Dictamen del Comité Económico y Social Europeo sobre la propuesta de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo relativa a la armonización de determinados aspectos de la legislación en materia de insolvencia

[COM(2022) 702 final — 2022/0408 (COD)]

(2023/C 184/06)

Ponente:	Sandra PARTHIE
Coponente:	Philip VON BROCKDORFF

Consulta	Parlamento Europeo, 26.1.2023 Consejo de la Unión Europea, 30.1.2023
Base jurídica	Artículo 114 del Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea
Sección competente	Sección de Mercado Único, Producción y Consumo
Aprobado en sección	10.3.2023
Aprobado en el pleno	22.3.2023
Pleno n.o	577
Resultado de la votación (a favor/en contra/abstenciones)	207/0/3

1.   Conclusiones y recomendaciones

1.1.

El Comité Económico y Social Europeo (CESE) subraya que un régimen de insolvencia diseñado adecuadamente debe ayudar a las empresas viables a mantenerse operativas y evitar así su liquidación prematura. El objetivo debe ser encontrar un equilibrio entre una insolvencia prematura y un inicio excesivamente tardío del procedimiento. La transparencia del procedimiento y la facilidad de acceso a la información sobre la situación de la empresa son factores clave en este contexto. Además, un régimen de insolvencia bien diseñado también debería disuadir a los prestamistas de emitir préstamos de alto riesgo y a los gerentes y accionistas de recurrir a dichos préstamos y adoptar otras decisiones financieras imprudentes (1).

1.2.

El CESE considera que las reformas en materia de insolvencia destinadas a fomentar la reestructuración de la deuda y la reorganización interna contribuyen a preservar puestos de trabajo y, al mismo tiempo, reducen tanto las tasas de quiebra de las pequeñas y medianas empresas como los casos de liquidación de empresas rentables. No obstante, el CESE desearía que se presentasen propuestas para abordar la cuestión pendiente de la insolvencia de las personas físicas.

1.3.

El CESE duda de que la propuesta —que se presenta como un paso destacado para colmar lagunas importantes de cara a mejorar la unión de los mercados de capitales de la UE— pueda cumplir realmente esta expectativa. La propuesta no llega a armonizar la definición de los motivos de insolvencia y el orden de prelación de los créditos, dos aspectos fundamentales para lograr una mayor eficiencia y limitar la fragmentación actual de las normas nacionales en materia de insolvencia.

1.4.

Por consiguiente, el CESE insta a la Comisión, al Parlamento y al Consejo a que revisen la propuesta del artículo 27 de obligar a las contrapartes (por ejemplo, los proveedores de una empresa que incoa un procedimiento de insolvencia) a cumplir contratos vigentes cedidos posteriormente al adquirente de la empresa sin el consentimiento de la contraparte. Tal propuesta, en la práctica, las vincula artificialmente a un socio contractual que nunca han elegido ni aprobado y limita su libertad empresarial. La limitación de los derechos contractuales de rescisión en caso de insolvencia reducirá la disposición de los proveedores cruciales a conceder créditos, especialmente en el caso de microempresas y pymes que se enfrenten a dificultades financieras.

1.5.

Dicho esto, el CESE acoge con satisfacción la propuesta de introducir un procedimiento especial para facilitar y agilizar la liquidación de las microempresas, propiciando así un proceso de insolvencia más eficaz en relación con los costes para estas empresas. Estos mecanismos también facilitan la liquidación ordenada de las microempresas «sin activos» y abordan la imposibilidad que existe en algunos Estados miembros de acceder a procedimientos de insolvencia si el valor de recuperación previsto es inferior a las costas judiciales. El CESE subraya que este procedimiento cubre en torno al 90 % de las insolvencias en la UE y, por tanto, lo considera enormemente significativo.

1.6.

Aunque el CESE respalda este procedimiento especial, advierte que la exigencia de que sean los órganos jurisdiccionales nacionales los encargados de estas tareas puede dar lugar a una sobrecarga de los sistemas judiciales nacionales si se les hace responsables de evaluar si una microempresa es efectivamente insolvente y de llevar a cabo los prolongados procedimientos necesarios, entre ellos la liquidación de los activos y el reparto del producto de la liquidación. Por consiguiente, el CESE recomienda recurrir a otros agentes competentes, como los administradores concursales, a fin de ayudar a reducir la carga para el sistema judicial (2).

1.7.

Por último, el CESE desea señalar que unos procedimientos de insolvencia ineficientes pueden dar lugar a niveles más elevados de préstamos dudosos que pongan en peligro la estabilidad financiera y repercutan también en el crédito, la inflación y el PIB real. El CESE considera que unos regímenes eficientes de insolvencia y de derechos de acreedores y deudores figuran entre los instrumentos complementarios del arsenal de los responsables políticos para contener el crecimiento de los préstamos dudosos aumentando la probabilidad de reembolso de los préstamos y ajustando más rápidamente los niveles de préstamos dudosos.

2.   Síntesis de la propuesta de la Comisión

2.1.

El objetivo de la propuesta es reducir las diferencias en las legislaciones nacionales en materia de insolvencia y, por lo tanto, abordar la cuestión de los marcos de insolvencia potencialmente ineficaces en los Estados miembros en los que se producen tales diferencias, reforzando la transparencia de los procedimientos de insolvencia en general y reduciendo los obstáculos a la libre circulación de capitales. Mediante la armonización de determinados aspectos específicos de las legislaciones en materia de insolvencia, la propuesta pretende, en particular, reducir los costes de información y aprendizaje para los inversores transfronterizos. Se confía en que unas leyes sobre insolvencia más uniformes amplíen la gama de fondos a disposición de las empresas en la Unión.

2.2.

La presente propuesta tiene por objeto colmar algunas lagunas en la legislación anterior de la UE sobre normas de insolvencia, a saber, la Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo (3) y el Reglamento (UE) 2015/848 del Parlamento Europeo y del Consejo (4), en particular en lo que respecta a la recuperación de activos de la masa liquidada, la eficiencia de los procedimientos y la distribución predecible y justa del valor recuperado entre los acreedores. Se incluyen aquí cuestiones relativas a las acciones revocatorias, al seguimiento de activos, a las obligaciones y responsabilidades de los administradores, a la venta de una sociedad como empresa en funcionamiento mediante «procedimientos pre-pack», al factor desencadenante de la insolvencia, a un régimen especial en materia de insolvencia para microempresas y pequeñas empresas, al orden de prelación de los créditos y a los comités de acreedores.

2.3.

Se ha observado que, en las normas nacionales sobre insolvencia vigentes en los Estados miembros, existen variaciones significativas en cuanto al tiempo necesario para liquidar una sociedad y el valor que puede recuperarse en última instancia. En algunos Estados miembros, estas condiciones dan lugar a procedimientos de insolvencia prolongados y a un bajo valor medio de recuperación en los casos de liquidación. Según la Comisión Europea, esta situación constituye un obstáculo para la unión de los mercados de capitales y para las inversiones transfronterizas en el seno de la Unión.

3.   Observaciones generales

3.1.

El CESE acoge favorablemente la propuesta de la Comisión de una mayor transparencia y disponibilidad de la información relativa a las normas y procedimientos de insolvencia transfronterizos. Sin embargo, el CESE considera que esta propuesta constituye solo un primer paso hacia la convergencia de los regímenes de insolvencia en todos los Estados miembros de la UE. El CESE también desearía que se presentasen propuestas para abordar la cuestión pendiente de la insolvencia de las personas físicas.

3.2.

El CESE subraya que un régimen de insolvencia diseñado adecuadamente debe ayudar a las empresas viables a mantenerse operativas y evitar así su liquidación prematura. También debe disuadir a los prestamistas de emitir préstamos de alto riesgo y a los gerentes y accionistas de recurrir a dichos préstamos y adoptar otras decisiones financieras imprudentes (5). Una empresa afectada por un deterioro económico temporal o una decisión equivocada aún puede recuperarse si la situación económica mejora o si adopta medidas correctoras. Cuando se da tal recuperación, todas las partes interesadas se benefician. Los acreedores pueden recuperar una mayor parte de su inversión, más trabajadores conservan su empleo y la red de proveedores y clientes se mantiene.

3.3.

En este contexto, el CESE apunta a estudios que demuestran que las reformas eficaces de los derechos de los acreedores se asocian a unos menores costes de crédito, a un mayor acceso al mismo, al refuerzo de la recuperación de los acreedores y a una conservación más efectiva de los puestos de trabajo (6). También es preciso reforzar el derecho de participación de un comité de acreedores, en el que puede haber un representante de los trabajadores. Si, al final del procedimiento de insolvencia, los acreedores pueden recuperar la mayoría de sus inversiones, podrán seguir reinvirtiendo en empresas y mejorando el acceso de estas al crédito. Del mismo modo, si un régimen de quiebra respeta la prioridad absoluta de los créditos, los acreedores garantizados pueden seguir prestando y se mantiene la confianza en el sistema que rige las quiebras (7).

3.4.

El CESE considera que las reformas en materia de insolvencia destinadas a fomentar la reestructuración de la deuda y la reorganización interna contribuyen a preservar puestos de trabajo y reducen tanto las tasas de quiebra de las pequeñas y medianas empresas como los casos de liquidación de empresas rentables.

3.5.

Las importantes disparidades entre las legislaciones nacionales en materia de insolvencia se citan a menudo como obstáculos a las inversiones transfronterizas, al igual que ocurre con la normativa fiscal. El CESE considera que un mayor grado de convergencia de la legislación en materia de insolvencia contribuiría a mejorar el funcionamiento de los mercados de capitales, facilitando así la inversión en toda la UE. Sin embargo, la propuesta no llega a armonizar aspectos fundamentales del Derecho de insolvencia: por ejemplo, no armoniza la definición de los motivos de insolvencia ni el orden de prelación de los créditos, dos aspectos fundamentales para lograr una mayor eficiencia y limitar la fragmentación actual de las normas nacionales en materia de insolvencia. Esto no augura nada bueno para alcanzar el tan necesario pero ambicioso objetivo de una unión de los mercados de capitales.

3.6.

No obstante, el CESE subraya su apoyo inquebrantable a un mercado de capitales más abierto a escala de la UE que ofrezca a las empresas un acceso más amplio a la inversión, y toma nota de las conclusiones de la Comisión y del Banco Mundial (8) de que un aumento de la tasa de recuperación de los activos en el contexto de una mayor eficacia de los regímenes de insolvencia y de los derechos de los acreedores amplía el acceso al crédito para las empresas europeas.

4.   Observaciones específicas

4.1.

El CESE es consciente de que los procedimientos de insolvencia difieren significativamente de un Estado miembro a otro y de que las distintas normativas nacionales favorecen un enfoque más basado en el «deudor no desapoderado» o en los «derechos del acreedor» o un enfoque que otorga prioridad al empleo y a la legislación laboral. Esta situación da lugar a preferencias diferentes respecto a la liquidación de las sociedades, el orden de prelación de los créditos según los acreedores y las funciones de los administradores de las sociedades, los administradores concursales y los tribunales. Del mismo modo, a la hora de diseñar las políticas, deben tenerse en cuenta las diferencias entre accionistas y acreedores: mientras que los primeros responden en su mayor parte a los instrumentos de prevención y racionalización, los segundos responden en mayor medida a la disponibilidad de herramientas de reestructuración. El CESE considera que las propuestas de la Comisión constituyen un primer paso hacia la convergencia en toda la UE, pero siguen sin suponer una armonización efectiva y no abordan la cuestión pendiente de la insolvencia de las personas físicas.

4.2.

El CESE respalda la opinión de la Comisión de que las legislaciones nacionales en materia de insolvencia son una cuestión fundamental para los inversores extranjeros. Sin embargo, el CESE señala que la cantidad de insolvencias con una provisión transfronteriza de crédito no supera el 20 % del total de los casos y que los datos de los países del G20 muestran que un sistema de derechos legales efectivo solo incrementa el nivel de inversión extranjera directa (IED) del 2 % al 3 % del PIB. Además, una parte significativa de la IED corresponde a fusiones y adquisiciones de sociedades existentes, más que a inversiones en nuevas empresas.

4.3.

Por consiguiente, el CESE advierte que no debe esperarse que la convergencia de la legislación en materia de insolvencia tenga un gran efecto en las inversiones. Dicho esto, el CESE reconoce que proporcionar un marco eficaz de derechos legales para los acreedores y una mayor transparencia para todos los inversores potenciales en lo que se refiere a las leyes de insolvencia, así como facilitar información sobre la situación jurídica en pie de igualdad, puede ejercer efectos positivos en la inversión extranjera. Además, la certidumbre respecto a las normas relativas a los derechos de los acreedores y de los deudores y una mayor armonización de los procedimientos de retirada de garantías en todos los Estados miembros reducirían los riesgos y darían un mayor impulso a las inversiones transfronterizas y al comercio interior.

4.4.

Por otra parte, el CESE cree que reviste gran importancia proporcionar a los inversores información y transparencia respecto a las cuestiones relacionadas con las acciones revocatorias, el seguimiento de activos, las obligaciones y responsabilidades de los administradores, la venta de una sociedad como empresa en funcionamiento mediante procedimientos pre-pack, el factor desencadenante de la insolvencia, un régimen especial en materia de insolvencia para microempresas y pequeñas empresas, el orden de prelación de los créditos y los comités de acreedores.

4.5.

El CESE también acoge con satisfacción que la propuesta introduzca un procedimiento especial para facilitar y agilizar la liquidación de las microempresas, propiciando así un proceso de insolvencia más eficaz en relación con los costes para estas empresas. Estos mecanismos también facilitan la liquidación ordenada de las microempresas «sin activos» y abordan la imposibilidad que existe en algunos Estados miembros de acceder a procedimientos de insolvencia si el valor de recuperación previsto es inferior a las costas judiciales. El CESE subraya que este procedimiento cubre en torno al 90 % de las insolvencias en la UE y, por tanto, lo considera enormemente significativo.

4.6.

Sin embargo, si bien el CESE apoya este procedimiento especial, advertimos que los requisitos de que sean los órganos jurisdiccionales nacionales los encargados de estas tareas, de conformidad con el artículo 12 septies de la Directiva, pueden dar lugar a una sobrecarga de los sistemas judiciales nacionales si se les hace responsables de evaluar si una microempresa es realmente insolvente y de llevar a cabo los prolongados procedimientos necesarios. Consideramos que ello se opondría en parte a la finalidad de la legislación propuesta. En dictámenes anteriores (9) el CESE ha señalado que el recurso sistemático a los órganos jurisdiccionales puede no constituir la opción preferible y ha recomendado crear nuevos organismos que asuman la responsabilidad de esta tarea. La participación efectiva de administradores concursales independientes ha demostrado ser beneficiosa, en particular para microempresarios con una organización deficiente en los procedimientos de liquidación simplificados, y el CESE opina que debe considerarse activamente el recurso a los administradores concursales (10).

4.7.

El CESE también recomienda que los administradores concursales, en caso de interés legítimo, dispongan de un acceso directo y rápido a los registros nacionales de activos, con independencia del Estado miembro en el que hayan sido designados. El Comité también señala que estos registros no se han establecido aún en todos los Estados miembros e insta a las autoridades competentes a rectificar esta situación con celeridad.

4.8.

En pro de la eficacia, el CESE acoge favorablemente la propuesta relativa a los procedimientos pre-pack, en los que la venta de la empresa del deudor (o parte de ella) se prepara y negocia antes de la incoación formal del procedimiento de insolvencia. De este modo, es posible ejecutar la venta y obtener los importes derivados de la misma poco después de incoar el procedimiento formal de insolvencia encaminado a liquidar una sociedad. No obstante, el CESE advierte contra la propuesta del artículo 27 de obligar a las contrapartes (por ejemplo, los proveedores de una empresa que inicia un procedimiento de insolvencia) a cumplir contratos vigentes posteriormente cedidos al adquirente de la empresa sin el consentimiento de la contraparte. Tal propuesta, en la práctica, las vincula artificialmente a un socio contractual que nunca han elegido ni aprobado y limita su libertad empresarial. Esto se aplica, con mayor razón, a los empleados, cuya libertad profesional no debe verse vulnerada por un cambio forzoso de empresario. Por consiguiente, el CESE insta a la Comisión, al Parlamento y al Consejo a que revisen esta propuesta. Además, en los procedimientos pre-pack también convendría reforzar la posibilidad de que un comité de acreedores participe y supervise.

4.9.

Asimismo, el CESE señala que la Directiva no aborda, de hecho, la cuestión de la convergencia del orden de prelación de los créditos ni proporciona una definición de los motivos de insolvencia. Dado que se trata de requisitos clave para la armonización de los procedimientos de insolvencia, el CESE deplora que la Comisión no haya profundizado en ellos.

4.10.

Del mismo modo, los factores desencadenantes de la insolvencia no se han considerado de modo suficiente en la propuesta, a pesar de las afirmaciones en sentido contrario que figuran en la Comunicación sobre la Directiva. En la propuesta se señala que los dos factores desencadenantes habituales en los Estados miembros para incoar procedimientos de insolvencia ordinarios son las pruebas de la suspensión de pagos y del balance.

4.11.

Con vistas a simplificar los procedimientos de insolvencia, algo que el CESE apoya en principio, la Directiva propone que la incapacidad de pagar las deudas a su vencimiento constituya el criterio para incoar procedimientos de liquidación simplificados. En lugar de formular directrices sobre la manera de definir las condiciones específicas en las que se cumple tal criterio, la propuesta pide a los Estados miembros que las definan por sí mismos y renuncia a la posibilidad de procurar la coherencia en toda la Unión.

4.12.

El CESE señala, asimismo, que los bancos suelen ser los principales intermediarios financieros y resultan fundamentales para la estabilidad del sistema financiero. Los préstamos dudosos erosionan la rentabilidad y pueden amenazar la solvencia de los bancos. Los regímenes de insolvencia y de derechos de acreedores y deudores figuran entre las herramientas complementarias en el arsenal de los responsables de la formulación de políticas para contener el crecimiento de los préstamos dudosos y contribuir a su resolución cuando alcanzan niveles problemáticos. Un análisis centrado en las empresas pone de relieve que las reformas de los regímenes de insolvencia que reducen las barreras a la reestructuración empresarial y el coste personal asociado al fracaso de las sociedades pueden disminuir la proporción de capital desaprovechado en las denominadas empresas zombis. Estos beneficios se consiguen en parte mediante la reestructuración de empresas débiles, lo que a su vez impulsa la reasignación de capital a empresas más productivas.

4.13.

Por último, el CESE recomienda que la Comisión publique estadísticas periódicas relativas a los casos de insolvencia en el marco de la normativa pertinente sobre insolvencia a fin de poder evaluar periódicamente la eficacia del sistema establecido.

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(1)  Banco Mundial, Resolving Insolvency, consultado el 3 de enero de 2023.

(2)  Banco Mundial, Principios para regímenes efectivos de insolvencia y de derechos de acreedores y deudores, edición revisada de 2021, principios C6.1 y C19.6.

(3)  Directiva (UE) 2019/1023 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de junio de 2019, sobre marcos de reestructuración preventiva, exoneración de deudas e inhabilitaciones, y sobre medidas para aumentar la eficiencia de los procedimientos de reestructuración, insolvencia y exoneración de deudas, y por la que se modifica la Directiva (UE) 2017/1132 (Directiva sobre reestructuración e insolvencia) (DO L 172 de 26.6.2019, p. 18).

(4)  Reglamento (UE) 2015/848 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 20 de mayo de 2015, sobre procedimientos de insolvencia (versión refundida) (DO L 141 de 5.6.2015, p. 19).

(5)  Banco Mundial, Resolving Insolvency, consultado el 3 de enero de 2023.

(6)  Banco Mundial, Resolving Insolvency, consultado el 3 de enero de 2023.

(7)  Banco Mundial, Resolving Insolvency, consultado el 3 de enero de 2023.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans — EFI Note-Finance.Washington, DC: Banco Mundial.

(9)  Entre ellos, el Dictamen del CESE «Insolvencia empresarial» (DO C 209 de 30.6.2017, p. 21).

(10)  Banco Mundial, Principios para regímenes efectivos de insolvencia y de derechos de acreedores y deudores, edición revisada de 2021, principios C6.1 y C19.6.