Stanovisko Evropského hospodářského a sociálního výboru k návrhu směrnice Evropského parlamentu a Rady, kterou se harmonizují některé aspekty insolvenčního práva

(COM(2022)702 final – 2022/0408 (COD))

(2023/C 184/06)

Zpravodajka:	Sandra PARTHIE
Spoluzpravodaj:	Philip VON BROCKDORFF

Žádost o vypracování stanoviska	Evropský parlament, 26. 1. 2023 Rada Evropské unie, 30. 1. 2023
Právní základ	Článek 114 Smlouvy o fungování Evropské unie
Odpovědná sekce	Jednotný trh, výroba a spotřeba
Přijato v sekci	10. 3. 2023
Přijato na plenárním zasedání	22. 3. 2023
Plenární zasedání č.	577
Výsledek hlasování (pro/proti/zdrželi se hlasování)	207/0/3

1.   Závěry a doporučení

1.1

Evropský hospodářský a sociální výbor (EHSV) zdůrazňuje, že řádně koncipovaný insolvenční režim by měl pomoci životaschopným podnikům zůstat v provozu a vyhnout se předčasné likvidaci. Cílem by mělo být nalezení rovnováhy mezi předčasným úpadkem a příliš pozdním zahájením řízení. Klíčovými faktory v této souvislosti jsou transparentnost řízení a snadný přístup k informacím o výkonnosti podniku. Řádně koncipovaný insolvenční režim by měl kromě toho rovněž odrazovat věřitele od vydávání vysoce rizikových úvěrů a manažery a akcionáře od toho, aby se k těmto úvěrům uchýlili a přijímali další nezodpovědná finanční rozhodnutí (1).

1.2

EHSV se domnívá, že reformy insolvenčního řízení, jejichž cílem je podpořit restrukturalizaci dluhu a vnitřní reorganizaci, pomáhají zachovat pracovní místa a zároveň snížit míru selhání malých a středních podniků, jakož i likvidaci ziskových podniků. EHSV by však uvítal návrhy na řešení otevřené otázky platební neschopnosti fyzických osob.

1.3

EHSV pochybuje o tom, zda tento návrh, který je prezentován jako důležitý krok k odstranění příslušných mezer pro zlepšení unie kapitálových trhů EU, může toto očekávání skutečně naplnit. Návrh neobsahuje harmonizovanou definici insolvenčních důvodů a pořadí pohledávek, které jsou klíčové pro dosažení větší účinnosti a omezení stávající roztříštěnosti vnitrostátních insolvenčních pravidel.

1.4

EHSV proto vyzývá Komisi, Parlament a Radu, aby přezkoumaly návrh uvedený v článku 27, tedy uložit protistranám, např. dodavatelům podniku, který vstupuje do insolvenčního řízení, povinnost podepisovat nesplněné smlouvy, které jsou následně postoupeny nabyvateli podniku bez souhlasu protistrany. To ho ve skutečnosti uměle zavazuje ke smluvnímu partnerovi, kterého si nikdy nezvolil ani neověřil, a omezuje jeho svobodu podnikání. Omezení práva na ukončení smlouvy v případě platební neschopnosti sníží ochotu rozhodujících dodavatelů poskytovat úvěry, zejména v případě mikropodniků a malých a středních podniků, které čelí finančním potížím.

1.5

EHSV nicméně vítá návrh na zavedení zvláštního postupu pro usnadnění a urychlení likvidace mikropodniků, který pro tyto podniky umožní nákladově efektivnější postup v případě úpadku. Tato opatření rovněž podporují řádnou likvidaci mikropodniků „bez majetku“ a řeší skutečnost, že některé členské státy odmítají přístup k insolvenčnímu řízení, pokud je předpokládaná zpětně získaná hodnota nižší než soudní náklady. EHSV zdůrazňuje, že se jedná o přibližně 90 % případů platební neschopnosti v EU, a proto považuje tento postup za velmi významný.

1.6

EHSV sice tento zvláštní postup podporuje, upozorňuje však na to, že požadavky na vnitrostátní soudy v souvislosti s plněním těchto úkolů mohou vést k přetížení vnitrostátních soudních systémů, pokud by tyto soudy byly odpovědné za posouzení toho, zda je mikropodnik skutečně v platební neschopnosti, i za provádění nezbytných zdlouhavých řízení, včetně zpeněžení majetku a rozdělení výtěžku. V zájmu snížení zátěže soudnictví proto EHSV doporučuje využít dalších kompetentních subjektů, například insolvenčních správců (2).

1.7

Závěrem by EHSV rád poukázal na to, že v důsledku neúčinného insolvenční řízení se může zvýšit objem úvěrů se selháním, a tak může být ohrožena finanční stabilita a může to mít rovněž dopad na úvěry, inflaci a reálné HDP. EHSV má za to, že účinné insolvenční režimy a režimy práv věřitelů/dlužníků jsou jedním z doplňkových nástrojů, který může tvůrce politik využít k omezení nárůstu úvěrů se selháním tím, že se zvýší pravděpodobnost splacení úvěrů a rychleji upraví objem úvěrů se selháním.

2.   Shrnutí návrhu Komise

2.1

Cílem návrhu je snížit rozdíly ve vnitrostátních insolvenčních právních předpisech, a tím i řešit problém potenciálně neefektivních insolvenčních rámců v členských státech, kde k těmto rozdílům dochází, a obecně zvýšit transparentnost insolvenčních řízení a omezit překážky volného pohybu kapitálu. Harmonizací cílených aspektů insolvenčních právních předpisů má návrh zejména snížit náklady přeshraničních investorů na informace a na jejich získávání. Očekává se, že jednotnější insolvenční právní předpisy by měly rozšířit možnosti financování, které mají společnosti k dispozici v celé Unii.

2.2

Cílem tohoto návrhu je odstranit určité mezery v předchozích právních předpisech EU o insolvenčních pravidlech, tj. ve směrnici Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 (3) a nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 (4), zejména pokud jde o zpětné získání majetku z likvidované majetkové podstaty, efektivitu řízení a předvídatelné a spravedlivé rozdělení zpětně získané hodnoty mezi věřitele. To se týká zejména otázek souvisejících s vylučovacími žalobami, vysledováním majetku, povinnostmi a odpovědností členů představenstva, prodejem společnosti jako fungujícího podniku prostřednictvím „postupu pre-pack“, spouštěcím mechanismem úpadku, zvláštním insolvenčním režimem pro mikropodniky a malé podniky, pořadím pohledávek a věřitelskými výbory.

2.3

Bylo zjištěno, že ve stávajících vnitrostátních insolvenčních pravidlech v členských státech existují značné rozdíly v době potřebné k likvidaci společnosti a hodnotě, kterou lze případně získat zpět. V některých členských státech to vede k dlouhým insolvenčním řízením a nízké průměrné hodnotě zpětně získaných prostředků v případech likvidace. Podle Evropské komise to představuje překážku pro unii kapitálových trhů a pro přeshraniční investice v rámci EU.

3.   Obecné připomínky

3.1

EHSV vítá návrh Komise na větší transparentnost a dostupnost informací o přeshraničních insolvenčních pravidlech a řízeních. EHSV je však toho názoru, že tento návrh představuje pouze první krok k dosažení sbližování insolvenčních režimů napříč členskými státy EU. EHSV by rovněž uvítal návrhy na řešení otevřené otázky platební neschopnosti fyzických osob.

3.2

EHSV zdůrazňuje, že řádně koncipovaný insolvenční režim by měl pomoci životaschopným podnikům zůstat v provozu a vyhnout se předčasné likvidaci. Měl by rovněž odrazovat věřitele od vydávání vysoce rizikových úvěrů a manažery a akcionáře od toho, aby se k těmto úvěrům uchýlili a přijímali další nezodpovědná finanční rozhodnutí (5). Podnik zasažený dočasným hospodářským poklesem nebo špatným rozhodnutím může stále zvrátit vývoj, pokud se hospodářská situace zlepší nebo podnik přijme nápravná opatření. Když k tomu dojde, budou mít prospěch všechny zúčastněné strany. Věřitelé mohou získat zpět větší část svých investic, více pracovníků si udrží práci a síť dodavatelů a zákazníků zůstane zachována.

3.3

V této souvislosti EHSV poukazuje na studie, které ukazují, že účinné reformy práv věřitelů jsou spojeny s nižšími náklady na úvěry, lepším přístupem k úvěrům, lepším vymáháním pohledávek a účinnějším zachováním pracovních míst (6). Měla by být posílena i práva věřitelského výboru na účast, přičemž by mohl být zapojen zástupce zaměstnanců. Pokud na konci insolvenčního řízení mohou věřitelé získat zpět většinu svých investic, mohou pokračovat v reinvestování do firem a zlepšovat jejich přístup k úvěrům. Stejně tak pokud režim úpadku respektuje absolutní prioritu pohledávek, mohou zajištění věřitelé pokračovat v poskytování úvěrů a důvěra v úpadkový systém je zachována (7).

3.4

EHSV je toho názoru, že reformy insolvenčního řízení, jejichž cílem je podpořit restrukturalizaci dluhu a vnitřní reorganizaci, pomohou zachovat pracovní místa a snížit míru selhání malých a středních podniků i likvidaci ziskových podniků.

3.5

Jako překážky pro přeshraniční investice jsou často uváděny značné rozdíly jak ve vnitrostátních insolvenčních právních předpisech, tak v daňových předpisech. EHSV se domnívá, že větší míra sbližování insolvenčních právních předpisů by pomohla dosáhnout lepšího fungování kapitálových trhů, a tím usnadnila investice v celé EU. Návrh však neharmonizuje hlavní aspekty insolvenčních právních předpisů, jako je harmonizovaná definice důvodů platební neschopnosti a pořadí pohledávek, které jsou klíčové pro dosažení větší účinnosti a omezení stávající roztříštěnosti vnitrostátních insolvenčních pravidel. Nijak to nepřispívá k dosažení tolik potřebného, byť ambiciózního cíle unie kapitálových trhů.

3.6

EHSV nicméně zdůrazňuje svou neochvějnou podporu otevřenějšímu kapitálovému trhu v celé EU, který podnikům poskytuje širší škálu přístupu k investicím, a bere na vědomí zjištění Komise a Světové banky (8), že zvýšení míry zpětného získávání aktiv v souvislosti s větší účinností insolvenčních práv a práv věřitelů rozšiřuje přístup evropských podniků k úvěrům.

4.   Konkrétní připomínky

4.1

EHSV uznává, že insolvenční řízení se v jednotlivých členských státech značně liší, přičemž vnitrostátní právní předpisy upřednostňují buď přístup „dlužníka s dispozičními oprávněními“, nebo přístup s více „právy věřitelů“, nebo přístup, který upřednostňuje zaměstnanost a právní předpisy v oblasti zaměstnanosti. To vede k různým preferencím, pokud jde o likvidaci společností, pořadí pohledávek věřitelů a úlohu ředitelů společností, insolvenčních správců a soudů. Stejně tak musí být při navrhování politik zohledněny rozdíly mezi akcionáři a držiteli dluhu – zatímco první z nich většinou reagují na nástroje prevence a racionalizace, držitelé dluhů více reagují na dostupnost restrukturalizačních nástrojů. EHSV je toho názoru, že návrhy Komise jsou prvním krokem ke sbližování v rámci celé EU, ale stále nezajišťují efektivní harmonizaci a ponechávají nevyřešenou otázku platební neschopnosti fyzických osob.

4.2

EHSV podporuje názor Komise, že vnitrostátní insolvenční právní předpisy jsou pro zahraniční investory klíčovým hlediskem. EHSV však poukazuje na to, že počet případů platební neschopnosti s přeshraničním poskytováním úvěrů nepřesahuje 20 % všech případů a že údaje týkající se zemí G20 ukazují, že účinný systém zákonných práv pouze zvyšuje úroveň přímých zahraničních investic (PZI) ze 2 % na 3 % HDP. Významná část přímých zahraničních investic je navíc spíše výsledkem fúzí a akvizic stávajících korporací než investic do nových podniků.

4.3

EHSV proto varuje před příliš vysokým očekáváním ohledně dopadu sbližování insolvenčních právních předpisů na investice. EHSV však uznává, že zajištění účinného právního rámce práv věřitelů, větší transparentnosti insolvenčních právních předpisů pro všechny potenciální investory a rovných informací o právní situaci může mít na zahraniční investice pozitivní dopad. Jistota ohledně pravidel týkajících se práv věřitelů a dlužníků a větší harmonizace postupů odstranění kolaterálu napříč členskými státy by také snížila rizika a poskytla další impuls pro přeshraniční investice a vnitřní obchod.

4.4

EHSV se dále domnívá, že je velmi důležité poskytovat investorům informace a transparentnost v otázkách souvisejících s vylučovacími žalobami, vysledováním majetku, povinnostmi a odpovědností členů představenstva, prodejem společnosti jako fungujícího podniku prostřednictvím „postupu pre-pack“, spouštěcím mechanismem úpadku, zvláštním insolvenčním režimem pro mikropodniky a malé podniky, pořadím pohledávek a věřitelskými výbory.

4.5

EHSV rovněž vítá skutečnost, že návrh zavádí zvláštní postup pro usnadnění a urychlení likvidace mikropodniků, který pro tyto mikropodniky umožní nákladově efektivnější postup v případě úpadku. Tato opatření rovněž podporují řádnou likvidaci mikropodniků „bez majetku“ a řeší skutečnost, že některé členské státy odmítají přístup k insolvenčnímu řízení, pokud je předpokládaná zpětně získaná hodnota nižší než soudní náklady. EHSV zdůrazňuje, že se jedná o přibližně 90 % případů platební neschopnosti v EU, a proto považuje tento postup za velmi významný.

4.6

EHSV sice tento zvláštní postup podporuje, upozorňuje však na to, že požadavky na vnitrostátní soudy v souvislosti s plněním těchto úkolů v souladu s článkem 12 směrnice a články následujícími mohou vést k přetížení vnitrostátních soudních systémů, pokud by tyto soudy byly odpovědné za posouzení toho, zda je mikropodnik skutečně v platební neschopnosti, i za provádění nezbytných zdlouhavých řízení. Podle názoru Výboru by to částečně mařilo účel navrhovaného právního předpisu. V předchozích stanoviscích (9) EHSV uvedl, že systematické využívání soudů nemusí být upřednostňovanou možností, a doporučil zřídit nové orgány, které by za tento úkol převzaly odpovědnost. Ukázalo se, že účinné zapojení nezávislých insolvenčních správců je přínosné zejména pro špatně organizované mikropodnikatele ve zjednodušeném likvidačním řízení, a EHSV se domnívá, že o zapojení insolvenčních správců by se mělo aktivně uvažovat (10).

4.7

EHSV také doporučuje, aby insolvenční správci měli v případě oprávněného zájmu přímý a rychlý přístup k vnitrostátním rejstříkům majetku bez ohledu na členský stát, v němž byli jmenováni. EHSV rovněž poukazuje na to, že tyto rejstříky dosud nebyly zřízeny ve všech členských státech, a vyzývá příslušné orgány, aby tuto situaci urychleně napravily.

4.8

V zájmu efektivity EHSV vítá návrh postupu „pre-pack“, kdy se prodej podniku dlužníka (nebo jeho části) připravuje a projednává před formálním zahájením insolvenčního řízení. To umožňuje provést prodej a získat výtěžek krátce po zahájení formálního insolvenčního řízení určeného k likvidaci společnosti. EHSV však varuje před návrhem v článku 27, tedy uložit protistranám, např. dodavatelům podniku, který vstupuje do insolvenčního řízení, povinnost podepisovat nesplněné smlouvy, které jsou následně postoupeny nabyvateli podniku bez souhlasu protistrany. To ho ve skutečnosti uměle zavazuje ke smluvnímu partnerovi, kterého si nikdy nezvolil ani neověřil, a omezuje jeho svobodu podnikání. Platí to zejména pro pracovníky, jejichž právo svobodné volby povolání nesmí být porušeno vynucenou změnou zaměstnavatele. EHSV proto vyzývá Komisi, Parlament a Radu, aby tento návrh přezkoumaly. Kromě toho by i v rámci postupu „pre-pack“ měla být posílena případná účast věřitelského výboru a kontrola z jeho strany.

4.9

EHSV rovněž poukazuje na to, že předmětná směrnice se ve skutečnosti nezabývá otázkou sbližování pořadí pohledávek ani nedefinuje důvody platební neschopnosti. Vzhledem k tomu, že se jedná o klíčové požadavky pro zajištění harmonizovaného insolvenčního řízení, EHSV vyjadřuje hluboké politování nad tím, že se jimi Komise dále nezabývala.

4.10

Návrh rovněž dostatečně nezohledňuje spouštěcí mechanismy pro insolvenci, a to navzdory tomu, že sdělení o směrnici tvrdí opak. Návrh uvádí, že dvěma obvyklými spouštěcími mechanismy pro zahájení standardního insolvenčního řízení v členských státech jsou test zastavení plateb a rozvahový test.

4.11

Za účelem zjednodušení insolvenčního řízení, které EHSV v zásadě podporuje, směrnice navrhuje, aby kritériem pro zahájení zjednodušeného likvidačního řízení byla neschopnost splácet závazky při jejich splatnosti. Namísto poskytnutí pokynů, jak definovat konkrétní podmínky, za nichž je toto kritérium splněno, návrh žádá členské státy, aby tento bod definovaly samy, a vzdává se možnosti soudržnosti v celé EU.

4.12

EHSV rovněž konstatuje, že banky jsou obvykle primárními finančními zprostředkovateli a mají zásadní význam pro stabilní finanční systém. Úvěry se selháním snižují ziskovost a mohou ohrozit solventnost bank. Insolvenční režimy a režimy práv věřitelů/dlužníků jsou jedním z doplňkových nástrojů v arzenálu tvůrce politik, který má omezit nárůst úvěrů se selháním a pomoci při jejich řešení, pokud dosáhnou problematické úrovně. Analýza na úrovni podniků ukazuje, že reformy insolvenčních režimů, které snižují překážky pro restrukturalizaci podniků a osobní náklady spojené s neúspěchem podnikání, mohou snížit podíl kapitálu ztraceného v tzv. zombie podnicích. Těchto zisků je částečně dosaženo restrukturalizací slabých podniků, což následně vede k přerozdělení kapitálu do produktivnějších podniků.

4.13.

V neposlední řadě EHSV doporučuje, aby Komise zveřejňovala pravidelné statistiky o insolvenčních řízeních podle příslušného nařízení o insolvenčním řízení, aby bylo možné průběžně posuzovat účinnost zavedeného systému.

---

(1)  Resolving Insolvency (Řešení insolvence), Světová banka, zobrazeno dne 3. ledna 2023.

(2)  Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes (Zásady účinných insolvenčních a věřitelských/dlužních režimů), revidované vydání z roku 2021, Světová banka, zásada c6.1 a c19.6.

(3)  Směrnice Evropského parlamentu a Rady (EU) 2019/1023 ze dne 20. června 2019 o rámcích preventivní restrukturalizace, o oddlužení a zákazech činnosti a opatřeních ke zvýšení účinnosti postupů restrukturalizace, insolvence a oddlužení a o změně směrnice (EU) 2017/1132 (směrnice o restrukturalizaci a insolvenci) (Úř. věst. L 172, 26.6.2019, s. 18).

(4)  Nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2015/848 ze dne 20. května 2015 o insolvenčním řízení (Úř. věst. L 141, 5.6.2015, s. 19).

(5)  Resolving Insolvency (Řešení insolvence), Světová banka, zobrazeno dne 3. ledna 2023.

(6)  Resolving Insolvency (Řešení insolvence), Světová banka, zobrazeno dne 3. ledna 2023.

(7)  Resolving Insolvency (Řešení insolvence), Světová banka, zobrazeno dne 3. ledna 2023.

(8)  How Insolvency and Creditor/Debtor Regimes Can Help Address Nonperforming Loans (Jak mohou insolvenční a věřitelské/dlužní režimy pomoci řešit úvěry se selháním), finanční informační zpráva EFI, Washington, DC: Světová banka.

(9)  Včetně stanoviska EHSV Platební neschopnost podniků (Úř. věst. C 209, 30.6.2017, s. 21).

(10)  Principles for Effective Insolvency and Creditor/Debtor Regimes (Zásady účinných insolvenčních a věřitelských/dlužních režimů), revidované vydání z roku 2021, Světová banka, zásada c6.1 a c19.6.