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Dictamen sobre la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la interoperabilidad de la red europea de trenes de alta velocidad () (94/C 397/04)

El 14 de junio de 1994, de conformidad con el tercer párrafo del artículo 129 D del Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, el Consejo decidió consultar al Comité Económico y Social sobre la propuesta mencionada arriba.

La Sección de Transportes y Comunicaciones, encargada de preparar los trabajos en este asunto, aprobó su dictamen el 9 de noviembre de 1994 (Ponente : Sr. Decaillon).

En su 320o Pleno de los días 23 y 24 de noviembre de 1994 (sesión del 23 de noviembre de 1994), el Comité Económico y Social ha aprobado por mayoría, con una abstención el siguiente dictamen.

El Comité Económico y Social recibe con interés la propuesta de Directiva del Consejo relativa a la interoperabilidad de la red europea de trenes de alta velocidad [doc. COM(94) 107 final]. Por los motivos expresados en las observaciones que se detallan más adelante, así como por sus efectos beneficiosos, el Comité considera que este texto es una contribución importante para la constitución de este tipo de red.

1. Observaciones preliminares

1.1. Antes de abordar el fondo de la Directiva y para esclarecer el debate conviene recordar siquiera sucintamente las condiciones en las que apareció el concepto de alta velocidad ferroviaria y de red europea de alta velocidad.

Las primeras aplicaciones de la alta velocidad ferroviaria europea (con la construcción de la línea Direttisima en Italia, con la inauguración del servicio comercial del TGV Sud-Est en Francia en 1981 y con la entrada en servicio diez años después del ICE en Alemania) respondían ante todo a la necesidad de dar una solución concreta al problema de la saturación creciente de determinados ejes ferroviarios principales. Así, por ejemplo, antes que acometer una costosa renovación de la arteria París-Lyon, que únicamente hubiese surtido unos efectos limitados en el servicio prestado, la SNCF propuso a los poderes públicos franceses la realización de una nueva infraestructura con características optimizadas capaces de soportar un tráfico denso, frecuente, rápido y con una calidad de servicio hasta entonces prácticamente desconocida en Europa.

Un interés semejante fue el que rigió las construcciones alemanas, italianas y españolas, ya que con todas ellas se pretendía antes que nada responder a preocupaciones de índole nacional.

1.2. A la hora de acometer estas construcciones, resultó que las compañías de ferrocarriles por lo general buscaron preferentemente inscribir la concepción de las infraestructuras y de los materiales y los procedimientos de explotación en el esquema general de sus técnicas, de sus disposiciones reglamentarias y de sus prácticas habituales, las cuales a veces pueden variar de manera sustancial según el Estado miembro de que se trate.

1.3. Con todo, las compañías ferroviarias de los Estados miembros de la Comunidad Europea agrupadas en la CCFE (Comunidad de Ferrocarriles Europeos), como continuación de sus reflexiones y de sus estudios, resolvieron presentar en 1989 a las autoridades europeas un informe titulado « Propuesta para una red europea de alta velocidad ».

1.4. El Consejo de Ministros de los días 4 y 5 de diciembre de 1989 aprobó una Resolución por la que se exhortaba a la Comisión a constituir un grupo de trabajo de alto nivel que debía ser consultado « en relación con las normas y características técnicas comunes que permitieran la circulación de trenes modernos por esta red y garantizasen la compatibilidad de las técnicas e infraestructuras entre las distintas partes de la misma ».

1.5. A mediados de noviembre de 1990, este grupo de trabajo elaboró un informe sobre « El desarrollo de una red europea de trenes de alta velocidad ».

El Consejo de Ministros de Transportes acogió favorablemente el resultado de estos trabajos en diciembre de 1990 (), tomando nota de la intención de la Comisión de preparar un Proyecto de Directiva sobre la aproximación de las disposiciones legislativas, reglamentarias y administrativas relativas al tráfico ferroviario, y recalcó la necesidad de que se acometiesen tan pronto como fuese posible iniciativas comunes encaminadas a armonizar sistemas de control asistido.

2. Fundamento jurídico de la actuación comunitaria en el campo de la interoperabilidad de la red de trenes de alta velocidad

2.1. El informe de noviembre de 1990 antes mencionado constituyó de alguna manera el prototipo de los planes directores de las redes de transporte transeuropeas. Sin embargo el concepto cuajó realmente con el Tratado de la Unión Europea, que entró en vigor el 1 de noviembre de 1993.

De hecho, este tratado proporcionó unas nuevas bases a la actuación comunitaria en lo que toca a las infraestructuras transeuropeas, especialmente en el caso de los transportes. Las disposiciones en cuestión, recogidas en el Título XII, vuelven a definir el ámbito de la actuación comunitaria en este campo.

2.2. Es preciso tener en cuenta otras dos dimensiones, relacionadas con la puesta en marcha del mercado único, para la aplicación de las medidas que propone en la actualidad la Comisión :

- « las disposiciones relativas a la apertura a la competencia comunitaria de la contratación en el sector de transportes (Directiva 90/531/CEE () actualizada por la Directiva 093/38/CEE) () »;

- « las disposiciones sobre el desarrollo de la red de ferrocarriles comunitarios (Directiva 91/440/CEE de 29 de julio de 1991) () ».

3. Necesidad de progresos técnicos

3.1. Así, desde el punto de vista técnico, en la actualidad resulta necesario profundizar en el concepto de « armonización técnica » que regulaba hasta la fecha el funcionamiento internacional del ferrocarril.

El principio de armonización técnica era el resultado de unificar, o al menos compatibilizar un determinado numero de parámetros tales como el ancho de vía, los gálibos (dado que eran posibles varios gálibos), las alturas de topes, mecanismos de frenado, etc., de los vehículos destinados a circular juntos y de las infraestructuras que pueden recorrer.

3.2. Estas disposiciones están definidas en :

- la Unidad Técnica, documento con carácter de acuerdo intergubernamental que data de 1882 y cuyas últimas decisiones se remontan a 1938;

- los reglamentos de la Unión Internacional de Vagones (RIV - Reglamento para el empleo recíproco de coches y furgones en tráfico internacional) y el RIC (Reglamento para el empleo recíproco de vagones en tráfico internacional), así como una colección de fichas elaborada por la Unión Internacional de Ferrocarriles (UIC) para uso de sus miembros con una perspectiva de cooperación, pero que no tienen el carácter jurídicamente vinculante de las especificaciones europeas y, en cualquier caso, no contemplan el caso de la alta velocidad.

3.3. Estas disposiciones, cuya filosofía de base se remonta a los tiempos de la tracción a vapor, eran más que suficientes en tanto que las velocidades empleadas, la duración de los trayectos, los radios de acción de los ingenios motrices, las duraciones máximas de los horarios de trabajo de las distintas plantillas no tenían consecuencias apreciables para los plazos necesarios para el relevo de los ingenios y del personal en las fronteras internacionales, que al mismo tiempo eran « fronteras » técnicas.

Es cierto que los ferrocarriles han sido capaces de adquirir una serie de dispositivos para superar las disparidades técnicas y han conseguido la interoperabilidad en algunos servicios internacionales, merced a inversiones adicionales. No obstante, estos casos siguen teniendo un alcance limitado y en cualquier caso insuficiente a la vista de las necesidades de un mercado único sin fronteras.

3.4. En efecto, con la multiplicación y la aceleración del comercio intracomunitario, y especialmente con la aparición de la alta velocidad, resulta evidente que las limitaciones relacionadas con las « fronteras técnicas » han dejado de ser soportables y la propuesta de Directiva sobre la interoperabilidad de trenes de alta velocidad pretende paliar esta situación.

3.5. La definición de interoperabilidad tal y como se enuncia en la Propuesta de Directiva es el resultado de debates entablados en el subgrupo de « compatibilidad técnica » del grupo de alto nivel de la Comisión, compuesto por representantes de las administraciones, de los constructores de material y de las compañías explotadoras de las redes. Esta definición es la siguiente :

« Se entiende por interoperabilidad de la red europea de trenes de alta velocidad el conjunto de las condiciones reglamentarias, técnicas y operativas que deben darse para que los trenes de alta velocidad circulen sin obstáculos por las infraestructuras de dicha red con su nivel de prestaciones específico ».

El Comité Económico y Social considera que la definición que establece la Comisión del concepto de interoperabilidad se ajusta en la actualidad a requisitos técnicos, económicos y medioambientales indispensables.

4. Descripción del mecanismo que se propone implantar

4.1. La Comisión no ha adoptado un planteamiento maximalista en el tema de la interoperabilidad. Todo lo contrario : la interoperabilidad tal y como ha sido definida permite a cualquier compañía ferroviaria explotar con un coste económico óptimo un servicio comercial en el itinerario de su elección.

4.2. A tenor de esta definición y con objeto de garantizar un grado suficiente de interoperabilidad, la Comisión propone elaborar una estructura que necesariamente tiene que ser compleja y que podríamos esquematizar de la manera siguiente :

4.3. En primer lugar, la Directiva describe los requisitos fundamentales que obligatoriamente deberán cumplirse en cuanto a :

- seguridad;

- salud de las personas;

- protección del medio ambiente;

- protección de los consumidores;

- compatibilidad técnica, y

- cuestiones operativas.

4.4. Por una parte, para facilitar su descripción y la redacción de las especificaciones técnicas, el sistema se divide en ocho subsistemas :

- infraestructuras;

- energía;

- mantenimiento;

- control, mando y señalización;

- material rodante;

- medio ambiente;

- explotación, y

- usuarios.

4.5. A cada uno de estos ocho subsistemas debe corresponder una « especificación técnica de interoperabilidad » (ETI).

4.6. El papel de las ETI es cuádruple :

- precisan los « requisitos esenciales » que debe cumplir cada uno de los subsistemas;

- fijan los parámetros fundamentales que deben adoptarse (gálibo, tensión de alimentación eléctrica, radios de curvas, esfuerzos máximos sobre vía, carga por eje, vibraciones, ruidos, etc.);

- determinan los componentes e interfaces que desempeñan un papel fundamental para la interoperabilidad;

- determinan los módulos aplicables en los procedimientos de evaluación de la conformidad o de idoneidad para el uso, remitiéndose para ello a las disposiciones previstas por la Decisión del Consejo 93/465/CEE de 22 de julio de 1993 ().

4.7. Se prevé que la Comisión encargue la elaboración de las ETI a una asociación internacional sin ánimo de lucro de derecho belga compuesta por representantes de las compañías de ferrocarriles, gestores de infraestructuras y constructores de material ferroviario.

4.8. Para cada subsistema se realizará una verificación de conformidad con los ETI, a petición de la entidad contratante del subsistema. Esta verificación será efectuada por « organismos notificados ». Éstos expedirán una declaración CE de verificación en virtud de la cual el Estado miembro en cuestión autoriza la entrada en servicio del subsistema de que se trate.

4.9. En tercer y último lugar, es preciso referirse a los componentes y a los interfaces, cuyas especificaciones serán fijadas por organismos especializados, en concreto en lo tocante a las normas europeas, por el CEN, el CENELEC y el ETSI.

En este caso, la conformidad o la idoneidad para el uso será expedida, a instancias del fabricante, por los organismos notificados a partir de módulos indicados en la ETI correspondiente.

4.10. Los organismos notificados deberán observar los criterios fijados por la Directiva. En la actualidad únicamente las compañías de ferrocarril disponen de los conocimientos necesarios. En el marco que establece la Directiva 91/440/CEE las compañías no podrán ser al mismo tiempo juez y parte. La intención de la Comisión parece ser la de que los ferrocarriles puedan proseguir la actividad correspondiente a condición de que tengan una organización que sea conforme con la Directiva.

4.11. Por último, la Directiva organiza la constitución de un Comité permanente en el que participen representantes de los Estados con objeto de examinar todos los asuntos relacionados con la puesta en marcha y aplicación de la Directiva.

El Comité Económico y Social considera que el principio de interoperabilidad puede facilitar la implantación de la red europa de ferrocarriles de alta velocidad para pasajeros. Esta medida debería suponer el fortalecimiento del papel que ocupa el transporte por ferrocarril en Europa y la posibilidad de que los usuarios puedan sacar un mayor partido a las ventajas que ofrece este modo de transporte. Con todo, el Comité Económico y Social se pregunta sobre la prioridad otorgada a la red de trenes de alta velocidad en lo que se refiere a la aplicación de este principio.

5. Observaciones generales

5.1.

Coherencia del sistema

5.1.1. Una de las características del ferrocarril es su elevadísimo grado de integración e imbricación de sus componentes, sean éstos móviles o instalaciones fijas. El respeto de este principio determina la seguridad, el ahorro, la eficacia e, incluso, la viabilidad del sistema.

Así pues, todos los elementos deben ser plenamente coherentes desde el principio al fin con objeto de conseguir una homogeneidad óptima.

5.1.2. Tal vez pueda parecer que la Directiva hace un mayor hincapié en las partes del sistema, subsistemas o componentes de éste antes que en su globalidad. Por ello el Comité se pregunta sobre la garantía de una configuración general, por cuanto la elaboración de un sistema global y optimizado implica decantarse por determinadas opciones, incluso por términos medios entre las distintas fórmulas posibles, y no es seguro que la suma de subconjuntos interoperables suponga necesariamente un conjunto mejor.

5.1.3. Así pues, el Comité sugiere que se llegue a una síntesis en primer lugar al inicio del proceso de elaboración de las ETI, síntesis que quedaría sujeta al control del Comité de transportes asistidos que se prevé en el artículo 21, cuya función consecuentemente debería precisarse. La síntesis podría conseguirse también otorgando a los Estados miembros la facultad de garantizar la integración real de los subsistemas en la fase de autorización de entrada en servicio.

5.2.

Tomar en cuenta lo existente

5.2.1. Otro problema estriba en tomar en cuenta lo existente. Varios Estados miembros disponen ya de un kilometraje nada despreciable de nuevas líneas de alta velocidad. Este es el caso de España, Francia e Italia.

La misma observación es válida en el caso de las líneas cuya construcción, pese a no estar realizada, se encuentra ya en fase de planificación, dado que ya se han hecho las opciones fundamentales que les afectan.

5.2.2. Además, las nuevas líneas deberán tener en cuenta necesariamente la red tradicional existente para garantizar las penetraciones terminales y la continuidad de la red europea.

5.2.3. La elección de especificaciones como las que se proponen en la Directiva no debe propiciar que los costes de adaptación y explotación de la red sean excesivos, ya que desincentivaría su modernización y podría ser contrario al objetivo perseguido. Para ello sería necesario que cada subsistema pudiese disponer de varios dispositivos aceptables, sin perjuicio de que la instalación de algunos de ellos se limite a determinadas zonas por motivos de continuidad técnica.

5.3.

La evolución del sistema

Además de la falta de flexibilidad a la hora de tener en cuenta la situación actual, hay que sumar la falta de precisión en cuanto a su evolución ¿Cómo es posible gestionar una tecnología que experimenta progresos constantes sin paralizarla?

5.4.

La dimensión económica del sistema

En general, pocas veces se alude a la dimensión económica del sistema. En concreto, no se busca optimizar económicamente los requisitos esenciales y los costes -no evaluados- que pueden acarrear.

5.5.

Los aspectos sociales

5.5.1. A pesar de las disposiciones recogidas en los puntos 2.7.1 del Anexo II de la Propuesta de Directiva, el Comité considera que en el dispositivo previsto sólo se menciona de pasada un tema al que el Comité Económico y Social concede una gran importancia : la formación del personal. A un sistema interoperable que avanza por un camino concreto debe corresponder un formación armonizada de los trabajadores con una perspectiva de eficacia y de movilidad.

5.5.2. En general, se observa que los interlocutores sociales no participan en el plan contemplado por la Comisión. El Comité Económico y Social considera que deberían participar en el Comité de transportes asistidos que se prevé en el artículo 21 de la Propuesta de Directiva.

5.6.

Tener en cuenta al usuario

Los redactores de la Propuesta de Directiva han implicado con toda razón al usuario en sus planes (Anexo II, punto 2.8). Con todo, parece que al margen de un planteamiento fundamentalmente técnico se podría haber hecho más hincapié en un tipo de interoperabilidad de los servicios ofrecidos a los clientes : procedimientos de información, de reserva, de billetería, de armonización de las ofertas comerciales de las compañías de ferrocarriles, las cuales a veces suelen divergir antes que converger.

6. Observaciones particulares

6.1.

Garantía del grado de seguridad

Artículo 15

6.1.1. A tenor de la preocupación expresada antes, es conveniente verificar también la totalidad de un subsistema con objeto de garantizar el grado de coherencia necesaria, especialmente en el ámbito del empleo.

Artículo 5

6.1.2. Los módulos previstos en la Decisión del Consejo 93/465/CEE (que entretanto ha sustituido a la Decisión 90/683/CEE mencionada en la Propuesta objeto de examen) se definieron pensando en productos industriales comunes o destinados al público en general y, por tanto, mal adaptados al material ferroviario, el cual, por su parte, exige calidades especiales en cuando a durabilidad, fiabilidad, seguridad, resistencia a las vibraciones, a los campos electromagnéticos potentes, etc. Así pues, sería prudente prever complementos para estos módulos con objeto de tener en cuenta en concreto los requisitos de seguridad.

6.1.3. En el apartado 3 del artículo 5 no se contempla ningún tipo de participación de las administraciones en la elaboración de las ETI. Es importante que estas especificaciones sean coherentes con los requisitos de seguridad nacionales y que las distintas administraciones tengan la facultad de imponer unas normas de seguridad más estrictas, en particular en casos como el del Túnel de La Mancha.

Artículo 20

6.1.4. Estos procedimientos de verificación serán llevados a cabo por organismos notificados por los Estados. Habida cuenta de los importantes aspectos de la seguridad, es necesario en concreto que los criterios exigidos a tal fin sean lo suficientemente rigurosos. La alta velocidad ferroviaria necesita unos grandes y avanzados conocimientos técnicos que en la actualidad sólo poseen un reducido número de fabricantes y compañías de ferrocarril. Así pues, sería de gran utilidad prever, en su caso en un marco distinto de la presente Directiva, un « Comité sectorial » imparcial y competente que asista a los Estados miembros a acreditar a los organismos notificados.

6.2.

El Comité de transportes asistidos

Artículo 21

El Comité se pregunta sobre el carácter del comité que deberá entender de estos asuntos y se pregunta asimismo si basta un comité consultivo para permitir a los Estados miembros hacer valer sus puntos de vista en un ámbito relativamente nuevo. Además, el Comité se pregunta si esta formula no plantea una cuestión de responsabilidad, dada que ésta es asumida en última instancia por las empresas ferroviarias y por las entidades responsables de la gestión de las infraestructuras.

6.3.

Plazos de ejecución

Artículo 23

La fecha limite impuesta a los Estados miembros para transponer la Directiva y emplear o aceptar subsistemas que se ajusten a las ETI es el 30 de junio de 1997.

Habida cuenta de lo complejo de la elaboración de las ETI, del alcance de sus repercusiones en las normativas nacionales, es de temer que este plazo sea difícil de respetar, máxime cuando está prevista en principio para la misma fecha la publicación de las ETI.

7. Conclusión

Con su propuesta de Directiva la Comisión ha intentado conceptualizar una realidad compleja y que reviste múltiples facetas, especialmente técnicas y económicas, al incluir la dimensión transeuropea, así como los aspectos de conservación del medio ambiente, de protección del consumidor, etc.

El Comité Económico y Social comparte este enfoque. Sin embargo, considera que podrían realizarse varias mejoras. Estas mejoras persiguen :

- optimizar principalmente la coherencia del sistema, de la seguridad, así como la rentabilidad, a sabiendas de que la interoperabilidad constituye fundamentalmente un objetivo por conseguir en un futuro no inmediato;

- una mejor participación de los interlocutores sociales en la definición del sistema y en la formación;

- una mayor atención a los intereses de los usuarios.

Este último aspecto, como otros, implica también una mayor interoperabilidad de las prácticas operativas de las compañías de ferrocarriles a todos los niveles, un ámbito mencionado, aunque poco desarrollado, en la Propuesta de Directiva.

De cumplirse estas condiciones, la Directiva sobre la interoperabilidad de la red de trenes de alta velocidad -completada en su caso por la interoperabilidad de la red ferroviaria normal y de los sistemas de transporte combinado- podría convertirse en un elemento clave de las redes transeuropeas.

Hecho en Bruselas, el 23 de noviembre de 1994.

El Presidente

del Comité Económico y Social

Carlos FERRER

() DO no C 134 de 17. 5. 1994, p. 6.

() Resolución del Consejo de 17. 12. 1990, DO no C 33 de 8. 2. 1991, p. 1.

() DO no L 297 de 29.10. 1990.

() DO no L 199 de 9. 8. 1993.

() DO no L 237 de 24. 8. 1991.

() DO no 220 de 30. 8.1993.