariat ar avea ca rezultat faptul că informațiile furnizate nu reprezintă neapărat elementele nutriționale cele mai importante pentru consumator. Orice schimbare a cerințelor actuale va avea un impact potențial asupra întreprinderilor, care vor trebui să colecteze diverse informații cu privire la compoziția nutrițională a produselor fabricate. Aceste costuri ale operatorilor din sector au fost estimate ca fiind nesemnificative (dacă ar fi disponibile programele informatice necesare calculării rapide a conținutului de nutrienți din produsele alimentare), ajungând până la 3,7 miliarde EUR în cazul colectării informațiilor prin analiza chimică a produsului. Consumatorul ar putea fi avantajat dacă informațiile menționate ar include componenții nutriționali cei mai des căutați și cei care sunt importanți din punct de vedere al sănătății publice, deoarece aceștia sunt asociați unui risc crescut pentru anumite boli netransmisibile.

Problema de strategie nr. 3 - etichetarea nutri țională simplificată – în special amplasarea informațiilor referitoare la conținutul de nutrienți pe partea din față a ambalajului

Probleme curente

În ultimii ani, furnizarea informațiilor cu privire la conținutul de nutrienți în formă simplificată se întâlnește tot mai des ca urmare a promovării acestei soluții atât de către autoritățile statelor membre, cât și de către reprezentanți ai organizațiilor reprezentative din sector. Situația acestor metode de prezentare, în special a celor care sunt încurajate spre a fi folosite pe partea din față a ambalajului, nu este foarte clară în legislația actuală, necesitând clarificări. În plus, aplicarea de sisteme diferite ar putea crea confuzie în rândul consumatorilor și bariere în calea comerțului din acest sector.

Op țiuni strategice

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii comunitare, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă, cum ar fi interzicerea acestei metode de prezentare, crearea unui cadru pentru o abordare bazată pe voluntariat sau menționarea obligatorie a informațiilor.

Concluzii principale

Din analiză a reieșit că absența acțiunii și abordarea bazată pe voluntariat ar avea ca rezultat continuarea proliferării de sisteme diferite. Deși există nevoia de a clarifica această situație, interzicerea acestei metode de etichetare ar putea avea consecințe negative pentru sector și pentru consumatori. De aceea, crearea unui cadru pentru etichetarea pe partea din față a ambalajului ar fi benefică atât pentru consumator (prin reducerea riscului de confuzie) cât și pentru sector (prin reducerea riscului de a crea bariere în calea liberei circulații a bunurilor). Menționarea obligatorie a informațiilor ar putea mări impactul etichetării nutriționale asupra comportamentului consumatorilor, existând dovezi care sugerează că aceștia iau în considerare mai des informațiile de pe partea din față a ambalajului decât cele de pe reversul acestuia.

Problema de strategie nr. 4 – Lizibilitatea informa ției

Probleme curente

Consumatorul nu poate beneficia de informații care se citesc cu dificultate. Problema lizibilității este legată de mai multe aspecte ale prezentării, cum ar fi mărimea caracterelor, tipul de caractere și culoarea acestora, contrastul între caractere și fond etc. Reclamațiile se referă mai ales la dimensiunea caracterelor, în special a celor de pe reversul ambalajului. Trebuie analizată opțiunea de a adapta legislația pentru a oferi un cadru unei prevederi generale care să precizeze faptul că etichetele trebuie să fie lizibile. Această problemă privește orice informație menționată pe etichete, nu numai informațiile nutritive.

Op țiuni strategice

Au fost examinate următoarele opțiuni: absența acțiunii, o abordare bazată pe voluntariat și o abordare legislativă.

Concluzii principale

Din analiză a reieșit că absența acțiunii și abordarea bazată pe voluntariat nu ar duce la o îmbunătățire semnificativă a situației. Prevederea unei dimensiuni minime a caracterelor de pe etichetele produselor alimentare ar contribui la rezolvarea celei mai importante probleme ridicate de consumatori.

CONCLUZII

A fost identificată ca opțiune recomandată etichetarea obligatorie a informațiilor nutriționale cu privire la energie, lipide, acizi grași saturați, glucide și sare în câmpul vizual principal (partea din față a ambalajului) și declararea pe bază de voluntariat a altor nutrienți. Impactul asupra producătorilor poate fi minimalizat prin acordarea unor perioade de tranziție care să permită ca schimbările de etichetare să fie efectuate în același timp cu schimbările de etichetare periodice ale întreprinderilor. În plus, disponibilitatea sistemelor informatice necesare calculării cu ușurință a conținutului de nutrienți dintr-un produs ar reduce în mod semnificativ orice cost asociat obținerii acestor informații.

[1] Comisia Europeană (2007), Carte Albă referitoare la o strategie pentru Europa privind problemele de sănătate legate de alimentație, excesul de greutate și obezitate - COM(2007) 279.

[2] Rezoluția nr. 57.17 a Adunării mondiale a sănătății, 2004, Strategia globală privind alimentația, activitatea fizică și sănătatea.